Luis Enrique Flores Domínguez es Secretario General del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla

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1 El Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. Novedades de la versión definitivamente aprobada (Primera Parte) (RI ) 04/09/ Estudios y Comentarios El presente trabajo no pretende realizar un análisis pormenorizado del Proyecto de Ley de Racionalizacion y Sostenibilidad de la Administración Local definitivamente aprobado, sino que partiendo de los dos comentarios ya publicados en este mismo Diario, y que analizaban el primer proyecto de 13 de julio de 2012 y las modificaciones introducidas por el que parecía que iba a aprobarse, de fecha 18 de enero de 2013, intenta poner de manifiesto los cambios introducidos en el texto aprobado, teniendo en cuenta las aportaciones realizadas por el Consejo de Estado (Dictamen de la Comisión Permanente de 26 de junio de 2013, expte. 567/2013), para cerrar con ello el análisis que se ha venido realizando de esta iniciativa normativa. Luis Enrique Flores Domínguez es Secretario General del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla I.- Objeto del presente comentario. El Consejo de Ministros, tras diversos intentos previos, aprobó el pasado día 26 de julio el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que introduce todavía algunas modificaciones sobre la versión de 22 de julio, acordando su remisión al Congreso de los Diputados para su tramitación parlamentaria en las Cortes Generales. Como ya hemos puesto de manifiesto,(1) el proceso de elaboración de este proyecto ha sido complejo, con sucesivos cambios de profundo calado, poniendo de manifiesto, a nuestro juicio, que el Gobierno no ha tenido una idea clara sobre el nuevo diseño del régimen local (así por ejemplo en relación con el elenco de competencias, las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, o el rol a desempeñar por las Diputaciones en la prestación de los servicios mínimos obligatorios). Es más, la reforma planteada no aborda una profunda revisión del régimen local, limitándose fundamentalmente al ámbito competencial y al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria(2) y sostenibilidad financiera. También constituyen objetivos de la reforma(3) garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso, así como favorecer la actividad económica local con medidas liberalizadoras.(4) Todo ello con la finalidad última, según la memoria que acompaña al Proyecto de Ley, de conseguir un ahorro de millones de euros para el período (aunque el Consejo de Estado, Dictamen de la Comisión Permanente de 26 de junio de 2013, expte. 567/2013, advierte de la existencia de errores en la memoria del análisis de impacto normativo). Como hemos indicado en el peregrinar de este Proyecto de Ley se han sucedido diversos Anteproyectos,(5) aportando soluciones distintas y, en ocasiones, radicalmente opuestas. No pretendemos ahora un análisis pormenorizado del texto definitivamente aprobado, sino que partiendo de los dos comentarios que ya hemos publicado en este Diario (vid, nota nº 1), y que analizaban el primer proyecto de 13 de julio de 2012 y las modificaciones introducidas por el que parecía que iba a aprobarse de fecha 18 de enero de 2013, intentaremos poner de manifiesto los cambios introducidos en el texto aprobado, teniendo en cuenta las aportaciones realizadas por el Consejo de Estado (Dictamen de la Comisión Permanente de 26 de junio de 2013, expte. 567/2013), para cerrar con ello el análisis que hemos venido realizando de esta iniciativa normativa.

