LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL MARCO DE LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA.

Transcripción

1 LAS RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS EN EL MARCO DE LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA. Con la intensión de que la Disciplina Financiera y la Responsabilidad Hacendaria logre el propósito del manejo sostenible de sus finanzas públicas de las entidades federativas y los municipios, se aprobaron diversas reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), así como se expidieron algunas leyes que las reglamentan. En esta oportunidad comentaremos las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos de dichos niveles de gobierno, cuando violenten el marco normativo previsto. Ricardo Hernández Salcedo Daniela Michel Quintero Pinedo INDETEC 1. Reforma constitucional en materia de disciplina financiera El 26 de mayo de 2015 se publicó en el Diario Oficial de la Federación Decreto por el que se Reforman y Adicionan Diversas Disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. Algunos aspectos derivado de la Reforma Constitucional antes referida, dignos de mencionarse son: El principio de que el Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero y que los Planes Estatales y los Planes Municipales de Desarrollo, deberán observar dicho principio 1. La facultad del Congreso de la Unión, para establecer en las leyes las bases generales para que los estados, el Distrito Federal (ahora Ciudad de México) y los municipios puedan incurrir en endeudamiento. 2 La atribución al citado Congreso para expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las finanzas públicas en la Federación, los Estados, Municipios y el Distrito Federal 3, con base en el principio establecido en el párrafo segundo del artículo Dispuesto en el segundo párrafo al artículo 25 de la CPEUM. 2 Preceptuado en el numeral 3º de la fracción VIII del artículo 73 de la CPEUM. 3 Ahora Ciudad de México. 4 Señalado en la fracción XXIX-W del artículo 73 de la CPEUM. 1

2 El establecimiento de la responsabilidad para servidores públicos de las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, por el manejo indebido de la deuda pública. 5 Las nuevas disposiciones en materia de contratación de obligaciones y empréstitos. 6 En esta secuencia de ideas, el contenido de los Artículos Segundo y Tercero Transitorios del Decreto antes referido establecen, respectivamente, que: La Ley reglamentaria en materia de responsabilidad hacendaria aplicable a las Entidades Federativas y los Municipios que deberá expedirse en términos de la fracción XXIX-W del artículo 73 del presente Decreto, así como las reformas que sean necesarias para cumplir lo previsto en este Decreto, deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación dentro de los 90 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto. Dentro del plazo de 180 días naturales contados a partir de la entrada en vigor de la ley reglamentaria a que se refiere el artículo anterior, las legislaturas de las Entidades Federativas realizaran las reformas necesarias para armonizar su legislación con este Decreto y la ley citada. Ahora bien, en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación, del día 27 de abril de 2016, se publicó DECRETO por el que se Expide la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, y se Reforman, Adicionan y Derogan Diversas Disposiciones de las leyes de Coordinación Fiscal, General de Deuda Pública y General de Contabilidad Gubernamental. El Artículo Transitorio Tercero del Decreto señalado anteriormente establece que: Las Entidades Federativas y, en su caso, los Municipios realizarán las reformas a las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para dar cumplimiento a este Decreto, a más tardar a los 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del mismo. Por todo lo anterior, la armonización del marco jurídico local, en materia de disciplina financiera y responsabilidad hacendaria, deriva de mandato constitucional. 5 Previstas en el cuarto párrafo del artículo 108 de la CPEUM. La redacción de este párrafo y que está en vigor, fue reformado el 29 de enero de Las cuales quedaron establecidas en el artículo 117 de la CPEUM. De esta manera de ese numeral se reforma el segundo párrafo de la fracción VIII y se le adicionan un tercero y cuarto párrafos. 2

3 2. Generalidades La regulación en la CPEUM de la responsabilidad de los servidores públicos está prevista en el Título Cuarto de ese cuerpo normativo, que se denomina De la Responsabilidad de los Servidores Púbicos y Patrimonial del Estado y que comprende del artículo 108 al 114. En nuestro derecho la responsabilidad de los funcionarios públicos puede ser política, penal, administrativo o civil. 3. Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y Municipios El Título Quinto de Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los municipios (LDF) se denomina De las Sanciones y comprende del artículo 61 al 65 y norma los siguientes aspectos: Los actos u omisiones que se sancionan Legislación aplicable en materia sancionatoria Indemnización por daños en dinero a la hacienda publica Fincamiento de responsabilidad Responsables directo Responsables subsidiarios Responsables solidarios Carácter legal de las sanciones e indemnizaciones Aplicación de las sanciones e indemnizaciones independiente de otras responsabilidades Los actos u omisiones que se sancionan Se desprende del artículo 61 de la LFD que los actos u omisiones que sanciona este ordenamiento legal son aquellos impliquen: El incumplimiento a los preceptos establecidos en esta ley; y demás disposiciones aplicables en la materia Para entender responsabilidad que se genera para los funcionarios públicos con motivo del incumplimiento de esta Ley, se debe conocer las obligaciones que establece la misma. 3

