DE LA ILUSIÓN AL REALISMO II: * IMPLEMENTANDO LA PLENA DESREGULACIÓN Y LIBRE COMPETENCIA EN TELECOMUNICACIONES

Transcripción

1 DE LA ILUSIÓN AL REALISMO II: * IMPLEMENTANDO LA PLENA DESREGULACIÓN Y LIBRE COMPETENCIA EN TELECOMUNICACIONES Pablo T. Spiller ** Cuaderno 7 Julio de 2000 * El título de este artículo se basa en el artículo de este autor escrito en Diciembre de 1998, titulado De La Ilusión al Realismo: Hacia Una Política de Competencia en la Argentina, Fundación Gobierno y Sociedad, Buenos Aires. ** Chair en Regulación, Derecho y Antitrust, CEDI, Fundación Gobierno y Sociedad; Catedrático J. Shoong en Negocios Internacionales y Política Pública Universidad de California, Berkeley; y Director, LECG / Navigant Consulting Inc.

2 Índice I. Introducción... 3 II. Condiciones Necesarias para la Competencia en el Sector de Telecomunicaciones... 3 a. Acceso a Clientes del Competidor... 4 b. Acceso a Recursos Esenciales... 6 Aplicación Servicio de Terminación Servicio de Originación Servicio de Señalización Datos para la facturación de servicios prestados Publicación de Datos Traspaso automático de identificación de usuarios Cambio de operador c. Acceso a Recursos Públicos III. El Costo de la Sobre-regulación a. Listado mínimo de recursos esenciales i. El porqué de la Desagregación ii. Aplicación a Otros Elementos de Red a) Transporte b) Portabilidad c) Puertos y enlaces d) Co-ubicación y otros bienes raíces iii. Desagregación e Incentivos a) Incentivos a la inversión b) Costos regulatorios asociados con la desagregación b. Regulación de Precios y Servicio Universal c. Regulación de Inversiones IV. El Caso Argentino: Los Anexos a la Instrucción Presidencial del 9 de Junio a. Reglamento de licencia Comentarios Generales Aspectos Positivos Aspectos Negativos b. Reglamento de interconexión Comentarios Generales Aspectos Positivos Aspectos Negativos c. Reglamento de Servicio Universal Comentarios Generales Aspectos Positivos Aspectos Negativos V. El Camino a Seguir a. Reglamento de Licencias b. Reglamento de Interconexión c. Reglamento de Servicio Universal APÉNDICE: ANÁLISIS DETALLADO DE CADA REGLAMENTO REGLAMENTO DE LICENCIA PARA SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES REGLAMENTO NACIONAL de INTERCONEXIÓN (RNI) REGLAMENTO GENERAL DE SERVICIO UNIVERSAL (RGSU)

3 I. Introducción El Decreto 465_00 del 9 de Junio de 2000 es un paso fundamental en el movimiento inexorable de la Argentina hacia un sector de telecomunicaciones abierto, competitivo y dinámico, a tono con los cambios tecnológicos tan drásticos de los últimos 20 años, y con un potencial de beneficio enorme para el ciudadano, comercio e industria del país. La plena desregulación y libre competencia para la prestación de los servicios de telecomunicaciones sin restricción alguna, 1 es, en efecto, un requerimiento fundamental para obtener del sector de telecomunicaciones el potencial de crecimiento que éste ofrece. En ese sentido, el Decreto 465_00, como expresión de intenciones del gobierno, es un excelente paso adelante, el cual, en conjunto con la Instrucción Presidencial del 9 de Junio de 2000, debería llevar al sector a un estado razonable de competencia y dinamismo en el corto plazo. La Instrucción Presidencial del 9 de Junio de 2000, a su vez, indica la necesidad de desarrollar un reglamento de uso del espectro basado en la trasparencia, la objetividad y en el uso del mercado como método de asignación del mismo. Tal instrucción tiene el potencial de abrir el espectro, eliminar las arbitrariedades existentes tanto en su asignación como en el uso, y promover un uso eficiente y dinámico de un recurso que es escaso. Es por ello que el Decreto 465_00 y la correspondiente Instrucción Presidencial, como expresión de motivos, son excelentes. La realidad, sin embargo, está en los detalles, y en este caso en los detalles de los anexos de la Instrucción Presidencial. Es ahí, donde la ilusión del Decreto 465_00 y de la Instrucción Presidencial, choca con una realidad, la cual marcha a contrapaso de los excelentes objetivos planteados en el Decreto 465_00 y en el texto de la Instrucción Presidencial. En efecto, los anexos generan un sistema regulatorio extremadamente intrusivo, basado en una casuística extreme en lugar de conceptos generales y globales que faciliten la competencia. Esta regulación genera incentivos perversos, y discrimina en forma obvia contra los operadores tradicionales del sector. Sistemas regulatorios de este tipo generarán, por un lado, un nivel elevado de litigios, los cuales necesariamente limitarán el desarrollo del sector, y aumentarán la inseguridad jurídica. Por el otro lado, los incentivos perversos engendrados por los reglamentos propuestos, limitarán la competencia y el desarrollo del sector, en particular en el interior del país. II. Condiciones Necesarias para la Competencia en el Sector de Telecomunicaciones Las telecomunicaciones tienen, como industria de redes, ciertas características que la diferencian de otros sectores en los cuales para implementar competencia se necesita 1 Decreto 465_00 del 9 de Junio de