2 Previamente no nos resistimos a realizar algún comentario en relación con las observaciones que realiza el Consejo de Estado sobre la técnica normativa utilizada. Actualmente estamos comprobando una deficiente técnica normativa en general, las leyes aparecen confusas, a veces contradictorias, lo que debe ser materia del articulado de la norma se ubica en disposiciones adicionales o transitorias sin criterio claro, las modificaciones de leyes se llevan a cabo en cuerpos normativos ajenos a la regulación que se proyecta. La cuestión no solo se reconduce a un problema de forma, sino que lo que peligra en sí mismo es la certeza del Derecho y, en definitiva, la seguridad jurídica. La versión del anteproyecto que analiza el Consejo de Estado contemplaba veintitrés disposiciones adicionales, once transitorias, una derogatoria y cinco finales. El Consejo recomienda que se reconsidere la estructura dada al anteproyecto, tratando de evitar que las normas con vocación de permanencia y conexión formal y material con los contenidos de la LBRL queden ubicados fuera de esta ley, que es la que, contiene las normas básicas más relevantes para la organización y funcionamiento de las entidades locales. El texto definitivo reduce a quince las disposiciones adicionales y a nueve las transitorias. II.- Títulos competenciales para la reforma. El análisis de los distintos títulos utilizados para justificar la competencia estatal puede verse en Reflexiones sobre la pretendida reforma del Régimen Local. Diario del Derecho Municipal, Iustel, 21 de junio de Desde la justificación inicial en el desarrollo del artículo 135 CE y al amparo de los apartados 13 y 18 del artículo CE, apoyándose en la STC 32/1981, de 28 de julio, que atribuía al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación a los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación con las competencias de los Entes locales constitucionalmente necesarios (6), hasta olvidar esta línea en el texto de 4 de febrero de 2013, residenciándola más en los títulos relativos a la hacienda y a la economía que en el régimen jurídico de las Administraciones Públicas (artículos 135 y ª y 14ª CE). Una de las grandes dificultades con la que, a nuestro juicio, se enfrenta la reforma es la derivada de la fijación de las competencias municipales por los Estatutos de Autonomía de segunda generación (artículo 84 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y artículo 92 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía), que se erigen en parámetros de constitucionalidad (por integrar el bloque de la constitucionalidad ) de cuantas normas con rango de ley se opongan a sus determinaciones.(7) Esta operación realizada por las Comunidades Autónomas constituye, a juicio de MUÑOZ MACHADO, S. una problemática usurpación de la función que corresponde a la legislación estatal básica de régimen local, que es donde ha residido hasta ahora la tipología básica de entes locales y sus competencias esenciales.(8) El problema lo pretende resolver el Proyecto con su disposición adicional segunda que dispone la aplicación de la Ley a todas las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de sus competencias exclusivas en materia de régimen local asumidas en sus Estatutos de Autonomía. No alcanzamos a comprender qué quiere decirse con tan enigmática disposición. Ante esta posición del Anteproyecto se pronuncia el Consejo de Estado, llegando a las siguientes conclusiones: 1ª No es invocable el artículo ª para justificar la competencia estatal para llevar a cabo la reforma. Las SSTC 1/1982 y 235/1999 fijan el alcance de la competencia atribuida por el artículo ª sin que tenga encaje en la misma el anteproyecto consultado, que no tiene por objeto disciplinar ningún sector concreto de la economía ni ordenar la actividad de los agentes que en ella intervienen, sino establecer el nuevo régimen jurídico aplicable a las entidades locales. 2ª Competencia estatal para establecer un nuevo modelo de delimitación competencial de los Municipios. El Consejo se apoya en la STC 32/1981, al igual que hiciera la primera versión del anteproyecto, para proclamar la competencia estatal a la hora de establecer las bases en relación con las competencias de los entes locales constitucionalmente garantizados, con la finalidad, según el propio Consejo, de configurar un modelo local común que comprenda tanto la vertiente subjetiva o de construcción institucional de los entes locales, como la objetiva de determinación de las competencias que se les atribuyen. Este núcleo debe respetar la tesis de la recognoscibilidad que manejó en su día el TC para determinar el contenido esencial de los derechos, es decir, deben atribuirse competencias que garanticen la preservación de la institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. La conclusión a que llega el Consejo respecto al nuevo marco competencial es que no atenta contra la garantía institucional de la autonomía, pero da lugar a una considerable restricción de la

