La nueva ley básica del Gobierno y la Administración local: claves para una reforma

Transcripción

1 La nueva ley básica del Gobierno y la Administración local: claves para una reforma José Manuel Rodríguez Álvarez Vocal Asesor Secretaría de Estado de Cooperación Territorial (MAP) Profesor Asociado del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (Universidad Autónoma de Madrid) I. Las razones de la reforma La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) constituye la primera Ley básica del gobierno local de la nueva democracia española. Tuvieron que transcurrir casi siete años desde la aprobación de la Constitución para se aprobase el nuevo marco jurídico básico de las entidades locales, manifestación evidente de la preferencia concedida a la vertebración de las Comunidades Autónomas, sin duda alguna, por otra parte, una de las prioridades políticas e institucionales del nuevo régimen democrático, por evidentes razones históricopolíticas.

2 La LRBRL no aportó grandes sorpresas al régimen local español, ni en el ámbito competencial (tan modesto como siempre en nuestra historia) ni en el organizativo, donde se limita a infundir savia democrática en un modelo de base histórica corporativa que no queda demasiado alterado. Nadie duda de la calidad técnicojurídica del texto de la ley, en líneas generales, pero desde una perspectiva política e institucional las insuficiencias y la falta de carácter innovador se pusieron pronto de manifiesto. Todo ello derivó en una cascada de reformas parciales de su contenido, de las cuales dos deben ser destacadas por su calado y amplitud: la operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, de modificación de la LRBRL y otras medidas para el desarrollo del gobierno local, y la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (LMMGL). La Ley 11/1999 supuso el primer esfuerzo modernizador del sistema de gobierno local español, actuando de manera profunda sobre el modelo orgánico-funcional. Por una parte, se residencian en el alcalde importantes competencias ejecutivas que hasta entonces, de acuerdo con el tradicional modelo de raíz corporativa, correspondían al pleno. Por otra, y con una finalidad

3 de equilibrio institucional, se mejoran los mecanismos de control del ejecutivo, ampliando la frecuencia de las sesiones plenarias en los municipios grandes y medios, y mejorando la regulación del funcionamiento del pleno y de sus sesiones. Además, mediante numerosas modificaciones parciales, se mejoró en general el régimen jurídico de las entidades locales, aprovechando la experiencia de quince años de vigencia. Asimismo, mediante una reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, se mejoró sustancialmente el procedimiento de tramitación de las mociones de censura añadiendo transparencia y gobernabilidad al sistema-, y si bien no se ensanchó el ámbito competencial de los municipios, en cambio otra reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional refuerza la posición de los gobiernos locales en el sistema de relaciones intergubernamentales, al introducir los conflictos en defensa de la autonomía local. Sin embargo, la reforma, aunque significativa, rápidamente se manifestó insuficiente para atender las demandas de un gobierno local moderno, eficaz y ágil, especialmente en las grandes ciudades. Por ello, la Ley 57/2003 -la LMMGL-, abordó una mayor profundización de la reforma del sistema de gobierno para las grandes ciudades denominadas perifrásticamente en dicha

4 Ley municipios de gran población -. Así, se culminó para dichos municipios el proceso de asignación de las atribuciones ejecutivas y gestoras a los ejecutivos locales -en este caso un ejecutivo dual, formado por el alcalde y una junta de gobierno local elegida por aquél-, al tiempo que se ensanchaban las posibilidades de configuración de dicho ejecutivo, al permitir que hasta un tercio de los miembros de la junta de gobierno no fuesen miembros electivos- y se creaban la figura de los directivos públicos locales, en los que se pueden delegar amplias atribuciones ejecutivas, descargado de funciones gestoras a los órganos del ejecutivo alcalde y junta de gobierno-. La LMMGL abordó y mejoró otros muchos aspectos significativos del régimen local, tales como la potestad sancionadora, el régimen de las mancomunidades, el papel de las diputaciones provinciales, el sistema de relaciones intergubernamentales creando la conferencia sectorial de asuntos locales y la conferencia de ciudades- y la cooperación transfronteriza de las entidades locales. Sin embargo, a pesar de la importancia de los cambios introducidos, la LMMGL tenía una vocación transitoria que se

