Metodología Integral para la Evaluación de Proyectos de Asociación Público Privada (APP)

Transcripción

1 Metodología Integral para la Evaluación de Proyectos de Asociación Público Privada (APP) En este módulo conoceremos una Metodología integral para la evaluación de proyectos de APP. Esta metodología consiste en la utilización secuencial y sistemática de métodos cuantitativos y cualitativos a fin de evaluar la conveniencia de desarrollar un proyecto de infraestructura y servicios públicos, dada su rentabilidad social, mediante una modalidad específica de asociación público-privada. A continuación se presenta un diagrama de flujo de esta metodología:

2 Sí Sí Sí Sí Sí Sí VAN= Valor Actual Neto Análisis e-f= Análisis económico financiero VPD= Valor Por Dinero APP= Asociación Público-Privada PPS= Proyecto para Prestación de Servicios

3 Como puede observarse en el diagrama, el primer paso hacia la realización de un proyecto público de inversión consiste en determinar su rentabilidad social, es decir, determinar si la realización del proyecto genera beneficio a la sociedad en su conjunto. Para ello, como se verá en este Módulo, se requiere conocer si la rentabilidad social o rendimiento social del proyecto específico de que se trate es mayor que la tasa social de descuento que el gobierno tenga estimada para efectos de su sistema nacional de inversión pública. Cabe señalar que es posible que el gobierno determine una sola tasa social de descuento o diferentes tasas para sectores específicos de la economía. La tasa social de descuento, que se expresa como un porcentaje anual, mide el costo para la sociedad de utilizar recursos públicos en un proyecto de inversión. Por lo tanto, dicha tasa se utiliza para descontar el monto de los flujos de los beneficios y los costos futuros de un proyecto a fin de obtener su valor actual. Por ejemplo, si la tasa social de descuento es 12% y el beneficio neto (beneficios sociales costos sociales) en el primer año de operación es 100, el valor actual (o valor presente) de dicho beneficio es 100/(1.12)¹, esto es, 100/1.12 = Si en el segundo año el beneficio neto es, digamos, 120, su valor presente es 120/(1.12)², esto es, 95.66, y así sucesivamente. La rentabilidad social de un proyecto específico puede medirse a través de los indicadores conocidos como Valor Actual Neto Social (VAN social) y Tasa Interna de Retorno Social (TIR social). El Valor Actual Neto Social permite determinar el valor presente de la ganancia social que genera una inversión, dados una tasa social de descuento y un flujo de beneficios netos (beneficios sociales costos sociales) para un período determinado u horizonte de evaluación. Por lo tanto, se puede formular como la diferencia entre el valor presente de los flujos de beneficios netos que genera el proyecto y el valor presente de la inversión: VANS I 0 * n t 1 B t C t (1 r*) t en donde:

4 VANS = Valor Actual Neto Social I0* = Inversión inicial a precios sociales y en valor presente B t = Beneficio social en el periodo t C t = Costo social en el periodo t t = Año r* = Tasa social de descuento n = número de años del horizonte de evaluación Si el Valor Actual Neto de un proyecto de inversión pública es mayor a cero el proyecto se considera socialmente rentable, pues su tasa de rendimiento es mayor a la tasa social de descuento, esto es, mayor al porcentaje de rendimiento mínimo que se estima tendría el uso de los mismos recursos públicos en un proyecto de inversión alternativo. La Tasa Interna de Retorno Social (Tasa Interna de Rendimiento Social, TIR social)) es el porcentaje que representa el rendimiento promedio anual de un proyecto respecto de la inversión inicial requerida. La TIR social es la tasa de descuento que hace que el VAN sea igual a cero, y por lo tanto puede formulase como sigue: VANS I 0 n * B C t t t (1 TIRS ) = 0 t 1 en donde: VANS = Valor Actual Neto social TIRS = Tasa Interna de Retorno Social I0* = Inversión inicial a precios sociales y en valor presente B t = Beneficio social en el periodo t C t = Costo social en el periodo t t = Año n = número de años del horizonte de evaluación