3 autonomía de los Municipios (específicamente se refiere a la regulación de las competencias impropias, entre otras cuestiones). Sin embargo, más adelante puntualiza que la garantía institucional de la autonomía local consagrada en el artículo 140 de la Constitución puede verse cuestionada como consecuencia del vaciamiento competencial de los Municipios y por el hecho de que sus competencias pasen a una entidad de representación indirecta como es la Diputación Provincial. Puede señalarse que el dictamen apunta a las líneas de flotación del Anteproyecto pero no se atreve a disparar certeramente para no provocar su hundimiento. Respecto de la regulación incorporada a los nuevos Estatutos de Autonomía, el dictamen pasa de puntillas sin abordar directamente la cuestión, limitándose a señalar que la regulación estatal es de carácter básico que, como tal, debe permitir un ulterior desarrollo por las Comunidades Autónomas, cuyos Estatutos de Autonomía les atribuyen, con distinto alcance, competencias en materia de régimen local (cita expresamente a los Estatutos de Cataluña y Andalucía que reconocen expresamente competencias en materia de determinación de las competencias propias de los entes locales ). Lo que no aclara el dictamen es si ese ulterior desarrollo posibilita la atribución autonómica de competencias distintas de las dispuestas en la legislación estatal, que constituye, a nuestro juicio, la cuestión clave no resuelta. La solución parece apuntarla a favor de la competencia estatal al admitir que no cabe objetar que el Estado lleve a cabo una reducción competencial de los Municipios (...) y si como consecuencia de tal operación se produce una alteración del marco normativo competencial de los Municipios tal y como ha sido definido por las Comunidades Autónomas, habrán de ser estas las que acomoden su legislación a lo dispuesto con carácter básico por el legislador estatal. Pero no se precisa si ese acomodo de la legislación autonómica alcanza a los propios Estatutos de Autonomía, que se verían afectados, de este modo, por la regulación del legislador básico estatal. 3ª Prevalencia de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. El Anteproyecto objeto de informe por el Consejo de Estado contempla una serie de medidas para garantizar el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, que pueden solaparse o yuxtaponerse a los contemplados en la Ley Orgánica 2/2012. Ante esta realidad el Consejo advierte que la constatación del incumplimiento por parte de las Corporaciones locales del objetivo de estabilidad presupuestaria debe dar lugar, en todo caso y con carácter prevalente en caso de duda o conflicto, a la aplicación de las medidas contenidas en los artículos 21 y siguientes de la Ley orgánica. Partiendo de esta premisa, el dictamen cuestiona muchas de las técnicas utilizadas en el Anteproyecto tales como: a) la determinación del coste estándar de los servicios, que la considera como una habilitación en blanco al Gobierno ; b) la falta de concreción de que adolece la regulación de la evaluación de los servicios municipales; c) la ausencia de previsión expresa que determine las consecuencias del incumplimiento del coste estándar. Y sobretodo, una clara vulneración de la filosofía de la Ley Orgánica que refiere las obligaciones de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera a la Hacienda municipal en su conjunto y no a cada competencia o servicio individualmente considerados, como propone el Anteproyecto. Esta serie de observaciones del Consejo de Estado ha provocado un cambio significativo de la regulación, en los términos que más adelante expondremos. III.- Tipología de entidades locales. El elenco de entidades locales territoriales del artículo 3.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL) no se ve afectado por la reforma, salvo las medidas de fomento de la fusión de Municipios y las nuevas exigencias para su creación o supresión, que se introducen en el nuevo artículo 13 (9). En cambio, sí resultan afectadas otras entidades que gozaban de la condición de entidades locales al amparo del artículo 3.2 LBBR. III.1.- Requisitos para la creación o supresión de Municipios. Se introducen dos nuevos requisitos: a) de procedimiento. Se exige ahora, además, informe de la Administración que ejerza la tutela financiera; b) material. Para crear un nuevo municipio se exige un mínimo de habitantes. III.2.- Medidas de fomento de la fusión de Municipios. La LBRL se limitaba, artículo 13.3, a facultar al Estado para que pudiera establecer medidas que tiendan a

