Derecho y Administración Pública Situación actual, perspectivas y propuestas

Transcripción

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2 Derecho a un buen gobierno Legislación, Administración Pública y Globalización Justicia y Administración Pública 2009*2010*2012

3 Derecho y Administración Pública Situación actual, perspectivas y propuestas

4 Coordinador: Oscar Reyes Retana Márquez Padilla Análisis Documental: Federico Pizarro Suárez Recopilación, diseño y apoyo técnico: Luz María Mancilla Guzmán DERECHO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SITUACIÓN ACTUAL, PERSPECTIVAS Y PROPUESTAS Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. Km Carretera México-Toluca No Colonia Palo Alto, C.P Delegación Cuajimalpa, México, D.F Todos los derechos reservados. Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación, su almacenamiento bajo cualquier sistema que permita su posterior recuperación, y su transmisión por medios electrónicos, mecánicos u otros así como su fotocopiado o grabado sin previa autorización del editor, otorgada por escrito. Diseño de portada y producción Martha León / CONTORNOS

5 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A.C. Derecho y Administración Pública Situación actual, perspectivas y propuestas Derecho a un buen gobierno Legislación, Administración Pública y Globalización Justicia y Administración Pública

6 FUNDADORES Francisco Apodaca y Osuna José Attolini Aguirre Enrique Caamaño Muñoz Antonio Carrillo Flores Mario Cordera Pastor Daniel Escalante Ortega Gabino Fraga Magaña Jorge Gaxiola Zendejas José Iturriaga Saúco Gilberto Loyo González Rafael Mancera Ortiz Antonio Martínez Báez Lorenzo Mayoral Pardo Alfredo Navarrete Romero Alfonso Noriega Cantú Raúl Ortiz Mena Manuel Palavicini Piñeiro Álvaro Rodríguez Reyes Jesús Rodríguez y Rodríguez Raúl Salinas Lozano Andrés Serra Rojas Catalina Sierra Casasús Ricardo Torres Gaitán Rafael Urrutia Millán Gustavo R. Velasco Adalid

7 INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A.C. CONSEJO DIRECTIVO José R. Castelazo Presidente Javier Barros Valero Vicepresidente para Asuntos Internacionales Diego Valadés Vicepresidente Mauricio Valdés Rodríguez Vicepresidente para los IAP de los Estados CONSEJEROS Hilda Aburto Muñoz Carlos Almada López José Fernando Franco González Salas Benjamín González Roaro Mauricio Merino Huerta Sergio Hidalgo Monroy Portillo María de los Ángeles Moreno Uriegas Arturo Núñez Jiménez Fernando Pérez Correa Carlos Reta Martínez Óscar Reyes Retana Héctor Villarreal Ordóñez CONSEJO DE HONOR Luis García Cárdenas Ignacio Pichardo Pagaza Adolfo Lugo Verduzco José Natividad González Paras Alejandro Carrillo Castro IN MEMORIAM Gabino Fraga Magaña Gustavo Martínez Cabañas Andrés Caso Lombardo Raúl Salinas Lozano

8 DERECHO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INTRODUCCIÓN EL ESTADO 1.1. ESTADO Y GOBIERNO Diego Valadés 20 César Camacho Quiroz 25 Porfirio Muñoz Ledo 28 Manuel GómezPeralta Damirón 30 Jorge Márquez Muñoz 31 Ruperto Patino Manffer 33 Miguel Francisco González Cendejas RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Giuseppe Cogliandro DERECHO A LA LEGALIDAD Eduardo de Jesús Castellanos Hernández RENDICIÓN DE CUENTAS Arturo Orci Magaña 49 Alberto Alcántara Martínez ACCESO A LA INFORMACIÓN Enrique González Tiburcio 56 Ernesto Villanueva Villanueva RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO Guillermo Teutli Otero 63 César Camacho Quiroz 68 Oscar Reyes Retana Márquez Padilla 70 Oscar Germán Cendejas Gleason EL DERECHO ADMINISTRATIVO 2.1. DERECHO ADMINISTRATIVO José R. Castelazo de los Ángeles 75 Carlos Quintana Roldan 81

9 Gerónimo Gutiérrez Fernández 83 Carlos Matute González 85 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez 88 Jorge Fernández Ruiz DERECHO ADMINISTRATIVO Y GLOBAUZACIÓN Gerard Timsit 94 Pablo Enrique Reyes Reyes 100 Carlos Quintana Roldan 102 Oscar Reyes Retana Márquez Padilla ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 3.1. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO Manuel Quijano Torres 108 Pedro Ojeda Paullada 112 Carlos Matute González 114 Rafael Martínez Puón 118 Noé Adolfo Riande Juárez 121 Julio Alejandro Téllez Valdés 124 Jesús Suárez Zendejas FUNCIONES JURISDICCIONALES Rafael Isidoro Martínez Morales ORGANISMOS AUTÓNOMOS Alfonso Nava Negrete 133 Jorge Fernández Ruiz LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Jorge Moreno Collado ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS Sergio Hidalgo Monroy 151 Rafael Isidoro Martínez Morales 153 Pavel Gil 155 César Becker Cuéllar 158 Ignacio Esteva de la Parra 160 Sergio Eduardo Huacuja Betancourt 164 Alejandro Romero Gudiño 165

10 3.6. SERVICIOS FINANCIEROS Jorge A. Chávez Presa Los SERVIDORES PÚBLICOS Federico Pizarro Suárez 177 Juan José Guerra Abud 179 Sergio Hidalgo Monroy EL PARTICULAR Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez 182 Francisco Venegas Huerta EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ignacio Ramos Espinosa 192 Oscar Reyes Retana Márquez Padilla 197 Héctor Benito Morales Mendoza EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Gustavo Arturo Esquivel Vázquez 205 Luis Humberto Delgadillo Gutiérrez EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Arturo Pueblita Fernández 211 Alfredo Reyes Kraft 215 Rodrigo Muñoz Serafín AMPARO ADMINISTRATIVO Francisco Venegas Huerta 224 Jean Claude Tron Pettit 228 Cuauhtémoc Carlock Sánchez 231 Juan Pedro Machado Arias 234 Adela Domínguez Salazar DERECHOS HUMANOS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Sergio Márquez Rábago 241