5 hace patente en su propia exposición de motivos, donde, al tiempo que se justifica el carácter inaplazable e ineludible de esta reforma de la LRBRL, se declara que es necesaria una nueva ley básica que aborde, con carácter general, una regulación del régimen local básico acorde con las nuevas demandas..el método para la reforma La necesidad de esa reforma se recoge en los programas electorales de las grandes fuerzas políticas para las elecciones generales de 14 de marzo de 2004: tanto PP como PSOE recogieron entre las medidas previstas en su programa la elaboración de una nueva ley básica. Reconocida la necesidad, había que elegir el método, y el PSOE había adelantado en su programa el camino que seguiría: la elaboración de un Libro Blanco, que sirviese de punto de partida de las reflexiones necesarias para servir de marco a la reforma. Tras su victoria en las elecciones generales del 14 de marzo de 2004, y muy poco después de la formación del nuevo Gobierno de la Nación, mediante Orden del Ministro de Administraciones

6 Públicas de 27 de julio de 2004 (BOE núm. 187, de 4 de agosto) se constituyó la Comisión para la redacción del Libro Blanco sobre la Reforma del Gobierno Local, presidida por el Secretario de Estado de Cooperación Territorial e integrada por 19 miembros, que ostentaban la condición de funcionarios, profesores universitarios, representantes de la FEMP y de entidades locales. La Comisión desarrolló una amplia tarea desde septiembre de 2004 hasta enero de 2005, en que se entregó el borrador de Libro Blanco al Ministro de Administraciones Públicas. Durante los tres meses siguientes el documento fue objeto de una amplia difusión, colocándose también el la página web del MAP. Todos los ciudadanos e instituciones que así lo desearon pudieron reaccionar enviando comentarios y sugerencias por vía electrónica al MAP, teniendo acceso a las reacciones de todos los demás. Asimismo el MAP organizó una amplia serie de presentaciones en la mayor parte de las Comunidades Autónomas durante ese periodo, con participación del Secretario de Estado de Cooperación Territorial y diversos altos cargos del MAP, y del propio Ministro en diversas ocasiones.

7 El texto fue remito a la FEMP, asociaciones de entidades locales, Comunidades Autónomas, universidades y otros actores relevantes, que tuvieron la posibilidad de expresar su parecer sobre el documento. Con todas las aportaciones realizadas, la Comisión redactora elaboró la versión final del documento, mucho más sucinta que la primera, en junio de 2005, en que fue presentado el documento por el Ministro de Administraciones Públicas ante la Comisión de Entidades Locales del Senado. Debe destacarse que, paralelamente al trabajo de la Comisión, se desarrollaron consultas en dos direcciones. Por una parte, se convocó una reunión de profesores de Derecho público en el municipio de Chinchón cuando los trabajos de la versión final estuvieron muy elaborados, a fin de contrastar los planteamientos del Libro Blanco con los de ese grupo de expertos. Por otra, durante la elaboración del Libro Blanco, los expertos de la FEMP integrados en la Comisión estuvieron en contacto permanente con un grupo de electos de diversas formaciones políticas integrados en la FEMP, a fin de conseguir el mayor

8 consenso posible sobre las soluciones sugeridas en los temas abordados..la elaboración del borrador de anteproyecto de la nueva Ley básica Sobre la base de los trabajos del Libro Blanco, el primer borrador de anteproyecto de la nueva Ley básica del gobierno y la administración local (LBGAL) fue elaborado rápidamente, entre junio y noviembre de Entre el texto originario del borrador y el finalmente hecho público no hubo demasiados cambios de fondo, y sí de orden sistemático del contenido del anteproyecto. La única materia donde sí se produjeron cambios significativos justamente al final de este proceso, en la última semana, en el título preliminar y en el tratamiento de la tipología de las entidades locales, como luego veremos. En todo caso, debe destacarse que también durante la elaboración del citado borrador se desarrolló una consulta permanente con la FEMP, cuyas propuestas fueron seguidas muy de cerca e incluso en ocasiones reproducidas casi literalmente- en las siguientes

