RESUMEN EJECUTIVO DESARROLLO DEL MODELO CONCEPTUAL DE ALTO NIVEL DEL SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN FINANCIERA SIIF 1

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1 RESUMEN EJECUTIVO DESARROLLO DEL MODELO CONCEPTUAL DE ALTO NIVEL DEL SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACIÓN FINANCIERA SIIF 1 Contaduría General de la Nación - Ministerio de Economía y Finanzas República Oriental del Uruguay El presente documento constituye el Resumen Ejecutivo del Informe de Modelo Conceptual de Alto Nivel del nuevo SIIF, encargado por la Contaduría General de la Nación del Ministerio de Economía y Finanzas de la República Oriental del Uruguay. El desarrollo de este proyecto tiene su origen en los resultados del proyecto de Diagnóstico del SIIF actual encargado por la misma institución a finales del año El SIIF actual se encuentra en operaciones desde el año 1999, y desde su entrada a producción a la fecha se incorporaron distintos módulos al núcleo inicial. El SIIF actual es un sistema desarrollado en base a funciones, y no a procesos y, si bien cuenta con las principales funciones de un SIAF, éstas tienen un bajo nivel de integración entre ellas, en especial en relación a la integración presupuestaria contable. Por último cabe mencionar que a nivel de plataforma tecnológica es un sistema cliente-servidor, en base a tecnología de la década pasada. Producto de dicho diagnóstico se detectaron una serie de problemas estructurales y de sistema entre los cuales es posible mencionar los siguientes: Problemas estructurales del SIIF actual o Ausencia de un Modelo Conceptual que defina en forma precisa el alcance, las principales funcionalidades en forma integrada y cobertura del SIIF o Presencia de una arquitectura tecnológica base no consolidada, que no presenta elementos comunes para sus distintos módulos o Excesiva fragmentación de los módulos del SIIF=> visión de funciones y no de procesos o Ausencia de procesos y mecanismos necesarios para la integración financiero - contable en forma automática. o Disociación entre la programación y ejecución financiera (SEG) con la información de metas e indicadores (SEV) y avance físico de obras o Ausencia de una política integral de control interno Problemas a nivel de sistemas del SIIF Actual o Diferencias en las cifras presupuestarias del SIP (valores históricos) y SEG (valores nominales) o Doble digitación de la misma información en distintos módulos del sistema o Información poco oportuna o El modulo contable (SIC) no se desarrolló por completo, por lo tanto no es posible generar los informes financieros y contables en forma automática desde el sistema. 1 Este Resumen Ejecutivo corresponde al Documento Modelo Conceptual de Alto Nivel del Nuevo SIIF elaborado por un Equipo de Consultoría Internacional liderado por Alberto Arenas de Mesa y Gerardo Uña, conformado por Carmen Paladino, Ricard Vila y Jaime Oviedo en conjunto el equipo de CPA Ferrere liderado por Gabriel Oddone y Bruno Baccino 1

2 o o o o Registros de ingresos y de pago de la deuda con bajo nivel de integración al SIIF Debilidades en su capacidad de generación de Reportes (imposibilidad de obtener reportes a una fecha distinta a la actual) Generación manual de informes a partir de extracciones de la Base de Datos Bajo nivel de integración con sistemas de apoyo, como por ejemplo el Sistema de Compras (SICE) y el Sistema de Inversión Pública (SISI) En resumen, el SIIF actual esta conformado por una serie de módulos y sistemas, los cuales no presentan una integración a nivel conceptual a la vez que no existe una interoperabilidad plena entre ellos bajo un enfoque de procesos de negocio. Esta situación afecta la generación de información financiero contable oportuna, relevante y confiable, impactando sobre la gestión diaria del sector público, tanto a nivel de los Ministerios y Unidades Operativas como a nivel de las autoridades de la CGN y del MEF para la toma de decisiones y rendición de cuentas. EL NUEVO SIIF Un instrumento central para la gestión financiera contable del sector público es la utilización de tecnologías de la información y comunicación (TICs), bajo la forma de Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF). El concepto SIAF hace referencia al uso de TICs en la gestión financiera con el fin de apoyar las decisiones presupuestarias, las responsabilidades de la gestión de los recursos públicos y la mejora del desempeño de las entidades públicas, así como la preparación de los Estados Financieros, que incluyen los estados contables, los estados de ejecución presupuestaria, los informes de flujos de fondos, el estado de la deuda pública y el estado de activos fijos. Un proyecto de fortalecimiento de este tipo de sistema, como es el caso del Sistema Integrado de