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1 PROPUESTAS AL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL SERVICIO DE BIODIVERSIDAD Y ÁREAS PROTEGIDAS Desde el año 2004, WWF como parte de un consorcio de ONG internacionales, apoya a las partes signatarias del Convenio de Biodiversidad en la implementación del Plan de Trabajo Mundial para las Áreas Protegidas.Este apoyo se materializa a partir de la firma en 2005 de un convenio de colaboración con la Comisión Nacional del Medio Ambiente, el que permitió el desarrollo de acciones de diagnóstico y evaluación de las diferentes figuras de protección oficial. En base a estos antecedentes, WWF, la organización mundial de conservación, presenta sus comentarios al proyecto de ley que crea un Servicio de Biodiversidad y Áreas protegidas. Este documento presenta propuestas de fondo y forma sobre aquellas materias que consideramos por el momento más sustantivas en el inicio de la discusión parlamentaria, aunque nos encontramos disponibles para participar activamente en todo proceso, para lo cual ponemos a disposición las capacidades y experiencias internacionales de la red WWF. La propuestas se fundamentan en los compromisos adquiridos por el Estado de, como país signatario de la Convención de Diversidad Biológica (CDB), en el Programa de Trabajo Mundial para las Áreas Protegidas (PoWPA)1, el que sugiere una serie de acciones estratégicas para establecer sistemas nacionales y regionales de áreas protegidas (AP), completos, eficazmente gestionados y ecológicamente representativos, que garanticen la conservación de la biodiversidad y la equidad en la distribución de sus costos y beneficios derivados de ella. La propuesta se resume en cuatro componentes fundamentales que consideramos debieran reflejarse en el proyecto de ley para una institucionalidad moderna y eficaz en la conservación de la biodiversidad y la gestión de las áreas protegidas. Aplicar un enfoque ecosistémico a la administración de las áreas protegidas, promoviendo su integración en paisajes marinos y terrestres más amplios, que mejoren su conectividad y capacidad de adaptación al cambio climático a través de estrategias integradas de uso sostenible de la biodiversidad con la participación de los actores locales. Ampliar los modelos de gobernanza de áreas protegidas de acuerdo a lo recomendado por IUCN; incorporando la participación activa y vinculante de la sociedad civil en la gestión de las Áreas Protegidas, en el nivel local, regional y nacional. Mejorar la equidad en la distribución de costos y beneficios de la conservación; a través de la focalización de incentivos en sistemas regionales de conservación y desarrollo sustentable, que fomenten las economías locales en el entorno de las áreas protegidas. Reconocer y respetar los derechos de los pueblos originarios, estableciendo figuras específicas de protección, mecanismos de gobernanza compartida y procedimientos especiales en la creación y administración de áreas protegidas establecidas en tierras indígenas o espacios marinos de los pueblos originarios. 1

2 1. Aplicar un enfoque ecosistémico a la conservación de la biodiversidad y la administración de las áreas protegidas. El anteproyecto de Ley debiera enmarcarse en las recomendaciones de la CDB y, en particular, en la meta 1.2 del PoWPA, orientados a implementar un enfoque territorial y ecosistémico en el manejo de las AP. Este enfoque implica desarrollar acciones integradas de conservación y desarrollo sustentable en el área protegida y su zona de amortiguación, actuando en paisajes terrestres y marinos más amplios que garanticen la necesaria conectividad ecológica entre las áreas protegidas. También implica identificar reconocer los múltiples bienes y servicios ambientales que estas áreas proveen en las estrategias de desarrollo y los procesos de ordenamiento territorial, regionales y comunales. El enfoque ecosistémico debiera aplicarse en los diferentes niveles de la gestión, desde la identificación de sitios prioritarios para mejorar la representatividad y funcionalidad del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, hasta la creación de nuevas unidades, la implementación de planes de manejo o el establecimiento de mecanismos de gobernanza. En el Título 2 Del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, incluir entre las funciones del servicio el Promover la integración de las áreas protegidas en paisajes marinos y terrestres más amplios, en los que se desarrollen estrategias de conservación y uso sostenible con participación de los actores locales. En el Título 3, Del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, establecer una figura de protección equivalente a la categoría de manejo V de IUCN, Paisajes Terrestres y Marinos Protegidos, que facilite la protección de extensos territorios que contienen mosaicos de áreas protegidas públicas y