2. Nuevo sistema de gestión de residuos en Polonia

Transcripción

1 2. Nuevo sistema de gestión de residuos en Polonia Con motivo de la entrada en vigor de la Ley de 1 de julio de 2011 sobre la reforma de la ley de mantenimiento del orden y limpieza en los municipios y de otras leyes ( Reforma ) les presentamos la situación actual en el sector de residuos sólidos urbanos ( RSU ) en Polonia, la Reforma y los efectos de la misma y, en particular, las oportunidades de inversión en el sector en cuestión. Desde hacía tiempo el sistema de gestión de RSU en Polonia había sido ampliamente criticado. Se veía una clara necesidad de cambio, especialmente con el fin de cumplir con los compromisos resultantes de la normativa europea. De acuerdo con la Reforma, el nuevo sistema debe funcionar plenamente a partir del 1 de julio de 2013 como tarde. Hasta dicha fecha, el sistema de gestión de RSU se encuentra en periodo de transición. Generación de RSU en Polonia En 2008 se recogieron en Polonia mil toneladas de RSU, es decir, unos 299 kg por habitante. El volumen ha aumentado en 2009 a 316 kg por habitante. El nivel de generación de RSU en Polonia está muy por debajo de la media de la UE-27 (513 kg por habitante), aunque lo cierto es que los datos manejados no son exactos. El porcentaje de residuos biodegradables contenidos en los RSU recogidos en 2008 fue del 54,7%. De acuerdo con el Plan Nacional de Gestión de Residuos 2014, el volumen de residuos sólidos municipales crecerá, y en el 2020 se prevé una producción de 377 kg de RSU por habitante. En 2008 el volumen de residuos sólidos urbanos recogidos de forma selectiva era de 682 mil toneladas. 22

2 El sistema de gestión de RSU ha sido considerado como deficiente e insostenible. La crítica se refería no sólo al propio sistema, sino en particular al marco legal que, en la opinión común, no fomentaba la inversión en las infraestructuras medioambientales necesarias, ni tampoco el cumplimiento de sus respectivas obligaciones por parte de todos los operadores de este mercado. El sistema es actualmente tan deficiente que sólo el 78% de la población está cubierto con servicios de recogida organizada, lo que significa que el 22% de los ciudadanos está fuera del sistema. En cuanto a los métodos de tratamiento de residuos, más del 90% de los RSU se depositan actualmente en los vertederos, que en realidad constituyen la única forma de tratamiento de RSU en Polonia. Además, Polonia carece del número suficiente de instalaciones de tratamiento de residuos. Según las estimaciones del Plan Nacional de Gestión de Residuos, la capacidad de los vertederos existentes permitirá el depósito de los RSU durante tan solo los próximos 8 años. A continuación se presentan datos referentes a otros tipos de instalaciones distintas a los vertederos. Normativa comunitaria Con la adhesión a la Unión Europea en 2004, Polonia se comprometió a cumplir con las normas de gestión de residuos establecidas en la legislación comunitaria. Sin embargo, el sistema existente no garantizaba el cumplimiento de los objetivos de la Unión Europea para el reciclaje y reducción del volumen de RSU biodegradables depositados en los vertederos. En caso de incumplimiento, Polonia podría enfrentarse a graves multas impuestas por la UE. La necesidad de alcanzar los objetivos establecidos por la legislación comunitaria era uno de los factores más importantes de los cambios en el sistema de gestión de residuos. En cuanto a los objetivos establecidos por la normativa comunitaria, cabe señalar en primer lugar la obligación de reducción de los RSU biodegradables destinados al vertedero. De acuerdo con la Directiva 1999/31/CE del Consejo de 26 de abril de 1999, relativa al vertido de residuos ("Directiva sobre el vertido") los Estados miembros de la UE tienen que reducir los residuos biodegradables destinados a vertedero con respecto a la cantidad (en peso) de residuos municipales biodegradables generados en 1995: - al 75% en 2004, - al 50% en 2012, - al 35% en Sin embargo, a Polonia se le ha concedido un período de prórroga y debe lograr los objetivos mencionados anteriormente en los años 2010, 2013 y 2020, respectivamente. La Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a los residuos ("Directiva marco") introduce obligaciones con respecto a los niveles de reciclaje y recogida selectiva de residuos. Objetivos de la Reforma Los principales objetivos de la Reforma son los siguientes: - reforzar el sistema de gestión de RSU; - introducir la recogida selectiva de RSU "en origen"; - reducir la cantidad de RSU, incluidos los residuos biodegradables destinados al vertedero; - aumentar el número de instalaciones de tratamiento de RSU garantizando otros métodos de tratamiento diferentes al vertido; - eliminar totalmente los vertederos ilegales; - introducir métodos de control apropiados para el seguimiento del tratamiento de los RSU por parte de los propietarios de inmuebles y de las empresas de recogida; - reducir los riesgos para el medio ambiente derivados del transporte de RSU (división de voivodias en regiones de gestión de residuos). 23