Información Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas de la República Oriental del Uruguay requiere la definición de una estrategia de desarrollo consistente y sólida. Para ello es necesario el desarrollo de un Modelo Conceptual, que establezca con precisión el alcance funcional del sistema, la definición de la arquitectura de base a utilizar y la programación de las fases de desarrollo necesarias para desarrollar una nueva versión del SIIF. En líneas generales un Modelo Conceptual (MC) debe definir los objetivos, el alcance y la cobertura del SIAF, junto con una visión general del marco de la gestión financiera pública, los principales requisitos de los usuarios y los procesos clave de la gestión financiero contable que el sistema de información debe apoyar, junto a la definición de la arquitectura tecnológica de base para su desarrollo. Objetivos del sistema Disciplina fiscal, generando información financiera oportuna para monitorear y controlar la evolución del gasto público en línea con las capacidades actuales y proyectadas de financiamiento del Sector Público. Eficiencia en la asignación y captación de los recursos, generando mayor y mejor información para la toma de decisiones sobre la priorización de políticas y programas públicos en distintos niveles de la Administración Pública. Eficiencia operacional, proporcionando herramientas prácticas que faciliten la gestión de los recursos financieros y brinden información oportuna y relevante para la toma de decisiones a nivel operativo en los Incisos. Eficiencia en la rendición de cuentas, generando información contable oportuna y confiable que le permita dar mayor transparencia a la rendición de la cuentas públicas. 2

3 Alcance En términos generales el alcance del SIIF se compone de un conjunto de módulos principales, los cuales contienen principalmente las funcionalidades financiero contable que operan de forma integrada. Estos módulos son presupuesto, contabilidad, tesorería y crédito público. A su vez, el SIIF cuenta con el apoyo de un conjunto de módulos complementarios, los cuales se interrelacionan con los módulos principales. Estos módulos son gestión de recursos humanos, compras y contrataciones, recursos, inversión pública y administración de bienes, entre otros. Una adecuada interoperación entre los módulos principales y los módulos complementarios permite una gestión pública más eficiente, al evitar, por ejemplo, la doble registración de la información en distintos sistemas asegurando su consistencia. A su vez, fortalece el ambiente de control sobre las finanzas públicas, generando un registro presupuestario y contable, sobre la base del devengado, que permita relacionar en forma directa las operaciones que generan (deudas) o pueden generar (contingencias) obligaciones para el Estado y la disponibilidad presupuestaria necesaria para afrontar las mismas, evitando la generación de deuda flotante no registrada, que distorsiona la situación fiscal. A su vez permite registrar de forma oportuna las variaciones del patrimonio del sector público. Esponsorización y éxito del proyecto En forma concurrente a la definición del Modelo Conceptual, existen una serie de condicionantes que promueven el éxito del proceso de desarrollo e implementación del nuevo SIIF. Es necesario tener presente que estas condiciones no garantizan por sí solas su reforma exitosa, pero su ausencia condiciona fuertemente las posibilidades de éxito. Entre los factores más relevantes es posible mencionar el apoyo de las máximas autoridades y la participación de los usuarios finales del sistema a lo largo del proceso, junto al fortalecimiento de capacidades institucionales del sector público. El desarrollo de estas actividades por parte del MEF es de suma relevancia en el caso del desarrollo del nuevo SIIF. PRINCIPALES ASPECTOS DEL MODELO CONCEPTUAL DEL NUEVO SIIF El nuevo SIIF tendrá como cobertura la Administración Central (Incisos 02 al 15 y 20 y 24), los Organismos del Articulo 220 de la Constitución (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ANEP, UDELAR, INAU, ASSE) y Poder Legislativo. Además, se debe tener en cuenta que a nivel del Modulo de Contabilidad debe realizarse la consolidación del Sector Público, por lo cual es necesario contemplar al resto de las entidades que por si mismas son entes contables. Los requisitos de alto nivel que el nuevo SIIF deberá cumplir son: trazabilidad, seguridad, uso de clasificadores principales y secundarios, visibilidad sobre ejercicios futuros, gestión de múltiples monedas, conjunto de pantallas de usuario uniforme y la generación de una documentación exhaustiva que asegura su mantención. El SIIF contará con dos grandes bloques a alto nivel: el SIIF II Transaccional y SIIF II Agregación El SIIF II Transaccional es el sistema de operación diaria para el registro de todas las transacciones detalladas que se generan asociadas a la administración y el manejo de las finanzas de las instituciones dentro de ámbito de cobertura. Su función principal es constituir un registro único, oportuno y veraz de todas las transacciones presupuestarias, contables, de tesorería y de 3