4 exclusivamente libertad de entrada, libertad de salida y libertad de precios. En telecomunicaciones, sin embargo, para que exista una competencia efectiva, es necesario imponer, en forma explícita o implícita, 2 tres requerimientos operativos específicos: Acceso a clientes del competidor Acceso a recursos esenciales Acceso a recursos públicos a. Acceso a Clientes del Competidor Para que un operador pueda vender servicios, tiene que poder acceder a los clientes del competidor, tanto para ofertarle servicios intermedios, 3 como para poder otorgar servicios a terceros clientes. Si el operador no tiene acceso a los clientes del competidor, sus propios clientes no podrán realizar comunicaciones con los clientes del competidor, por lo que su servicio será de inferior valor. A su vez, si el operador no puede acceder a los clientes de su competidor para ofertarle servicios intermedios, dichos clientes serán clientes cautivos, y por lo tanto la competencia en servicios intermedios no operará. Acceso a clientes del competidor requiere que los operadores de redes estén interconectados. Para que el acceso a clientes del competidor sea en condiciones competitivas, el otorgar la interconexión debe ser obligatoria. Para que esta obligación no sea un requerimiento vacuo, debe existir un procedimiento relativamente expeditivo que requiera del operador a quien se le requiere la interconexión que la otorgue a precios y condiciones razonables. 4 Dado que los requerimientos de interconexión varían de operador en operador, es sumamente difícil para el ente regulador, o mismo para el operador, definir un contrato estándar, que se ajuste a las necesidades de cada operador. Es por ello que es ilusorio pensar en que es posible regular la interconexión en detalle. En su vez, es importante regular el procedimiento por el cual se negocia la interconexión, forzando tiempos cortos, imponiendo el arbitraje forzoso en caso de no llegar a acuerdo. Por un lado, la publicidad de contratos de interconexión y la no-discriminación, facilita la negociación con nuevos operadores siempre que estos puedan acceder a contratos ya existentes en forma desagregada. Es decir, el que requiere la interconexión se adhiere a las partes de un contrato en vigencia, y negocia las restantes. De esta manera, con contratos públicos y desagregables, se promueve una negociación rápida y hacia precios eficientes. Para que el riesgo de arbitraje sirva como conducente para que las partes negocien en forma concreta, las partes tienen que tener una idea relativamente concreta de la posición que tomará 2 Países como Nueva Zelandia han optado por un sistema de regulación a través de la defensa de la competencia, por lo cual la regulación se vuelve implícita. 3 Servicios intermedios son todos aquellos servicios de telefonía que no otorgan acceso directo a la red. 4 Países que no estipularon dicho procedimiento, o cuyo procedimiento no era adecuado, tuvieron rezagos importantes en la implementación de la competencia, como son los casos de Chile, Reino Unido, Nueva Zelanda, México. 4

5 el arbitro. Por lo tanto, las instrucciones para el árbitro, las cuales deben ser lo mas claras posible, deben ser detalladas ex-ante. Estas instrucciones, sin embargo, no pueden ser demasiado detalladas, pues en dicho caso se impide la negociación, ni pueden ser demasiado vagas en cuyo caso la decisión del árbitro se puede tornar arbitraria. A su vez, estas instrucciones deben tener un objetivo dual: a) impedir que se dificulte la competencia, b) impedir que se subsidie la competencia. Impedir que se dificulte o subsidie a la competencia implica que las instrucciones al árbitro deben incluir condiciones básicas de interconexión genéricas. Hay tres instrucciones genéricas básicas: a) La interconexión puede ser realizada en todo punto de la red. 5 b) Los costos directamente atribuibles a la interconexión correrán por cuenta del que pide la interconexión c) Si existiese conflicto sobre costos, éstos deberán ser basados en costos incrementales promedio de otorgar tal servicio en forma genérica. 6,7 Estas tres instrucciones son todas las necesarias para que se pueda dar la interconexión en forma rápida y en condiciones y costos competitivos. En ciertas jurisdicciones se especifican los costos de interconexión básicos, con la finalidad de facilitar la negociación. Si bien esta política puede facilitar los costos de interconexión, pueden generar posibles distorsiones. Considérese, por ejemplo, un cargo de interconexión elevado. Ello llevará a que operadores se especialicen en otorgar servicios a operadores de internet (ISPs). Estos operadores solamente reciben llamadas entrantes, por lo que si los costos de interconexión se regulan a precios elevados, los operadores de acceso tendrán pérdidas importantes pues su tránsito con operadores especializadas será unidireccional. Estos operadores tenderán a demandar la eliminación de la simetría en cargos de interconexión, lo cual no debe ser aceptado, pues si se elimina la simetría ( el que entrega llamada paga ) se elimina también el incentivo a bajar los costos de interconexión. La interconexión, sin embargo no es suficiente para que el operador pueda acceder a los clientes de su competidor. Éste debe otorgarle acceso a una serie de recursos esenciales que le permitirá al operador acceder a los clientes de su competidor en forma y costos competitivos. 5 Operadores podrán alegar que no tienen capacidad de acomodar la interconexión en todo punto de la red. Sin embargo, en un entorno de competencia, operadores tendrán que invertir para que la interconexión pueda darse. En caso contrario, se entraría en continuos procedimientos administrativos o de arbitraje para determinar si tienen o no la capacidad (véase el caso de conflictos de interconexión en Guatemala). 6 Se pone el énfasis en incrementales promedio para que no se llegue al absurdo de que se mira el costo incremental de llamadas cursadas por el que pide la interconexión, las cuales, obviamente, tienen costos incrementales (o marginales) de zero. Al poner el énfasis en promedio, se entiende que incluyen todos los minutos, sean cursados por el que pide como por otros. 7 Los procedimientos de arbitraje eventualmente evolucionarán en un método de cómputo de dichos costos. Este, sin embargo, no es un procedimiento trivial. 5

6 b. Acceso a Recursos Esenciales Para que un recurso pueda ser llamado esencial, éste debe satisfacer tres condiciones: 1) El recurso debe estar controlado por un solo oferente y no puede ser económicamente replicable por un competidor; 2) El negar el uso de dicho recurso a un competidor puede impedir la competencia en el mercado de un producto determinado; y 3) Es posible otorgar al competidor acceso a dicho recurso. Es necesario ser sumamente específicos en la definición de recurso esencial, de manera tal que el conjunto de recursos esenciales no sea aumentado en forma arbitraria a través del procedimiento regulatorio. A su vez, se debe considerar como requerimiento de acceso a un recurso esencial el otorgar los elementos de red mínimos necesarios para obtener la funcionalidad definida en el servicio. Operadores de servicio de acceso (llamémoslos, genéricamente, TELCOS) operan varios tipos de redes de comunicaciones. Aquí se discute el acceso a la red de comunicaciones conmutada, la cual se ha diseñado primeramente para intercambiar mensajes de voz o de datos usando la amplitud típica de comunicaciones de voz. 8 Por lo tanto, en lo que sigue el concepto de "llamada" se referirá al establecimiento de una ruta virtual de comunicación entre dos usuarios finales de acuerdo a las especificaciones arriba descritas. Los usuarios de redes de comunicaciones comerciales reciben tres tipos de servicio de los operadores de redes: 1) Servicio de acceso, el cual otorga una conexión entre el cliente y el punto más cercano de conmutación en la red. 2) Servicio de conmutación, el cual examina la Figura 1 comunicación, determina su destino, y establece el enrutado para dicho destino. Central 3) Servicio de transporte, el cual agrega las comunicaciones Internacional y las manda en forma "mayorista" entre los puntos de conmutación de la red. Central Interurbana Aplicación Central Local Usuario Usuario Final Final Tandem Central Local Usuario Usuario Final Final Usuario Final Central Local Usuario Final Usuario Final Las arquitecturas de redes de tipo voz varían, pero en general tienen varios niveles jerárquicos: local, de tránsito o tandem, interurbano, internacional. El servicio de acceso es otorgado generalmente a través de enlaces locales que conectan al usuario final a los centros de conmutación. Esto se muestra en la Figura 1. 8 Ello no implica que no pueda ser ampliada via nuevas tecnologías como ser DSL o ADSL. 6