11 "...es perfectamente posible la sumisión del poder administrativo a un régimen de Derecho y el cumplimiento de las atribuciones del Estado no exige forzosamente el reinado de la arbitrariedad ni la falta de protección de los derechos particulares" Gabino Fraga. INTRODUCCIÓN Entre los años 2009 y 2012, el Instituto Nacional de Administración Pública A.C. y la Facultad de Derecho de la UNAM, celebraron tres seminarios que, como se explica más adelante, tuvieron como propósito fortalecer el vínculo entre Derecho y Administración Pública, acorde al espíritu de los fundadores del Instituto, principalmente de su primer presidente, el maestro Gabino Fraga. Este libro contiene las ideas que a lo largo de tres seminarios fueron expresadas por connotados juristas y administradores públicos, así como por destacados funcionarios del Poder Ejecutivo, Diputados del H. Congreso de la Unión y Magistrados del Poder Judicial. También se incluyen las propuestas y perspectivas que expertos en la materia impartieron en conferencias magistrales durante los seminarios. Los nombres de todos ellos aparecen en el índice. Para una mejor comprensión del contenido, en los párrafos siguientes me referiré a los seminarios, a los temas tratados y a la forma en que, una vez reunida la información presentada en estos seminarios, se organizó metodológicamente para darle un sentido jurídico-administrativo. 1.- LOS SEMINARIOS. En el año 2009 se cumplieron 75 años de la primera edición del libro Derecho Administrativo del maestro Gabino Fraga. Con este libro, se da inicio la tradición del Derecho Administrativo Mexicano. Fraga sabía que la teoría y la norma, para ser efectivas deben llevarse a la práctica y es por ello que en 1955, junto con un grupo de destacados universitarios y funcionarios fundan el Instituto de Administración Pública, como asociación civil, siendo Fraga su primer presidente. El libro mantiene su vigencia y continua como referencia obligada para todos aquellos que se interesan en conocer el vinculo entre Derecho y Administración Pública, el Instituto del que fue primer presidente, tiene ahora presencia nacional y en la facultad de Derecho, una de sus principales aulas, lleva el nombre del Maestro Fraga. Para conmemorar este aniversario, el INAP y la Facultad de Derecho organizaron un seminario a cuya organización invitaron a la Secretaría de Gobernación, ya que, 13

12 como estableciera el Maestro Fraga, uno de los aspectos más relevantes que debe normar el Derecho Administrativo, es el de la organización y funcionamiento del Poder normalmente encargado de la función administrativa, que en el caso de México y de acuerdo con lo que establece el artículo ochenta y nueve constitucional, es el Ejecutivo, al que la mencionada Secretaría representó. El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, del que el INAP forma parte colaboró con la presencia de dos expertos que impartieron conferencias magistrales. El seminario llevó por título "Derecho a un buen Gobierno. Homenaje al Maestro Gabino Fraga" y se celebro en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia, durante los días 10, 11 y 12 de noviembre de En él participaron tres conferencistas magistrales y como ponentes hicieron uso de la palabra funcionarios públicos, politólogos, administradores públicos y profesores de la Facultad de Derecho. En total, se presentaron 21 ponencias y asistieron, en promedio, 300 personas, la mayoría estudiantes universitarios. Los temas tratados fueron: Derecho Administrativo comparado. Estado y Administración Pública. Tendencias a la modernización. Derecho Administrativo y la modernización de la gestión pública. Los servicios públicos. Las políticas públicas. Instrumentación jurídico administrativa. Reorganización de la Administración Pública. La profesionalización del servidor público. La actuación del servidor público. La responsabilidad administrativa del servidor público. Responsabilidad patrimonial del Estado. Régimen financiero del Estado. Administración de los servicios financieros. Derecho a la legalidad. Derecho a la información jurídica. Rendición de cuentas. Procedimiento administrativo. La justicia administrativa. La responsabilidad del Estado. El éxito del primer seminario propició la organización del segundo, siempre centrado en la relación Derecho -Administración Pública y se contó con la colaboración de la H. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión a través del Centro de Estudios de Derecho e Investigación Parlamentaria (CEDIP). El seminario se denominó "Legislación, Administración Pública y Globalización" y se llevó a cabo los días 10, 14

13 11 y 12 de noviembre de Se impartieron dos conferencias magistrales y se organizaron nueve mesas con tres ponentes cada una. En todas las mesas participó un diputado federal. Todos los partidos con presencia en el H. Congreso de la Unión estuvieron representados. Como en la ocasión anterior, además fueron ponentes profesores de la Facultad y administradores públicos. Las sesiones del tercer día se efectuaron en las instalaciones de la H. Cámara de Diputados, lo que permitió a ponentes y asistentes, mayoritariamente estudiantes, conocer la sede de tan relevante institución. El CEDIP publicó recientemente una memoria que recoge todas las intervenciones en el seminario. Los temas tratados fueron: Organización y funcionamiento de la Administración Pública. Administración de recursos públicos. Los particulares y la Administración Pública. Impacto de la globalización en el Derecho Administrativo. Gobierno electrónico. Organismos autónomos. Gobierno y Administración Pública. Gobernabilidad. Responsabilidad de la función pública frente al ciudadano. Con estos antecedentes, la Facultad y el Instituto se propusieron celebrar un tercer seminario, ahora con el Poder Judicial. Este propósito se logró en abril de 2012, con la entusiasta e invaluable colaboración de la H. Suprema Corte de Justicia de la Nación. El seminario "Justicia y Administración Pública" se llevó a cabo los días y 20 de abril de 2012; los dos primeros días en la Antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia y el tercer día en el magnífico salón de murales de la Suprema Corte. Con base en las experiencias anteriores, se impartieron tres conferencias magistrales, una por día, y se organizaron ocho mesas temáticas con tres participantes cada una. En todas las mesas estuvo presente un magistrado del Poder Judicial, un administrador público y un profesor de la Facultad. Los temas tratados fueron: El recurso de revisión. La inconformidad en los contratos públicos. Reconsideración en materia fiscal. Órganos jurisdiccionales en la Administración Pública. Juicios en línea. Responsabilidad del Estado. Juicios Federales. Amparo administrativo. Ejecución de sentencias y desacato. 15