4 servicio a la deuda realizadas como resultado de la operativa habitual de la administración de las finanzas públicas. A su vez debe permitir a los funcionarios encargados de la intervención y auditoría observar el correcto funcionamiento y el cumplimiento de la legalidad en cada una de las operaciones realizadas. Por su parte, el SIIF II Agregación se encarga de aglutinar y almacenar toda la información de detalle obtenida a través del SIIF II Transaccional y prepararla para que pueda ser explotada en forma de reportes orientados a usuarios tácticos y estratégicos. El SIIF II Agregación proporcionará información de cada uno de los incisos así como información consolidada de todas las instituciones del ámbito de cobertura, la cual será de gran utilidad para la toma de decisiones tanto por parte de los incisos como de los Organismos Rectores. Desde el SIIF II Agregación se contará con todos los elementos necesarios para poder realizar los Estados Financieros del Gobierno Central Consolidado, como así también los Estados Financieros Individuales de cada uno de los entes contables definidos en el ámbito de cobertura del nuevo SIIF. De forma más precisa, el SIIF II Transaccional se organiza en cuatro módulos principales, Presupuesto, Contabilidad, Deuda y Tesorería. Presupuesto: que contempla la formulación, la ejecución, las asignaciones y la evaluación presupuestaria Contabilidad: que ejerce de núcleo integrador del sistema puesto que el resto de subsistemas impactan en ella de forma constante. Tesorería: que gestiona la Cuenta Única, el plan de caja, la ejecución de los pagos y cobros y el registro de los ingresos. Deuda: el módulo de deuda que registra tanto las emisiones como la gestión del servicio de la deuda Además el SIIF II deberá proporcionar funciones de soporte a la gestión financiera. La definición de optimizaciones en aspectos relacionados a la usabilidad del nuevo SIIF que mejoren la interacción del usuario con el sistema bajo un entorno de uso amigable, es un aspecto central en el momento de promover mejoras en las funciones de soporte a la gestión financiera. En los casos donde el sistema se encuentra orientado al registro de transacciones financieras-contables y no al apoyo de los procesos financieros, es posible observar la mala práctica de acumular información a lo largo del mes, y sólo concentrar su registro en el sistema, generalmente en las áreas de contabilidad, en las fechas cercanas al cierre presupuestario / contable mensual. Por ello se propone la inclusión de las siguientes funcionalidades que mejoren en forma sustantiva la usabilidad del nuevo SIIF: orientación a documentos de negocio, seguimiento administrativo y alarmas financieras. Como parte del desafío de modificar el enfoque del SIIF actual, desde un sistema orientado a las funciones a un sistema orientado a los procesos, el nuevo SIIF deberá incorporar funcionalidades de apoyo a la operación financiero contable es un factor que promueve este cambio de orientación promoviendo la captura de información en forma oportuna. Para ello el sistema debe registrar información de los montos comprometidos para ejercicios posteriores al vigente y debe también automatizar la mayor cantidad posible de tareas realizadas por los usuarios en forma repetitiva basados en cálculos realizados sobre algoritmos simples. El SIIF actual presenta debilidades en las funciones de apoyo específicas para las tareas de auditoría, tanto para las realizadas por el Tribunal de Cuentas como por los órganos internos de auditoría. La nueva versión del SIIF debe permitir automatizar la realización de las funciones de control y auditoría tanto de los órganos de control externos como internos. 4

5 La cobertura institucional tiene necesidades de gestión particulares motivadas por la diversidad de servicios que el aparato estatal presta a la ciudadanía. Ello implica que el nuevo SIIF, tanto en el registro de la información, como en la explotación de la misma debe ser capaz de acomodar estas diferencias a través de funcionalidades avanzadas de Configuración. Sólo así el sistema aportará valor a los Incisos y Unidades Ejecutoras, al respetar, en la medida de lo posible, sus particularidades. Un sistema que no contemple este aspecto aporta un gran valor a los Órganos Rectores pero un valor cuestionable a las distintas entidades públicas, desincentivando su utilización. La reportabilidad es uno de los elementos principales