4 Por otra parte, identificar las conductas punibles por el incumplimiento de otras disposiciones aplicables en la materia, se debe identificar el ámbito material que regula la ley en estudio. Por ello, se considera conveniente, recordar que el primer párrafo del artículo 1 de Ley en análisis se desprende que la misma tiene como objeto establecer los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que regirán a las Entidades Federativas y los Municipios, así como a sus respectivos Entes Públicos, para un manejo sostenible de sus finanzas públicas. A mayor abundamiento, para determinar la materia que regula la LDF y las conductas que se pueden sancionar por constituir incumplimientos de obligaciones en campo de la disciplina financiera, nos sirve de apoyo lo dispuesto en la fracción VIII de su numeral 2 del cuerpo normativo en estudio, que establece como definición de disciplina financiera: la observancia de los principios y las disposiciones en materia de responsabilidad hacendaria y financiera, la aplicación de reglas y criterios en el manejo de recursos y contratación de Obligaciones por los Entes Públicos, que aseguren una gestión responsable y sostenible de sus finanzas públicas, generando condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo y la estabilidad del sistema financiero. Atendiendo al principio jurídico que no existe delito (infracción en sentido lato) ni pena sin que lo establezca una norma de manera expresa, consideramos que se debe prever en la legislación local correspondiente, en forma específica las conductas tipificadas como infracción y las sanciones que les corresponden en su caso, aplicables al ámbito de la disciplina financiera de las entidades federativas y municipios. Legislación aplicable en materia sancionatoria Los actos u omisiones serán sancionados de conformidad con lo previsto en la legislación en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y demás disposiciones aplicables, en términos del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así lo indica el artículo 61 de la LDF. Recordemos que la responsabilidad de los servidores públicos puede ser política, administrativa, penal o civil, y como ya se mencionó opinamos que las distintas responsabilidades que se apliquen por el incumplimiento de las normas de disciplina financiera, deben estar contemplada en la legislación de orden local. 4

5 Atento a lo dispone en el numeral 65 de la LDF las sanciones e indemnizaciones a que se refiere esta Ley, se impondrán y exigirán con independencia de las responsabilidades de carácter político, penal, administrativo o civil que, en su caso, lleguen a determinarse por las autoridades competentes y que desde nuestra óptica deben estar contemplándolas en la legislación local correspondiente. Indemnización por daños en dinero a la hacienda publica Bajo esta tesitura cabe señalar, el numeral 62 de la LDF establece: Los servidores públicos y las personas físicas o morales que causen daño o perjuicio estimable en dinero a la hacienda de las entidades federativas o de los municipios, incluyendo en su caso, los beneficios obtenidos indebidamente por actos u omisiones que les sean imputables, o por incumplimiento de obligaciones derivadas de esta Ley, serán responsables del pago de la indemnización correspondiente, en los términos de las disposiciones generales aplicables. De lo ya comentado, se desprende que la legislación de las entidades federativas, deben prever la indemnización por daños en dinero a la hacienda pública, cuando se presenten las hipótesis jurídicas mencionadas. Fincamiento de responsabilidad El numeral 62 de la LDF establece lineamientos para el fincamiento de responsabilidades que los estados debieron de tomar en cuenta, en el establecimiento del marco normativo en materia de disciplina financiera, señalando en cada caso a los responsables: directos; subsidiarios y solidarios. A los que nos referiremos a continuación. Responsables directos En este marco de referencia dispone el primer párrafo del artículo 62 de la LDF, que de las responsabilidades se fincarán en primer término a quienes directamente hayan ejecutado los actos o incurran en las omisiones que las originaron. Responsables subsidiarios Las responsabilidades se fincarán subsidiariamente, a los que por la naturaleza de sus funciones, hayan omitido la revisión o autorizado tales actos por causas que impliquen dolo, culpa o negligencia por parte de los mismos, así lo dispone el segundo párrafo del artículo 62 de la LDF. 5