9 materias: a) Sistema de gobierno local (modelo orgánico-funcional) b) Competencias locales c) Estatuto de los representantes locales También en el proceso de elaboración del borrador del anteproyecto se realizó, al final del proceso, una consulta a un grupo de profesores de Derecho público, que fueron convocados a tal efecto a una intensa jornada de análisis celebrada en la sede del Ministerio de Administraciones Públicas..Las grandes líneas del borrador del anteproyecto Tres son las grandes directrices que presiden el contenido del borrador del anteproyecto de la nueva Ley básica: a) La renuncia a la tipificación de las entidades locales b) El reforzamiento competencial (relativo) de los municipios c) El establecimiento de un verdadero sistema de gobierno local (gobierno versus oposición)

10 Vamos a tratar de exponer sucintamente las manifestaciones de cada una de estas tres directrices. A) La renuncia a la tipificación de las entidades locales El borrador parte muy de cerca, en su redacción, del respeto a la competencia de organización territorial de las Comunidades Autónomas, así como de los límites de ésta. Ello se manifiesta en que solamente se hace mención expresa a las entidades locales básicas municipio, provincia e isla-, remitiéndose a los estatutos o la legislación de las Comunidades Autónomas el establecimiento de otras entidades locales territoriales (tales como áreas metropolitanas, comarcas o entidades locales menores), que prácticamente no son citadas en el texto del borrador. Lo que sí se establece es una serie de condiciones básicas para la creación de tales entidades, consistentes en el respeto a los siguientes principios: a) Autonomía de los entes locales necesarios

11 b) Representación de todos los municipios que las integren (cabe entender que cuando se trate de entes intermunicipales) c) Eficiencia y economía, evitando duplicidades competenciales d) Suficiencia financiera También se prevé en el borrador es un tratamiento, ciertamente excesivamente embrionario, del derecho de asociación de las entidades locales en su doble dimensión: a) La asociaciones prestaciones de servicios públicos (mancomunidades) b) Las asociaciones de tipo lobbying, dirigidas a la protección y promoción de los intereses comunes de sus socios Si la regulación de las primeras es más restrictiva que la vigente, la de las segundas seguramente también deberá ser objeto de retoques y ampliaciones, pues la actualmente en vigor responde a necesidades específicas que se fueron abordando ante demandas de la propia FEMP para hacer frente a problemas concretos en el funcionamiento de tales asociaciones.

12 B) El reforzamiento del sistema de competencias locales El borrador ofrece un tratamiento de las competencias locales que, sin duda, mejora el establecido en la vigente LRBRL. De entrada debe destacarse el comportamiento realista y sensato de la FEMP, que ha preferido con buen sentido el reforzamiento del actual sistema de competencias locales, huyendo de una demanda desorbitada de competencias que no se correspondería con la tradición gerencial ni con los condicionamientos del fraccionamiento del mapa local español, en el marco de un Estado ampliamente descentralizado en el nivel regional. Se ha producido así un giro copernicano con respecto a las demandas inicialmente formuladas hace ya bastantes años en el marco del proceso del denominado Pacto local, y también con respecto a ciertas posiciones maximalistas que se reflejaron en el borrador inicial del Libro Blanco, y luego certeramente corregidas en la versión final, que nunca fueron suscritas por la FEMP. Esta posición madura y sensata de la FEMP introduce una buena dosis de serenidad y de realismo en el debate sobre cuáles deban