de todo sistema de información y constituye uno de los productos que mayor valor añadido ofrece tanto al usuario operativo como al usuario estratégico. En la definición de reportabilidad del SIIF II distinguimos cinco tipos de reportes distintos: Reporte de búsqueda: reportes asociados al sistema transaccional que permite obtener listados de las principales entidades del sistema según un conjunto de filtros predefinidos. o El usuario objetivo es todo aquel que use el sistema transaccional para registrar la información o auditar la información registrada. Reporte operativo: reportes asociados a la operación de una unidad ejecutora. Permite ver información con mayor nivel de transformación que las búsquedas. o El usuario objetivo es tanto un responsable de unidad ejecutora como un perfil operativo al interior de la unidad ejecutora. Reporte analítico: reportes que permiten ver información a nivel de inciso o de todas las instituciones del ámbito de cobertura del SIIF. Permiten ver información con mayor nivel de transformación que los reportes operativos. o El usuario objetivo es un perfil táctico o estratégico con responsabilidad de análisis sobre un inciso o incluso sobre el conjunto de incisos. Reporte estratégico: reportes que permiten ver información a nivel de inciso de toda la administración central. Presentan información en base a indicadores y gráficos que permiten monitorear los principales objetivos de gestión y gobierno. o El usuario objetivo es un perfil estratégico con responsabilidad de análisis sobre la administración central normalmente perteneciente a los OO.RR. Área de análisis: el área de análisis es un lienzo en blanco donde el usuario tiene acceso a las medidas y dimensiones de análisis a partir de las cuales se genera la reportabilidad analítica y estratégica. Sobre los datos almacenados el usuario puede crear sin restricción sus análisis ad-hoc combinando a su libre voluntad las métricas y dimensiones disponibles. o El usuario objetivo es un perfil con un nivel de usuario avanzado de herramientas de Inteligencia de Negocio (BI) que da soporte analítico a niveles directivos del MEF o de los Incisos. Considerando la mayor utilización de sistemas de información en el ámbito público es cada vez es más crítico que dichos sistemas tengan la capacidad de intercambiar información entre ellos. En un SIAF este aspecto es de vital importancia puesto que en muchos casos depende de la capacidad de interoperar que dicho sistema sea integrado o no. La interoperabilidad es una capacidad indispensable para el nuevo SIIF. Esta funcionalidad se desarrollará potenciando y/o aprovechando la plataforma de interoperación del estado uruguayo desarrollada por la AGESIC en todos los casos que sea posible. 5

6 PRINCIPALES ASPECTO DE LA INTEGRACIÓN PRESUPUESTARIA Y CONTABLE El Módulo de Presupuesto y el Módulo Contable son partes esenciales -no las únicas-, del Sistema Integrado de Administración Financiera, como es el caso del SIIF. Ambos tienen elementos propios y comunes, pero uno se complementa con el otro, por lo cual deben funcionar en forma integrada, respetando sus individualidades y sus objetivos. A modo de ejemplo: El presupuesto tiene por objetivo estimar los recursos y gastos del Estado, y posteriormente gestionar su ejecución, en tanto que la contabilidad tiene por objetivo captar la ejecución desde el punto de vista financiero y económico y elaborar la rendición de cuentas. Ambos módulos se integran en un esquema de base devengando de la gestión del gasto público. Por lo tanto la sinergia entre ambos módulos de forma integrada en el SIIF II permite la obtención de información fiscal para la toma de decisiones, mejorando a su vez la rendición de cuentas. Desde el punto de vista de las transacciones presupuestarias / contables, la integración de las mismas puede visualizarse partir de la clasificación económica del presupuesto, que lo ordena en tres grandes grupos y los relaciona de la siguiente forma: Clasificación Económica del Presupuesto 1. Cuenta Corriente (ingresos corrientes menos los gastos corrientes) Plan de Cuentas Contable 1. Directamente relacionadas con las Cuentas de Resultado (ingresos / gastos) 2. Cuenta de Capital (ingresos de capital menos los gastos de capital) 2.1 Ingresos de Capital 2.1 Disminución de Activo no corriente 2.2 Gastos de Capital 2.2 Incremento en el Activo no corriente 3. Financiamiento (fuente menos aplicaciones) 3.1 Fuentes 3.1 Incrementos de Activos Corrientes contra incrementos de Pasivos no Corrientes o Patrimonio. 