3 Sistema antiguo Para apreciar la magnitud de los cambios introducidos por la Reforma, se hace necesario señalar las características básicas del sistema antiguo. En el sistema antiguo en términos generales, la responsabilidad por la gestión de los RSU pertenecía a los municipios. Los municipios eran responsables de asegurar que todos los habitantes estuvieran cubiertos por un sistema organizado de recogida de residuos, pero no organizaban la recogida. El sistema se basaba en una clase de mercado libre en el sector de recogida de residuos, y se consideraba como tal el único en la Unión Europea. Antes de la entrada en vigor de la Reforma, la normativa hacía responsables de la eliminación de RSU a los propietarios de los inmuebles. Para cumplir con esta obligación, los propietarios de los inmuebles tenían que celebrar un contrato con una empresa que se encargaba de la recogida de sus residuos. Los propietarios de inmuebles podían elegir al contratista de recogida de residuos entre las entidades (empresas y entidades municipales) que tenían licencia para los servicios de recogida. El municipio únicamente controlaba si el propietario del inmueble disponía del contrato en cuestión y fijaba precios máximos para los servicios de recogida. Los mismos municipios gestionaban y explotaban la mayoría de las instalaciones de tratamiento de residuos. Bajo la normativa antigua existían serias dudas sobre la posibilidad de destinar el flujo de RSU a una instalación concreta, dado que los RSU pertenecían a los propietarios de los inmuebles y a las empresas de recogida pero no a los municipios. Esto limitaba la voluntad de las empresas privadas de participar en la construcción y explotación de la infraestructura de tratamiento de residuos. Los empresarios temían que una inversión en instalaciones aplicando métodos de tratamiento más avanzados no fuera rentable, dado que el contratista de recogida llevaría los residuos a la instalación con el coste de tratamiento más barato, es decir, al vertedero. Por lo tanto, la instalación con un método de tratamiento más avanzado no tendría el flujo de residuos garantizado. En la práctica, eran las empresas de recogida quienes decidían dónde terminaban los RSU. Sistema actual Tras la consideración de las numerosas deficiencias en el sistema antiguo, el Gobierno polaco se ha decantado por un cambio radical en el mismo. Al proyecto de Reforma se le dio prioridad en los trabajos parlamentarios, lo que ha permitido que este haya sido adoptado con mucha rapidez. En general, el proyecto ha tenido una acogida favorable, a pesar de que se hayan lanzado algunas críticas contra el mismo especialmente por parte de las empresas del sector de recogida de residuos. Estas empresas estaban en desacuerdo con la atribución a los municipios de la competencia de organización del servicio de recogida de RSU. Asimismo, manifestaron su escepticismo sobre si los cambios introducidos y el corto período de transición previsto en el proyecto de Reforma, servirían al cumplimiento de los compromisos contraídos por Polonia en virtud de los tratados bilaterales de inversión (BIT). Finalmente, el proyecto ha sido adoptado y hoy forma parte de la normativa vigente. El actual sistema de gestión de RSU en Polonia se basa en dos normas principales: La ley de mantenimiento del orden y la limpieza en los municipios, de 13 de septiembre de 1996, ampliamente modificada por la Reforma, así como la Ley de Residuos, de 27 de abril Cabe señalar que Polonia todavía no ha implementado la Directiva marco sobre residuos y actualmente el Ministerio de Medio Ambiente ha preparado un anteproyecto de la nueva ley de residuos que implementa la Directiva. La reforma amplía las competencias y obligaciones de los municipios en el ámbito de la gestión de residuos. Las principales obligaciones de los municipios abarcan: 24