14 2.- RECOPILACIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL MATERIAL Cada seminario logró su objetivo al desahogar los temas propuestos, no solo de manera exhaustiva, sino además con enfoques y criterios diversos, lo que permitió a ponentes y asistentes confrontar diferentes puntos de vista. Tomando en cuenta el conjunto de conferencias y ponencias, la calidad de las exposiciones, los temas tratados y la diversidad de enfoques, resulta ahora útil considerar este acervo en términos de unidad orgánica, refiriéndolos a la necesaria relación entre Derecho y Administración Pública. El primer paso consistió en recuperar los textos de conferencias y ponencias, ya que debido a la participación de diversas instituciones en cada caso, su registro se realizó también de manera diferente. Se recuperaron las ocho conferencias y 65 de 75 ponencias. Para organizar el material se optó por seguir el modelo planteado por el maestro Fraga en su clásico texto, es decir, en primer término, Estado y gobierno, en segundo, organización y funcionamiento de la Administración Pública Federal; administración de recursos y, finalmente, la relación de los particulares con la Administración Pública. Con esta guía general, se confrontó el material disponible y de ahí surgieron los sub temas. El conjunto no constituye un texto completo de Derecho Administrativo, ya que faltan algunos de los aspectos que contienen estos textos, pero se puede afirmar que los temas incluidos son fundamentales en esta materia y que por la diversidad de tratamiento, permiten observar la situación actual, las perspectivas y las propuestas, según criterios diferenciados. 3.- FORMACIÓN DE LOS LIBROS. La lectura del material hizo ver la necesidad de editar cada uno de los textos. Toda vez que se trata de conferencias y ponencias que se presentaron de manera oral, fue necesario darles forma de texto escrito, eliminando saludos, agradecimientos y referencias contextúales. El estudio de los textos y de su contenido abrió dos posibilidades que se complementan. La primera consiste en un libro electrónico, accesible mediante consulta a la pagina web del INAP. En este formato se reproducen, editadas pero integras, las conferencias y ponencias según el tema en el que originalmente se presentaron y que aquí se señalan en lo que respecta a cada uno de los seminarios, es decir, durante el desarrollo de los mismos. La segunda, es un libro impreso que contiene las ideas presentadas en el mismo orden temático, ubicándolas en el apartado que les corresponde independientemente del tema en se haya presentado la conferencia o la ponencia durante el seminario. 16

15 De esta forma, es un libro colectivo al que contribuyen por igual conferencistas y ponentes con sus reflexiones y propuestas. El índice con los nombres de los conferencistas y ponentes, así como los temas que trataron, permite afirmar que se trata de libros de enorme calidad. Oscar Reyes Retana Márquez Padilla 17

16 1. EL ESTADO 1.1. ESTADO Y GOBIERNO

17 DIEGO VALADÉS Estado y Gobierno Todos entendemos que la Constitución es una norma, pero también todos sabemos que la Constitución incluye prescripciones que no siempre tienen la garantía, esto es, el instrumento adecuado para hacerlas valer, para hacerlas aplicar, por lo menos en algunos de sus aspectos. Tenemos que los tres grandes rubros que es necesario tutelar desde un punto de vista de las garantías en este momento, son los derechos políticos, los derechos sociales y los derechos colectivos que ya están enunciados, que ya fueron construidos. Cuáles son las garantías para los derechos políticos? En primer lugar, que la libertad sea asegurada en todas sus vertientes, no sólo en las que ya estamos habituados a practicar: la libertad de tránsito, la libertad de pensamiento, la libertad de expresión. En tanto que derecho, nuestras libertades también implican si son un derecho, una relación sinalagmática, alguien tiene obligaciones frente a nosotros por lo que respecta a nuestras libertades, y uno de esos derechos es a que nadie puede manipular o ejercer acciones manipulatorias con relación a terceras personas afectando por esa vía sus libertades. Otro aspecto es que no hay libertades para los gobernados sin responsabilidades para los gobernantes y este es un tema que también debe ser objeto de la discusión política y jurídica de nuestro tiempo. En esa medida hacía referencia a la necesidad de que dentro de las libertades, de las garantías de libertad se incluyan las responsabilidades políticas de quienes ejercen funciones de gobierno. En estos términos podemos hablar de muchas otras áreas, pero lo importante es que tengamos presente que los derechos sociales requieren instrumentos que los hagan eficaces. En cuanto a los derechos colectivos es más o menos lo mismo lo que se puede decir por lo que se refiere al acceso a la justicia; por lo que se refiere a la defensa del ambiente; por lo que se refiere a los derechos de las minorías, que no siempre están adecuadamente protegidas. Cuando se plantea la aplicación de la norma también hay que proponer y advertir 20