7 Es fundamental, por lo tanto, analizar qué servicios los operadores de acceso deben otorgar a sus competidores de manera tal que éstos puedan acceder a los clientes de aquellos. El análisis muestra que hay siete servicios que son esenciales para poder acceder a clientes de la competencia. Estos siete servicios cumplen con los requerimientos para ser definidos como recursos esenciales. Estos son: 1. Terminación 2. Originación 3. Señalización 4. Datos para la facturación de servicios prestados 5. Publicación de datos 6. Traspaso automático de identificación de usuarios 7. Cambio de operador 1. Servicio de Terminación El servicio de terminación permite que exista una manera técnicamente factible por la cual los usuarios de acceso de cualquier operador competidor pueden llamar a un usuario que recibe su servicio de acceso del operador, llamémoslo, TELCO. Un operador que quiere terminar llamadas en la red de TELCO (usuario final A en el ejemplo que sigue), podría interconectarse en la central local (Fig. 2A), la central de tránsito (Fig. 2B), o aun la central interurbana (Fig. 2C), y en cada caso el enrutamiento de la llamada sería como se ve en los diagramas respectivos. Como se puede ver, en cada caso el enrutamiento requiere el uso del enlace de acceso y de la central local. Sin la habilidad de pasar una llamada por la central local y el enlace de acceso, el operador competidor no puede realizar la terminación, y por eso la habilidad de usar el enlace de acceso y la central local para cada llamada son los componentes críticos del recurso esencial terminación. Figura 2A Interconexión Local Figura 2B Interconexión Tandem Figura 2C Interconexión Interurbana TELCO TELCO TELCO Central Internacional Central Internacional Central Internacional Central Interurbana Otro Operador Central Interurbana Otro Operador Central Interurbana Otro Operador Enlace de Interconexión Tandem Central Local Tandem Enlace de Interconexión Central Local Tandem Central Local Enlace de Interconexión Central Local Central Local Central Local Usuario Final A Usuario Final B Usuario Final A Usuario Final B Usuario Final A Usuario Final B Al examinar Fig. 2B, vemos que ni la central de tránsito ni el enlace de transporte entre la central de tránsito y la central local son críticos para la terminación de la llamada. El operador 7

8 competidor siempre puede interconectarse a la central local, y terminar la llamada de esa manera. Se puede aplicar el mismo razonamiento a las centrales interurbanas e internacionales, y a los enlaces entre estas centrales y otras centrales en la red de TELCO. Mientras que TELCO permita que los entrantes se interconecten al nivel de la central local, el uso de las centrales de mayor jerarquía y de servicios de transporte no es necesario para proveer acceso al recurso esencial terminación. Por eso, los únicos servicios a los cuales un operador de servicios de acceso como TELCO debe proveer acceso, dada la definición de recurso esencial otorgada más arriba, es el uso del enlace de acceso del usuario, y el uso de la central local más cercana al usuario. La Figure 3 presenta en forma gráfica este punto. Figura 3 Recursos Esenciales en Terminación Operador Otorgante Figura 4 Recursos Esenciales en Originación Operador Otorgante Central Internacional Central Internacional Enlace de Interconexión Directamente Atribuible al Solicitante Enlace de Interconexión Directamente Atribuible al Solicitante Central Interurbana Central Interurbana Tandem Elementos Libremente Negociados Tandem Elementos Libremente Negociados Punto de Interconexión Teórico Más Cercano Punto de Interconexión Teórico Más Cercano Central Local Elementos de Recurso Esencial Sujeto a Regulacion Central Local Elementos de Recurso Esencial Sujeto a Regulacion Usuario Final Usuario Final 2. Servicio de Originación Un segundo servicio, o recurso esencial, es el otorgar originación. Tiene que haber una manera factible por la cual un usuario de acceso de TELCO que origina una comunicación puede seleccionar otro operador para cursar dicha comunicación hasta el usuario final. El operador seleccionado será responsable por la cobranza al cliente de TELCO de esta comunicación, y de asegurar que dicha llamada sea cursada correctamente. A su vez, TELCO proporcionará al operador seleccionado el uso de la red de TELCO contra el pago correspondiente. Otro operador que quiere cursar una comunicación que se origina con un usuario a que TELCO provee acceso (usuario A en este ejemplo), podría interconectarse en la central local (Fig. 2A), la central de tránsito (Fig. 2B), o aun la central interurbana (Fig. 2C), y se ve en los diagramas el enrutamiento de la llamada en cada caso. Como se puede ver, en cada caso el enrutamiento requiere el uso del enlace de acceso y de la central local. Sin la posibilidad cursar pasar la llamada por la central local, el operador competidor no puede realizar el 8