4 - organización del servicio de recogida de RSU (de los inmuebles habitados y, de manera facultativa, de los no habitados) y la contratación mediante concurso público de las empresas encargadas de realizar este servicio; - procurar/asegurar la construcción de instalaciones regionales de tratamiento de residuos; - cumplimiento de los objetivos impuestos por la normativa europea niveles de reciclaje y reducción de RSU biodegradables destinados al vertedero. La asunción por los municipios de las obligaciones relativas a la recogida de RSU que hasta la fecha correspondían a los dueños de los inmuebles se podría considerar como una auténtica revolución. Los servicios derivados de las nuevas obligaciones de los municipios serán financiados a través de una nueva tasa por la gestión de residuos. Esta tasa será destinada a cubrir los costes de recogida, transporte, tratamiento de RSU y mantenimiento de puntos limpios, así como los gastos generales del servicio. Los municipios estarán facultados para fijar la tasa en base a uno de los siguientes criterios: el número de habitantes del inmueble, el consumo de agua y/o la superficie del inmueble. Alternativamente, el municipio podrá optar por la introducción de una tasa media por cada inmueble. En el caso de los inmuebles no habitados, el municipio fijará la tasa por el contenedor de cierto tamaño. Los propietarios de inmuebles pagarán la tasa en base a una declaración específica. Recogida de RSU Tal y como se ha mencionado anteriormente, la recogida de RSU se contratará por parte del municipio a empresas privadas por medio de un concurso público. También las empresas municipales estarán obligadas a participar en la licitación. En el caso de los municipios más grandes, el territorio municipal se puede dividir en sectores con el fin de contratar los servicios de recogida para cada sector por separado (es decir, un concurso diferente para cada sector). Asimismo, todos los ciudadanos tendrán derecho a los servicios de recogida de RSU sin necesidad de firmar un contrato con la empresa de recogida, a cambio del pago de la tasa mencionada anteriormente. Región de gestión de RSU Uno de los elementos clave del nuevo sistema es la división de las voivodias en regiones de RSU. De acuerdo con la Reforma, la región de gestión de residuos municipales (la "Región") es un área determinada en el plan de gestión de residuos de la voivodia (el "PGRV"), poblada por lo menos por habitantes. Un solo municipio con más de habitantes también puede constituir una Región. La Región no es una nueva unidad territorial o administrativa y no tiene órganos ni competencias. Sirve solamente para fijar el marco territorial de gestión de ciertas clases de RSU, dado que la Reforma introduce la prohibición de recogida y tratamiento de los siguientes tipos de residuos fuera de la Región donde se hayan producido: (i) RSU mezclados, (ii) los residuos verdes y (iii) la fracción restante de la clasificación de RSU destinada al vertedero. Como consecuencia, las tres fracciones de residuos antes mencionadas sólo pueden ser tratadas en la Región en la que se generaron. Esto significa que en cada Región debe haber un número suficiente de instalaciones de tratamiento. Para garantizar que se cumpla con la obligación de tratar los RSU dentro de la Región, se introducen sanciones para las empresas de recogida que llevan estas tres clases de RSU fuera de la Región. La división de las voivodias en las Regiones se llevará a cabo en los PGRV y en los acuerdos sobre la ejecución de los PGRV. Los criterios exactos para la división aún no se conocen. Los órganos de la voivodia tienen que actualizar los planes de acuerdo con el nuevo sistema hasta el 1 de julio de Los trabajos de actualización ya se están llevando a cabo en todas las voivodias. 25