18 que la norma es susceptible de aplicación arbitraria y justamente las vertientes y los vectores de tolerancia son los que permiten equilibrar de manera responsable y razonable la vida del Estado de Derecho. No se puede ver el buen gobierno desde una perspectiva estricta de tensiones entre buenos y malos, no podemos pensar en construcciones maniqueas conforme a las cuales frente al buen gobierno, todo lo que no sea buen gobierno es mal comportamiento. Por eso en términos muy generales y como todo muy falibles, considero que podemos englobar como buen gobierno a todo aquel proceso de decisiones legales, razonables y eficaces adoptadas por autoridades legítimas para atender requerimientos informados de la sociedad mediante prestaciones y servicios regulares suficientes y oportunos, así como garantizar a la población el ejercicio de sus derechos civiles, políticos y sociales en un ámbito de libertades y de estabilidad política. Este amplio concepto de buen gobierno implica varios factores, esencialmente tres: implica una organización dinámica del poder, implica una capacidad eficaz de negociación e implica disponibilidad de recursos. La organización dinámica del poder debe darse a través de las formas constitucionales, de las expresiones normativas que representan las leyes, pero también de las mejores prácticas políticas y de gobierno. Es evidente que cuando lo que prevalece en una sociedad es la reserva y la desconfianza con relación al prójimo y, por supuesto, con relación a la autoridad, se propende en mayor medida a creer que sólo son viables las soluciones que se inscriben en el ámbito constitucional o en el ámbito legislativo, esto es, que están normadas, pero una sociedad tiene que dejarse muchos espacios a sí misma para poder dar lugar a la adopción de las mejores prácticas de gobierno y de las mejores prácticas políticas. La negociación, en un estado complejo que garantice términos adecuados para un buen gobierno, debe tener presente y en cuenta que todos los actores de una sociedad, así los que ejerzan poder político, o poder económico o poder social, en cuanto a su capacidad de influencia, poder intelectual o su capacidad de concepción y dirección en el sentido de una sociedad, deben formar parte del entramado de la gran negociación que permita construir el buen gobierno. En estos términos se puede decir que un buen gobierno incluye acciones de poder razonables, satisfactorias, eficaces, oportunas, equitativas, previsoras y preventivas. 21

19 Razonabilidad.- Es importante la aplicación de la ley, pero acompañada de la proscripción de la arbitrariedad y éste es un elemento que ya va estando presente en diferentes instrumentos constitucionales y en diferentes instrumentos internacionales en el mundo. Satisfacción.- Consiste en aplicar todos los recursos disponibles para la atención de las demandas colectivas y entre estos recursos están los humanos, los financieros, los organizativos y, por supuesto, los políticos de que dispone cada Estado. Eficacia.- Considerando la forma de alcanzar el máximo de los resultados necesarios con el menor sacrificio social posible. Oportunidad.- Es la relevancia que tiene el tiempo en la función de gobernar Equidad.- Que supone la solución de tantos problemas como resulte posible, sin la generación, a cambio, de nuevas dificultades. Previsión y Prevención.- Se distinguen en cuanto a que la previsión es la anticipación de los problemas y la prevención es la anticipación de las soluciones, o sea, cuenta el ver los problemas y adoptar las soluciones con anticipación. Esto nos lleva a identificar los grandes elementos de garantía que deben estar presentes en las normas que nos lleven justamente a poder instrumentar y aplicar las disposiciones o previsiones que las constituciones contengan. Los elementos de garantía, esencialmente cinco. Secularidad. Es un elemento cada día más importante en las relaciones y construcción de instituciones para el buen gobierno porque supone el respeto no sólo por las inclinaciones que cada uno practique en cuanto a su identificación con un credo religioso, sino en cuanto a la libertad filosófica general que todos tengan. Durante décadas e incluso centurias se ha considerado que una de las claves del Estado secular es la libertad religiosa. En realidad esa es una clave de un Estado semi-secular porque es un Estado en el que se permite la libertad religiosa, pero fuera de la libertad religiosa no se permite otro tipo de libertades. Responsabilidad, la responsabilidad del gobernante, clave para concitar la confianza social; sin confianza que es la colágena de toda sociedad, no hay posibilidad de construir instituciones estables, duraderas y reformables. 22

20 Institucionalidad, entendiendo en este caso por institución toda organización perdurable y eficaz basada en principios y valores estables, pero regida por reglas y prácticas dinámicas. Hay que distinguir entre la perdurabilidad o estabilidad de los objetivos, de los principios, de los valores, y la dinamicidad de las reglas y prácticas que regulen a esta institución que además debe de tener por función satisfacer un fin social. Probidad. Se ha hablado de corrupción y de combatirla, de un elemento nocivo para un buen gobierno. Veamos la parte positiva, lo que hay que establecer es la garantía de la probidad, entendiendo, por supuesto, que también las virtudes se pueden convertir en vicios. Así pues somos partidarios de una sociedad consensual, pero no de una sociedad de contubernio, y somos partidarios de una sociedad transparente, pero no de una sociedad de cinismo. Por lo mismo el principio de probidad debe completarse, La seriedad, No se puede tener un buen gobierno en una sociedad sin consecuencias. Por lo anterior, creo que es necesario diseñar nuevos horizontes de medición, justamente para que sepamos nuestra longitud, dónde estamos con relación al buen gobierno. Y para que estas mediciones las hagamos de manera periódica como hacemos los censos, de manera que entonces podamos, sí, advertir con instrumentos de medición lo más precisos posibles, no sólo cuáles son las realidades, sino cuáles son las percepciones que los mexicanos o los habitantes de otros países tenemos frente a esas realidades. Sugiero nuevos indicadores como son los siguientes: calidad del sistema representativo, tenemos que medir qué ventajas o desventajas tiene la reelección o la no reelección de los representantes, cómo se produce la rotación de las élites, cuáles son los sistemas de acuerdos y decisiones que las élites practican, cuáles son las formas de responsabilidad de los elegidos ante los electores, cómo se conducen los partidos políticos y cómo elaboran sus listas electorales. En segundo lugar, tenemos que hacer estudios de impacto normativo, que debe de estar particularmente interesado para calibrar el efecto de las normas en el desarrollo, en la equidad, en la igualdad, en el bienestar y en el acceso a los servicios y prestaciones del Estado. Luego tenemos que medir también la situación de los grupos minoritarios en función de su raza, en función de su preferencia sexual, en función de sus convicciones filosóficas y religiosas a las que me referí hace un momento, entre otros aspectos. 23

