La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales

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1 Presupuesto y Gasto Público 40/2005: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2005, Instituto de Estudios Fiscales La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales JUAN CALVO VÉRGEZ Profesor de Derecho Financiero y Tributario Universidad de León Recibido: Junio 2005 Aceptado: Septiembre 2005 Resumen El presente trabajo pretende ofrecer un estudio sobre el concepto y régimen jurídico de la Deuda Pública a la luz de la nueva Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Tomando como punto de referencia la delimitación normativa efectuada en la redacción originaria de la LGP así como las consideraciones doctrinales elaboradas en dicho momento son igualmente objeto de análisis, al amparo del nuevo texto legal, cuestiones tales como la cobertura presupuestaria de la Deuda Pública, la emisión, el contenido, la conversión o la extinción de la misma. Todo ello sin olvidar el marco constitucional que garantiza el régimen jurídico de la Deuda Pública. I. Concepto y naturaleza de la deuda pública El concepto de «Deuda Pública» encierra todos aquellos ingresos obtenidos por los Entes Públicos a cambio de una cierta retribución existiendo además, en la mayoría de los casos, la obligación de devolver el conjunto de las cantidades recibidas una vez transcurrido un determinado período de tiempo 1. Tal y como pone de manifiesto Pérez Royo 2, la Deuda Pública representa en la actualidad la segunda forma de ingreso a disposición del Estado más importante. En efecto, son muy numerosas las ocasiones en las que éste decide acudir al crédito como instrumento de financiación de los déficit presupuestarios, esto es, de la diferencia entre los gastos de un determinado ejercicio y los ingresos del mismo 3. Y es que la Hacienda Pública presenta en este ámbito un comportamiento similar al de los restantes agentes económicos, más aún desde que, en aplicación de los preceptos recogidos en el Tratado de la Unión Europea, resulta prohibido el recurso al crédito ante el Banco de España así como el establecimiento de condiciones de acceso privilegiado al crédito para los operadores del sector público. En todo caso este recurso al crédito público por parte del Estado o de los restantes entes públicos queda sometido a un conjunto de precisas reglas jurídicas, especialmente en lo que a los límites de endeudamiento y a los procesos de toma de decisión respecto del mismo se

2 220 Juan Calvo Vérgez refiere. Estas reglas alcanzan incluso al propio Texto Constitucional, desarrollado en el ámbito de la legislación ordinaria por la Ley General Presupuestaria. Tradicionalmente la Deuda Pública ha quedado encuadrada dentro de la categoría de los ingresos extraordinarios, reflejándose esta consideración de diversas formas en su régimen jurídico. Ahora bien, a pesar de que esta circunstancia resultaba coherente con el principio clásico del equilibrio presupuestario propio de la Hacienda liberal prekeynesiana, lo cierto es que en la actualidad el planteamiento que se ha de realizar es absolutamente diverso 4. El recurso al crédito se presenta como una operación ordinaria dentro del conjunto de la actividad financiera. La nueva Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP) se refiere a la Deuda del Estado en sus artículos 94 y siguientes, tras efectuar una referencia anterior en su art. 92. Esta regulación viene a reemplazar a la contenida en el antiguo Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (TRLGP), aprobado mediante RDLeg. 1091/1988, de 23 de septiembre, que delimitaba la Deuda Pública en sus arts. 101 y siguientes. Ya en su momento el TRLGP procedió a regular el endeudamiento del Estado y de sus Organismos autónomos con unos criterios eminentemente realistas. Así, sin abandonar el tratamiento jurídico de la Deuda Pública tradicional, es decir, la representada mediante títulos-valores, se dio entrada en dicho Texto Refundido a las restantes formas de endeudamiento que, en particular, utilizan por ejemplo los Organismos autónomos del Estado. El TRLGP estimó como necesidad de carácter ineludible proceder a realizar un reconocimiento normativo del crédito público existente al margen de lo que podríamos denominar la «estricta Deuda Pública», quedando sometido a regulación cuestiones tales como el deslinde de competencias orgánicas existentes para su contratación, exigiendo el ingreso en el Tesoro Público de los fondos obtenidos al efecto. Tal y como se declaraba en la Exposición de Motivos de dicho Texto Refundido, «(...) sin detrimento de una regulación de los distintos procedimientos de endeudamiento público, no puede ignorarse que las modernas actividades del Estado y de sus Organismos autónomos conciben a la Deuda Pública como instrumento de financiación y su ordenamiento jurídico así ha de configurarla». Pues bien la, nueva LGP nos ofrece una delimitación del régimen jurídico de la Deuda Pública caracterizada por una mayor precisión técnica. Son ingresos de Deuda Pública aquellos obtenidos por el Estado como consecuencia del recurso al crédito. Tal y como establece el art. 92 de la Ley 47/2003, «Constituye la Deuda del Estado el conjunto de capitales tomados a préstamo por el Estado mediante emisión pública, a concertación de operaciones de crédito, subrogación en la posición deudora de un tercero o, en general, mediante cualquier otra operación financiera del Estado, con destino a financiar los gastos del Estado o a constituir posiciones activas de tesorería». Nos hallamos pues ante ingresos de carácter financiero en el sentido estricto del término. Así cuando la LGP, al tratar de la Deuda Pública y de otras instituciones como los avales se refiere a «operaciones financieras», hace uso de este concepto como contrapuesto al de operaciones de ingreso o de gasto propias de la «economía real», no financiera.

3 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 221 Obsérvese además como el concepto de Deuda Pública tiende a identificarse con la figura del préstamo. Ahora bien, tal y como precisa Martín Queralt 5, la expresión «préstamo» debe ser entendida en un sentido genérico, esto es, como una entrega de dinero que implica a su vez una obligación de devolución. No responde por tanto a un concepto técnico-jurídico, dadas las indudables diferencias existentes entre el concepto de préstamo entendido como negocio jurídico-privado y la figura del endeudamiento público, que reviste además, como posteriormente analizaremos, diversas modalidades 6. Siguiendo a Carrera Raya 7 podemos afirmar que la Deuda Pública presenta una doble perspectiva que ha de ser objeto de estudio. De una parte, constituye un ingreso para los Entes Públicos cuya importancia cuantitativa adquiere hoy en día gran relevancia. Y de otra, comporta dos gastos claramente diferenciados: el pago de unos intereses (gasto de carácter inmediato) y la devolución del capital (gasto de carácter mediato). Si bien podría parecer que esta peculiaridad carece de trascendencia jurídica alguna, lo cierto es que ofrece una indudable perspectiva constitucional, en tanto en cuanto el importe del gasto se encuentra condicionado por diversas normas jurídicas. Por otra parte, y a diferencia de lo que sucede con el ingreso tributario, que representa el ingreso público por antonomasia, la Deuda Pública constituye un ingreso de carácter voluntario. Hemos de precisar que, en multitud de ocasiones, esta circunstancia resulta notablemente atenuada, de manera tal que la citada voluntariedad no deja de ser una circunstancia de carácter aparente. Piénsese por ejemplo en aquellos casos en que las emisiones de Deuda Pública se sitúan de manera más o menos forzosa entre las entidades de crédito para cubrir los coeficientes obligatorios existentes en cada momento. No obstante dejando al margen estas emisiones, cada vez más extrañas en la medida en que pueden llegar a constituir una limitación a la libre circulación de capitales (vulnerando en consecuencia aquellos principios que fundamentan la actuación de la Unión Europea), cabe señalar que, en definitiva, termina existiendo un ámbito reservado a la libre autonomía de los prestamistas. Esta circunstancia no se produce sin embargo en el conjunto de los ingresos tributarios, como bien señaló en su momento Ferreiro Lapatza 8. Además de constituir un ingreso de carácter público, la Deuda Publica está llamada a cumplir diversas finalidades. Sin lugar a dudas, la más importante de ellas es la relativa a su configuración como instrumento de política económica. Nos hallamos ante una figura que incide en el ámbito de la Administración de la Deuda Pública, cuestión ésta de gran trascendencia desde una perspectiva económica y, en menor medida, desde un punto de vista de carácter jurídico 9. Tal y como precisan García Villarejo y Salinas Sánchez 10, una correcta Administración de la Deuda Pública ha de considerar la existencia simultánea de tres aspectos claramente diferenciados. En primer lugar, qué tipo de Deuda debe utilizarse en cada momento, oscilando su incidencia en el ámbito económico en función del plazo de amortización y de los destinatarios de la deuda. En segundo término, qué tipo de interés debe ser satisfecho, teniendo en consideración al efecto la situación de la economía en cada momento. Y, por último, cuando ha de ser aquella objeto de amortización.