9 servicio de originación, y así la habilidad de utilizar el enlace de acceso y la central local para cada llamada es el componente crítico del recurso esencial originación. Al examinar Fig. 2B, vemos que ni la central de tránsito ni el enlace de transporte entre la central de tránsito y la central local son críticos para la originación de la llamada. El operador competidor siempre puede interconectarse en la central local, y así realizar la originación de la llamada. Se puede considerar las centrales interurbanas e internacionales de la misma manera, así como los enlaces entre estas centrales y otras centrales en la red de TELCO. Mientras que TELCO permita que los entrantes se interconecten al nivel de central local, el uso de las centrales de mayor jerarquía y de los servicios de transporte no es necesario para proveer acceso al recurso esencial originación. Por eso, los únicos recursos esenciales para otorgar el servicio de originación son el uso del enlace de acceso del usuario, y de la central local más cerca a ese usuario. La Figura 4 presenta este punto en forma gráfica. Como se ve, por lo tanto, los servicios de originación y terminación son similares, y requieren el uso de recursos similares: para cada llamada se necesita acceder al enlace de acceso y a la central local a la que esta conectado el usuario a quien se desea acceder. Acceso a todo otro recurso no es esencial para otorgar estos dos servicios. 3. Servicio de Señalización El establecimiento de una interconexión eficaz requiere que los puntos de conmutación puedan comunicarse entre sí, e intercambiar la información relevante para posibilitar el enrutamiento de la comunicación, facturación del usuario relevante, funcionalidad de operación, y seguridad Figura 5 Recursos Esenciales en Señalización SS7 Central Internacional Central Interurbana Tandem Central Local Usuario Final Operador Otorgante Enlaces de Señalización Operador Solicitante Enlace de Interconexión Punto de Interconexión Teórico Más Cercano Punto de Transferencia de Señalización Punto de Transferencia de Señalización de las dos redes. Estas funciones se conocen en forma conjunta como señalización. Si el operador de acceso no otorgase el servicio de señalización, afectaría la calidad de llamadas que se originan en (o se dirigen hacia) otras redes. Interconexión de señalización en SS7 9 requiere que (1) la central del operador competidor sea interconectada a uno de los Puntos de Transferencia de Señalización (STP) de SS7 de un operador como TELCO, (2) el STP del operador competidor sea interconectado al STP de TELCO. Ambas posibilidades son presentadas en la Figura 5. Para señalización en SS7, se ve en la Fig. 5 que un operador puede interconectarse en un STP que no está conectado directamente a la central local más cerca al usuario en la red de TELCO. Vemos en dicha Figura los diversos enrutamientos que la llamada podría seguir. En la Figura se ve que la señalización de la comunicación de 9 Signal System 7. Señalización tipo SS7 otorga dos capacidades fundamentales: permite preparación rápida de llamadas ( fast call setup ), y realización de transacciones interactuando con base de datos remotas. 9

10 otro operador competidor siempre requerirá enrutamiento a través del STP directamente conectada a la central local (STP rojo), y al enlace entre dicho STP y la central local. Al examinar la Figura 5 se ve que el otro STP (STP blanco) ni el enlace de transporte entre los dos STPs son críticos para la originación de la llamada. El operador competidor siempre puede interconectarse en el STP rojo, y así realizar la señalización para la terminación u originación de la llamada. Mientras que TELCO permita que los entrantes se interconecten al STP más cercano al punto de originación o terminación en la red de TELCO (STP rojo), el acceso a los otros STP de mayor jerarquía y de los servicios de transporte no es necesario para proveer acceso al recurso esencial señalización. Por eso, los únicos servicios esenciales que un operador como TELCO debe proveer para el caso de señalización SS7, es el uso del STP directamente conectado a la central local más cerca al usuario, y el enlace de transporte entre este STP y la central local, para cada llamada. La Figura 5 presenta este resultado en forma gráfica. 4. Datos para la facturación de servicios prestados Si el operador desea acceder a un cliente de un competidor (TELCO), si éste no le otorga al operador información de facturación del cliente en cuestión, no se le podrá cobrar a este, y por lo tanto el cliente no será fácilmente accesible. 5. Publicación de Datos El acceso a datos para ser publicados en guías telefónicas o mantenidos en una base de datos es fundamental para que clientes de distintos operadores puedan acceder a clientes de otros operadores. 6. Traspaso automático de identificación de usuarios El traspaso automático de la identificación del usuario permite a operadores mantener una calidad estándar, como a su vez realizar facturación adecuada. Sin este servicio, operadores no podrán otorgar acceder a clientes de sus competidores en igualdad de condiciones. 7. Cambio de operador Por último, operadores deben otorgar a sus clientes la facilidad de transferirlos a otros. Si esta transferencia no se realiza, un operador no podrá acceder a los clientes de sus competidores en paridad de condiciones. c. Acceso a Recursos Públicos Las telecomunicaciones son intensivas en uso del espectro radioeléctrico. Por lo tanto, es fundamental que el gobierno genere un proceso de acceso al espectro radioeléctrico que sea trasparente, objetivo y basado en el mercado. 10 Sin una política similar, se tiende a una mala 10 Lectores interesados en un proceso trasparente, objetivo y basado en el mercado pueden leer, Spiller, Pablo T., y Carlo Cardilli, Towards a Property Rights Approach to Communications Spectrum, with C. Cardilli, Vol. 16, No.1 Yale Journal of Regulation, 1999:

11 utilización del espectro, asignación política, asignación para usos ineficientes, en resumen, no muy diferente de la forma en que se ha aplicado en la Argentina hasta ahora, y en la mayoría de los países de la región hasta hace poco. Sin embargo, en los últimos años, innovaciones regulatorias han llevado a un concepto por el que el uso del espectro radioeléctrico lo determina el mercado y no el ente regulador. Países tan diversos como EEUU, Guatemala, Australia y Nueva Zelandia han dejado de imponer requerimientos tecnológicos en el otorgamiento de licencias, realizan subastas para todo tipo de pedidos de espectro, y permiten la reventa y el alquiler del espectro. Esto no solamente ha llevado a una mejor asignación y eficiencia en el uso del espectro, per a su vez ha otorgado al estado una fuente importante de recursos, tanto para países grandes como pequeños. 11 III. El Costo de la Sobre-regulación En la sección previa se presentaron las condiciones mínimas para que se dé la competencia en el sector de telecomunicaciones. Es posible preguntarse por qué exclusivamente las condiciones mínimas? Porqué no agregar otros recursos a la lista de recursos esenciales? Porqué no intervenir más directamente en la regulación de la interconexión? Porqué no regular otros precios? a. Listado mínimo de recursos esenciales Para que un recurso sea esencial tiene que cumplir las tres condiciones mencionadas previamente. Si una de ellas no se cumple, requerir su servicio en forma regulada tiene el efecto de discriminar contra el operador al cual se le requiere el recurso, y por lo tanto, este subsidia al otro operador. En esta sección voy a considerar primero, el propósito de la desagregación de elementos de red de operadores, y luego lo voy aplicar a cuatro otros recursos que algunas jurisdicciones consideran como esencial: transporte, portabilidad, puertos y enlaces, co-ubicación. i. El porqué de la Desagregación En el año 1993, Ameritech introdujo el Plan Customer First, en el cual Ameritech proponía la desagregación de sus redes contra el permiso a entrar en larga distancia. 12 Esa fue la primera vez que se consideró en forma real la desagregación de las redes de operadores de telecomunicaciones. Desde entonces, en los EEUU la desagregación se ha introducido en la legislación, y varias otras jurisdicciones la han implantado en sus leyes o reglamentos. La ventaja de la desagregación en un entorno competitivo es que es posible eliminar la regulación de precios a usuarios finales. En un entorno competitivo, si el operador de acceso local, el TELCO, tratase de cobrar precios caros a sus usuarios finales, competidores podrían simplemente desagregar la red del operador, operar como un operador virtual y venderle al usuario final del TELCO a un costo mas barato. La función de la desagregación no es la de facilitar la entrada de competidores, sino simplemente limitar el poder de mercado que el El Dr. David Teece, de la Universidad de California, y Director de LECG, fue el originador intelectual del plan. 11

12 operador TELCO podría tener. Es por eso, que por ejemplo, he recomendado en países que se movían hacia la desregulación de precios finales la desagregación de puertos y enlaces durante un período de transición de tres a cinco años, 13 bajo la presunción de que sin la desagregación, y dado que podía no haber otras formas de acceso, el operador local podría extraer poder de mercado. Es decir, la desagregación tiene dos funciones: a) permitir la competencia, esto genera el listado de siete servicios que identifiqué como recursos esenciales. b) limitar el poder de mercado, una posición de defensa de la competencia, que por naturaleza debe ser transitoria pues eventualmente deberían llegar otras formas de acceso. ii. Aplicación a Otros Elementos de Red a) Transporte En la actualidad existen múltiples formas de transportar datos y llamadas dentro de centros urbanos y entre los mismos. Por lo tanto, requerir que un TELCO otorgue transporte a precios regulados, implica que el operador que requiere el servicio en forma regulada lo hace sólo si ello es menos costoso que obtenerlo en el mercado. Dado que el mercado es competitivo, ello se da cuando hay una falla regulatoria que genera un costo de transporte menor que el de mercado. De esta manera. el TELCO estará subsidiando a otros operadores. Lo cual atenta contra la competencia. b) Portabilidad Si bien, en abstracto, es posible imaginarse que los usuarios requieren la portabilidad para cambiar de operador, ello no es tan obvio. Usuarios residenciales cambian de número continuamente sin cambiar de operador, simplemente cuando se mudan de barrio mismo en la misma ciudad. Usuarios comerciales a su vez cambian de número en forma bastante común, realizando la propaganda necesaria, y a su vez encargando el servicio de anuncio de descontinuación de número. Lo que es importante es que el TELCO otorgue el servicio de cambio de operador, lo cual impide al TELCO imponer costos de cambio de operador onerosos. c) Puertos y enlaces La desagregación de puertos y enlaces permite a nuevos entrantes otorgar servicio local sin realizar las inversiones más importantes en la zona local, es decir, la planta externa. Si bien esto facilita la entrada, hay que considerar si este requisito cubre los tres requerimientos para ser un servicio o recurso esencial. El puerto o enlace en cuestión es obviamente controlado por un solo oferente. Sin embargo, no es claro que no pueda ser económicamente replicable por un competidor. El mercado de acceso es cada vez más accesible. Existen, en principio, varios operadores que pueden otorgar al usuario el servicio de acceso a la red telefónica. 13 Ese requerimiento, por ejemplo, aparece en la Ley General de Telecomunicaciones de Guatemala, como a su vez en la Ley de Telecomunicaciones de El Salvador. 12

13 Usuarios tienen la posibilidad de obtener telefonía inalámbrica de varios operadores, telefonía por cable es implementable, como a su vez es factible que nuevas tecnologías aparezcan que hagan al mercado de acceso todavía mas accesible. Por otro lado, modems de cable compiten fuertemente con sistemas de banda ancha (broadband) basados en cobre (por ejemplo, DSL). 14 Por lo tanto, ni enlaces ni puertos son imprescindibles para que se de la competencia en telefonía de acceso. 15 Uno debería, sin embargo, preguntarse si no sería beneficioso introducir la desagregación para limitar el poder de mercado de los TELCOs en el mercado de acceso. Para el caso Argentino, obviamente este no es el caso. Por un lado, los cargos por abono mensuales son relativamente bajos en la generalidad del país (aunque probablemente sean un poco altos en la Ciudad de Buenos Aires). Por otro lado, como se discute más abajo, el gobierno no tiene la intención de desregular los precios a usuarios finales que los dos TELCOs en existencia puedan cobrar una vez desregulado el mercado. Por lo tanto, la desagregación de puertos y enlaces no es necesaria para proteger temporariamente al usuario. En caso que se liberasen los precios a usuarios finales, entonces la desagregación de puertos y enlaces podría ser recomendable transitoriamente. Este puede bien ser el caso de DSL. Para otorgar servicios de DSL un competidor del TELCO tiene que dos posibilidades: 1) alquilar del TELCO un modem DSL para ser conectado al conmutador de la central local a la que esté conectado el cliente, o 2) conecta el cliente directamente a una central suya. Obviamente que la segunda opción no es económicamente viable, por lo que es posible que en caso que no se de competencia a nivel de banda ancha, acceso a modems DSL del lado del conmutador pueda ser requerido como un recurso esencial d) Co-ubicación y otros bienes raíces La co-ubicación como requerimiento regulatorio surge de la experiencia en los estados de los EEUU, en donde nuevos entrantes requirieron dichos servicios para evitar degradación de su servicio y/o facilitar su entrada. Es necesario ver si la co-ubicación cumple los tres requerimientos para ser un servicio esencial. La alternativa a la co-ubicación, en caso que esta no sea factible, o que el operador se niegue a otorgarla, es el establecimiento de una conexión a alta velocidad entre la central del operador que requiere la interconexión y el que la otorga. El módem del lado del operador otorgante deberá pertenecer a éste. Si la calidad de la comunicación es inferior, el operador otorgante estará violando el requerimiento de nodiscriminación, de la misma manera que si otorgase el servicio de interconexión en forma discriminatoria. 14 Si esto no fuese así, se entendería el requerimiento de que puertos sean un recurso esencial, puesto que el operador TELCO tendría entonces la única tecnología para otorgar telefonía de banda ancha a través de servicios de DSL. 15 En El Salvador, si bien la ley permite la desagregación, ésta no se ha dado, y hoy en día operan más de cinco operadores locales en el país. 13