5 Instalación regional de tratamiento de RSU La instalación regional de tratamiento de RSU ( Instalación Regional ) es otro componente clave del "nuevo sistema". De acuerdo con la Reforma, los tres tipos de residuos anteriormente mencionados deben ser entregados por las empresas de recogida a las Instalaciones Regionales ubicadas en cada Región. Bajo la Reforma, una planta de gestión de residuos puede constituir una Instalación Regional, siempre que cumpla con los siguientes requisitos: (A) tenga una capacidad de procesamiento suficiente para recibir y procesar los residuos de una zona habitada por al menos habitantes, (B) cumpla los requisitos de la mejor técnica o tecnología disponible (BAT), (C) asegure uno de los métodos de tratamiento de residuos: - tratamiento térmico; - el procesamiento mecánico y biológico de los RSU mezclados, - la transformación de residuos verdes recogidos y otros residuos biológicos y producción de fertilizante o productos similares que cumplen con las normas, - vertido de residuos generados por tratamiento mecánico y biológico de los RSU mezclados y residuos restantes de la clasificación de los RSU, con una capacidad para 15 años. El mero cumplimiento por una determinada instalación de los requisitos citados no significa que la instalación vaya a ser automáticamente considerada como una Instalación Regional. Una Instalación Regional ha de ser clasificada como tal en los PGRV y en la resolución de ejecución de PGRV. La Instalación Regional gozará de una clase de monopolio en cuanto al tratamiento de las tres fracciones de RSU. De hecho esta ha sido la finalidad de la Reforma, con miras a fomentar la construcción de nuevas instalaciones. Sin embargo, en este contexto hay que señalar que la situación se complica un poco más en caso de que haya más de una Instalación Regional en una determinada Región. La Reforma introduce también la noción de instalaciones de reserva que recibirán y tratarán RSU hasta que estén en funcionamiento las nuevas Instalaciones Regionales, o bien en el caso de avería de Instalaciones Regionales. De acuerdo con la normativa, las instalaciones de reserva no tienen por qué cumplir con los requisitos previstos para las Instalaciones Regionales. La facilitación de las Instalaciones Regionales es responsabilidad del municipio. El contratista que construya, mantenga y/o operara una Instalación Regional ha de ser seleccionado en un procedimiento competitivo. La Reforma indica los procedimientos en los cuales el municipio puede elegir al contratista: (A) en virtud de la Ley de la colaboración público-privada, (B) en virtud de la Ley de la Concesión de obras o de servicios, o (C) en virtud de la Ley Derecho de contratación pública. Por lo tanto la Reforma excluye, en un principio y salvo la excepción comentada a continuación, la posibilidad de realizar las tareas consistentes en la construcción, mantenimiento y operación de la Instalación Regional por el propio municipio o sus entidades (de acuerdo con la doctrina Teckal). La elección de una de las formas arriba mencionadas será una decisión del municipio. No obstante, teniendo en cuenta el coste de construcción y mantenimiento de las instalaciones de tratamiento y las limitaciones de los municipios vinculados con la deuda pública, parece que muchas de las inversiones 26

6 en la infraestructura del sector de gestión de residuos podrían en un futuro llevarse a cabo en forma de colaboración público-privada. De acuerdo con la Reforma, si el resultado del procedimiento de elección del contratista es negativo, el municipio puede realizar la tarea por sí mismo. No obstante, la Ley no define qué se debe entender por resultado negativo del procedimiento. La Reforma no excluye la posibilidad de construcción de una Instalación Regional totalmente privada, es decir, sin ninguna colaboración con el municipio. No obstante, esta solución debe ser estudiada detenidamente sobre todo en cuanto al aseguramiento del flujo de residuos para la planta, especialmente en el caso de competencia con una instalación municipal. Oportunidades de negocio La Reforma, al introducir numerosas obligaciones a los municipios, brinda nuevas posibilidades de negocio para los empresarios del sector. Estas nuevas oportunidades están vinculadas, sobre todo, con la construcción de la infraestructura de tratamiento de residuos, por lo que interesarán, por ejemplo, a las empresas de ingeniería, construcción y proveedores de tecnología para las instalaciones. También los operadores de las plantas de gestión de residuos podrían notar el aumento de proyectos de su interés, sobre todo en el caso de las inversiones realizadas en colaboración entre un socio público y privado. Finalmente, las empresas de recogida de residuos (incluso aquellas que todavía no están presentes en Polonia) tendrán una oportunidad única para ganarse una cuota de mercado participando en los concursos públicos referentes a este subsector. El número de instalaciones de tratamiento de residuos en Polonia es insuficiente y existe una necesidad urgente de construir nuevas plantas. En el nuevo sistema va a garantizar el flujo de residuos a las instalaciones regionales que se van a construir. En cuanto al tipo de instalaciones previstas, de acuerdo con el Plan Nacional de Gestión de Residuos de 2014, para las regiones de más de habitantes, el método recomendado es la incineración y para las regiones menos pobladas el tratamiento mecánico y biológico. En definitiva, el mercado polaco de RSU y, en general, de la protección del medio ambiente, parece muy interesante y prometedor desde el punto de vista de las empresas del sector. No obstante, lo cierto es que en este momento existen muchas cuestiones abiertas y dudas interpretativas respecto a la nueva normativa que entró en vigor el pasado 1 de enero de 2012, lo que hace necesario una preparación y un estudio minucioso de la misma por parte de los inversores interesados. Elaboración: Karolina Szymczak, Associate, Area de Infraestructura y Energía en el despacho Domański Zakrzewski Palinka Sp. k., Varsovia, Polonia 27