4 222 Juan Calvo Vérgez En la práctica, la principal cuestión que suele plantear la determinación de la naturaleza jurídica de la Deuda Pública es la relativa a su consideración contractual. A priori, en aquellas operaciones de crédito concertadas con un único prestamista la naturaleza contractual no ofrece duda alguna. Una situación distinta se plantea sin embargo en relación con los empréstitos emitidos en masa. Y es que toda emisión de empréstitos representa un acto de soberanía. Desde diversos sectores se ha sostenido que la emisión de Deuda Pública no es sino un acto de carácter unilateral que no origina obligación alguna para el Estado hasta que no se suscriben los títulos. Incluso al amparo de una tercera línea conceptual podríamos distinguir entre aquellos empréstitos de ámbito nacional y los de ámbito internacional, atribuyendo únicamente a estos últimos naturaleza contractual, mientras que los nacionales quedarían sometidos al poder del Estado, pudiendo ser modificados mediante Ley. Por nuestra parte, estimamos que la naturaleza de la Deuda Pública ha de ser siempre contractual, debiendo predominar la tesis del contrato administrativo frente a la del Derecho Privado. Esta consideración encuentra además un respaldo significativo en el propio ordenamiento jurídico, donde el conjunto de normas reguladoras tienen la consideración de Derecho Público, esencialmente la Ley General Presupuestaria. Y ello al margen de que puedan producirse determinadas remisiones al ordenamiento jurídico general en materia de régimen de los títulos y, subsidiariamente, al ámbito de la legislación mercantil en aquellos supuestos de pérdida. Nos encontramos pues ante ingresos obtenidos en base a una relación contractual que, en los casos de de la Deuda interior, deberá ser considerada como un contrato de Derecho Público. Y por lo que respecta a las normas reguladoras de esta relación, las mismas serán, según establece la propia LGP, las contenidas en las propias normas de creación de la Deuda y, en general, las reguladoras de los mercados en que se negocie. En todo caso cabe también la aplicación de normas de carácter internacional, autorizando por ejemplo el art. 98 de la LGP al Ministro de Hacienda a convenir aquellas cláusulas y condiciones que adquieren un carácter más usual en operaciones de endeudamiento tanto interior como exterior. La adquisición de la Deuda Pública por los suscriptores o la concesión del préstamo por el prestamista singular convierte a estos sujetos en acreedores frente al Estado. Este crédito podrá resultar incorporado a un título valor, nominativo o al portador, o bien quedar representado por anotaciones en cuenta o por otro documento, acreditativo de la contratación del préstamo. La regulación de los derechos y deberes de las partes derivados de esta relación resulta en todo caso establecida en las condiciones de la emisión o en las cláusulas del contrato, en su caso. Cabe subrayar que la tendencia actual a este respecto es la de configurar las relaciones entre el Estado y sus acreedores adoptando las pautas generales de las operaciones en el mercado de capitales donde, como es sabido, el Estado actúa en competencia con las restantes entidades o sujetos que acuden en demanda de fondos prestables.

5 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 223 II. Criterios clasificatorios de la deuda pública Tal y como hemos apuntado con anterioridad, el conjunto de modalidades que puede llegar a revestir el concepto de Deuda Pública son múltiples. Por otra parte, estas diversas modalidades tienden a confundirse en numerosas ocasiones con las denominaciones adoptadas por sus emisiones, las cuales atienden más a políticas del mercado de capitales que a verdaderos criterios de clasificación jurídica. Así las cosas, la mayoría de las clases de Deuda Pública existentes únicamente presentan un interés de carácter didáctico, limitándose a poner de manifiesto algunas de sus características no esenciales tales como la duración de la emisión, la forma de satisfacer los intereses, el lugar en el que se emiten, etc. No obstante, en diversas ocasiones, bajo la denominación de «Deuda Pública» podemos encontrar diversas especialidades sustanciales de su régimen jurídico. Es el caso, a título de ejemplo, del tratamiento tributario recibido por los intereses. Siguiendo a Martín Queralt 11 cabe distinguir las siguientes categorías de Deuda Pública. En primer término, y por razón del sujeto emisor, puede diferenciarse entre Deuda del Estado y Deuda de Organismos Autónomos. A la primera de éstas se refieren los artículos 94 y ss. de la LGP, mientras que la Deuda de los organismos autónomos resulta contemplada en los artículos 111 y 112 del citado cuerpo legal. Hemos de precisar que, en líneas generales, su régimen jurídico es idéntico, a diferencia de lo que sucedía hasta el año Así se constata además a la luz de las continuas remisiones efectuadas por este segundo grupo de preceptos a aquellos artículos reguladores de la deuda del Estado. En segundo término, la Deuda Pública puede ser interior o exterior. Tradicionalmente esta distinción atendía, como punto de referencia, a la moneda en que estuviera denominada la emisión, adquiriendo la consideración de interior si era en pesetas y exterior si lo era en una divisa extranjera 13. En la actualidad sin embargo la distinción se fundamenta en el lugar desde el cual se produce la emisión, de manera que la Deuda será interior si la emisión se produce en España y exterior si tiene lugar desde el extranjero 14. Tal y como dispone el art de la nueva LGP, ambos tipos de Deuda podrán ser denominados en moneda nacional o en divisas 15. Ciertamente esta distinción puede llegar a adquirir trascendencia desde el punto de vista de su régimen jurídico. Piénsese que aunque la Deuda Pública se fundamenta en su capacidad de generar confianza en los inversores y no en el poder eminente del Estado, cuando tiene lugar la emisión de Deuda Pública en el mercado interior, la relación jurídica que se establece con los prestamistas no puede ignorar las características del deudor (el propio Estado), a pesar de que derive de las propias condiciones de la emisión. Deberán por tanto aplicarse todos aquellos privilegios y prerrogativas reconocidos al Estado por el propio ordenamiento jurídico. En cambio, dichos privilegios y prerrogativas no serán de aplicación cuando la emisión de Deuda Pública se produzca en el extranjero. Es esta una circunstancia que no pasa desapercibida para la legislación ordinaria. En efecto, el art. 98 de la nueva LGP dispone en su apartado 3.º que «Las operaciones relativas a la Deuda del Estado se realizarán en los mercados financieros conforme a las normas, reglas,