13 ser las competencias locales, que no por ellos está desprovisto de dificultades y de complejidad. En todo caso, el sistema competencial que se diseña en el borrador es bastante coherente y sistemático, ganando incluso con respecto al Libro Blanco. Su estructura esencial es la siguiente: a) Se reconoce una competencia general del municipio en todas las materias que san de interés local y que no estén atribuidas al Estado y a las Comunidades Autónomas. b) Se establece por vez primera una lista de competencias propias de los municipios, en el marco de las leyes, además de las que puedan atribuirles los Estatutos de autonomía. c) Se establece una lista de servicios obligatorios locales de competencia municipal. Pero a diferencia de lo que ocurre con la actual lista de servicios mínimos del artículo 26 de la LRBRL no se establece un escalonamiento atendiendo a niveles de población sino que tales servicios son exigibles en todos los municipios. d) Se establece, como en el vigente artículo 25.2 de la LRBRL, una lista de materias en las que la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas deberán atribuir competencias a los

14 municipios. Sin embargo, esta delimitación se efectúa ahora con mayor rigor y profundidad, pues se señala que legislador sectorial deberá delimitar en tales materias los interese locales, atribuyendo a los municipios competencias propias, especificando en cada caso las potestades necesarias y dotándolos simultáneamente de los recursos necesarios. Se impide así el abuso de las meras delegaciones en una amplia serie de materias donde existe un marcado interés local, aunque sea parcial. e) Por lo que se refiere a las competencias provinciales e insulares, se diseña un modelo mucho más modesto pero efectivo con respecto a los intereses municipales, que se adecua además a cuál debe ser el papel de la provincia en un Estado autonómico plenamente consolidado y con unas Comunidades Autónomas fuertes. Esencialmente, se pretende garantizar la efectividad de las competencias y los servicios obligatorios municipales y el principio de subsidiariedad en el ámbito local, y por ello las competencias provinciales son meramente funcionales, sobre las materiales de los municipios: la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica, dirigida preferentemente a los municipios d menor capacidad económica y de gestión, y la coordinación de los servicios municipales entre sí.

15 A tal efecto, se establece una serie de principios dirigidos a conseguir la mayor objetividad, eficacia y eficiencia en la actuación de las provincias en el ejercicio de sus competencias funcionales (regulación, planificación, sostenibilidad, equilibrio territorial. Asimismo, y por vez primera, se prevé la posibilidad de desconcentración de los servicios provinciales para desarrollar el principio de proximidad. De gran relevancia es el establecimiento de una serie de principios por los que ha de regirse el sistema competencial local. Son los siguientes: a) Autonomía b) Suficiencia financiera c) Subsidiariedad d) Proporcionalidad Su importancia radica en el hecho de que actúan como criterios interpretativos del alcance las competencias locales, y por lo tanto como eficaces herramientas del juzgador (ordinario o constitucional, según el rango de la norma) para juzgar las normas

16 estatales o autonómicas que afecten a la esfera de las competencias locales. Especial referencia merecen también las potestades locales. Sustancialmente, se mantiene por una parte la positiva y acertada regulación de la potestad sancionadora procedente de la Ley 57/2003, y por otra se efectúa una regulación sistemática de las manifestaciones de la potestad normativa local. Debe destacarse el cambio de denominación de los reglamentos orgánicos por el de estatuto local algo que tiene más efectos simbólicos que efectivos, e incluso cabría preguntarse si no es mejor y más práctico admitir la pluralidad de reglamentos orgánicos que la exigencia de un estatuto único- y el reconocimiento expreso del carácter normativo de los decretos de organización del alcalde, presidente o consejo de gobierno local lo que sí constituye una novedad significativa, al consolidad la existencia de un ámbito normativo en manos del ejecutivo local. La cooperación interadministrativa viene a profundizar en la línea marcada por la Ley 57/2003 (LMMGL).