privadas, terrestres y marinas con sus respectivas zonas de amortiguación. Dicha figura, homologable a las actuales Reservas de la Biósfera y otras categorías internacionales de protección enumeradas en el art. 2., debiera estar integrada en Sistemas Regionales de Áreas Protegidas y gestionada a través de consejos territoriales. En el Título 3, párrafo 2, de la creación y modificación de Áreas Silvestres Protegidas del Estado, es necesario revisar profundamente la definición y procedimientos para el establecimiento de sitios prioritarios. La declaración de un sitio prioritario debe fundamentarse en un proceso de planificación sistemática de la conservación que asegure la representatividad, conectividad y funcionalidad ecológica del Sistema de Áreas Protegidas, y aplicarse tanto a terrenos fiscales como a la propiedad privada. La protección puede lograrse a través de un abanico de categorías de protección, y su desafectación sólo debiera ocurrir por pérdida del valor de conservación, y no por vencimiento de un plazo administrativo. En el Título 5, párrafo 4, de la Fiscalización fuera de las Áreas Protegidas, debiera hacerse mención explícita a la necesaria coordinación con el Servicio de Evaluación de Impacto Ambiental y otros órganos sectoriales en la evaluación, fiscalización y monitoreo de proyectos en la zona de amortiguación de las AP, y también con los Gobiernos Regionales en la implementación de programas de ordenamiento territorial.

3 2. Reconocer todos los tipos de gobernanza de áreas protegidas recomendados por IUCN. Se entiende por gobernanza de las áreas protegidas a los mecanismos institucionales que determinan diferentes niveles en la toma de decisiones de manejo, estableciendo los procedimientos y alcances de la participación de los actores locales en la gestión de las áreas protegidas y los sistemas de áreas protegidas. A nivel global se reconoce la necesidad de ampliar los modelos de gobernanza de las áreas protegidas, tradicionalmente dominados por el Estado, a otros modelos de gobernanza en los que la participación de la sociedad civil otorga mayor legitimidad y apoyo social para la conservación 2. En particular la IUCN reconoce cuatro diferentes modelos de gobernanza para las áreas protegidas, la gobernanza publica, desarrollada en las áreas protegidas establecidas en tierras fiscales y gestionadas exclusivamente por el Estado, a través de los gobiernos nacionales, regionales o locales. la gobernanza privada desarrollada en las áreas protegidas establecidas en tierras privadas y gestionadas por personas naturales o jurídicas de carácter privado. la gobernanza indígena desarrollada en las áreas protegidas establecidas en tierras indígenas y gestionadas por organizaciones de los pueblos originarios. la gobernanza compartida desarrollada en las áreas protegidas establecidas en tierras públicas o privadas, y gestionadas a través de órganos colegiados, en los que la participación de los actores locales es vinculante. Se hace necesario que el nuevo marco normativo reconozca estos cuatro diferentes modelos de gobernanza para las áreas protegidas terrestres y marinas, adoptando las definiciones y recomendaciones internacionales emanadas de la IUCN. Independiente de su tipo de gobernanza, la administración debe ser desarrollada por equipos profesionales cualificados, que implementen las acciones establecidas por el órgano de gobierno correspondiente a partir de los recursos técnicos, humanos y financieros disponibles. En el Título 2 Del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, incluir entre las funciones del servicio una relativa a Promover la participación de los actores locales en la planificación y manejo de las áreas protegidas, incluyendo el establecimiento de consejos territoriales u órganos colegiados de gobernanza que faciliten la gestión compartida de las áreas protegidas. En el Título 3 del Sistema Nacional de ASP, debiera incluir un párrafo específico que describa detalladamente los mecanismos de información, consulta y participación ciudadana en la creación y administración de las áreas protegidas y del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, incluyendo un articulado específico para describir los diferentes tipos de gobernanza de las áreas protegidas (pública, privada, indígena y compartida), de acuerdo a las definiciones de la IUCN y las recomendaciones de la CDB. 2