6 224 Juan Calvo Vérgez técnicas, condiciones y cláusulas usuales en tales mercados, pudiendo acordar el sometimiento a arbitraje o la remisión a una legislación o tribunales extranjeros, siempre que se observe lo dispuesto en el art. 23 de esta Ley» 16. Otro criterio clasificatorio de la Deuda Pública susceptible de análisis es el relativo al número de prestamistas existentes, pudiendo distinguirse al respecto entre Deuda singular y Deuda General. Mientras la primera de ellas es la contraída con uno o varios sujetos determinados (caso por ejemplo de una o varias Entidades de crédito), la segunda se emite para ser contratada o suscrita por un número indeterminado de personas. Nos hallamos en este segundo caso ante emisiones cuyo destinatario último es el mercado de capitales. En ocasiones, esta segunda modalidad de Deuda Pública recibe la denominación de empréstito público con la finalidad de poder distinguirla de la Deuda singular. Tal y como pone de manifiesto Martín Queralt 17, hasta 1994 el tipo más característico de Deuda singular estaba constituido por los préstamos concedidos al Tesoro Público por el Banco de España, normalmente mediante el instrumento de los descubiertos en cuenta. Fue sin embargo el artículo G del Tratado constitutivo de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992 el que terminó por prohibir estos préstamos. Ante ello, el art de la LGP de 1988 (en la redacción otorgada por la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, de Presupuestos para el año 1994), así como la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, prohibieron la concesión de estos créditos. Atendiendo al tiempo por el que se emite la Deuda pública hemos de distinguir entre Deuda a corto, a medio y a largo plazo, siendo la primera hasta dieciocho meses, la segunda hasta cinco años y la tercera por plazo superior. Es esta una clasificación carente a priori de relevancia jurídica alguna y que aparece hoy en día vinculada, por razones puramente comerciales, a la denominación que reciben las distintas emisiones de Deuda pública (caso de los Pagarés del Tesoro 18, Letras del Tesoro, Bonos del Estado, Obligaciones del Estado, etc.). Ahora bien, hemos de precisar que, en determinadas circunstancias, el criterio empleado puede presentar consecuencias jurídicas, referentes sobre todo a su régimen tributario. Así por ejemplo, el art del Real Decreto 1775/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del IRPF, establece que no existe obligación de practicar retención sobre los rendimientos de las Letras del Tesoro. Finalmente, atendiendo a las características de la emisión, las clasificaciones susceptibles de exponer son muy diversas, siendo las denominaciones empleadas en cada caso lo suficientemente expresivas de sus peculiaridades. Entre otros criterios clasificatorios cabe referirse a la Deuda representada en anotaciones en cuenta, títulos-valores o cualquier otro documento que formalmente la reconozca (por ejemplo pagarés o letras), a la Deuda negociable o no negociable, a la Deuda amortizable y a la Deuda perpetua, esto es, aquella en relación con la cual el Estado se obliga a pagar intereses pero no a devolver el importe del capital. Cabe también referirse, por ejemplo, a la Deuda nominativa, al portador, mixta, etc. 19 En este sentido, la última modalidad de Deuda incorporada al mercado ha sido la Deuda anotada en cuenta. Siguiendo a Martínez Giménez 20, el origen de la utilización de esta modalidad de representación de la Deuda en España se sitúa en el año Desde entonces, ha venido aplicándose a la formalización de pagarés del Tesoro.

7 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 225 Los antecedentes normativos de esta forma de representación de la Deuda se remontan a la LGP de 1977 y a las Leyes de Presupuestos para 1986 (art. 40) y 1987 (art. 38.4), introduciéndose con posterioridad de pleno derecho por el art. 84 de la Ley de Presupuestos de 1988, que modificó a este respecto lo dispuesto por la LGP vigente por aquel entonces. En la actualidad, es el art de la vigente LGP el que reconoce expresamente la posibilidad de la emisión de Deuda representada mediante anotaciones en cuenta 21. En todo caso, las operaciones basadas en instrumentos financieros tienen como finalidad limitar el riesgo cambiario y diversificar o modificar el riesgo o el coste de la Deuda del Estado debido a la evolución de los tipos de interés, facilitando su colocación, negociación, administración y gestión. Así lo establece el art de la LGP. III. Régimen jurídico de la Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria El régimen jurídico de la Deuda del Estado aparece regulado en los arts. 103 a 105 de la LGP. En el primero de ellos se contiene el Régimen de los Valores representativos de la Deuda del Estado. Tal y como dispone el art. 103 de la nueva LGP «1. La Deuda Pública podrá estar representada en anotaciones en cuenta, títulos valores o cualquier otro documento que formalmente la reconozca. 2. A los valores representativos de la Deuda del Estado les será de aplicación el régimen establecido por el ordenamiento jurídico general según la modalidad y las características de la misma». Se refiere a continuación el citado precepto al régimen que debe aplicarse a aquellos títulos al portador de la Deuda del Estado que hubiesen sido objeto de robo, hurto, extravío o destrucción, señalando al respecto que les será aplicable el procedimiento establecido administrativamente o, en su defecto, el establecido por la legislación mercantil. Por el contrario, cuando se trate de títulos nominativos o al portador extraviados después de su presentación en las respectivas oficinas públicas o que hubiesen sido objeto de una destrucción de carácter parcial que no impida su identificación., será el Ministerio de Economía el que determine el procedimiento a seguir. En todo caso, de conformidad con lo establecido en el art de la LGP, el titular de valores representativos de la Deuda del Estado tiene la consideración de acreedor del Estado. Precisa además el citado precepto que ello es así aun cuando hubiera pactado con el vendedor, incluso simultáneamente a la compra de los valores, su futura venta. Qué régimen jurídico opera en materia de transmisión de la Deuda Pública? Se encuentra dicha transmisión sujeta a algún tipo de limitaciones? A la luz de lo dispuesto en el art. 104 de la LGP podemos afirmar que la transmisión de la Deuda Pública no queda sujeta a más limitaciones que las derivadas de las propias normas de creación, de las normas reguladoras de los mercados en que se negocie o, en su caso, de las normas aplicables en materia de control de cambios.