5 Cabe señalar que, por razones matemáticas, cuando los flujos del proyecto cambian de signo sólo una vez, es decir, hay uno o varios flujos negativos seguidos de flujos positivos, existe una sola TIR social, es decir, un solo valor que hace que el VAN social sea igual a cero. Sin embargo, cuando existen varios cambios de signo en los flujos del proyecto, existirán múltiples TIR. Todo proyecto de inversión pública tiene como propósito atender una problemática que ha sido previamente diagnosticada. Sin embargo, si el análisis del Valor Actual Neto Social indica que el proyecto no es socialmente rentable será necesario replantearlo, pues en el marco de un sistema nacional de inversión pública se espera que todo proyecto sea socialmente rentable, independientemente de la modalidad de realización que sea viable y más eficiente. Al replantear el proyecto se seguirá desde luego teniendo como propósito atender la misma problemática, pero deberán modificarse los aspectos técnicos necesarios que hagan que el proyecto atienda la problemática y, a la vez, sea socialmente rentable. Dichos aspectos técnicos dependerán del tipo de proyecto, y pueden incluir, por ejemplo, localización y trazo, tamaño, especificaciones técnicas constructivas, especificaciones técnicas del equipamiento, etc. Una vez determinado que el proyecto es socialmente rentable se recomienda analizar las diferentes opciones de financiamiento y de gestión del proyecto a las que el gobierno puede recurrir para realizar el proyecto en el plazo y forma deseables. En cuanto a la gestión del proyecto, el gobierno considera generalmente opciones que van de la gestión cien por ciento a cargo del gobierno ( modalidad tradicional *) a la gestión que involucra, en diversos grados y forma, al sector privado. A este respecto tomará en cuenta, entre otros factores, aspectos jurídicos, técnicos y de eficiencia. [*Nota: Recuérdese que en la modalidad tradicional de desarrollo de un proyecto público de inversión, el sector público financia y ejecuta las actividades de diseño, construcción, operación, mantenimiento y conservación de la infraestructura, asumiendo todos los riesgos inherentes.]

6 Dada la magnitud de las necesidades en materia de infraestructura y servicios públicos, los recursos presupuestarios del gobierno resultan generalmente insuficientes. Las principales fuentes de recursos de que podría disponer el gobierno para desarrollar un proyecto de inversión pública son: presupuesto propio, deuda pública directa y contingente, recursos de transferencias intergubernamentales no reembolsables, recursos de organismos internacionales o privados no reembolsables (donativos y/o aportaciones no reembolsables), ingresos extraordinarios no recurrentes (e.g. por venta de activos), e inversión privada mediante alguna modalidad específica de asociación público-privada (APP). La disponibilidad y conveniencia de estas fuentes de recursos financieros para proyectos específicos de inversión pública son motivo de análisis y evaluación por parte de un gobierno, que considerará, entre otros factores, las políticas y normas en materia de déficit público, así como la competencia por recursos siempre escasos entre diversos proyectos de impacto y urgencia social. Tanto por razones de insuficiencia de recursos públicos como de eficiencia en la realización de un proyecto, es recomendable explorar diferentes modalidades de financiamiento y gestión con participación del sector privado. Como se ha dicho, la Asociación Público Privada (APP) es una herramienta que permite la participación del sector privado en el desarrollo de infraestructura de servicio público. Recuérdese que en una APP a la parte privada la denominamos Inversionista desarrollador ; a la parte pública, Ente público contratante. Un primer paso para evaluar el potencial de desarrollo de un proyecto en APP es someterlo a la prueba del Análisis de Elegibilidad, que determina un Índice de elegibilidad. Este método de análisis considera diversos criterios agrupados en factores con peso específico. En caso de que el Índice de elegibilidad determine que el proyecto no tiene el potencial para implementarse mediante una APP, se considerará que el desarrollo del proyecto tendría que realizarse en la modalidad de inversión pública tradicional, sujeto desde luego a la disponibilidad de recursos públicos.