14 Otros bienes raíces que no son necesarios requerir como recursos esenciales son derechos de vía, postes, etc. En la gran mayoría de las sociedades existen muchos derechos de vía en competencia. Sean de empresas de electricidad, agua, gas, subterráneos, etc. 16 Por lo tanto, existe multiplicidad de competidores por derechos de vía, por lo cual no puede ser un recurso esencial. iii. Desagregación e Incentivos Ahora bien, el imponer un requerimiento de desagregación mismo si el recurso no es esencial tiene un costo social importante. Considérese la desagregación de enlaces. Esta tiene dos consecuencias importantes: reduce incentivos a la inversión, y genera costos regulatorios sumamente altos. a) Incentivos a la inversión La desagregación de enlaces, por ejemplo, implica que un operador si invierte en un área, tendrá que otorgar a competidores enlaces a precios regulados, perdiendo por lo tanto la renta asociada con dicha inversión, como a su vez, correr el riesgo de no recuperar los costos de inversión en caso que los cargos de desagregación se fijen por debajo de los costos. Por ambas razones, la desagregación reduce el incentivo de invertir para el operador a quien se le imponga dicho requerimiento. La desagregación a su vez reduce los incentivos a invertir a los competidores, pues éstos pueden alquilar dichos recursos, por lo que no se comprometen a un negocio que puede no ser redituable, y a su vez toman la posibilidad de que el alquiler sea por debajo de los costos (en caso que los cargos de desagregación se fijen por debajo de los costos). Por lo tanto la desgregación reduce, en principio, los incentivos a invertir. 17 b) Costos regulatorios asociados con la desagregación La desagregación implica costos regulatorios de dos tipos. Por un lado, la desagregación en entornos en los cuales existen precios regulados tienen el potencial de forzar al operador a otorgar enlaces a precios inferiores a los costos. Considérese, por ejemplo, que el cargo por desagregación de enlace no debería exceder el abono mensual que el TELCO cobrase a su cliente. Entonces, dado que como he mencionado previamente, existen varias áreas de la Argentina en la que los abonos mensuales no compensan los costos incrementales de largo plazo, las TELCOs estarían entregando enlaces por debajo de lo que les cuesta. Si los enlaces se fijasen a costos incrementales promedio de largo plazo, y estos fuesen calculados en forma apropiada, entonces este riesgo no se daría, pero ello implica, a su vez, presumir que no existe la posibilidad de falla regulatoria. Supuesto difícil de tomar. El hecho que operadores sean exigidos de desagregar enlaces a precios por debajo del precio minorista, y por ende en ciertos entornos por debajo del costo incremental promedio de largo plazo, implica que nuevos 16 En Chicago, empresas de fibra óptica descubrieron túneles de carbón, los cuales fueron arrendados para poner cables. 17 En caso que sistemáticamente el regulador pusiese cargos por desagregación muy altos, la desagregación no sería relevante, y por ende no tendría el efecto discutido aquí. Pero si ello fuese así, no habría tanto interés por los entrantes en obtener la desagregación. 14

15 entrantes podrán literalmente chantajear a operadores incumbentes si éstos tomasen una actitud muy competitiva en áreas redituables, como ser zonas de alta densidad. Este chantaje consistiría en requerir que los operadores incumbentes otorguen enlaces en forma desagregadas en zonas de altos costos. Esto les haría incurrir en costos muy elevados, los cuales pueden fácilmente exceder el valor de clientes en zonas redituables. Por ello, y sabiendo que los entrantes tienen esta posible estrategia, los incumbentes tenderán a no ser agresivos, disminuyendo por lo tanto la competencia en zonas de alta densidad. Un segundo tipo de costos regulatorios son los asociados con la regulación de la calidad. La desagregación implica que operadores alquilan una cantidad de enlaces de un operador. La desagregación conlleva un precio regulado y una calidad prometida. Es en esta última donde se darán problemas regulatorios de primer nivel. La probabilidad de que la calidad promedio para un entrante cualquiera sea menor que la calidad promedio para el operador concedente no es trivial. Simplemente, la ley de grandes números asegura que mismo si no existe discriminación, la probabilidad de que la calidad promedio en un 1% de los enlaces cualquiera sea inferior a la calidad promedio en el 99% restante es alta. Por lo tanto, siempre habrá un competidor realizando un reclamo por mala calidad. Por lo tanto, en general, habrán continuos reclamos por mala calidad, lo cual implicará regulación cada vez más intrusiva por parte del ente regulador para asegurar que en efecto no haya discriminación. Por otro lado, si al operador se le requiere otorgar exactamente la misma calidad a todo competidor, éste tendrá que realizar inversiones muy superiores para impedir que el 1% de los enlaces tenga una calidad igual o mayor al 99% restante. Este es un problema que se ha traducido en el problema fundamental de la desagregación. Por lo tanto, si se introduce la desagregación se tiene que ser conciente de estos problemas, y compensar al operador al que se le impone el requerimiento por los costos regulatorios asociados con dicha política. b. Regulación de Precios y Servicio Universal La libre competencia y la regulación tarifaria no son compatibles. Un entorno en el que se regulan precios probablemente se introduzcan subsidios cruzados. Subsidios cruzados distorsionan la inversión por parte de nuevos operadores hacia los servicios que otorgan subsidios, por lo que la competencia realiza un descreme y ello lleva a que los operadores, tanto los que están sujetos a regulación tarifaria como los que no, limiten sus inversiones en aquellos segmentos cuyos precios son inferiores a los costos de expansión. Al introducir la regulación de precios, se lleva, entonces, a una distorsión importante en las inversiones, y dada la forma tradicional de regular precios independientemente de los costos, se asegura que en los sectores del país con costos elevados no se de los beneficios de la competencia. 18 La regulación de precios es la causa de la preocupación con el servicio universal, tan común en países desarrollados como en desarrollo. 19 Estos programas de servicio universal vendrían 18 Los nuevos entrantes tampoco invertirán en dichas áreas, pues los consumidores no estarán dispuestos a pagar un precio mayor al que el operador local supuestamente ofrece sus servicios. 19 La regulación de precios, sin embargo ha sido la que ha impedido el desarrollo del sector en zonas de bajos ingresos en los países en desarrollo, tanto por empresas privadas como públicas. 15