8 226 Juan Calvo Vérgez Cabe precisar además que en la transmisión (y también en la suscripción) de la Deuda Pública negociable solo es preceptiva la intervención de federatario público cuando aquélla esté representada por títulos-valores y así lo disponga la legislación aplicable a los mismos. Subraya además a este respecto el apartado 2.º del art. 104 de la LGP que no se requiere la intervención de federatario público en las operaciones con Pagarés del Tesoro y en aquellas otras en las que los títulos-valores se extingan por su transformación en anotaciones en cuenta. IV. Cobertura presupuestaria de la Deuda Pública en la nueva LGP A la hora de analizar la cobertura presupuestaria de los gastos derivados de la Deuda Pública que nos ofrece la nueva LGP hemos de acudir, en primer término, al art. 95, cuyo párrafo 1.º establece que «En la Sección de Deuda del Estado se habilitarán los créditos para hacer frente a los reembolsos contractuales o anticipados y a los gastos financieros derivados de la Deuda del Estado, incluidos en particular los de colocación, negociación, administración y gestión de la misma». Cabe asimismo la posibilidad de que deban operarse modificaciones presupuestarias de carácter necesario dentro de esta Sección de Deuda del Estado. Pues bien, competerá al Ministro de Hacienda la aprobación de las mismas, incluso la de aquellas otras modificaciones que impliquen la creación de créditos nuevos. Cómo articula la nueva LGP la aplicación íntegra de los ingresos y gastos provenientes de la Deuda? A tenor de lo establecido en su art. 96, el producto, la amortización y los gastos por intereses y por conceptos conexos de las operaciones de Deuda del Estado se han de aplicar por su importe íntegro al Presupuesto del Estado. Ahora bien, tal y como se encarga de precisar el propio art. 94 de la LGP, existen un conjunto de excepciones a esta regla general que han de ser tomadas en consideración. Así por ejemplo el producto y la amortización por el importe obtenido de las emisiones de Letras del Tesoro, de las emisiones continuas en el exterior de papel comercial y notas a medio plazo, de las disposiciones a corto plazo de líneas de crédito y de cualesquiera otros instrumentos de financiación a plazo inferior al año que, transitoriamenteyalo largo del ejercicio, tengan la consideración de operaciones no presupuestarias, únicamente se imputarán al Presupuesto de la Administración General del Estado por el importe de la variación neta de dichas operaciones durante el ejercicio. Y en el caso concreto de las operaciones de permuta financiera, si se hubiese pactado la liquidación por diferencias del principal o de los intereses de los capitales permutados, tales diferencias habrían de imputarse al Presupuesto de ingresos o gastos, según corresponda en cada liquidación. Puede suceder no obstante en este último supuesto que cualquiera de las dos partes intervinientes en la permuta financiera, ya sea la deudora o la acreedora, disponga de un período de liquidación fraccionario distinto al de la otra. En estos casos las diferencias también se imputarían al Presupuesto de ingresos o gastos, según corresponda, pero en el momento de la

9 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 227 liquidación de la del período más largo, manteniéndose entre tanto el producto de las liquidaciones fraccionarias en una cuenta de operaciones no presupuestarias 22. V. Emisión, contenido, conversión y extinción de la Deuda Pública en la nueva LGP 1. Emisión de Deuda Pública Con carácter general, la emisión de la Deuda Pública demanda la realización de un conjunto de actos de carácter previo. En primer lugar, como hemos tenido ocasión de señalar, ha de existir una Ley que autorice la creación de la Deuda. Esta Ley será, en principio, la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En segundo término, y una vez establecida la autorización legislativa, debe producirse un acto a través del cual se disponga la creación de la Deuda. Esta función corresponde como es sabido al Gobierno, que fija el límite máximo hasta el cual el Ministro de Economía le corresponde autorizar su emisión o contratación, señalando además los criterios generales a los que debe ajustarse aquella. Dispone a este respecto el art de la LGP que, en desarrollo de la autorización legal de creación de Deuda para un año, el Ministro de Economía podrá disponer la creación de Deuda del Estado durante el mes de enero del año siguiente por un importe que no incremente la misma en más del quince por ciento de aquella autorización. Este incremento se ha de computar a efectos del cumplimiento del límite de creación de Deuda que legalmente se autorice para el conjunto del segundo de los años citados. Finalmente, una vez autorizada y dispuesta la creación de Deuda, el Ministro de Economía ha de autorizar su emisión y formalización, tal y como dispone el art. 98 de la LGP. La realización de las operaciones concretas de emisión o contratación será por tanto competencia del Ministerio de Economía y Hacienda, debiendo distinguirse a este respecto entre emisión y contratación según se trate de empréstitos generales colocados en el mercado de capitales (emisión) o de un empréstito singular con un sujeto o entidad de crédito (contratación). Es igualmente el Ministro de Economía quien ha de establecer la forma de documentación de la Deuda así como el plazo, tipo de interés y demás características de la emisión 23. Contempla no obstante el apartado 1.º del art. 98 de la LGP la posibilidad de que el Ministro de Economía y Hacienda pueda, de forma ordinaria, delegar dichas facultades en el Director General del Tesoro y Política Financiera 24. Es más, el Ministro de Economía y Hacienda puede autorizar la negociación provisional por el Director General del Tesoro y Política Financiera de las operaciones a las que nos hemos referido con anterioridad, si bien su efectiva realización quedará sujeta a la posterior autorización definitiva por el Ministro cuando éste no haya delegado sus competencias en aquél 25. En estos casos, y de acuerdo con los términos acordados en la correspondiente delegación o autorización, la Dirección General del Tesoro y Política Financiera puede proceder a

10 228 Juan Calvo Vérgez la emisión de valores denominados en moneda nacional o en divisas, en el interior o en el exterior, estableciendo su forma de representación, naturaleza, nombre, plazo, tipo de interés y restantes características de la misma. Finalmente, una vez decidida la emisión, tendrá lugar la fase de colocación de la misma entre el público. Tal y como subraya el art. 99 de la nueva LGP en su apartado 1.º, «La colocación de una emisión de valores podrá fragmentarse en el tiempo, así como en su cuantía, pudiendo colocarse los distintos tramos conforme a técnicas de emisión diferentes y a precios distintos. De igual forma, podrá autorizarse la agrupación en emisiones homogéneas de valores semejantes emitidos en distinta fecha». Cuáles son los distintos métodos de emisión de la Deuda Pública? Los métodos existentes presentan un carácter muy diverso, facultándose en todo caso al Ministro de Economía y Hacienda a cualquier técnica que no entrañe una desigualdad de oportunidades para los futuros adquirentes de los valores negociables según su naturaleza y funciones. Así lo establece el art. 100 de la LGP, que subraya la necesidad de que resulten garantizados los principios de objetividad, transparencia y publicidad adecuados al tipo de operación que se trate 26. Puede incluso autorizarse, en una o más emisiones o categorías de valores, la separación de cupones y principal a efectos de su negociación, así como la reconstitución de valores a partir de aquellos. Debe quedar claro que ha de ser el propio Ministro de Hacienda el encargado de decidir la técnica oportuna que deba seguirse (cesión, subasta, venta de la emisión, etc.), debiendo eso sí respetarse como acabamos de reseñar la igualdad de oportunidades para los potenciales adquirentes de los títulos, en el caso de valores negociables. En el supuesto específico de la subasta el tipo de interés no resulta determinado en la emisión. Así, es posible que se opte por subastar las emisiones al público, en general, entre colocadores autorizados o entre un grupo restringido de éstos que adquieran compromisos especiales respecto a la colocación de la Deuda o al funcionamiento de sus mercados. Pero también puede cederse parte o la totalidad de una emisión a un precio convenido a una o varias entidades financieras que aseguren su colocación, o bien pueden llevarse a cabo operaciones de venta simple o con pacto de recompra de valores de nuevas emisiones, ampliaciones de emisiones existentes o de valores que el Tesoro Público tenga en su cuenta de valores. Cuándo podemos afirmar que tiene lugar el perfeccionamiento del contrato? A nuestro juicio este perfeccionamiento, más que en el momento de la suscripción de la Deuda o en aquel en que el prestamista realice la contraoferta respecto de la oferta efectuada por la Administración, se producirá en el instante de la adjudicación de la Deuda, que representa la aceptación por la Administración. Actualmente, es el RD 5/2004, de 9 de enero, el que dispone la creación de la Deuda Pública durante el año Por su parte, la Orden ECO/30/2004, de 14 de enero, establece la creación de la Deuda del Estado durante el año 2004 y el mes de enero de 2005, delegando determinadas facultades en el Director General del Tesoro y Política Financiera. Téngase presente por último que, al amparo de lo dispuesto en el art. 93 de la LGP, el Gobierno debe comunicar trimestralmente a las Comisiones de Presupuestos del Congreso y