3.2 Aplicaciones Financieras 3.2 Disminuciones de Activos Corrientes contra disminuciones de Pasivos Corrientes y Pasivos no Corrientes. El SIIF requiere sustentarse en el principio conceptual y organizativo de centralización normativa y descentralización operativa. Este implica que se concentren las funciones de diseño de políticas, dictado de normas y metodologías, así como las funciones de evaluación, y se desconcentren las funciones operativas o de gestión. La centralización normativa significa: Definir las políticas generales que enmarcan el funcionamiento de cada uno de los módulos; Elaborar y supervisar el cumplimiento de las normas, metodologías y procedimientos generales y comunes que regulan la operatoria del sistema, sin perjuicio de las adaptaciones que deban realizarse en forma descentralizada en función a las particularidades de determinadas agencias públicas; Administrar el sistema y producir la información relevante que le corresponda a éste; Evaluar el cumplimiento de las políticas. 6

7 La descentralización operativa significa: Fortalecer la capacidad administrativa de las dependencias y entidades públicas para que puedan ejecutar eficientemente sus objetivos, metas y programas en el marco de las políticas definidas centralizadamente. Bajo el Modelo Conceptual del nuevo SIIF, el Módulo de Contabilidad debe cumplir la función de núcleo integrador del mismo, dado que cuando las transacciones se devengan, cualquiera sea su módulo de origen, impactan en la contabilidad (registro contable), aún aquellas que no tengan efecto presupuestario, las cuales son de carácter económico. El nuevo SIIF, desarrollado con esta concepción, permitirá que los distintos Estados Financieros que se elaboren sean coherentes entre sí, al ser originados en la misma fuente informativa, permitiendo además el acoplamiento modular y automático de la información necesaria para las estadísticas fiscales como por ejemplo las utilizadas en el Sistema de Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas o para las Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, los cuales deben derivarse de la misma fuente informativa. Este cambio es un avance sustancial con respecto a la actual versión del SIIF, la cual no cuenta con la posibilidad de generar este tipo de información. Los requisitos mínimos que debe cumplir el nuevo SIIF para que el módulo contable sea el núcleo integrador se relacionan en forma directa con la forma de registro de las transacciones con efectos económico- financieros, la cual debe cumplir con las siguientes premisas: Registro único de cada transacción; Definir claramente la estructura organizativa financiera del Sector Público; Clasificadores Presupuestarios y Planes de Cuentas Contable complementarios e integrados; Matriz de conversión presupuesto / contabilidad desarrollada; Definición precisa de los momentos de registro. MÓDULOS PRINCIPALES DEL NUEVO SIIF Como fuera señalado anteriormente, el nuevo SIIF esta compuesto por cuatro módulos principales: Presupuesto, Contabilidad, Tesorería y Gestión de la Deuda. Esta composición difiere en un punto central con la estructura actual del SIIF, el cual no cuenta con el Modulo de Contabilidad desarrollado en forma completa. Esto genera en la actualidad la imposibilidad de generar todos los Estados Financieros en forma automática desde el propio SIIF. En forma esquemática, en los siguientes puntos se detallan las funcionalidades centrales de los módulos principales del nuevo SIIF. Módulo Presupuestario El módulo de presupuesto del nuevo SIIF contempla las funcionalidades necesarias para el registro y la gestión asociada a todo el ciclo presupuestario, tanto para gastos como para ingresos, considerando las etapas del ciclo presupuestario de la siguiente forma: La formulación presupuestaria: original del presupuesto quinquenal de la República Oriental del Uruguay y las formulaciones anuales actualizadas mediante el ajuste de los valores e indicadores y las sucesivas rendiciones de cuentas, los que generarán los créditos disponibles para los ejercicios sucesivos dentro del quinquenio. La ejecución presupuestaria: que toma como insumo el presupuesto producido por el proceso de formulación presupuestaria (quinquenal y anual) y controla y gestiona su ejecución durante cada ejercicio fiscal. 7

8 La evaluación presupuestaria: que toma como insumo la información de la fase de formulación presupuestaria y la información de la ejecución presupuestaria para proceder a la evaluación, principalmente de carácter financiero, retroalimentando el ciclo presupuestario. El detalle de los requisitos de negocio necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo se encuentra en la sección Módulo Contable Ilustración 1 Estructura de los módulos principales del SIIF II En el Sector Público, la contabilidad denominada gubernamental requiere de la definición de criterios técnicos específicos concordantes con los fines propios de las instituciones públicas, al tiempo que demanda una práctica armónica e integrada con distintos