6 Enrique Gutiérrez y Gonzales indica que la responsabilidad subsidiaria es la que se presenta a cargo de una persona que debe responder por las conductas de otra, pero solo a partir en que este es impotente para cubrir todo o parte de las prestaciones que se deben 7. Responsables solidarios Serán responsables solidarios con los servidores públicos respectivos, las personas físicas o morales privadas en los casos en que hayan participado y originen una responsabilidad, así lo preceptúa el tercer párrafo del artículo 62 de la LDF. En nuestra legislación la responsabilidad solidaria se clasifica en activa y pasiva así lo establece el artículo 1987 del Código Civil Federal que establece al efecto: Artículo Además de la mancomunidad, habrá solidaridad activa, cuando dos o más acreedores tienen derecho para exigir, cada uno de por sí, el cumplimiento total de la obligación; y solidaridad pasiva cuando dos o más deudores reporten la obligación de prestar, cada uno de por sí, en su totalidad, la prestación debida. Consideramos que precepto antes citado de la LDF se refiere a la responsabilidad solidaria de tipo pasiva, esto es la posibilidad que tendrá el Estado (acreedor) de exigir a los servidores públicos respectivos, así como a las personas físicas o morales privadas en los casos en que hayan participado en el incumplimiento de la LDF (deudores), la obligación de pago correspondiente, cada uno de por sí, en su totalidad, la prestación debida (indemnización). Es importante destacar que en nuestro derecho las sanciones propiamente dichas, como son las multas y las penas privativas de la libertad, solo se pueden imponer a quienes llevaron a cabo las conductas conducta tipificada como infracción por la legislación correspondiente. Carácter legal de las sanciones e indemnizaciones Las sanciones e indemnizaciones que se determinen por el incumplimiento a las disposiciones de la LDF, indica el precepto 63 de dicho cuerpo normativo, tendrán el carácter de créditos fiscales. Las disposiciones jurídicas estatales, también les deben otorgar esa naturaleza jurídica a dichos conceptos. 7 Enrique Gutiérrez y Gonzales. Derecho de las obligaciones. Editorial Cajica S.A.,Pág

7 Los créditos que se consideran que tienen el carácter de fiscal, por regla general se le confiere determinados privilegios, como pueden: ser que para su cobro se utiliza en procedimiento administrativo de ejecución; que tiene preferencia en su pago y el que no entra en juicios universales para su cobro 8, etc. Aplicación del procedimiento de ejecución Las sanciones e indemnizaciones que se determinen por el incumplimiento a las disposiciones de esta Ley se fijarán en cantidad líquida, sujetándose al procedimiento de ejecución que establece la legislación aplicable, así lo establece el artículo 63 de la LDF. Respeto de esta disposición consideramos que si las sanciones e indemnizaciones por el incumplimiento a la LDF se consideran créditos fiscales, el procedimiento de ejecución que se debe de aplicar, es el procedimiento administrativo de ejecución, previsto en los códigos fiscales de los estados, que lleva a cabo la autoridad fiscal para el cobro de créditos que se consideran como fiscales. Obligación de informar sobre la presunta comisión de delito Los funcionarios de las Entidades Federativas y los Municipios informarán a la autoridad competente cuando las infracciones a esta Ley impliquen la comisión de una conducta sancionada en los términos de la legislación penal, lo anterior le determina el artículo 64 de la LDF. Esta obligación debe estar previsto en la legislación de las entidades federativas y además para que sea punible la omisión de dicha comunicación, se requiere que se considerada como infracción o en su caso como delito en la ley de la materia. Aplicación de las sanciones e indemnizaciones independiente de otras responsabilidades Como ya se había comentado, las sanciones e indemnizaciones a que se refiere esta Ley se impondrán y exigirán con independencia de las responsabilidades de carácter político, penal, administrativo o civil que, en su caso, lleguen a determinarse por las autoridades competentes, atento lo dispone el numeral 65 de la LDF. Conclusiones Como se puede colegir de lo analizado, para que sea efectivo el régimen sancionatorio en materia de disciplina financiera, las normas locales deben estar 8 Como sería el juicio sucesorio, concurso mercantil, etc. 7

8 armonizadas con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y con la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, ya que es obligación constitucional que las legislaturas de los estados emitan las leyes que son necesarias para dar cumplimento a las normas antes mencionadas en el ámbito de la disciplina financiera. En otros términos consideramos que las obligaciones, sanciones e indemnizaciones, etc. vinculadas a la LDF deben estar previstos en la legislación local correspondiente. 8