21 Medir la protección eficaz de los derechos no sólo ante la autoridad, sino de manera transversal, porque cada día son más los ataques a los derechos fundamentales que proceden de otros particulares, pero que no dan lugar a la deducción de acciones por la vía civil o penal o laboral. Pensar también en la uniformidad legislativa, particularmente en los estados complejos como son los estados federales donde una misma persona se encuentra sujeta a leyes penales federales y a leyes penales locales, a leyes civiles federales y a leyes civiles locales, a leyes administrativas federales y a leyes administrativas locales, el centro de incidencia del gobernado en este caso o del administrado o del justiciable es extremadamente complejo. Tenemos que ver los términos de la receptividad y medir receptividad de aplicación del ordenamiento internacional, así como medir los niveles de cooperación internacional, en este caso no de la cooperación con la que estamos familiarizados, la de naturaleza económica o cultural, sino qué tanto estamos aportando como Estado. Debemos medir el acceso a la justicia y la calidad de los tribunales, pero estamos en un Estado complejo, no se trata sólo del acceso a los tribunales federales, ni siquiera del acceso solamente a los tribunales estatales, también a los tribunales municipales. La justicia municipal, la de primer contacto, la de barandilla es con la que más está en comunicación el miembro de una sociedad normal porque es la que atiende no los delitos, sino las infracciones, y tenemos, por tanto, que medir cuál es el nivel de acceso que tenemos a esas instancias de justicia y en qué condiciones. Debemos medir el nivel de acceso a la administración en el sentido de usuarios no de ocupantes de posiciones administrativas, y tenemos que medir la naturaleza normativa de la Constitución. 24

22 CÉSAR CAMACHO QUIROZ Gobierno, administración pública y ciudadanía, ninguno de los dos primeros tiene ninguna razón de ser, si no en función del tercero de los factores a los que me referiré. Si incluimos al ciudadano, al ciudadano del siglo XXI, no sólo creo que tendríamos que incluirlo como el beneficiario de la administración pública, como el destinatario de las obras de gobierno, sino como un actor crecientemente protagónico en una vida común, que más temprano que tarde le impacta. Esperemos que sea entonces un impacto positivo. Un gobierno democrático redistribuye el poder; en un gobierno autoritario hay una doble concentración, en un ámbito que calificaría como horizontal; entre los tres poderes de gobierno hay uno que no sólo es fuerte sino omnipotente; y en la vertical, en la relación federación, estados y municipios, hay uno que concentra el poder, la federación. Entonces, un primer elemento de un gobierno democrático es que redistribuye el ejercicio del poder. Algo más, en un gobierno democrático hay un ajuste al principio de legalidad, el Estado de Derecho no es sólo una manifestación discursiva en un gobierno democrático. Como es bien sabido, el principio de legalidad siendo importante y obligatorio para todos, al primero que le resulta obligatorio es al Estado o, corrijo, al gobierno, a la autoridad, quien no puede hacer lo que le venga en gana, sino única y exclusivamente lo que la Constitución o en general la ley le ordena. Un gobierno democrático es un gobierno que se apercibe, que ejerce sus tareas en una vitrina; es un gobierno transparente y afecto a la rendición de cuentas. Un gobierno democrático, un gobierno que lucha, que trabaja de manera sostenida para abatir la corrupción. Digo abatir, porque en el exceso retórico al que los políticos somos tan afectos, solemos decir, "Vamos a erradicar la corrupción, vamos a auditar la corrupción". Incluso, se llegó a decir que de la política se ocupa el Poder Legislativo, de la función jurisdiccional el Poder Judicial y llanamente de la administración, el Poder Ejecutivo. Me parece que es una idea que hoy difícilmente se sostendría. En consecuencia, hoy difícilmente sostendríamos no me atrevería a hacerlo porque no comparto esa opinión que la administración pública es políticamente neutral. No, la administración pública es un instrumento que manteniendo los principios elementales que buscan la eficiencia y la eficacia concretan un proyecto político, que por supuesto no es privativo o su confección no es de la única responsabilidad 25

23 del Presidente, un proyecto de nación que se concierta y se construye con los otros actores, elementalmente con los diputados y senadores en un país como el nuestro. Si hablé de la necesidad de redistribuir el poder, pugno, propongo la reivindicación del federalismo. Desde 1824 el país se declara federalista y salvo los episodios de las siete leyes de 1836, las bases orgánicas de 1843, los dos efímeros imperios: el de Iturbide y el otro de Maximiliano, el país ha sido formalmente federalista aunque hemos padecido -a decir verdad- un centralismo asfixiante que ha impedido que las regiones, que los gobiernos locales puedan echar mano de todo su potencial, en el ámbito de la generación de ideas, pero lo más importante, en el ámbito de la concreción de proyectos. Porque, si bien esta nación, como lo dice la Constitución reformada poco después del 2000, es única e indivisible, no podemos dejar de percibir que no es lo mismo Chiapas y Oaxaca, que Sonora o cualquiera de los estados fronterizos, que decir de los estados del altiplano. Algunos dirían que hay muchas naciones dentro de un gran país. En consecuencia la redistribución del poder pasa no sólo por la redistribución del dinero, se dice: "el federalismo se ha concretado porque no hay más dinero para los estados". Siendo importante, es paradójicamente más centralista, porque hace más dependientes a los gobiernos locales lo que entre comillas "buenamente", les quiera dar el gobierno federal. En consecuencia, el reto no es sólo redistribuir dinero sino redistribuir funciones, redistribuir quehaceres, redistribuir responsabilidades, todo esto junto se llama redistribuir poder. Algunas cosas muy concretas que llevarían a la consolidación de los estados es quitar la sobreregulación federal de la vida local. Hoy los requisitos de elegibilidad, duración del mandato, reglas de sustitución, régimen de compatibilidades, todo ello de las autoridades municipales lo decide la Constitución federal. No es que me pronuncie a favor de la reelección, pero yo quitaría de la Constitución federad-solo por hablar de un tema la limitación y dejaría que cada estado determine si le viene bien la reelección o no. En el ámbito jurisdiccional, por supuesto que me gusta, respeto y contribuiré desde mi modesto sitial a la consolidación del amparo. Pero, el amparo no deja de ser también la expresión de asfixia federal para la justicia local. He visto con enorme simpatía la creación de salas constitucionales en las constituciones locales. La justicia restaurativa debe tener un espacio mucho más importante del que hoy tiene. En consecuencia eso con la despresurización del sistema de justicia se puede dar mediante procesos de mediación y de conciliación. 26