procesos de administración y producción de información. En ese sentido, debe asegurarse una coherencia relacional y permanente integración de la contabilidad con los aspectos de índole presupuestaria, de caja, de la recaudación, de administración de la deuda pública, de compras, de bienes y, en general, con todo proceso de las instituciones públicas que implique, directa o indirectamente, variaciones o explicación de variaciones en la situación económico-financiera del ente. El rol de la contabilidad gubernamental en este nuevo milenio ha cambiado, ha crecido y, conceptualmente, se ha jerarquizado producto del nuevo enfoque dado a la Administración Financiera donde, entre otros aspectos, la Contabilidad Gubernamental es el sistema 8

9 integrador de toda la información sobre transacciones y flujos no transaccionales que hacen a la gestión administrativo-financiera del Estado. Por lo expuesto el Módulo Contable, se concibe como: el conjunto de principios, normas, organismos, y procedimientos técnicos utilizados para registrar, valuar, procesar, exponer e informar sobre las transacciones producidas por los ejecutores del gasto e ingreso público y los hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio público. El Módulo Contable tiene como objetivo principal producir, en tiempo y forma los Estados Financieros (EEFF) necesarios para mostrar los resultados de la gestión presupuestaria y económica, así como la situación patrimonial de las organizaciones públicas, a efectos de que la misma permita la toma de decisiones y fundamentalmente producir la Rendición de Cuentas del Gobierno Uruguayo dentro de un marco de absoluta transparencia. A modo de complemento, el objetivo principal del Módulo Contable, cuenta con objetivos específicos tales como: Ser el núcleo integrador del nuevo SIIF, Registrar sistemáticamente todas las transacciones que se produzcan y afecten o puedan afectar el Patrimonio de entidades del Estado Uruguayo, Procesar y producir información financiera para la toma de decisiones por los responsables de la gestión financiera pública y para los terceros interesados en la misma, Presentar la información contable necesaria para facilitar las tareas de control, sean éstas internas o externas, Estar orientado a la obtención de costos de las actividades del Sector Público; Permitir que la información que se procese y produzca sobre el Sector Público Uruguayo se integre al Sistema de Cuentas Nacionales, Llevar la contabilidad centralizada del dentro del ámbito del siguiente ámbito de cobertura: Administración Central (Incisos 02 al 15 y 20 al 24), los Organismos del Articulo 220 de la Constitución (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Corte Electoral, Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ANEP, UDEALR INAU, ASSE) y Poder Legislativo Permitir obtener la información Consolidada del Sector Público Uruguayo, bajo diferentes esquemas que consideren, por ejemplo, tanto al Subsector Gobierno Central como a los Entes Autónomos. El detalle de los requisitos necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo se encuentra en la sección La integración presupuestaria y contable descrita en la sección 4 del documento de manera conceptual se detalla en requisitos concretos en los apartados y Uno de los aspectos fundamentales es que todo registro de un devengo presupuestario sea acompañado de forma automática en el sistema por el asiento contable asociado a dicho movimiento. 9

10 Módulo de Tesorería El módulo de tesorería debe contemplar las funcionalidades necesarias para el registro y la gestión asociada a la recaudación y pago de todos los recursos que forman parte de la gestión del presupuesto. De cara a su adecuado funcionamiento deberá desarrollarse siguiendo los siguientes principios: Eficiencia: La gestión de tesorería debe velar por la administración de los fondos públicos, cualquiera que sea la fuente de financiamiento y uso de los mismos, y de los títulos y valores en custodia, programando oportunamente los compromisos, obligaciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos, viabilizando su óptima aplicación y realizando un seguimiento permanente, minimizando costos de funcionamiento. Prudencia: Toda la gestión de tesorería se debe realizar bajo un estricto criterio de prudencia, minimizando los riegos en el proceso de administración y obtención de rendimientos de los recursos públicos. Oportunidad: La ejecución de los procedimientos relacionados a la tesorería deben realizarse utilizando los mecanismos más idóneos que aseguran la pronta disponibilidad de los recursos en un marco de eficiencia, otorgando una mayor previsibilidad a las fechas de pago de las obligaciones del Estado, que mejoren la transparencia de la gestión financiera. Unidad de Caja: Los ingresos