4 fomentar la fusión de los Municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales. La competencia estatal para adoptar estas medidas se ha visto reafirmada por la STC 103/2013, de 25 de abril, que, reiterando la STC 214/1989, de 21 de diciembre, afirma que la actividad de fomento no debe asociarse necesariamente a la competencia ejecutiva, pues no siempre excluye la intervención del legislador, y que ésta es legítima cuando el Estado dispone de la competencia para fijar los criterios básicos a los que debe sujetar la Comunidad Autónoma el ejercicio de sus competencias. Indicamos entonces que esta actividad de fomento no limita la competencia autonómica para la alteración de términos municipales que pueden acordar conforme a lo establecido en su legislación y con los únicos límites impuestos por los apartados primero y segundo del mismo artículo 13 LBRL. El Proyecto aprobado, siguiendo esta jurisprudencia constitucional y la propuesta del Consejo de Estado, alienta la fusión de los Municipios colindantes dentro de la misma provincia, mediante el denominado convenio de fusión, aprobado por mayoría simple de cada uno de los plenos, pudiendo acordarse que todos o algunos de los municipios fusionados pueda funcionar como organización desconcentrada. Las medidas para incentivar la fusión son de diversa índole, tales como una mayor financiación per cápita para el municipio fusionado, la dispensa de prestar servicios mínimos que le correspondan por razón de su aumento poblacional o la preferencia durante, al menos, los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia. También se potencia la fusión de municipios como una de las posibles medidas que puede contener el plan económico-financiero previsto en el artículo 116.bis, en los supuestos de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto. La versión del Anteproyecto de 22 de julio de 2013 contemplaba (letra f del apartado 4 artículo 13) una suspensión ministerio legis, y durante los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión, de las acciones legales que pudieran emprender los acreedores respecto de las obligaciones pendientes de pago, así como la paralización del cómputo del plazo de los intereses que correspondan. Es decir, el precepto dejaba sin efecto, lisa y llanamente, las previsiones de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley de Contratos, así como las dispuestas en orden a los pagos a proveedores y lucha contra la morosidad. En el texto finalmente aprobado desaparece, con buen criterio, esta medida. III.3.- Entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio (EATIM). El Proyecto suprime su condición de entidades locales, configurándolas ahora como forma de organización desconcentrada del Municipio carente de personalidad jurídica (regulándose en un nuevo artículo 24.bis frente a su tradicional ubicación en el artículo 45, que queda sin contenido). Respecto de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio existentes a la entrada en vigor de la Ley mantendrán su personalidad jurídica, pero deberán presentar sus cuentas en el plazo de tres meses, constituyendo causa de disolución su no presentación (disposición transitoria cuarta). La disolución implica que el personal al servicio de la entidad disuelta se incorpora en el Ayuntamiento, que, a su vez, se subroga en todos los derechos y obligaciones de la EATIM. Igualmente gozarán de personalidad jurídica aquellos núcleos de población que hubieran iniciado el procedimiento de constitución en EATIM antes del 1 de enero de 2013 (disposición transitoria quinta). El dictamen del Consejo de Estado había advertido de la mutación de la naturaleza jurídica de las EATIM de nueva creación al privárseles de la personalidad jurídica, destacando que se trata de entidades con un considerable arraigo en muchos lugares del territorio español y que, por el efecto disuasorio de la tendencia a segregar Municipios como mecanismo de reafirmación de la singularidad de núcleos de población que producen, han desempeñado un significativo papel en la configuración de la planta municipal. Además, advierte de que la regulación de los requisitos para la creación, supresión y atribución de competencias a estas entidades escapa al ámbito en el que se desenvuelve la legislación básica del estado, como señalara la STC 214/1989. Ninguna de estas observaciones, claramente certeras, han sido tenidas en cuenta por el Proyecto de Ley. III.4.- Las Mancomunidades. Las sucesivas versiones del Anteproyecto (incluida la de 24 de mayo de 2013) han ido mirando con recelo este fenómeno asociativo municipal de gran tradición en nuestro ordenamiento jurídico local, obligando a las mancomunidades a someterse a una evaluación de los servicios que presta, con la consecuencia última de