17 Por una parte, se viene a mantener la panoplia de órganos de cooperación previstos en la LRBRL a partir de la LMMGL: a) Comisión Nacional de Administración Local (CNAL) b) Conferencia General de Política Local (CGPL), nueva denominación para la Conferencia Sectorial de Asuntos Locales, que además es objeto de una regulación básica que antes no existía. c) La Conferencia de Asuntos Urbanos, especificándose ahora que se reserva a las ciudades de más de habitantes. Las novedades más significativas en materia de cooperación interadministrativa son las siguientes: a) La exigencia de que las entidades locales participen de pleno derecho en las conferencias sectoriales que afecten a sus competencias. b) La regulación de las condiciones mínimas de la cooperación internacional de las entidades locales, donde había un vacío significativo. c) La consagración del respeto a los intereses locales, cuando no sean incompatibles ni menoscaben los intereses supramunicipales afectados, en los procesos estatales y

18 autonómicos de planificación, programación y proyección sobre todas las cuestiones que le afecten directamente, y en especial en los ámbitos de las infraestructuras, equipamientos y servicios públicos. d) El mantenimiento de la exigencia de la participación de las entidades locales en el proceso de elaboración de las políticas comunitarias que les afecten directamente. C) El establecimiento de un verdadero sistema de gobierno También en el ámbito del sistema de gobierno local, integrado esencialmente por lo que se ha venido denominado tradicionalmente modelo orgánico-funcional, se producen novedades significativas que hay que valorar de manera positiva. El gran salto adelante radica en la definitiva configuración de un modelo de gobierno local merecedor de tal denominación, que supera definitivamente el modelo de tipo corporativo que procedía de la LRBRL. Ahora se produce una nítida separación entre los papeles del gobierno y de la oposición. Se confía al gobierno local la función de gobernar y ejecutar las políticas locales, en el marco del presupuesto y de las decisiones estratégicas y normativas

19 establecidas por el máximo órgano colegiado representativo, la asamblea local (actual pleno), y bajo el control de éste último órgano. Se puede hablar de forma rotunda del triunfo de la Ley 57/2003 (LMMGL), pues una de las grandes innovaciones introducidas por ésta, como fue la implantación de un verdadero sistema de gobierno en los municipios de gran población, concentrando en el ejecutivo municipal todas las funciones de tal naturaleza, culminando para tales municipios el proceso iniciado por la Ley 11/1999, se generaliza a hora a todos los municipios sin excepción. En este contexto, los órganos básicos son los siguientes: a) Una asamblea municipal que ahora sí lo es efectivamente, en la medida en que sus atribuciones se ciñen a las propias de un órgano de tal naturaleza. Además, se permite ahora que el estatuto municipal (el antiguo reglamento orgánico) determine que su presidencia no corresponda al alcalde, así como el procedimiento para su elección, correspondiendo en otro caso al alcalde la presidencia del órgano. Este órgano carece totalmente de funciones ejecutivas, y se prohíbe que

20 las leyes puedan asignarles atribuciones de tal naturaleza que alteren su naturaleza. b) Un ejecutivo dual (alcalde-consejo de gobierno) en los municipios con más de habitantes, siendo facultativa la creación del consejo de gobierno en los de menor población. Además, se permite que el alcalde pueda designar libremente a los miembros del consejo de gobierno, lo que supone avanzar en la línea establecida por la LMMGL para los municipios de gran población. No obstante, hay que señalar que algunos de sus miembros tendrán que ser concejales, porque en la práctica sólo se puede nombrar tenientes de alcalde a quienes ostenten tal condición y formen parte del consejo de gobierno. Estos órganos ejecutivos viene a ostentar la totalidad de las atribuciones de tal carácter, con una distribución entre ellos prácticamente idéntica a la señalada en la LMMGL para los municipios de gran población, que de esta manera vuelve a convertirse en el modelo. Dicha distribución viene a concentrar las funciones de dirección del gobierno en el alcalde, y las estrictamente ejecutivas y de gestión en el consejo de gobierno.