públicos se acreditarán en una Cuenta Única del Tesoro, independientemente del concepto u origen de los mismos, y contra dicha cuenta se debitaran todos los pagos que correspondan realizar según las obligaciones legalmente asumidas por las Entidades Públicas. El detalle de los requisitos necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo se encuentra en la sección Módulo de Deuda El Módulo de Deuda debe contemplar las funcionalidades necesarias para el registro y la ejecución de las operaciones de crédito publico que realiza el Estado en el marco de las autorizaciones legales correspondientes, así como la ejecución de las operaciones destinadas al pago de los servicios de la deuda. Bajo la estructura institucional actual de la República Oriental del Uruguay la gestión de la Deuda Pública se realiza en forma coordinada por el Banco Central y el Ministerio de Economía y Finanzas. Por lo tanto, los requisitos del nuevo SIIF deben considerar esta forma de funcionamiento. El Módulo de Deuda debe considerar los siguientes principios para su adecuado funcionamiento: Eficiencia y prudencia: El endeudamiento público tiene como objetivo fundamental cubrir los requerimientos de financiamiento del sector público al más bajo costo posible, optimizando los recursos y sujeto al menor grado de riesgo posible. Transparencia: El proceso de endeudamiento público debe llevarse a cabo con oportunidad, transparencia, procurando el acceso oportuno a información veraz, comprensible y confiable. Oportunidad: La ejecución de los procedimientos relacionados a la gestión de la deuda deben realizarse utilizando los mecanismos más idóneos que aseguran la pronta 10

11 disponibilidad de los recursos en un marco de eficiencia, otorgando una mayor previsibilidad a las fechas de pago de las obligaciones del Estado, que mejoren la transparencia de la gestión financiera. El detalle de los requisitos necesarios para el correcto funcionamiento de este módulo se encuentra en la sección INTEGRACIÓN DE LOS SISTEMAS DE APOYO TRANSVERSALES La capacidad de interoperar del nuevo SIIF con el resto de los sistemas del sector público es una característica fundamental del nuevo sistema. Por esta razón, en la Sección 6 del documento se especifican en forma detallada los sistemas con los que interoperará el nuevo SIIF. Para cada sistema se presenta una breve descripción de sus principales objetivos, las interacciones detectadas como relevantes y los impactos o riesgos que los volúmenes de información, requeridos por la interoperación, podrían poner sobre la infraestructura y el diseño del sistema. Los sistemas requeridos para interoperar son: Sistema de Compras y Contrataciones Estatales (SICE) Sistema Lucia (Aduanas) Sistemas de la Dirección General Impositiva (DGI) Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE) Sistema de Distribución del Gasto (SDG) Sistema de Presentación del Articulado (SPA) Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) Sistema de RR.HH (SGH) Sistema de Planificación Estratégica y Evaluación (SPE) Sistemas GRP MODELADO BPM DEL CICLO PRESUPUESTARIO El modelado de alto nivel del ciclo presupuestario pretende mostrar en forma grafica el funcionamiento actual y donde corresponda, las modificaciones sugeridas al ciclo de gestión del gasto público. De esta forma, la Sección 7 del documento contiene la situación actual ( As Is ) de los principales procesos del ciclo presupuestario modelados según metodología BPM. En forma adicional al objetivo antes señalado, esta Sección tiene como objetivo secundario representar gráficamente el ciclo presupuestario, con el fin de ser incorporado como Anexo en los Términos de Referencia y permitir a los potenciales proveedores tener una idea de alto nivel del flujo de funcionamiento actual de dichos procesos. ARQUITECTURA TECNOLÓGICA DEL SISTEMA La definición dela arquitectura tecnológica de base es un aspecto central en la definición del nuevo SIIF. Por este motivo, en la Sección 8 se describen en detallo los elementos tecnológicos que conforman la plataforma base propuesta para el nuevo del SIIF. El objetivo de este apartado es presentar el diseño arquitectónico base para soportar el desarrollo y posterior operación de la nueva versión del SIIF. Se denomina Arquitectura Tecnológica Base debido a que establece las estructuras fundamentales sobre las cuales se podrá definir y refinar la 11