11 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 229 del Senado el importe y las características de las operaciones de crédito efectuadas al amparo de las autorizaciones legales concedidas. Por su parte el Ministro de Economía habrá de aprobar, para su remisión al Gobierno y a las Cortes, una Memoria anual en la que se ha de exponer la política de endeudamiento del Tesoro Público en el año precedente Contenido del contrato de empréstito público A la hora de analizar el contenido del contrato de empréstito público hemos de referirnos necesariamente a los derechos de prestamista. Sin lugar a dudas, el derecho patrimonial por excelencia del prestamista consiste en el cobro del interés así como en la devolución del capital si la Deuda presenta un carácter amortizable. Se corresponde por tanto su contenido con el de las obligaciones del prestatario ente público, si bien presenta un signo opuesto. Estos intereses pueden ser explícitos (caso por ejemplo de los Bonos y Obligaciones del Estado) o implícitos (caso de las Letras y Pagarés del Tesoro) si la Deuda fuese emitida al descubierto. En este segundo supuesto, el interés viene determinado por la diferencia entre el capital satisfecho en la suscripción y el importe percibido al vencimiento. Tradicionalmente el procedimiento para la satisfacción o pago de intereses se encontraba establecido, con carácter general, en el Título II del Decreto de 15 de febrero de 1952 sobre servicios administrativos de la Deuda del Estado. Ahora bien, desde hace algún tiempo las emisiones de Deuda Pública vienen separándose de aquel, estableciéndose diversas normas específicas al respecto. Hoy por hoy los intereses se abonan a través de Bancos y Cajas de Ahorro. 3. Conversión de la Deuda Pública En qué consiste la conversión de Deuda Pública? Constituye esta la modificación de alguna de las características esenciales de la misma, ya se trate del tipo de interés, del capital a rembolsar o del plazo de amortización 28. Obsérvese por tanto que nos hallamos en todo caso ante un cambio sustancial del contrato, a diferencia de lo que sucede con las operaciones de canje de títulos, que implican la sustitución de unos títulos por otros y que puede ser o no consecuencia de una conversión. Son varias las clases de conversión a las que hemos de hacer referencia. En primer lugar la conversión puede ser forzosa, consistente en la sustitución de una Deuda por otra y sin opción para el prestamista. En segundo término puede ser facultativa, si resulta posible su sustitución por una nueva Deuda o bien el mantenimiento de la anterior, a elección del prestamista. Finalmente la conversión obligatoria es aquella en la que se sustituye la nueva Deuda o se amortiza la anterior, también a elección del prestamista.

12 230 Juan Calvo Vérgez Tanto la conversión facultativa como la obligatoria pueden dar lugar a la novación del contrato o relación jurídica, o bien a la extinción anticipada de la misma. Por su parte, la conversión forzosa determina un repudio parcial de la Deuda. De conformidad con lo dispuesto por el art. 102 de la LGP, el Ministro de Economía y Hacienda queda facultado para proceder, al amparo de lo dispuesto en las respectivas normas de emisión o contratación o por mutuo acuerdo con los acreedores, al reembolso anticipado (incluso parcial) de la Deuda Pública, oala revisión de alguna de sus condiciones. Se faculta asimismo a aquél para acordar o concertar operaciones voluntarias de amortización, canje, conversión, prórroga, intercambio financiero, cambio en la forma de representación y otras análogas que supongan modificaciones de cualesquiera condiciones de las operaciones que integran la Deuda del Estado. Por último, puede acordar el Ministro de Economía y Hacienda cambios en las condiciones de la Deuda Pública que obedezcan únicamente a su mejor administración, siempre y cuando no se perjudiquen los derechos económicos del tenedor. Tal y como señala Martín Queralt 29, este régimen sugiere ciertas consideraciones. Téngase presente que, en la medida en que la conversión que afecta a una nueva emisión de Deuda puede dar lugar a un mayor endeudamiento, se exigiría su autorización mediante Ley, al amparo de lo establecido por el art CE. Ahora bien, no toda conversión puede reputarse legítima por el mero hecho de hallarse autorizada mediante Ley. Será necesario además que con ella no se vulneren el conjunto de principios relativos al sistema económico consagrado en la Constitución, entre ellos la propiedad. 4. Causas de extinción de la Deuda Pública La extinción de la relación originada en el ámbito de la Deuda Pública suele tener, como causa principal, la amortización del capital o la devolución de la cantidad prestada en el tiempo establecido. No obstante, otras causas de extinción pueden ser también la prescripción y el repudio. La amortización únicamente se producirá, como es lógico, en la Deuda amortizable. Puede ser total (al momento del vencimiento) y paulatina. Esta última presenta a su vez diversas modalidades, entre ellas el abono de intereses y parte del capital (pudiendo ser la cuota anual de amortización constante o no), o el sistema de amortizar unos títulos antes que otros, sistema este último que se efectúa mediante sorteo. También cabe la posibilidad de que los valores negociables resulten adquiridos por el Estado para su amortización (art LGP) 30. Tradicionalmente el procedimiento para el reembolso de capitales venía establecido, con carácter general, en el Título III del Decreto de 15 de febrero de Sin embargo, desde hace tiempo las diferentes emisiones contienen normas específicas coincidentes con las existentes en materia de pago de intereses. Se establece así una distinción idéntica entre Letras y Pagarés del Tesoro, por una parte, y Bonos y Obligaciones del Estado, por otra. En relación con la prescripción, como es de sobra conocido, la misma constituye la extinción de un derecho motivada por su falta de utilización durante un determinado período de tiempo. Es el art. 105 de la LGP el que establece el régimen de la prescripción del derecho al

13 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 231 reembolso de capitales y del derecho al cobro de intereses, si bien la interrupción de esta prescripción se verifica conforme a las disposiciones del Código Civil 31. Dispone este art. 105 de la LGP que«1. Prescribirá a los cinco años la obligación de pagar los intereses de la Deuda del Estado y la de devolver los capitales llamados a reembolso, contados respectivamente a partir del vencimiento de los intereses y del día del llamamiento a reembolso. En los supuestos de llamada a conversión o canje obligatorio, prescribirá la obligación de reembolso de capitales a los diez años contados desde el último día del plazo establecido para la operación. Cuando los capitales llamados a reembolso se hallasen afectos a fianzas constituidas ante la Administración, el plazo de prescripción de la obligación de reembolso empezará a contar desde la fecha en que, conocidamente por el interesado, deje de ser necesaria la fianza o se acuerde su levantamiento. 2. Cuando las obligaciones de pago derivadas de la Deuda del Estado se realizasen a través de un tercero y transcurridos seis meses éste no pudiere transferir los fondos al tenedor o titular, se procederá a depositar su importe a disposición de quien acredite su derecho en la cuenta que a tales efectos se designe en el Banco de España, observándose en todo caso lo dispuesto en el número 1 de este artículo. 3. La interrupción de la prescripción se verificará conforme a las disposiciones del Código Civil. 4. Lo dispuesto en este artículo se entenderá sin perjuicio del régimen de prescripción que resulte aplicable a las operaciones de Deuda del Estado en que se haga uso de las facultades establecidas en el apartado 3 del art. 98 de esta Ley. 5. Los capitales de la Deuda del Estado prescribirán a los 20 años sin percibir sus intereses ni realizar su titular acto alguno ante la Administración de la Hacienda Pública Estatal que suponga o implique el ejercicio de su derecho». Obsérvese por tanto como, para el reembolso del capital, son tres los plazos distintos a tomar en consideración. Como regla general, un plazo de veinte años de inactividad. En efecto, si transcurriera el citado plazo sin haberse percibido intereses por parte del titular ni haber efectuado este acto alguno ante la Administración de la Hacienda Pública Estatal que determine el ejercicio de su derecho, el capital de la Deuda del Estado prescribirá en todo caso. En el supuesto de que la Deuda Pública hubiese estado llamada a conversión, el plazo de prescripción será de diez años contados desde el último día del plazo establecido para la operación o, en su caso, desde que los nuevos valores pudieron ser retirados en lugar de los presentados a la conversión. Precisa además el legislador que si los capitales llamados a reembolso estuvieren afectos a fianzas constituidas ante la Administración, el plazo de prescripción de la obligación de reembolso empezaría a contar desde la fecha en que, conocidamente por el interesado, dejare de ser necesaria la fianza o se acordase su levantamiento. Por último, dispone el legislador un plazo de prescripción de cinco años para los capitales llamados a reembolso que ha de contarse desde el día del llamamiento. Y también en relación con los intereses, la obligación de su satisfacción prescribirá a los cinco años contados a partir del vencimiento.