7 Si el Índice de elegibilidad determina que el proyecto tiene potencial para ser implementado mediante alguna modalidad de APP, se recomienda analizar la modalidad específica de APP más conveniente dependiendo del tipo de proyecto, es decir, si es proyecto tarifable o proyecto no tarifable. Los proyectos tarifables son aquellos que durante su etapa de operación habrán de generar, en mayor o menor medida, ingresos por concepto de cuotas o tarifas a los usuarios, los cuales se destinan tanto a la operación* como a la recuperación de la inversión inicial del proyecto. [Nota: En lo sucesivo, la expresión operación incluye las actividades relativas a la operación, mantenimiento y conservación de un proyecto.] En el caso de los proyectos no tarifables, la fuente de ingresos para la operación y la recuperación de la inversión inicial la constituyen los pagos periódicos que habrá de realizar el ente público contratante por los servicios que le presta el inversionista desarrollador conforme a lo estipulado en el respectivo contrato y/o concesión, y generalmente se basan en la disponibilidad y/o uso de la infraestructura y sus servicios inherentes. Ejemplos de proyectos no tarifables pueden ser: carreteras libres de peaje, hospitales públicos, espacios educativos para diferentes niveles de educación, edificios administrativos, centros penitenciarios, entre otros. En este Módulo ilustramos la APP no tarifable con el denominado Proyecto de Prestación de Servicios (PPS), en el cual el cien por ciento de la inversión inicial es financiada con recursos privados mediante una mezcla de crédito con cargo al proyecto y capital de riesgo. Cabe señalar, sin embargo, que desde el punto de vista conceptual pueden plantearse otras variantes para el financiamiento de la inversión inicial, por ejemplo, un PPS cofinanciado, esto es, financiado con una mezcla de recursos públicos y privados. El gobierno determinará, de acuerdo a su marco jurídico (constitucional, legal y regulativo) y políticas públicas, si un proyecto se plantea como tarifable o no tarifable. Como hemos visto, las modalidades específicas de una asociación público privada pueden ser muy diversas, y las clasificaciones tienen más bien propósitos analíticos y explicativos. De hecho, es posible plantearse numerosas variantes de APP. Para el caso de proyectos tarifables en este Módulo ilustramos la metodología integral con cuatro modalidades específicas de APP, que identificamos como:

8 APP Cofinanciada APP Cofinanciada Contingente APP Autofinanciable Contingente Proyecto de Prestación de Servicios Combinado. Estas modalidades, aplicadas a proyectos y contextos específicos, buscan dar viabilidad financiera a la asociación público privada. En el siguiente Cuadro se presenta un resumen de sus características esenciales en cuanto al origen de la inversión inicial y de los ingresos del proyecto durante su etapa de operación: APP COFINANCIADA APP COFINANCIADA CONTINGENTE APP AUTOFINANCIABLE CONTINGENTE APP COMBINADA / PROYECTO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS COMBINADO (PPS Combinado) Inversión inicial a) Recursos privados (deuda/capital de riesgo) + a) Recursos privados (deuda/capital de riesgo) + 100% recursos privados (deuda/capital de riesgo) 100% recursos privados (deuda/capital de riesgo) b) Aportación pública no reembolsable b) Aportación pública no reembolsable Ingresos en la etapa de operación Cuotas o tarifas a los usuarios a) Cuotas o tarifas a los usuarios + a) Cuotas o tarifas a los usuarios + a) Pagos periódicos del gobierno por disponibilidad del servicio y/o uso b) Compromiso de Aportación Subordinada del sector público, reembolsable con cargo al proyecto b) Compromiso de aportación subordinada del sector público, reembolsable con cargo al proyecto + b) Cuotas o tarifas a los usuarios

9 APP cofinanciada En la APP cofinanciada la inversión inicial necesaria es financiada con una mezcla de recursos públicos y privados, ya que la demanda y las tarifas o cuotas a los usuarios previstas no permiten generar ingresos suficientes tanto para cubrir la operación como para pagar el cien por ciento de la inversión inicial necesaria, incluido los costos financieros del crédito con cargo al proyecto y el rendimiento del capital privado. Por lo tanto, para darle viabilidad financiera al proyecto es necesaria una aportación pública no reembolsable que cubra parte de la inversión inicial. APP cofinanciada contingente Esta modalidad de APP se diferencia de la APP cofinanciada sólo en que incorpora adicionalmente una aportación contingente por parte del ente público contratante durante la etapa de operación, en el entendido de que dicha aportación, denominada Compromiso de Aportación Subordinada (CAS), le será reembolsada al ente público, incluido un costo financiero, con cargo al proyecto. El Compromiso de Aportación Subordinada constituye una garantía de ingreso mínimo, en el caso de que los ingresos del proyecto por cuotas o tarifas temporalmente no alcancen cubrir en su totalidad el servicio de la deuda una vez pagados los gastos de operación, mantenimiento y conservación. APP autofinanciable contingente En la APP autofinanciable contingente el cien por ciento de la inversión inicial es financiada con recursos privados mediante una mezcla de crédito con cargo al proyecto y capital de riesgo, ya que la demanda y las tarifas o cuotas a los usuarios previstas permiten generar ingresos suficientes tanto para cubrir la operación como para pagar el cien por ciento de la inversión inicial necesaria, incluido los costos financieros del crédito con cargo al proyecto y el rendimiento del capital privado.

