Experiencias regionales sobre seguridad social La experiencia argentina: paso de un sistema a otro

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1 Experiencias regionales sobre seguridad social La experiencia argentina: paso de un sistema a otro Oscar Cetrángolo IIEP - UBA / UNTREF Seminario «Pactos de Protección Social Inclusiva: El Estado y la Erradicación de la Pobreza en América Latina y el Caribe. Experiencias Regionales» SENPLADES Quito, Ecuador 30 de Julio de 2013

2 Argentina ha sido un país pionero en Seguridad Social Contributiva A pesar de ello, los diferentes subsistemas han presentado problemas importantes, aún durante el período de apogeo del Estado Benefactor tradicional El pasaje a un enfoque de derechos implica grandes y diversos desafíos para cada uno de los subsistemas y para sus cuentas públicas

3 En previsión social, el financiamiento contributivo es el más aconsejable, con un complemento de rentas generales cuando la cobertura es insuficiente; En transferencias de ingresos a hogares más necesitados, el financiamiento debe ser siempre proveniente de rentas generales; En salud, el financiamiento contributivo es fuente de inequidades, aunque a veces necesario, al menos en la transición

4 Introducción al nivel y estructura del gasto público El sistema previsional y la cobertura de la población adulta mayor Fragmentación y reformas en el sistema de salud Introducción de programas de transferencias condicionadas Tributación y financiamiento de la nueva protección social El problema territorial y la descentralización fiscal Reflexiones finales: desafíos

6 Gasto público consolidado ( ) Clasificado por finalidad - En % PIB Servicios de la Deuda Servicios Económicos Servicios sociales Funcionamiento

7 Gasto público consolidado ( ) Clasificado por finalidad Composición porcentual 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% Servicios de la Deuda Servicios Económicos Servicios Sociales Funcionamiento 20% 10% 0%

8 Gasto público nacional ( ) En millones de $ corrientes ,7 35% En millones de $ constantes de 2004 (*) En % del PIB (eje derecho) 30% ,5% 23,3% 25% % ,4% 15% % , ,4 5% % (*): Deflactado mediante IPC 9 provincias.

9 100% Gasto público nacional ( ) Clasificado por finalidad Composición porcentual 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% Servicios de la Deuda Servicios Económicos Servicios Sociales Servicios de Defensa y Seguridad Administración gubernamental 10% 0%

11 Impacto sobre las cuentas públicas Cambios de régimen y cobertura Cajas provinciales y federalismo fiscal Situación pos reformas de la última década Sustentabilidad del sistema en el mediano plazo y futuras reformas

12 Gasto público nacional Sector previsional (Financiamiento, Gasto, Excedente Inicial y Déficit) En % del PIB Fuente: Cetrángolo, O. et al (2012).

13 Déficit previsional y Miles de factores constitutivos millones de $ % del total % del PIB Aportes al régimen de capitalización 4,3 46,2 1,5 Reducción de la contribución patronal 3,8 40,9 1,3 Cajas Provinciales 1,2 12,9 0,4 Déficit 9,3 100,0 3,3

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15 Jurisdicciones con regímenes previsionales transferidos (11) Jurisdicciones con regímenes previsionales no transferidos (13) En proceso de armonización (5) Sin armonización (8) Ciudad de Buenos Aires, Catamarca, Santiago del Estero, Jujuy, Mendoza, San Juan, Salta, La Rioja, Río Negro, Tucumán, San Luis Córdoba, Chaco, La Pampa, Santa Cruz, Santa Fe Buenos Aires, Corrientes, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Neuquén, Tierra del Fuego

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26 Excesivo gasto privado Convivencia de sistemas públicos no contributivos, seguro social contributivo y desarrollo del sector privado Prociclicidad del sistema fragmentado Desempleo y empleo informal Escasez de recursos fiscales Baja prioridad del gasto en salud dentro de los presupuestos públicos Falta de articulación entre subsistemas Ausencia de mecanismos de compensación interregional en sistemas descentralizados

27 % del PIB Estructura % Gasto en Salud Público (1) 2,57 27,31 Nacional 0,47 Provincial 1,75 Municipal 0,35 Gasto en Seguridad social en Salud (2) 3,64 38,74 Obras Sociales Nacionales 1,87 INSSJyP 0,90 Obras Sociales Provinciales 0,87 Subtotal Público y Seguridad social ( (1) + (2) ) 6,21 66,06 Gasto en Salud Privado (3) 3,19 33,94 Total Gasto en Salud ( (1) + (2) + (3) ) 9,40 Fuente: Gasto público y Seguridad social: Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Gasto privado: Estadísticas sanitarias mundiales 2012 de la OMS.