14 232 Juan Calvo Vérgez Hemos de tener presente asimismo que si las obligaciones de pago derivadas de la Deuda del Estado se hubiesen realizado a través de un tercero y, transcurridos seis meses, éste se viera imposibilitado para transferir los fondos al tenedor o titular, deberá procederse a depositar su importe a disposición de quien acredite su derecho en la cuenta que a tales efectos haya quedado designada en el Banco de España El repudio representa la tercera gran modalidad de extinción de la Deuda Pública. Consiste en una declaración unilateral efectuada por el Estado, expresa o tácita, de que no cumplirá en el futuro las obligaciones (o algunas de ellas), las cuales le corresponden como prestatario que es. En determinadas circunstancias puede suceder que el repudio se efectúe de forma encubierta, estableciendo un impuesto específico que grave los intereses de la Deuda. En todo caso, la declaración realizada por el Estado de no cumplir sus compromisos adquiere de facto la consideración de la quiebra del mismo. Pues bien, si atribuimos al art CE (objeto de estudio en el último punto de nuestra exposición) una proyección que se extienda más allá de la propia Ley de Presupuestos, aquella Ley que contuviera la referida declaración no podría ignorar el derecho de los prestamistas. Tendría que limitarse exclusivamente a declarar la imposibilidad momentánea de cumplir, reconociendo el derecho a los prestamistas para ser satisfecho cuando exista liquidez suficiente y siempre y cuando, como es lógico, se mantuviere la actual estructura constitucional. Desde este punto de vista, el art CE podría ser considerado como una especie de «remedio» para el incumplimiento tácito del Estado, así como un obstáculo para la declaración formal de no cumplir las obligaciones o repudio en sentido estricto. Así las cosas, el citado precepto permitiría tan sólo la suspensión, decidida unilateralmente y con carácter temporal, es decir, la moratoria o el retraso en el cumplimiento, pero no el incumplimiento definitivo. 6. El principio de reserva de ley en materia de Deuda Pública Nuestro Texto Constitucional dedica su art. 135 a las operaciones de endeudamiento del Estado. Consagra el apartado 1.º del citado precepto el denominado Principio de legalidad o de competencia parlamentaria, que rige en este ámbito de forma paralela a lo que tiene lugar en el conjunto del régimen de la Hacienda Pública. De conformidad con lo dispuesto por este art CE «El Gobierno habrá de estar autorizado por Ley para emitir Deuda Pública o contraer crédito». Por su parte el art de la LGP dispone en su primer párrafo que «La creación de Deuda del Estado habrá de ser autorizada por ley». Parece claro por tanto que la emisión de Deuda Pública está sometida a la reserva de Ley. Nos encontramos además ante un supuesto de reserva de Ley relativa y no absoluta, tal

15 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 233 y como han subrayado, entre otros autores, Ferreiro Lapatza 32, Cazorla Prieto 33 o Rodríguez Miranda 34. Con carácter general, la función de este Principio es la de garantizar la soberanía y control del Parlamento sobre el conjunto de los procesos de ingreso y de gasto público. Esta exigencia resulta además especialmente importante en el ámbito de la Deuda Pública, dada la consideración de la misma como una operación que puede llegar a condicionar la gestión financiera de Gobiernos futuros. Ahora bien, constituyendo la reserva de Ley en materia de Deuda pública una reserva de carácter relativo, cuál debe ser su alcance? qué elementos de la Deuda pública deben quedar cubiertos por el Principio de reserva de Ley? En opinión de Ferreiro Lapatza 35, deben establecerse mediante Ley todas aquellas características esenciales o básicas de la emisión. A juicio de este autor, para poder cumplir con el mandato constitucional es necesario que la Ley autorizante establezca, cuanto menos, el montante de la Deuda, el plazo por el que se emite y su retribución 36. Por su parte Cazorla Prieto 37 sostiene que el acto de autorización al que se refiere el art CE debe contener, al menos, la cantidad máxima de emisión, la clase de Deuda a emitir, la forma y el plazo de reembolso y la finalidad específica para la que se emite. Desde nuestro punto de vista, para poder responder a la citada cuestión hemos de fijarnos en primer lugar en la realidad práctica existente al respecto. En este sentido, la creación de la Deuda Pública exige una Ley en la que, al menos, se señale el importe máximo autorizado. Ciertamente la LGP representa una Ley ordinaria, pudiendo sus preceptos resultar derogados o modificados por otra Ley posterior. Por otra parte, dichos preceptos no condicionan en absoluto aquello que, sobre el particular, pueda establecerse en las Leyes anuales de presupuestos. El Principio de reserva de Ley exige por tanto que la Ley de autorización establezca el importe máximo de la Deuda a crear 38. Pues bien, al amparo de lo establecido en el art de la nueva LGP, «La Ley de Presupuestos Generales del Estado establecerá el límite de la variación del saldo vivo de Deuda del Estado de cada ejercicio presupuestario, al que se ajustarán las operaciones financieras que impliquen creación de Deuda. Este límite se entenderá neto de las variaciones de las posiciones activas de tesorería mantenidas por el Banco de España o en otras entidades financieras». Así las cosas, la práctica que se ha venido siguiendo a este respecto ha sido la de incorporar estas autorizaciones dentro de la Ley de Presupuestos de cada ejercicio. Las Leyes presupuestarias se limitan a fijar el montante máximo de la Deuda Pública, tal y como subraya el citado art de la LGP. Ahora bien, cuál es la técnica empleada para establecer el citado límite de endeudamiento? De conformidad con lo declarado en dicho precepto, la misma consistirá en establecer el montante máximo en que pueda incrementarse durante el ejercicio el saldo vivo de la Deuda del Estado. Y en relación con la Deuda de los Organismos Autónomos, serán igualmente las Leyes de Presupuestos las que establezcan el límite máximo de las operaciones de crédito autorizado.