21 Pero además, ahora se permite que el consejo de gobierno pueda, no sólo delegar, sino también desconcentrar buena parte de sus atribuciones en sus miembros, en los demás concejales y el los directivos públicos locales. Por lo que se refiere a las grandes ciudades, el borrador del anteproyecto, a semejanza de lo previsto en la LMMGL, parte del reconocimiento de que se trata de estructuras complejas y de ciudades que están formadas por subsistemas de relaciones sociales en el nivel del distrito o del barrio, por lo que esas complejidad institucional y sociológica exige una respuesta institucional desde la legislación básica. Lo que ocurre es que ahora la delimitación de lo que implícitamente se entiende por gran ciudad se hace de manera más ajustada (sólo las de más de habitantes), y de forma más flexible y abierta que en la LMMGL. Las especialidades organizativas básicas de estas grandes ciudades son las siguientes: -Una organización territorial desconcentrada, como mecanismo de desconcentración de servicios y de participación ciudadana. -Una organización de carácter consultivo en materias de desarrollo local, grandes proyectos urbanos y planificación

22 estratégica con presencia de los actores sociales y económicos más representativos. -Un órgano unipersonal o colegiado para la defensa de los derechos de los vecinos que deberá atender las quejas y sugerencias referentes a los servicios y actividades municipales. -Un órgano para la resolución de las reclamaciones económico administrativas. Dentro del sistema de gobierno local se ubica también el importante estatuto reforzado de los representantes locales. La existencia de un verdadero sistema de gobierno local, que refuerza las atribuciones del ejecutivo, exige que la otra cara de la moneda, el ejercicio de la oposición, se fundamente en un estatuto claro y fuerte que permita el efectivo ejercicio de tal función, esencial en todo modelo democrático pluralista. De hecho, si bien el estatuto de los electos locales afecta a todos ellos, es funcional esencialmente para el ejercicio de las funciones opositoras. Por ello el borrador regula con cierto detalle dicho estatuto, para evitar que eventuales mayorías locales puedan jugar con una pieza

23 esencial del sistema político local. Sustancialmente, el borrador de anteproyecto ofrece: a) Una regulación más completa de los derechos políticos y económicos y de los deberes de los representantes locales. b) Una regulación más completa de los grupos políticos locales, que, en las entidades locales medias y grandes, constituyen una pieza esencial del funcionamiento de la institución..otros aspectos relevantes del borrador de anteproyecto De los demás temas abordados por el borrador de anteproyecto, creo que hay tres que merecen destacarse en una primera aproximación: A) El estatuto del vecino El borrador diseña un estatuto del vecino, sumando en un mismo capítulo los derechos y obligaciones de éstos y los mecanismos de participación ciudadana.

24 La configuración sistemática del estatuto del vecino es una medida positiva, pero posiblemente, desde una perspectiva de democracia avanzada, tendría mejor ubicación sistemática en el sistema de gobierno local. Por otra parte, y salvo la inclusión de la lista de deberes, desde la perspectiva del contenido sustancial de dicho estatuto no hay novedades ni aportaciones con respecto al modelo establecido en el vigente texto de la LRBRL. B) La gestión de los servicios públicos locales: una regulación más completa El borrador ofrece un marco básico mínimo de la gestión de los servicios públicos locales que es bienvenida. En particular, contienen una regulación básica mínima de lasa formas de gestión directa personificadas que es estrictamente necesaria para tener un marco de referencia común sobre lo que deba entenderse por tales, pues dicho marco básico no se encuentra establecido para la Administración local en ninguna otra norma. Posiblemente el marco podría completarse en textos ulteriores con una definición mínima de lo que haya de entenderse por entidades públicas empresariales locales y organismos autónomos, y con la

25 incorporación de la previsión de sociedades de capital mixto público. c) El mantenimiento de la habilitación nacional Por último, debe destacarse que el borrador mantiene la importante figura de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional. También aquí hay que aplaudir al anteproyecto. La habilitación nacional constituye un conjunto de directivos públicos profesionales renovado, nada endogámico en su selección y composición, que prestan un impagable servicio a la democracia y al gobierno local como asesores y colaboradores de los representantes locales, especialmente en los municipios pequeños y medianos, donde constituyen el recurso humano más cualificado, cuando no el único. El reconocimiento del valor objetivo y de la funcionalidad de sus responsabilidades para el sistema democrático local no hace más que constatar una realidad mayoritariamente compartida por los alcaldes españoles, y la FEMP se ha hecho eco de ello recientemente, de forma clara, en más de una ocasión.