5 su disolución cuando resulte inadecuada la prestación del servicio en su ámbito(10), o disponiendo directamente su disolución en caso de no presentación de cuentas (disposición transitoria cuarta). Incluso se prohibía la creación de mancomunidad o integración en una existente para la prestación de los servicios que hubieran sido asumidos por la Diputación(11). Frente a este planteamiento se alza el Consejo de Estado, recordando que las mancomunidades constituyen una forma de asociación voluntaria de municipios admitida expresamente en el artículo de la Constitución. El texto definitivamente aprobado da un giro absolutamente radical, no modifica el artículo 44 y elimina la disposición adicional undécima (evaluación de los servicios prestados por mancomunidades) y la disposición transitoria cuarta (disolución de mancomunidades de municipios). En definitiva, el régimen jurídico de las mancomunidades permanece en idénticos términos a los previstos en la LBRL, por lo que, entendemos, que se asimilan a los municipios de más de habitantes a los efectos previstos en el artículo 26.2 respecto de la función de la Diputación Provincial de coordinación de la prestación de determinados servicios. III.5.- Las Comarcas. La única mención en el Proyecto la encontramos en la disposición adicional quinta, que pretende salvar la organización comarcal en aquellas Comunidades Autónomas en cuyos estatutos de autonomía tenga expresamente atribuida la gestión de servicios supramunicipales. En estos casos las previsiones de la nueva ley se aplicarán con respeto a dicha organización comarcal. IV.- El ámbito competencial de los Municipios. La delimitación y clarificación del ámbito competencial de los Municipios parece que era uno de los objetivos claves de la reforma (así lo han destacado las sucesivas exposiciones de motivos, las notas de los Consejos de Ministros y las intervenciones de los responsables de llevarla a efecto). Las ideas de una Administración, una competencia; la suficiencia financiera y estabilidad presupuestaria como límites a la asunción de competencias; o las exigencias dispuestas para asumir competencias impropias, han sido reiteradas a lo largo de este proceloso proceso(12). Cuatro planos podemos distinguir para dibujar el mapa competencial municipal: a) competencias de los municipios; b) servicios mínimos obligatorios; c) competencias delegadas; d) competencias impropias. IV.1.- Competencias propias de los Municipios. A la hora de establecer los criterios que deben seguirse para atribuir las competencias a los Municipios, la redacción definitiva del Proyecto ha incorporado en el artículo 2.1 el principio de la proximidad, que está en el texto de la LBRL, se recoge en la Carta Autonomía Local(13) y había sido suprimido en la primera versión. El artículo 7.1 mantiene la reserva de ley para la determinación de las competencias municipales, que se ejercerán en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad, aunque ateniendo en su programación y ejecución a la debida coordinación con las demás Administraciones Públicas. El listado de materias en los que la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas deben reconocer el ejercicio de competencias propias a los Municipios (artículo 25.2), ha ido sufriendo modificaciones prácticamente en cada versión del Anteproyecto (singularmente destacan las competencias en materia de vivienda y de conservación, mantenimiento y vigilancia de centros docentes). Respecto de la primera versión, el texto definitivo introduce las siguientes modificaciones: a) se reconocen competencias en materia de promoción y gestión de la vivienda de protección pública, aunque sujeta a criterios de sostenibilidad financiera ; b) en materia de medio urbano, se concreta que en particular se refiere a los parques y jardines públicos; c) la asistencia social primaria se sustituye por la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social ; d) se elimina la referencia a la seguridad en lugares de concurrencia pública, sustituida por la genérica de policía local ; e) se suprime la competencia en materia de defensa de consumidores y usuarios; f) se elimina la referencia a la policía sanitaria mortuoria; g) en materia cultural se suprime la competencia en materia de archivos, bibliotecas y museos; h) también se elimina la referencia al padrón municipal de habitantes como materia en la que los Municipios pueden asumir competencias, ya que su formación, mantenimiento, revisión y custodia corresponde al Ayuntamiento a tenor del artículo 17.1 LBRL: i) por último, y como novedad más importante, se incorporan tres competencias en materia educativa: 1ª) la participación en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria; 2ª) la cooperación para obtener solares para nuevos centros; 3ª) la