28 El sistema argentino de salud presenta tres tipos de fragmentación que afecta la equidad y se relacionan con su modalidad de financiamiento. Las tres fragmentaciones son: Regulatoria De derechos Territorial

29 Porcentaje de población cubierta por tipo de institución y gasto promedio mensual, 2008

30 Indicadores por grupos de provincias Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

31 GRUPO I: Provincias de mayor IDH Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

32 GRUPO II: Provincias cercanas a la media de IDH (1) Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

33 GRUPO III: Provincias de menor IDH Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Ministerio de Economía, DEIS, Estadísticas Vitales (2009) y Censo 2011.

34 La cobertura universal debe ser una orientación del sendero de reformas más que como punto final Los caminos para alcanzar esa meta son diversos y dependerán de las condiciones y elecciones particulares de cada país. No hay solución única y mágica Sea cual sea el sendero elegido, resulta inevitable lograr mayor financiamiento para la salud pública No sólo se trata de discutir el punto final sino el funcionamiento de los sistemas durante un período de transición que, necesariamente, será prolongado y obligará a redefiniciones importantes durante los procesos. La crisis presente condiciona los avances pero no debiera modificar los objetivos de mediano plazo Tal vez el mayor impacto de la presente crisis sea en relación con la difusión de modelos de cobertura universal, igualitaria y tendiente a lograr una mayor cohesión social

36 Gasto público nacional Asignación Universal por Hijo ( ) ,60% Millones de pesos corrientes 0,55% Millones de pesos constantes de 2009 (*) % del PIB (eje derecho) ,0 0,50% ,40% ,30% 6.275, ,20% ,10% 322, ,00% (*): Deflactado mediante IPC 9 provincias.

37 Beneficiarios de distintos programas de transferencias nacionales,

38 Eje Apoyo a hogares vulnerables Programas de empleo Asistencia a la vejez e invalidez Pensiones no contributivas Programas/Provincias Nuestras familias (CABA) Ciudadanía porteña (CABA) Vivir mejor (Catamarca) Subs. embarazadas en estado de indigencia (Chubut) Programa ingreso familiar mínimo integrado (Chubut) Programa de protección y asistencia a los niños/as, adolescentes y ancianos en situación de vulnerabilidad social (Corrientes) Atención de urgencias sociales (Entre Ríos) Subsidios (Jujuy) Programa de atención directa (La Pampa) Familias riojanas (La Rioja) Asistencia a carenciados (Neuquén) Asistencia social a la zona rural (Neuquén) Programa provincial de ayuda solidaria (Santa Fe) Programa madres solteras (Santiago del Estero) Subsidios (Santiago del Estero) Fortalecimiento a mujeres jefas de familia (Tucumán) Barrios bonaerenses (Buenos Aires) Familia joven (Córdoba) Igualdad de oportunidades (Córdoba) Trabajo para todos (Córdoba) Programa provincial de empleo (Mendoza) Focao y Plan provincial para la atención a la desocupación laboral (Neuquén) Fondo solidario de asistencia al desocupado (Rio Negro) Salta trabaja y Salta solidaria (Salta) Plan de inclusión social trabajo por San Luis (San Luis) PEL (Tierra del Fuego) Pensiones graciables (Chubut) Auxilio a la vejez e invalidez (Córdoba) Pensiones a la vejez, invalidez y graciables (Corrientes) Pensiones asistenciales por vejez o discapacidad (La Pampa) Honrar la vida (La Rioja) Pensiones graciables por invalidez y vejez (Misiones) Pensiones a la vejez, discapacidad y especiales (Neuquén) Pensiones Islas Malvinas (Chubut) Pensiones no contributivas (Chubut) Pensiones no contributivas (San Juan) Pensiones no contributivas (Santa Fe)

39 Clasificación de programas sociales y federalismo Programas A cargo del Gobierno Nacional A cargo de las provincias Tradicionalmente centralizados Transferencia de ingresos: PJyJHD, AUH Programas alimentarios: Programa de emergencia alimentaria Fomento del empleo: Seguro de Capacitación y Empleo Transferencia de ingresos: Plan de Inclusión Social Trabajo por San Luis (San Luis), Ciudadanía Porteña (Ciudad de Buenos Aires) Programas alimentarios: Programa de Asistencia Integral Córdoba (PAICOR) (Córdoba) Fomento del empleo: Barrios Bonaerenses (Buenos Aires) Tradicionalmente descentralizados Iniciativas integrales Distribución de remedios: Remediar Plan Nacer Programas Asistenciales: Programa Envión (Buenos Aires), Chau Calle (Catamarca)