16 234 Juan Calvo Vérgez A la luz de lo establecido en las Leyes de Presupuestos, este límite fijado se halla sometido a diversas excepciones que determinan su revisión automática. Dispone a este respecto el art de la vigente LGP en su segundo párrafo que «El límite señalado en el párrafo anterior se entenderá automáticamente modificado como consecuencia del aumento o disminución bien de los pagos que, al amparo de previsiones legales, deban atenderse, o bien de los ingresos efectivamente recaudados respecto de los previstos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado». Cuáles son estas excepciones que originan su revisión automática? Básicamente las mismas consisten en modificaciones netas de créditos presupuestarios, desviaciones entre la previsión de ingresos y su evolución real, variaciones netas de los derechos y obligaciones del Estado reconocidas y pendientes de ingreso y pago (es decir, de la evolución del déficit o del superávit de caja). Una vez efectuadas las anteriores consideraciones podemos afirmar que, en nuestra opinión, la determinación de los elementos de la Deuda Pública que han de resultar amparados por el Principio de reserva de Ley no se encuentra claramente definida en la LGP. A pesar de ello puede aceptarse que, dentro de los límites señalados, es el Gobierno el que dispone la creación de la Deuda Pública, fijando el límite máximo hasta el cual el Ministro de Economía y Hacienda debe autorizar su emisión, contratando y disponiendo los criterios generales a los que debe ajustarse aquélla así como la gestión de la Deuda Pública en circulación 39. De hecho, la emisión de Deuda Pública mediante Ley a la que se refiere el art. 135 CE se circunscribe, en la práctica, a la determinación del saldo vivo de la Deuda en la Ley de Presupuestos, así como a la configuración del límite máximo yala autorización de la emisión de Deuda por parte del Gobierno y a la emisión efectiva de aquella por parte del Ministro de Economía y Hacienda. La reserva de Ley en materia de Deuda Pública ha terminado siendo interpretada por el legislador ordinario y por el Poder Ejecutivo de una manera laxa. En efecto, con el actual marco normativo no parece respetarse el Principio de reserva de Ley establecido en el art de la Norma Fundamental. Hemos no obstante de efectuar a continuación diversas matizaciones a este respecto. En primer lugar, dado el carácter voluntario que tiene la Deuda Pública, y a diferencia de lo que sucede con los tributos, su fundamento no puede quedar ubicado en la protección de unos hipotéticos derechos o intereses de los ciudadanos, los cuales siempre disponen de la posibilidad de poder suscribir la Deuda emitida. Tampoco puede situarse su fundamento en la necesidad de que sea la máxima representación de la voluntad colectiva quien adopte la decisión de obtener los ingresos públicos suficientes para garantizar el principio de igualdad, carente de aplicación en este ámbito. Es por ello por lo que los límites a la emisión de Deuda Pública deben ser, a lo sumo, de carácter formal y no de carácter sustancial, a diferencia de lo que sucede con los tributos 40. Podría situarse el fundamento de la reserva de Ley exclusivamente en la Deuda? En nuestra opinión, no. La necesidad de que el Poder Legislativo encauce y controle la actua

17 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales 235 ción del Ejecutivo en esta materia no debe constituir el fundamento de la reserva de Ley en este ámbito. Piénsese que, a diferencia de lo que sucede con el establecimiento de los tributos, cuando el Estado decide emitir Deuda Pública se está introduciendo en un mercado de capitales en el que entra en competencia con el sector privado así como con los propios Entes públicos territoriales que igualmente deciden acudir al endeudamiento. No se trata por tanto únicamente de controlar la actuación del Ejecutivo en esta materia, sino también de limitar la posición predominante del Estado en el mercado de capitales. Y es en este ámbito donde, a nuestro juicio, debe buscarse el significado y el alcance actual de la reserva de Ley en materia de Deuda Pública. Tal y como acabamos de poner de manifiesto, las emisiones de Deuda Pública compiten, en el mercado de capitales, con las de los emisores privados. Ello determina, en opinión de García Villarejo y Salinas Sánchez 41, que se produzca una elevación de los tipos de interés así como una incidencia negativa en la demanda de capitales dentro del sector privado, circunstancia esta última conocida con el nombre de «crowding-out» o efecto expulsión. Dada esta situación surge la necesidad de lograr un equilibrio entre el conjunto de los demandantes de capitales, circunstancia esta última que se presenta difícil. Coincidimos con Navarro Faure 42 en que por la naturaleza misma del endeudamiento no resulta posible la existencia de una legislación permanente que venga a regular sus condiciones. Y tampoco parece realista, dadas las características que imperan en la economía actual, exigir al Estado la emisión de una Ley de carácter formal cada vez que decida emitir Deuda Pública 43. Ello no significa sin embargo que deba permitirse al Estado actuar con entera libertad en la captación del conjunto de los recursos financieros, dado su considerable potencial económico. Debe en consecuencia tratar de lograrse un equilibrio entre ambas situaciones, a través por ejemplo del establecimiento de un límite máximo al endeudamiento estatal. Esto es precisamente lo que se intenta lograr en la actualidad tanto en la legislación interna como en los Tratados internacionales. En efecto, de conformidad con lo establecido en su momento en el Tratado de la Unión Europea de 7 de febrero de 1992, las limitaciones existentes al endeudamiento público no se configuran fijando procedimientos normativos específicos orientados hacia la aprobación o emisión de Deuda, sino tan sólo señalando el montante máximo que puede alcanzar la Deuda Pública, con relación en este caso al Producto interior bruto del país 44. No creemos por tanto, a la luz de estas consideraciones, que la fijación de la cuantía máxima del endeudamiento mediante Ley de Presupuestos atente contra el Principio de reserva de Ley. Cuestión distinta es la del enjuiciamiento que merece la normativa vigente desde la óptica de la colisión que suele producirse entre los intereses del Estado y los del conjunto de las Administraciones Territoriales, especialmente las Comunidades Autónomas. Piénsese que tanto el Estado como las CC.AA. son competidores directos en este ámbito pudiendo servirse, como Entes públicos que son, de aquellos privilegios y garantías que les reconocen las leyes para sus propios intereses 45.

18 236 Juan Calvo Vérgez La reserva de Ley en materia de Deuda Pública estatal debería en estos casos servir como contrapeso necesario a las limitaciones legales impuestas en el presente ámbito a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, actuando además como garantía que evite que el Estado adquiera una posición excesivamente predominante al respecto. En definitiva, la reserva de Ley en materia de Deuda Pública habría de actuar en estos supuestos como expresión de la necesidad de coordinación de las distintas políticas de endeudamiento desarrolladas por el conjunto de los Entes públicos territoriales. Téngase presente que la defensa de los intereses propios de estas Administraciones públicas podría cumplirse con la fijación de un límite máximo del endeudamiento estatal. Estimamos en consecuencia que debe tratar de lograrse un mayor grado de vinculación legal del Estado en la materia mediante la exigencia de una planificación temporal en las emisiones de la Deuda. Ahora bien, no creemos que ello pueda derivarse directamente de la Constitución. Como es sabido, la consecución de un mayor rigor legal en la planificación del endeudamiento del Estado constituyó uno de los objetivos perseguidos con la aprobación de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Su art. 12 exige, con carácter previo a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, la configuración de unos escenarios de previsión de carácter plurianual referidos al conjunto de ingresos y gastos 46. Y su art. 14 dispone la presentación a las Cortes Generales de un plan económico-financiero de corrección del desequilibrio presupuestario en aquellos supuestos en que los Presupuestos se presenten con déficit. Esta coordinación de las políticas de endeudamiento del Estado y de las Comunidades Autónomas tiene lugar asimismo a través del art. 3.2.f) de la LOFCA, que se refiere al Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC.AA. como órgano encargado de llevar a cabo dicha coordinación. Finalmente, también la aprobación de la Ley 5/2001, de 13 de diciembre, Complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, quedó orientada en este sentido. El art CE constituye en suma un precepto cuya interpretación exige tomar en consideración la realidad práctica actual así como las tendencias que se proyectan de cara al futuro. Sobre la base de esta apreciación creemos que no ha de exigirse al Principio de reserva de Ley en materia de Deuda Pública otra cosa distinta del reconocimiento de la existencia de este recurso como uno más de los que dispone el Estado. Significa ello que ha de configurarse este recurso desprovisto de cualquier carácter extraordinario, fijándose únicamente unos límites máximos en materia de endeudamiento que deberán adoptarse además con la necesaria flexibilidad caracterizadora del mercado de capitales. Ciertamente este planteamiento puede conducirnos a la inaplicación de la reserva de Ley en materia de Deuda Pública. Pero es, en cualquier caso, la única posibilidad que admite la realidad práctica actualmente existente.