24 Es importante potenciar la participación de la sociedad civil, que ha ayudado, por ejemplo, en la verificación de la correcta ejecución de una obra pública. Existen comités ciudadanos de control y vigilancia que lo harán de manera mucho más eficaz porque ahí viven, donde la autoridad está haciendo una obra, donde las acciones públicas se concretan y seguramente lo podrá hacer de mejor manera. El tema tan delicado de los archivos está regulado por reglamentos, pero no hay ley todavía, hay por ahí minutas muy avanzadas que algunos esperamos que muy pronto vean la luz. El tema de los datos personales, es decir, los datos de cada uno de nosotros tienen que ser celosamente guardados y quien debe dar la garantía de que no serán utilizados en nuestro perjuicio, o sin nuestra autorización será por supuesto el Estado, y no el Estado en términos genéricos, sino el Poder Ejecutivo para ser más exactos. Es necesario que los mortales nos asomemos a los mecanismos de distribución de los recursos que no son estrictamente federales, que muchos, como el petróleo, son, si me permiten, nacionales, es decir los maneja la Federación pero no son del gobierno federal; finalmente son de los mexicanos. Me parece entonces que es necesaria una nueva fórmula de distribución de los recursos ahora a cargo del gobierno federal. De la mano con estova una redistribución de las facultades impositivas, porque no sólo diría que la Federación lo tiene que hacer bien, los estados tienen que reivindicar su obligación de recaudar, porque además, quien tiene que dar la cara para la recaudación en su momento tendrá que dar la cara para explicar cuál fue no sólo el origen sino el destino de los recursos públicos. La potenciación de las economías locales tiene que ver con la detección de la vocación productiva de los estados y de los municipios. No todos los estados tienen idéntica vocación y los que la tienen de carácter industrial vale la pena que abunden en ello, y los que la tienen de carácter turístico les pase exactamente lo mismo, de suerte que las ventajas competitivas de cada uno puedan ser suficientemente explotadas. Las políticas de austeridad con las que venimos batallando hace muchos años, que no sólo parecen ser una opción de la racionalidad sino de la ética pública. Si lo que se maneja en un gobierno son recursos fiscales, son recursos de todos. Hay una obligación más allá de lo jurídico para ser austeros y ser honrados en la asignación, en la aplicación de los recursos. La administración pública es un instrumento para la concreción de un proyecto. 27

25 PORFIRIO MUÑOZ LEDO Voy a decir a grandes rasgos cuál es el enfoque al que he llegado a lo largo de estos 30, 40 años, del tema que me apasionó, el de la reforma administrativa que se ha transmutado con el tiempo en la vocación, en la pasión y hasta en la testarudez de la reforma cabal del Estado y de la nueva constitucionalidad. Estoy hablando de los años setenta, cuando se puso de moda en el mundo, particularmente en América Latina la idea de reformar la administración. De qué se trataba? De modernizarla, de simplificarla, de normativizarla, de desclientelizarla, se concentraba en una expresión: la obesidad del Estado. Produjimos entonces estudios y conferencias a nivel regional sobre las causas de la obesidad del Estado; por necesidades del desarrollo el Estado había multiplicando una serie de instituciones incluso de carácter productivo para suplir en ocasiones la ausencia o la quiebra de los sectores privados. Por otra parte, sistemas autoritarios o predominantemente autoritarios habían basado parte de su poder político en la ampliación de la administración que daba cabida a toda forma de beneficios y clientelismos. Nosotros hicimos una matriz para México de lo que debiera ser una reforma del Estado pero ésta nunca se llevó a cabo, todas las grandes reformas en México hace muchísimos años están destinadas por desgracia al fracaso. Ocurrió que se nos atravesó otra onda histórica, la onda de los ochenta y las grandes recetas del Banco Mundial. Ellos inventaron la expresión, no nosotros, los demócratas, reforma del Estado. Pero entendieron por ella una disminución drástica de las atribuciones del Estado, de las entidades del Estado, de su capacidad regulatoria y del peso en la vida económica y social; fue lo que se llamó el adelgazamiento del Estado, fue un conjunto de amputaciones sucesivas. México aceptó como ningún otro la amputación del Estado y éste es el origen de la tragedia nacional, un Estado que tiene un vaciamiento de la soberanía; ha entregado sus decisiones fundamentales al extranjero; en materia de economía, en materia de mercado, en materia de seguridad, en materia de estrategia internacional, en materia de nivel de vida de los mexicanos hasta en el nivel de los salarios. México tuvo vía una amputación del Estado, un vaciamiento de la soberanía. En el programa de cambio de 1988, nosotros planteamos la nueva constitucionalidad y la reforma del Estado. Entendimos que el país sólo podría cambiar su aparato 28