4 Asimismo, el articulado relativo a la composición y funciones del Comité Técnico debieran incorporarse en este párrafo específico. Por constituir el principal órgano de gobernanza del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, se hace necesaria la incorporación a dicho comité de entidades técnicas de carácter académico, entidades no gubernamentales y otras entidades representativas de la sociedad civil, que aseguren una adecuada transparencia y participación en la creación o desafectación de áreas protegidas, la entrega de concesiones o la aprobación de reglamentos. En el Título 3, párrafo 2, de la afectación y desafectación de áreas protegidas, el informe técnico previo a la creación de un área protegida del Estado debiera dar cuenta del contexto territorial y proponer un órgano de gobernanza específico acorde con dicho contexto. Este órgano de gobernanza debiera ser reconocido en el decreto de creación de la unidad, junto con la categoría de manejo, deslindes, superficie y objetos de protección. En Título 3, párrafo 3, de la administración y planes de manejo, la aprobación del Plan de Manejo deberá ser realizada por el órgano de gobierno específico de la unidad. En caso de áreas de gobernanza compartida, el plan de manejo deberá ser aprobado por un consejo de gestión. En el caso de áreas sobre territorios indígenas, el plan de manejo debiera contar con el consentimiento libre e informado de las comunidades afectadas. La ley debiera considerar el Plan de Manejo como un instrumento de gestión ambiental de rango superior al al Sistema de Evaluación ambiental, y que prevalece sobre las resoluciones emanadas de él. En el Título 3, párrafo 4, de las concesiones y permisos de uso, se debiera aclarar conceptualmente las diferencias entre la administración delegada y la concesión de un área protegida, y revisar los procedimientos en cada caso. WWF ve con preocupación que el Estado delegue en terceros la responsabilidad en la administración de las áreas protegidas del estado. El otorgamiento de concesiones con fines turísticos o de otro tipo (acuicultura, recursos hídricos, etc.) en ningún caso debe entenderse como la transferencia temporal o permanente de derechos de propiedad, sino una autorización especial, acotada temporal y espacialmente, y no transferible, para desarrollar determinadas actividades en el área protegida de acuerdo a lo establecido en su plan de manejo. Dado que las funciones del Comité Técnico van más allá de las concesiones, su composición y operación debieran incluirse en un artículo específico relativo a la gobernanza del Sistema Nacional de AP. En el Título 3, párrafo 5, de las áreas protegidas privadas, debieran establecerse claramente los derechos, obligaciones y cargas para la propiedad, incluyendo los beneficios tributarios, incentivos o mecanismos de apoyo para aquellas áreas que reciban el reconocimiento oficial. Así mismo debiera aclararse qué grado de protección implica dicho reconocimiento, a efectos del SEIA o de la fiscalización de normas sectoriales. En el Título 5, párrafo 3, De las sanciones en las áreas silvestres protegidas del Estado, entregar a los tribunales ambientales las competencias para conocer de las infracciones señaladas en el artículo 61, en los casos que estas sean graves o gravísimas. Las infracciones gravísimas debieran ser imprescriptibles

5 3. Garantizar la equidad en la distribución de costos y beneficios de la conservación Tanto la CDB como el PoWPA reconocen la necesidad de garantizar la equidad en la distribución de costos y beneficios en el manejo de las AP, respetando los derechos de los actores locales. 3 La incorporación de un enfoque de equidad evita que el costo de la conservación recaiga sobre el segmento más vulnerable de la población. Por el contrario, las AP pueden contribuir de manera decisiva al desarrollo local ofreciendo medios de vida sustentable a las comunidades rurales en territorios remotos, con bajos índices de desarrollo humano, vulnerabilidad, y acceso a las oportunidades. En este sentido, la creación de una institucionalidad para las áreas protegidas debe considerar los diferentes niveles territoriales en los que se expresa el Estado, desde el gobierno de la nación a los gobiernos regionales, provinciales y locales, los que tienen rol clave en la adecuada integración de las áreas protegidas al contexto social y económico del territorio en el que estas se insertan, a través del Programa Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) y la focalización de instrumentos de fomento orientados a la producción sustentable. Para el desarrollo de un marco normativo moderno, es necesario contemplar la creación de Sistemas Regionales de Conservación y Desarrollo Sustentable, que fomenten las economías locales en el entorno de las áreas protegidas a través de la focalización de incentivos y la implementación de programas territoriales que articulen las acciones de los actores locales, públicos y privados. En el Título 1, Incorporar una definición explícita de Comunidades aledañas y de Zona de amortiguación de las Áreas Protegidas. En el Título 2, incluir entre las funciones del Servicio, una específica orientada a Fomentar e incentivar el desarrollo local sustentable en la zona de amortiguación de las áreas protegidas, garantizando la distribución equitativa de costos y beneficios de la conservación entre los