19 La Deuda Pública en la nueva Ley General Presupuestaria: aspectos sustantivos y procedimentales Garantías constitucionales de la Deuda Pública Se refiere el apartado 2.º del art. 135 CE al establecimiento de un conjunto de garantías para la totalidad de los suscriptores de la Deuda Pública, en tanto en cuanto los Presupuestos del Estado deben siempre disponer de una dotación suficiente para atender el pago de la correspondiente retribución pactada así como la devolución del importe prestado. De este modo se satisface el denominado «servicio de la Deuda». Establece concretamente este segundo apartado del art. 135 CE que «Los créditos para satisfacer el pago de intereses y capital de la Deuda pública del Estado se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos y no podrán ser objeto de enmienda o modificación mientras se ajusten a las condiciones de la Ley de emisión». Tal y como pone de manifiesto Pérez Royo 47, la razón de ser de este automatismo garantizado por la Norma Fundamental en cuanto al cumplimiento de las obligaciones del Estado como prestatario obedece a la preocupación de asegurar frente a los suscriptores el servicio de la Deuda. Por otra parte, coincidimos con Díez Moreno 48 en que dicho precepto constitucional representa una garantía considerable para los particulares, así como una limitación constitucional a los Presupuestos del Estado, acentuando la confianza que los particulares depositan sobre el Estado en la actuación desarrollada por este. Se extiende la garantía a todo tipo de Deuda pública o, por el contrario, la misma debe limitarse a una determinada categoría especial? Puede extenderse la garantía por ejemplo a la Deuda emitida por los Organismos Autónomos Estatales? A priori, basta un mero examen del tenor literal que caracteriza al citado precepto constitucional para concluir que la Deuda emitida por dichos Organismos Autónomos no se halla cubierta por esta garantía. Ahora bien, hemos de reconocer que existen diversos argumentos sobre los que poder fundamentar la aplicación de esta garantía a los citados Organismos. Así por ejemplo, cuando se aprobó la Norma Fundamental no existía en la legislación positiva esta categoría de Deuda Pública, siendo por otra parte discutible que los contribuyentes pudieran tenerla presente a la hora de solicitar su exclusión del ámbito de aplicación del citado precepto constitucional. No obstante, y a pesar de lo anterior, el conjunto de dotaciones necesarias para hacer frente al cumplimiento de las obligaciones derivadas de las emisiones de Deuda de los Organismos Autónomos han de incluirse en sus Presupuestos respectivos, los cuales forman parte de los Presupuestos Generales del Estado tal y como establece el art. 33 de la LGP. Al amparo de esta argumentación, autores como Cazorla Prieto 49 y De La Hucha Celador 50 sostienen que dichos Presupuestos se encuentran igualmente afectados por las limitaciones a que se refiere el precepto. Debe proyectarse lo dispuesto por el citado precepto tanto sobre el Ejecutivo como sobre el Legislativo? A nuestro juicio, así es. Afecta al Gobierno en primer lugar durante la elaboración del Presupuesto. Y es que al considerar el servicio de la Deuda comprendido en el

20 238 Juan Calvo Vérgez estado de gastos, debe ordenarse al Gobierno su inclusión material en el mismo, vulnerándose en caso contrario el mandato constitucionalmente establecido. Tiene además en segundo término trascendencia sobre el Gobierno en el momento de la ejecución del Presupuesto. La razón parece clara: para que resulte verdaderamente operativa la garantía, el Ejecutivo no puede alegar la inexistencia de crédito con el que satisfacer los intereses o el capital de la Deuda emitida, no haciendo frente de este modo a sus compromisos y obligaciones. No parece en este sentido que pueda aplicarse la limitación establecida en el art. 21 de la LGP relativa a la necesidad de alcanzar una dotación presupuestaria que posibilite la exigibilidad de las obligaciones de pago de la Hacienda Pública 51. Pero al mismo tiempo, lo dispuesto por el art de la Norma Fundamental incide sobre el Legislativo, al impedir que durante la tramitación parlamentaria de los Presupuestos pueda enmendarse o resultar modificada la dotación del servicio de la Deuda. Es esta una limitación de las competencias parlamentarias equiparable a otras ubicadas igualmente en la Constitución con relación al Presupuesto. Así por ejemplo, su razón de ser es de idéntica naturaleza a las limitaciones configuradas en los apartados 6.º y 7.º del art. 134 CE, con las que además se complementa. Cabe precisar no obstante que esta limitación afecta exclusivamente a la tramitación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado y no a la de cualquier otra Ley en relación con la cual se pretendan alterar los ingresos o los gastos del Estado. Dicho de otro modo, la limitación se refiere únicamente a los Presupuestos Generales del Estado a que alude el art de la Constitución 52. El art CE limita la garantía exclusivamente a aquellos supuestos en que la dotación del servicio de la Deuda Pública se ajusta a las condiciones de la emisión. Entiende De La Hucha Celador 53 que esta cuestión se halla íntimamente relacionada con el significado y ámbito de la reserva de Ley en materia de Deuda Pública. Cómo debe interpretarse la expresión «ley de emisión»? Desde nuestro punto de vista, la misma ha de entenderse en un sentido material, haciendo referencia a la norma en la que se fijan las prestaciones derivadas de la Deuda Pública cubiertas con la garantía de su inclusión automática en la Ley de Presupuestos, y cualquiera que resulte ser su rango. Piénsese que esta interpretación es la única acorde con la finalidad garantista y de protección que debe proyectarse sobre los derechos de los suscriptores de la Deuda. Y, por otra parte, resulta conforme con la confianza que debe derivarse de toda actuación del Estado la cual, a pesar de la desaparición de las diversas fórmulas que sobre esta cuestión estaban presentes en el conjunto de las Constituciones precedentes, continúa estando vigente en la definición de garantía. Lo que el art CE defiende es el derecho de los suscriptores de la Deuda y la solvencia del propio Estado. No en cambio el cumplimiento de las prestaciones establecidas en un determinado negocio jurídico-privado. No parece por tanto que dicho precepto pueda interpretarse en el sentido de constituir una expresión del principio pacta sunt servanda.