26 de poder si lograba una democratización del Estado que cambiara el rumbo del país, que concibiese un nuevo proyecto económico y social que se pluralizara, que hiciera participar a la gente en los procesos políticos y que concluyera una reforma cabal de las instituciones. Este propósito ha fracasado una y otra vez. Impulsamos en 1994, la reforma del sistema de gobierno, la reforma de la democracia participativa y de la comunicación social y la reforma del federalismo, el municipalismo y la descentralización del poder político en México. Esos fueron los cuatro rubros que después de las elecciones retomamos y que fueron acordados. En esos cuatro rubros se encuentra todo el esquema, toda la matriz de la reforma política y económica del Estado mexicano. Pasamos de un sistema de partido hegemónico a un sistema de partidos hegemonistas. Se repartió el poder, pero no se reestructuró el poder, no se reconstruyó el andamiaje institucional, no se combatieron los vicios centrales de la administración que es la ausencia de un Estado de Derecho, el alto nivel de corrupción y de impunidad. Tenemos bien reflexionada la Corte Constitucional. Tenemos bien reflexionada la autonomía del Ministerio Público, muy bien reflexionada la nueva distribución de competencias de la federación. Es entonces que es necesario tomar una decisión. Hay que quitarle esa carga de vacío, esa carga de vértigo que tiene el hablar de una nueva Constitución o de una Constitución renovada: toda Europa, excepto la Gran Bretaña, que no tiene Constitución escrita, ha hecho nuevas constituciones en los últimos 50 años; los que eran países autoritarios como España, por eso. No hay un país aparte de México en el Continente Latinoamericano incluyendo Colombia que no se haya lanzado a la empresa nacional, ciudadana, participativa, de crear un nuevo andamiaje. Volverse a constituir es volverse a organizar. Es volverse a dar forma y sentido. Por eso abogo por un nuevo Congreso Constituyente. 29

27 MANUEL GÓMEZPERALTA DAMIRÓN En este momento, al hacer el balance de los últimos 30 años, me parece que ganan terreno las organizaciones no gubernamentales y que las sociedades de colonos acorralan a los municipios; ganan terreno en los baldíos dejados por la ineficacia y la ineficiencia de las normas y el vacío de gobierno, y brotan preguntas, preguntas relativas a los derechos humanos, las referidas al alcance de promesas y decretos en un mundo en el que lo que se revela cotidianamente es la distancia entre mando y obediencia, como elementos fundamentales del equilibrio y la armonía social; un mundo que nos aparece exigido de derechos, pero no de deberes. En mi campo, el mundo laboral, también surgen algunas preguntas: El clamor porque los sindicatos transparenten su cometido no debe ir acompañado por el clamor porque las empresas también lo hagan? Subsisten los contratos de protección como mera evidencia clarísima de que tras un líder ladrón hay un empresario bandido? Más preguntas como abogado, simplemente recogidas del diario: Debe subsistir la función jurisdiccional en manos del Ejecutivo como ocurre con los tribunales asidos a sus dependencias? Debe subsistir la suntuosidad y los vergonzantes salarios de los integrantes de una institución, que por ser electoral debería ser republicana? 30

28 JORGE MÁRQUEZ MUÑOZ La gobernabilidad, es decir la estabilidad, depende de dos factores. Por una parte en el sentido de justicia y por otra, de que tanto, quienes consideran que están sufriendo una injusticia creen que es viable modificar la situación existente. Es decir, quienes consideran que el orden en el cual viven tiene estabilidad y es aceptable, o no estando de acuerdo, consideran que evadirlo, o bien que el costo para cambiarlo o evadirlo es demasiado alto, también contribuyen a la estabilidad. En el contexto contemporáneo un mundo en el que se promueven los derechos humanos la dignidad de la persona, la igualdad, la libertad y los derechos especiales para las minorías históricamente desfavorecidas, en el cual las expectativas económicas, políticas, jurídicas, educacionales, en materia de salud y algunos otros rubros se han desatado, qué es lo más conveniente para la gobernabilidad?. Por una parte estamos atrapados por una red de poderes, estamos cada vez más interesados en que la agenda de los derechos ciudadanos se profundice, en que los derechos humanos se respeten, en que existan fórmulas de redistribución de la riqueza que contribuyan a dignificar a millones de mexicanos. Estamos cada vez más interesados en que la política rinda cuentas claras y en que las fuerzas económicas se ajusten al derecho; en que los poderes fácticos se institucionalicen hasta donde sea posible. En fin, estamos en una encrucijada. Expectativas crecientes ante realismo. Cabe entonces la pregunta: hasta qué punto lo que llamamos realismo es realmente inmodificable? Pero también la inversa: hasta dónde podemos reformar el sistema político, el mundo económico para satisfacer las demandas sociales?. El problema en primera instancia me parece de conocimientos. La ciudadanía informada exige más, pero la ciudadanía más informada justo porque está informada y se involucra, aprende a reconocer los límites de sus demandas. Por otra parte, la élite misma requiere también mayores conocimientos. Cobrar conciencia de que el orden que aparentemente les beneficia mucho puede convertirse, en mediano plazo, en un orden que en realidad deje de beneficiarles. El sacrificio económico no siempre es en realidad sacrificio; por el contrario, en ocasiones representa una ventaja económica, así quizá lo que haga falta sea replantear el asunto de los sacrificios como beneficios a largo plazo. 31

29 En esto consiste la versión más acabada de la gobernabilidad: una sociedad que, pese a que tiene demandas exigentes de su ciudadanía es reflexiva y por ello logra concebirse reformada una y otra vez, es decir, la gobernabilidad más acabada es aquella que prevé los problemas futuros antes de que éstos se conviertan en males ineludibles. 32