10 Asimismo, incorpora una aportación contingente por parte del ente público contratante durante la etapa de operación, en el entendido de que dicha aportación, denominada Compromiso de Aportación Subordinada (CAS), le será reembolsada al ente público, incluido un costo financiero, con cargo al proyecto. APP / Proyecto de Prestación de Servicios Combinado En la modalidad de APP que denominamos Proyecto de Prestación de Servicios Combinado la inversión inicial es financiada en su totalidad con recursos privados, mediante una mezcla de crédito con cargo al proyecto y capital de riesgo. La fuente de ingresos que permite cubrir los gastos de operación y los recursos invertidos, incluido sus costos financieros y el rendimiento al capital, es una mezcla de pagos periódicos que realiza el ente público contratante en función de la disponibilidad y/o uso de la infraestructura y de cuotas o tarifas a los usuarios. El planteamiento de las modalidades de APP bajo las cuales podría desarrollarse un proyecto específico de inversión pública implica analizar su viabilidad económico financiera. Recuérdese que los recursos privados para una APP serán una mezcla de crédito y de capital de riesgo, cuya disponibilidad y costos debe considerarse al plantear y presupuestar las posibles modalidades de APP para un proyecto específico. El análisis económico financiero debe considerar términos, condiciones y estructura financiera bajo las cuales el proyecto resultaría atractivo tanto para los posibles acreedores (bancos, inversionistas institucionales, fondos de inversión, etc.) como para los potenciales inversionistas desarrolladores. Por lo tanto, este análisis considerará, entre otros factores, el entorno macroeconómico y las condiciones vigentes del mercado de financiamiento de proyectos de infraestructura. Una vez planteadas las modalidades específicas de APP y su viabilidad económicofinanciera, se procede a analizar el Valor por Dinero que cada una de ellas puede generar. Esto es, será necesario comparar el costo total de realizar el proyecto en cada una de las modalidades específicas de APP sujetas a evaluación respecto del costo total de realizarlo, con las mismas especificaciones técnica y estándares de calidad del servicio, en la modalidad tradicional.

11 Producto de dicho análisis se recomendará la modalidad de APP que genere mayor Valor por Dinero. Esto es, la modalidad de ejecución más conveniente para el gobierno será aquella que, dado el valor que genera por el uso eficiente de los recursos públicos, minimiza el impacto futuro del proyecto sobre las finanzas públicas. Si ninguna de las modalidades evaluadas genera Valor por Dinero, puede realizarse un Análisis multicriterio, método que permitirá considerar otros factores que determinan si es preferible realizar el proyecto en cuestión bajo la modalidad de la asociación público privada respecto de la modalidad tradicional. Si el análisis multicriterio confirma la conveniencia de la asociación público - privada, es recomendable replantear el proyecto a fin de lograr la generación de Valor por Dinero. El replanteamiento del proyecto puede considerar las siguientes opciones: a) La modalidad APP para la realización b) El alcance técnico c) El alcance técnico y la modalidad APP De replantearse el alcance técnico del proyecto, puede ser necesario confirmar su rentabilidad social antes de proceder nuevamente al análisis de Valor por Dinero. Todo lo antes expuesto será estudiado a mayor detalle a lo largo de este Módulo dedicado a la Metodología integral para la evaluación de proyectos de asociación público privada. El Módulo, como se aprecia en su mapa inicial, está dividido en cuatro grandes temas: 1) Evaluación socioeconómica, 2) Análisis de Elegibilidad, 3) Análisis de Valor por Dinero, y 4) Evaluación Multicrietrio. Para revisar el mapa, cierre este documento.