12 arquitectura completa del sistema. Los contenidos definidos en este diseño permitirán anticiparse a problemáticas técnicas que recurrentemente aparecen en desarrollos de gran escala. La base tecnológica definida se centra en las piezas de middleware sobre las que se ejecutará el SIIF, e identifica todas las que se necesitarán para manifestar los atributos de calidad del sistema detectados como requerimientos en la fase de análisis de este proyecto. Las distintas piezas de la plataforma se describen en base a seis capas: 1. Presentación, cuyos elementos soportan a ejecución de los componentes de la interfaz de usuario de los distintos módulos del sistema 2. Negocio, cuyos elementos soportan la ejecución de los componentes que encapsulan la lógica y las reglas de negocio más invariables del sector público, en el dominio presupuestario, financiero y contable. 3. Datos, cuyos elementos permiten el almacenamiento y manipulación de la información persistente del sistema. 4. Gestión de procesos, cuyos elementos soportan la ejecución de los componentes que capturan la lógica y las reglas de negocio más dinámicas del sector público, y que permiten implementar, monitorizar y optimizar los procesos institucionales de manera altamente flexible y configurable. 5. Integración, cuyos elementos soportan la ejecución de los componentes que permiten la interoperación entre elementos internos y sistemas externos. 6. Seguridad, cuyos componentes permiten de otorgar los niveles requeridos de identificación, aseguramiento, no repudio e integridad al sistema. COMENTARIOS FINALES El desarrollo de un Modelo Conceptual que defina el alcance en forma precisa el alcance, la forma de funcionamiento integrado de las principales funcionalidades financiero contable y el ámbito de cobertura del SIIF es un pre requisito indispensable para la etapa de desarrollo del sistema de información. Como resultado de las actividades realizadas por el equipo consultor es posible plantear que actualmente la CGN cuenta con una base solida de definiciones conceptuales que permitirán desarrollar de manera adecuada los Términos de Referencia para contratar el desarrollo de la nueva versión del SIIF. En especial se debe mencionar los siguientes aspectos contemplados en el Modelo Conceptual elaborado: Desarrollo de los conceptos fundamentales para la integración presupuestaria contable, núcleo central para lograr una gestión presupuestaria en base devengado, iniciando este proceso por una gestión presupuestaria en base caja modificada, donde ciertos gastos e ingresos se registran bajo el concepto de devengado y otros permanecen bajo el concepto de percibido, en especial los ingresos, de acuerdo a los principios recomendados por las IPSAS. Propuesta de una visión integrada del nuevo SIIF, bajo un enfoque de procesos en lugar del actual enfoque de funciones, el cual tiene como consecuencia la doble digitación de información en el mismo sistema o la inconsistencia de información entre los distintos sistemas que componen el actual SIIF. 12

13 Definición de un modulo de reportabilidad con más y mejores funcionalidades que las actualmente ofrecidas por el SIIF, con el fin de apoyar tanto la gestión a nivel de los Incisos como la gestión fiscal del MEF. Fortalecimiento de los procesos de control, automatizando en forma especifica dentro del sistema el momento del intervenido por parte del Tribunal de Cuentas, así como del proceso de Rendición de Cuentas mediante la generación de los Estados Financieros en forma automática desde el propio sistema Incremento de las capacidades de interoperabilidad del SIIF con el resto de los sistemas del sector público, como por ejemplo el sistema de compras y contrataciones, como también con sistemas de gestión institucionales, como el proyecto ERP impulsado por la AGESIC. Este incremento de capacidad de interoperación será consecuencia tanto del enfoque funcional como de la arquitectura tecnológica de base propuesta. Un aspecto muy relevante que el MEF debe tener en cuenta es el fortalecimiento de sus capacidades institucionales para desarrollar un proyecto de esta magnitud, tanto en términos económicos como de impacto en todo el sector público. De acuerdo a estudios desarrollados por el Banco Mundial, un proyecto de desarrollo de un SIAF tiene una duración promedio de 8 años y un costo aproximado de USD 10 millones para los proyectos desarrollados en América Latina 2. Para el caso de Uruguay, con respecto a la dimensión económica, el desarrollo del sistema que cubra la fase de ejecución puede tener un costo aproximado de USD 5 millones, a los cuales es necesario sumar el costo de la plataforma tecnológica. Por su parte, el impacto en la gestión de las instituciones públicas se produce de forma transversal, considerando que el remplazo del actual SIIF por su nueva versión implica planificar y desarrollar un plan de implantación que cubra a todas las instituciones en forma gradual. Por estas razones, necesariamente el MEF debe conformar un equipo responsable con dedicación exclusiva al desarrollo de este proyecto para así asegurar el éxito de una inversión de esta magnitud. 2 Fuente: Dener, C.; Watkins, J., and Dorotinsky, W. (2011) 13