30 RUPERTO PATINO MANFFER El Estado mexicano, la soberanía y la globalización LA GLOBALIDAD Desde el siglo pasado, y de modo específico durante las últimas tres décadas, hemos sido testigos de la consolidación de diversos procesos de concatenación de mercados, hábitos de consumo, empresas transnacionales, organizaciones criminales y rasgos culturales, antes pertenecientes a culturas locales bien identificadas. A ello lo denominamos globalidad. Este fenómeno contemporáneo ha sido primordialmente impulsado a partir de un acelerado desarrollo económico y el engrandecimiento de la red mundial de comercio, lo que produjo, como una de sus consecuencias, el que las empresas ahora en su carácter de transnacionales, organizaciones no gubernamentales e instituciones internacionales se consolidaran como poderes fácticos que no sólo superan las fronteras físicas de los Estados, sino también tienen injerencia en la toma de decisiones y diseño de las políticas públicas de los Estados soberanos. EL ESTADO SOBERANO Durante el Siglo XX también hemos sido testigos de la transformación del Estado Soberano, el cual en forma paulatina ha dejado de ser el ente más importante de la vida social, política e institucional. Su transformación está en íntima relación con el cambio que ha sufrido la soberanía, entendida ésta como la racionalización jurídica de la fuerza y legitimación del poder. La síntesis entre el deber ser y el ser. No sólo es importante lo referente al poder que el Estado ejerce, sino también lo relativo a los límites de ese poder y el respeto a las libertades. Es precisamente en los límites que se imponen al Estado para que sea el garante de la coexistencia pacífica y ordenada a través del orden legal y responsable de las políticas públicas en beneficio de los ciudadanos, que los efectos de la globalidad se han dejado sentir, pues más que imponerle límites en realidad ha ocurrido que el Estado ha perdido la posición central que tuvo respecto de sus funciones primordiales, por lo que es necesario replantear las funciones y papel del Estado ante el fenómeno de la globalidad, así como elaborar nuevas estrategias para adecuarse a las exigencias de nuestra época. Con tal fin, debemos considerar -en el proceso de globalidad-, que el Estado Soberano no ha sido un simple observador sino un actor, un actor que ha posibilitado y en algunos casos fomentado a través de las políticas económicas, la existencia y consolidación de un mundo en el que las barreras y fronteras se disminuyan. 33

31 EL ESTADO MEXICANO Y LA GLOBALIDAD A partir del cambio de rumbo propuesto como política gubernamental para el sexenio por el entonces Presidente de la República Miguel de la Madrid Hurtado, nuestro Estado ha experimentado cambios notables en la manera en como nos relacionamos con los otros países; en aspectos tales como los económicos, políticos, flujos migratorios y la incorporación en el mercado internacional. En lo interno compartimos las mismas características de todos los Estados que se sujetaron a las políticas de liberación del mercado, aunque de modo trágico en nuestro caso. La economía mexicana pasó de un sistema de protección al productor y mercado, el cual no logró el desarrollo de las fuerzas productivas y el carácter competitivo conforme a los estándares internacionales de competencia, excepto en muy contados casos, a un mercado abierto que permitió la entrada - casi sin restricciones- a los grandes capitales extranjeros, de modo particular los estadounidenses. Detengámonos en este breve contexto histórico para indagar cómo es que el Estado Mexicano se modificó a partir de su inserción plena en la globalidad. Primero, es menester considerar que todas esas reformas no ocurrieron como inevitables o como consecuencias necesarias de un proceso histórico y económico, fueron resultado de un conjunto de decisiones políticas de los gobiernos en turno, incluso en los casos en los que las presiones internacionales, en especial de Estados Unidos, no les dejaron más opciones que la de acatar sus exigencias, lo cual no elimina su carácter político. Sin embargo, la globalidad reorienta al Estado a través del fenómeno de la desestatización, consistente en imponerle el transitar del modelo de regulación social y económico fundado en el papel central del Estado, a una forma en la que el propio Estado pasa a ser casi un mero coordinador de las organizaciones económicas, nacionales y transnacionales, las cuales, por su presencia y poder en el mercado, han adquirido mayor importancia política en la relación de fuerzas entre los principales agentes de la vida política. A pesar de esta erosión no se abandonan del todo las formas clásicas del ejercicio del poder político a cargo del Estado, ya que como hemos afirmado, el proceso de globalidad requiere de él y lo necesita lo suficientemente fuerte para que vigile y controle a una sociedad en la que existe un mercado libre en manos de unos cuantos oferentes, pero al mismo tiempo requiere de un Estado débil que no pueda hacer frente a las transnacionales, que resulte demasiado pequeño para controlar a los flujos de capital, divisas y las propias transnacionales. 34

32 Los espacios vacíos, que ese repliegue deja, tienden a ser ocupados por monopolios: mafias y bandas que se apropian de sus ámbitos de influencia y ejercen su poder basados principalmente en la violencia. Sin embargo, por paradójico que resulte, tal desorden y violencia no devienen en la pérdida del control estatal sobre el proceso globalizador, ni en una disminución de los beneficios del reducido grupo de actores privilegiados por dicho proceso. La violencia y el surgimiento de grupos con sus cotos de poder y territorios, son algunos de los efectos que los países subdesarrollados sufrimos por el cambio de las políticas estatales, que han privilegiado una globalidad irracional en demérito de los intereses de los ciudadanos y de un alejamiento de la práctica del Estado de bienestar. Pero loque sin duda consideramos como uno de los más graves efectos de ese proceso de globalidad y disminución del Estado Soberano, es el quebranto de los acuerdos del gobierno con los diversos sectores populares del país, que instrumentados a partir de políticas de protección y salvaguarda hicieron posible la existencia de un frágil orden económico y político, en el que el desarrollo económico hizo llevadera la vida en un régimen de restricciones políticas, pero de acuerdos y pactos. Sin embargo, el repliegue y abandono de espacios sociales y culturales por parte del Estado obedece a los requerimientos impuestos por el fenómeno de la globalidad, en especial en su etapa de transnacionalización, tal como lo refiere Don Pablo González Casanova. La transnacionalización y el capitalismo global han devenido en la supremacía del mercado y de las empresas que lo controlan, desplazando a las políticas sociales del Estado Soberano e incluso son las transnacionales a quienes identificamos con mayor claridad como los poderes fácticos que se han arrogado funciones y espacios que antes correspondieron al Estado. Con la ausencia del Estado ya no es la racionalidad política lo que guía las acciones que deben tender a la realización del bien común y a la protección de los ciudadanos y de sus intereses. Ahora el paradigma de toda decisión y acción es el consumo y la ganancia, es la razón instrumental guiada por los valores económicos. La globalidad le plantea al Estado Mexicano retos insoslayables que debe superar para poder revertir los efectos negativos que ha sufrido en su proceso de inserción. Las acciones deben de estar encaminadas a lograr que lo establecido en nuestro texto constitucional sea una realidad asequible para la mayoría de los ciudadanos y no sólo discurso que incumpla una realidad cada vez más lejana. 35