41 Sostenido crecimiento de la recaudación tributaria, especialmente la nacional Fortalecimiento del impuesto a las ganancias (en especial sobre las sociedades) Sostenido crecimiento de imposición sobre los consumos Escasa importancia de imposición sobre los patrimonios Resurgimiento de imposición sobre el comercio exterior por aparición de retenciones Renovada importancia de cargas sobre el salario Creciente importancia de ingresos brutos en la tributación provincial

42 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40, Nacional Provincial 18,5 34,9 33,7 31,7 31,0 29,3 27,7 27,2 26,7 23,8 20,3 21,1 21,7 21,4 21,2 20,8 20,0 20,7 21,9 22,0 21,6

43 en porcentaje del PIB Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans. Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios

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45 IV-95 II-96 IV-96 II-97 IV-97 II-98 IV-98 II-99 IV-99 II-00 IV-00 II-01 IV-01 II-02 IV-02 II-03 IV-03 II-04 IV-04 II-05 IV-05 II-06 IV-06 II-07 IV-07 II-08 IV-08 II-09 IV-09 II-10 IV-10 II-11 IV-11 II-12 IV-12 - en porcentaje del PIB Ganancias IVA neto Combustibles Comercio exterior Otros tributarios Seguridad social

46 Gastos tributarios: tratamientos especiales en IVA y Ganancias explican las tres cuartas partes de la estimación oficial (2% del PIB) Evasión, especialmente, en Ganancias, Cargas sobre el salario e IVA Continuidad de los instrumentos tributarios heterodoxos Debilidad de la tributación provincial

47 Impuesto al Valor Agregado Impuesto a la Renta Tasa de Evasión Año de Estimación Total Tasa de Evasión Personas Físicas Personas Jurídicas Año de Estimación Argentina 21,2% ,7% n.d n.d 2005 Bolivia 29,0% 2004 n.d. n.d n.d n.d Chile 11,0% ,4% 46,0% 48,4% 2003 Costa Rica 28,7% 2002 n.d. n.d. n.d. n.d. Colombia 23,5% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Ecuador 21,2% ,8% 58,1% 65,3% 2005 El Salvador 27,8% ,3% 36,3% 51,0% 2005 Guatemala 37,5% ,7% 69,9% 62,8% 2006 México 20,0% ,6% 38,0% 46,2% 2004 Nicaragua 38,1% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Panamá 33,8% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Perú n.d. n.d. 48,5% 32,6% 51,3% 2006 República Dominicana 31,2% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d. Uruguay 26,3% 2006 n.d. n.d. n.d. n.d.

48 País o Región Sociedades Personas Físicas Total Soc./PF Renta /Cons. (en % del PIB) (en % del PIB) (en % del PIB) (%) (%) Promedio Latam 2,8 1,8 4,6 1,5 0,7 Argentina (2006) 3,8 1,5 5,3 2,5 0,4 Bolivia (2006) 2,9 0,2 3,1 14,5 0,2 Brasil (2005) 2,6 4,3 6,9 0,6 0,7 Chile (2004) 3,8 1,4 5,2 2,7 0,6 El Salvador (2002) 2,5 1,8 4,2 1,4 0,6 Guatemala (2003) 2,9 0,7 3,6 4,0 0,5 Honduras (2004) 3,7 1,6 5,3 2,3 0,5 Haiti (2006) 1,0 1,1 2,1 0,9 0,6 México (2002) 2,6 2,3 4,9 1,1 1,2 Nicaragua (2001) 3,1 2,0 5,1 1,6 0,5 Panamá (2006) 2,9 2,0 5,0 1,5 1,8 Perú (2002) 3,2 2,9 6,0 1,1 0,9 Rep. Dominicana (2002) 1,3 1,8 3,1 0,7 0,4 OCDE (2003) 3,4 9,0 12,4 0,4 1,1 UE 3,3 10,1 13,4 0,3 1,1 Alemania 1,2 8,5 9,7 0,1 0,9 Australia 5,3 12,2 17,4 0,4 1,9 Canadá 3,5 11,7 15,2 0,3 1,7 Dinamarca 2,8 25,6 28,5 0,1 1,8 EEUU 2,1 9,0 11,1 0,2 2,4 España 3,1 6,5 9,6 0,5 1,0 Japón 3,3 4,4 7,7 0,7 1,5