16 a suplir los desincentivos inherentes a precios regulados. Pero los programas de servicio universal son muy costosos, y en general no tienden a resolver esos problemas. 20 Excepto en países como Chile, en los que los programas de servicio universal vienen a compensar no tanto distorsiones tarifarias sino a aumentar la oferta en áreas de bajos ingresos. 21 c. Regulación de Inversiones En varias jurisdicciones se han otorgado licencias con requerimientos de inversión. En general estas se deben a distorciones tarifarias, y en consecuencia han generado conflictos continuos. A su vez, en un entorno de competencia, requerimientos de inversión tienden a anular las posibilidades de arbitraje que defectos regulatorios pueden crear. IV. El Caso Argentino: Los Anexos a la Instrucción Presidencial del 9 de Junio Los Anexos a la Instrucción Presidencial del 9 de Junio presentan esencialmente tres reglamentos: reglamento de licencia, reglamento de interconexión, y reglamento de servicio universal. Estos reglamentos tienen aspectos positivos y aspectos negativos. En general, los reglamentos muestran una gran oportunidad perdida. Dada la explicación de motivos presentado en el Decreto 465_00 y en la Instrucción Presidencial, era de esperar que los reglamentos generasen un entorno propicio a la entrada de operadores, con una regulación objetiva, trasparente y mínima. En su lugar, la regulación se volvió discriminatoria, 22 limitando incentivos a la inversión en acceso local, 23 y fundamentalmente intrusiva, 24 propiciando continuos conflictos regulatorios, los cuales entorpecerán el proceso de apertura que la Instrucción Presidencial requiere. Un análisis detallado de cada uno de los puntos es innecesario dada la discusión presentada en las secciones II y III. Por lo tanto, aquí se presenta un comentario general sobre cada reglamento y luego un listado de los aspectos más importantes positivos y negativos de los mismos. a. Reglamento de licencia Comentarios Generales 20 En los EEUU, el costo de programas de servicio universal tiende a exceder los 2 mil millones de dólares. En el Estado de Oregon, aparte de lo que el estado federal otorga, se planea introducir un fondo de subsidios financiado por un impuesto equivalente a 2-2.5% de la recaudación anual del sector 21 En Chile las cargos mensuales varían de US$10.21 (CTC Santiago), a US$21 (Telcoy, SA, Coyhaique). 22 Esencialmente hay un tratamiento para las licenciatarias originales y otro para los nuevos entrantes. 23 La presencia de fuertes subsidios cruzados sin un sistema operacional de subsidios para el servicio universal, la desagregación excesiva de componentes de red, incluyendo enlaces y puertos, la imposición de categoría de operador dominante en nuevos entrantes, los requerimientos de inversión mínima. 24 Regulación muy detallada de la interconexión, desagregación de enlaces, puertos, derechos de vía, coubicación, la forma de implementar el servicio universal, contabilidad desagregada, incluyendo la contabilidad de la interconexión en forma desagregada, modelos de costos inciertos. 16

17 La innovación para el país que se introduce en el Reglamento de Licencia es que se emitirá un único tipo de licencia de operador. Por lo tanto, no habría, en principio, regulaciones diferenciales para operadores de tal o cual servicio. Sin embargo, como se verá, ello no se aplica tan claramente o estrictamente, pues se discrimina entre servicios y entre operadores. A su vez, el reglamento de licencia introduce, probablemente la gran oportunidad perdida que es la de desregular los precios a usuarios finales, o al menos, de crear un cronograma para su desregulación. Al no crearse se genera un incentivo para su permanencia. A su vez, se genera incertidumbre sobre los requerimientos de inversión, al no especificar cuales serán los requerimientos de inversión después del 21 de Junio de Aspectos Positivos Licencia única de servicios de telecomunicaciones Prestación de servicios independiente de tecnología Aspectos Negativos Discriminación entre servicios Operadores servicio local distinto de los demás Operadores servicio local con inversiones mínimas (no muy elevadas-positivo) 26 Discriminación entre operadores Operadores históricos sujetos a variedad de regulaciones innecesarias en mercados abiertos Concepto problemático de operador dominante 27 Nuevos entrantes en zonas desabastecidas serán dominantes Regulación tarifaria con amplios subsidios cruzados a operadores históricos 28 Regulación tarifarias potencial Regulación de calidad, a determinarse sobre diversos servicios b. Reglamento de interconexión Comentarios Generales El reglamento de interconexión genera, en principio, un entorno que facilitaría la entrada (véase aspectos positivos). Sin embargo, el reglamento peca por excesiva regulación. Se desagregan enlaces y puertos, 29 transporte local, derechos de vía, co-ubicación, elementos que no son esenciales para generar competencia, se requiere contabilidad separada y por servicio de interconexión cuando no es claro el beneficio de dicho requerimiento, y se fija un software para cómputar los costos incrementales de largo plazo en vez de una metodología. Los cargos 25 Es de esperar que pasen a zero, pero el reglamento no lo indica así, por lo que es factible que sean aumentados, o continuados. 26 Por un año, supuestamente. 27 O con poder significativo 28 La cual a su vez es discriminatoria. 29 Probablemente esto se puso pensando en desagregar DSL, pero ello se podía obtener más facil requiriendo la desagregación del servicio DSL, si este fuese el caso. 17