diferentes actores de los territorios. En el Título 3, del Sistema de Áreas Protegidas, se hace necesario que la ley reconozca el rol de los gobiernos regionales y locales a través del establecimiento de Sistemas Regionales de Conservación y Uso Sustentable, que articulen a las áreas protegidas y sus zonas de amortiguación con los procesos de ordenamiento territorial y las estrategias de desarrollo regionales y comunales, a través de programas territoriales administrados consejos público-privados. En el Título 3, párrafo 2, de la afectación y desafectación de áreas protegidas, el informe técnico previo debe incluir un análisis de costos de oportunidad y beneficios de la conservación para la población local, identificando con claridad los eventuales conflictos de uso que la afectación del área pudiera acarrear y la estrategia a seguir para lograr la adecuada integración social y económica del población aledaña al área protegida. En el Título 3, párrafo 4, establecer explícitamente los mecanismos de concesión a comunidades locales, aplicables a equipamientos o servicios al interior de las áreas protegidas que sean administradas directamente por agentes locales. 3

6 4. Reconocer y respetar los derechos de los pueblos originarios. tiene una gran deuda con los pueblos originarios en relación a la creación y administración de las áreas protegidas sobre sus territorios ancestrales. De acuerdo a la ley , al convenio 169 de la OIT y la declaración de las Naciones Unidas sobre derechos de los Pueblos Indígenas, el Estado debe resguardar las estrategias y formas de vida de los pueblos originarios en la creación y manejo de aquellas áreas protegidas insertas en los territorios ancestrales de dichos pueblos. Pese a la gravedad de algunos conflictos históricos relacionados con la creación y manejo de áreas protegidas, que han derivado en algunos casos en la desafectación de áreas, cabe destacar que en nuestro país también ocurren exitosas experiencias de gestión compartida de áreas silvestres protegidas del Estado por parte de Pueblos Originarios. La creación de un Sistema Nacional de Áreas Protegidas debe establecer procedimientos específicos para la creación, administración y manejo de las áreas protegidas localizadas en tierras indígenas, basados en la experiencia nacional e internacional en esta materia 4. En el Título 1, incorporar una definición explícita de Pueblos Originarios y Tierras Indígenas, consistente con las definiciones establecidas por la ley En el Título 2, incluir entre las funciones y atribuciones de Servicio, una función específica orientada a, Fomentar e incentivar el reconocimiento y la integración de las comunidades indígenas a la gestión de las áreas protegidas, mediante el desarrollo de figuras de protección y mecanismos de gobernanza específicos que aseguren una adecuada participación en la gestión sus territorios. En el Título 3, establecer una categoría de protección específica para las áreas protegidas terrestres y marinas creadas y administradas por los Pueblos Originarios, tal como ya se recogen en la legislación de países como Australia, Canadá o Nueva Zelanda. Esta nueva figura debe respetar los lineamientos de IUCN y estar en concordancia con la legislación sectorial vigente relativa a los Espacios Marinos de Pueblos Originarios (conocida como Ley Lafkenche). Establecer mecanismos de apoyo e incentivo para la creación, administración y manejo de áreas protegidas por los Pueblos Originarios. En el Título 3, párrafos 2 y 3, incorporar la existencia de comunidades o tierras indígenas como una situación especial que debiera ser considerada en el proceso de creación, administración y manejo de áreas protegidas. Definir claramente el procedimiento de consulta a ser aplicado en aquellas unidades establecidas sobre tierras indígenas, de acuerdo al principio de consentimiento libre e informado recomendado por el convenio 169 de la OIT y la declaración de naciones unidas sobre pueblos indígenas. Es prioritario que la nueva ley contemple mecanismos específicos de gobernanza compartida para las áreas protegidas del Estado establecidas en tierras indígenas. 4

7 En el Título 3, párrafo 4, Establecer explícitamente la necesidad de contar con el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos originarios para entregar concesiones en áreas protegidas ubicadas en territorios indígenas. Establecer mecanismos específicos para garantizar la participación directa de las comunidades afectadas en la distribución de los beneficios de dichas concesiones. En el Título 3, párrafo 5, incorporar el término áreas protegidas privadas y de pueblos originarios, haciendo la diferenciación explícita entre ambas situaciones. Establecer la necesidad de contar con el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos originarios para el reconocimiento oficial de áreas protegidas privadas en territorios indígenas.