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52 Introducción al nivel y estructura del gasto público El sistema previsional y la cobertura de la población adulta mayor Fragmentación y reformas en el sistema de salud Introducción de programas de transferencias condicionadas Tributación y financiamiento de la nueva protección social Elproblema territorial y la descentralización fiscal Reflexiones finales: desafíos

53 Recursos Gastos ,2 17,5 78,3 50,9 39,3 9, ,0 18,0 78,0 52,0 40,1 7, % 80% 60% 40% 20% 0% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Gobierno Nacional Provincias Municipios Gobierno Nacional Provincias Municipios

54 2% 8% 3% 4% 22% 7% I II III IV V VI VII 54% I: Ciudad de Buenos Aires II: Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe III: Chubut, Neuquén, Santa Cruz y Tierra del Fuego IV: Catamarca y San Luis V: Entre Ríos, La Pampa, Río Negro, Salta y Tucumán VI: Jujuy, Misiones y San Juan VII: Corrientes, Chaco, Formosa, La Rioja y Santiago del Estero

55 Santa Cruz C. de Bs. As. T. del Fuego Neuquén Chubut Catamarca La Pampa San Luis Santa Fe Mendoza Córdoba Buenos Aires Río Negro Entre Ríos La Rioja Salta San Juan Jujuy Tucumán Corrientes Misiones Chaco Stgo. del Estero Formosa

56 Colombia Argentina Perú Brasil Guatemala México Chile Uruguay Nicaragua Honduras Alemania Reino Unido Grecia Italia Francia España Bélgica Finlandia Suecia Austria Eslovaquia Rep. Checa 2,5 2,3 2,2 2,2 2,1 2,1 2,0 2,0 1,8 1,7 1,6 1,6 1,3 1,1 3,0 5,4 5,0 6,4 6,9 7,9 7,7 8,8 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0

57 PBG per cáp. 250 Pob. s/cob. de salud Actividad Total país 50 - Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

58 Pob. s/cob. de salud PBG per cáp Actividad GRUPO II (Bs.As, Cór, Men, R Negro, S.L., L.P., S.Fe, Chu, Cat, E.R.y L.Ri) Total país - Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

59 Pob. s/cob. de salud PBG per cáp Actividad GRUPO II (Bs.As, Cór, Men, R Negro, S.L., L.P., S.Fe, Chu, Cat, E.R.y L.Ri) GRUPO III (Ju, S.J., Tuc, Mis, Corr., Cha, For, S.d.E, Sal.) 50 - Total país Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

60 PBG per cáp. 250 GRUPO I (T.d.F., S.C., Neu, CABA) Pob. s/cob. de salud Actividad GRUPO II (Bs.As, Cór, Men, R Negro, S.L., L.P., S.Fe, Chu, Cat, E.R.y L.Ri) GRUPO III (Ju, S.J., Tuc, Mis, Corr., Cha, For, S.d.E, Sal.) - Total país Pobreza P. tributaria Informalida d Desocup. Fuente: Elaboración propia sobre la base de INDEC, CEPAL y MECON

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62 % 80% 60% 40% 20% 0% Nación Seguridad Social Provincias

63 20,0% 18,0% 16,0% 14,0% 12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0% 0,0% Promedio provincial Departamento con valor máximo Departamento con valor mínimo

65 Los problemas de cobertura y fragmentación de derechos en la protección social de Argentina son previos a las diferentes crisis económicas El financiamiento de los diferentes subsistemas debe ser funcional a cada esquema prestacional Fuerte impacto del gasto previsional sobre las cuentas públicas y su resultado A pesar de la elevada cobertura alcanzada, restan importantes reformas para lograr una cobertura previsional elevada y sostenible El gasto en salud se caracteriza por sus elevados niveles de fragmentación y gasto privado

66 La descentralización es, en Argentina, causa de iniquidades adicionales y fragmentación de derechos Se requiere prestar mayor atención a las diferentes problemáticas locales La carga tributaria ha crecido significativamente. Resta aún lograr que el nivel alcanzado sea sostenible y con una estructura que mejore su incidencia distributiva. Los caminos para alcanzar igualdad de derechos son diversos y dependerán de las condiciones y elecciones particulares de cada país. No existe una solución única y automática No se trata de discutir solo el punto final sino el funcionamiento de los sistemas durante un período de transición que, necesariamente, será prolongado y obligará a redefiniciones importantes durante los procesos Sea cual sea el sendero elegido, resulta inevitable consolidar un mayor nivel de financiamiento.

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