18 fijados para los diversos servicios suplantarán a los negociados. Dado que los cargos fijados necesariamente son imperfectos no discriminan por densidad, ni por jerarquía de la interconexión esto llevará a que los entrantes se conecten a muy altos nivel en la jerarquía del operador de acceso, reduciendo innecesariamente el incentivo a invertir en redes de transmisión por parte de los entrantes. Aspectos Positivos Interconexión negociada Contratos de interconexión públicos Interconexión en todos los puntos de la red Compensación recíproca Introducción de concepto de recursos esenciales Baja (no suficiente) en los cargos de interconexión Aspectos Negativos Listado excesivo de recursos esenciales Requerimiento de desagregación de Enlaces Puertos Transporte local Derechos de vía Co-ubicación Requerimiento de co-ubicación Requerimiento de desagregación contable En general y para cuentas de interconexión desagregadas Requerimiento de contrato de interconexión estándar Con inflexibilidad tarifaria Concepto problemático en costeo de recursos esenciales e interconexión Costos incrementales asociados con aumento en el servicio = marginal, incremental Negociación indefinida Método de resolución por parte del regulador Fijación de cargo de transporte Fijación de cargo por co-ubicación c. Reglamento de Servicio Universal Comentarios Generales El reglamento de servicio universal introduce dos razones para otorgar subsidios por servicio universal: areas de alto costo, y servicios con bajo poder de pago pero importantes socialmente. Esta es una buena división. El reglamento introduce a su vez un impuesto del 1% sobre ventas. El reglamento a su vez introduce el concepto de pay or play, la neutralidad competitiva, la adaptabilidad a la tecnología más adecuada, la transparencia en el manejo de sus fondos, y la identificación del subsidio con el usuario. Todos conceptos positivos. El 18

19 problema está en los detalles. La designación de proyectos prioritarios socialmente (áreas, usuarios) es sumamente engorro, y probablemente sea finalmente determinado arbitrariamente por la Secretaría. El impuesto del 1% tendrá un mínimo impacto. Primero, las excepciones del pay or play serán tales que los operadores nuevos podrán realizar las actividades que normalmente querrían hacer y obtener un crédito por play. Segundo, dado que es siempre ventajoso play que pay operadores prometerán inversiones, las cuales luego será sumamente difícil de controlar, tanto por la Secretaría como por los competidores. El hecho de que play consiste en inversiones financieras y no en la ejecución de proyectos específicos, estilo chile, lleva a que sea posible reducir la contribución al fondo sin costo al operador. Pero mismo si operadores no manipuleasen el sistema, el 1% es bastante bajo para cubrir el déficit de acceso que se dará en competencia, y probablemente que no se de la posibilidad de extender servicio universal a areas de alta prioridad social. Un enfoque alternativo, en el cual el gobierno pone en subasta la realización de proyectos de importancia social sería una alternativa mas eficaz y probablemente menos costosa desde una perspectiva regulatoria. Aspectos Positivos Pay or play Aspectos Negativos Extrema complejidad Conceptos difíciles de medir Imposibilidad de implementación Conceptos fáciles de evadir Requerimientos e impuestos discriminatorios No ataca problemas reales Subsidios cruzados fuertes Falta de penetración en el interior Muy poco servicio en zonas pobres V. El Camino a Seguir Los anexos a las instrucciones presidenciales generan importantes dificultades para la implementación de la plena y libre competencia como el texto de las Instrucciones Presidenciales requiere. Por ello, en esta sección discutiremos un enfoque radicalmente diferente que la Secretaría de Comunicaciones podría seguir para implementar en forma apropiada las instrucciones presidenciales. El enfoque alternativo consiste en generar las condiciones requeridas para que se de la competencia. Para ello es importante mantener cuatro principios fundamentales: a) eliminar impedimientos a la entrada y salida del mercado; b) eliminar subsidios a la entrada; c) liberalización tarifaria; 19

20 d) promover acceso a la red por parte de sectores marginados. Para ello, y siguiendo la discusión presentada en la Sección II, presentamos los guiamientos para cada uno de los reglamentos: a. Reglamento de Licencias En este reglamento es fundamental introducir el principio de licencia única. La entrega de una licencia debe ser automática y simplemente se utiliza para implementar un Registro de Operadores de telecomunicaciones. Cada operador debe otorgar suficiente información para poder ser controlado, y para que los usuarios puedan entregar protestas por servicio. Este reglamento debe eliminar 1) todo requerimiento de servicio de todos los operadores, incluyendo los operadores con licencias otorgadas previamente; 2) toda regulación de tarifas a usuarios finales, tanto para nuevos entrantes como para los operadores históricos La eliminación de los requerimientos de servicio requerirá, obviamente, la creación de un sistema de servicio universal eficiente para sectores marginales, del cual se tratará más adelante. La eliminación de la regulación tarifaria hará que los operadores comiencen a introducir nuevos productos y servicios, repackage productos y servicios en existencia, y en general, a crear una dinámica de mercado que permitirá el desarrollo del sector no solamente en el Gran Buenos Aires, sino también, y fundamentalmente, en el interior. Sin la desregulación tarifaria, o al menos un liberalización importante, el mercado no podrá operar libremente. Si bien habrá una licencia única, se dividirán los operadores en dos tipos: operadores de acceso y operadores de servicios intermedios. Operadores de acceso serán sujetos a requerimientos de interconexión regulada a ser especificados en el reglamento de interconexión. Operadores de servicios intermedios no tendrán dicho requerimiento. Operadores de acceso son aquellos que otorgan el servicio de acceso a la red pública de telecomunicaciones. Operadores de servicios intermedios serán todos los demás. b. Reglamento de Interconexión El reglamento de interconexión es, como se discutió en la sección II, el corazón de la reforma. Cinco puntos fundamentales deben ser incluidos en el reglamento de interconexión: 1) Obligatoriedad de todo operador de servicio de acceso de otorgar interconexión a quien lo pida en todo punto de su red. 2) Negociación de la interconexión con tiempos rápidos y arbitraje obligatorio, sujeto a la regla de ofertas finales (regla del beisbol). 3) Siempre que la interconexión tenga como finalidad el acceso a recursos esenciales, esta será basada en un concepto de costos incrementales promedio de largo plazo 20