6 conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de educación especial. No obstante, parece que esta situación es transitoria, ya que la disposición adicional decimoquinta contempla la posibilidad de que estas tres competencias sean asumidas por las Comunidades Autónomas de acuerdo con los términos que se fijen en las normas reguladoras del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y de las haciendas locales (parece que las Comunidades Autónomas han querido garantizarse previamente la financiación para asumir la competencia). A nuestro juicio, el nuevo diseño del ámbito competencial de los Municipios los reduce, como ya hemos advertido, a una función más puramente administrativa o de ejecución, alejándolos de la Política, o, al menos, de la posibilidad de participar en la definición de las políticas que afectan a sus ciudadanos (por ejemplo, en materia de atención primaria a la salud, en la programación de la enseñanza, o en materia de servicios sociales, que han sido suprimidas). Esta reducción del ámbito competencial municipal ha obligado a regular el tránsito de estas competencias a las Comunidades Autónomas. Así, la disposición transitoria primera para las competencias relativas a la salud (con un plazo máximo de cinco años para su efectiva asunción) y la disposición transitoria segunda para las competencias relativas a los servicios sociales (con un plazo de un año). En los supuestos en que la Comunidad Autónoma no asuma la competencia o no la delegue, conforme a los criterios de esta Ley, seguirá prestándola el Municipio con cargo a la misma, procediéndose, en su caso, a la retención de las cuantías precisas para ello en la forma que se prevea legalmente. En cuanto a los requisitos que debe cumplir la Ley que determine cuál sea la competencia municipal en las materias relacionadas, se mantienen los previstos en la primera versión del Anteproyecto relativos fundamentalmente a la sostenibilidad financiera, añadiéndose (apartado 5) que la Ley garantizará que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública. El Consejo de Estado ha criticado el carácter aparentemente vinculante que se da al preceptivo informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas respecto de los proyectos de leyes estatales que determinen competencias municipales, en cuanto supone condicionar la iniciativa legislativa del Gobierno al criterio manifestado por un departamento ministerial. IV.2.- Los servicios mínimos obligatorios. El listado de servicios mínimos obligatorios que deben prestar los Municipios (se suprime la referencia por sí o asociados ) se contiene en el artículo 26.1, y el Proyecto de Ley, tras diversas vicisitudes, respecto de la enumeración de la LBRL contiene las siguientes diferencias: a) el control de alimentos y bebidas deja de ser un servicio municipal (a tenor de la disposición transitoria tercera, en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de esta Ley, las Comunidades Autónomas prestarán este servicio); b) los municipios de más de habitantes no están obligados a prestar los servicios sociales limitándose su obligación a la evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social; c) el servicio de medio ambiente que deben prestar los Municipios de más de habitantes se constriñe al medio ambiente urbano. Lo más novedoso que se contenía en la nueva propuesta de regulación (desde la primera versión del Anteproyecto hasta la de 24 de mayo de 2013) era la forma de garantizar la prestación de estos servicios en los Municipios de menos de habitantes. El mecanismo partía, en síntesis, de establecer por Real Decreto unos estándares de calidad de los servicios, de modo que si tras la oportuna evaluación no se alcanzaba este estándar se transfería a la Diputación Provincial, Cabildo o Consejo Insular la competencia para su prestación, suprimiéndose la posibilidad de dispensa de la prestación prevista en el artículo 26.2 LBRL.(14) Como ya hemos expuesto anteriormente, el Consejo de Estado reaccionó abiertamente contra este mecanismo, llegando a la conclusión de que, dada su indefinición y las consecuencias drásticas que se anudan al incumplimiento, la aplicación de ese parámetro (el de coste estándar) en los términos que actualmente se recogen en el anteproyecto puede incidir notoriamente en el desenvolvimiento efectivo de la autonomía municipal y, a la postre, reducir en exceso el ámbito competencial que integra el núcleo esencial de esa autonomía constitucionalmente garantizada. Además, recuerda el Consejo de Estado cuál es el papel de las Diputaciones Provinciales como entidades locales de representación indirecta, con competencias más propiamente funcionales, en cuanto que se encaminan a asistir a los Municipios y a coordinar su

7 actuación. En cuanto a los problemas prácticos destaca, entre otros, el hecho de que no se haya tenido en cuenta la situación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de la Diputación o la ausencia de previsión expresa en caso de incumplimiento del coste estándar por parte de la Diputación Provincial.(15) Concluye que la regulación introducidas por el Anteproyecto en relación con el coste estándar y los efectos derivados de su incumplimiento no es una regulación precisa ni acabada y debe por ello ser revisada en su conjunto, a fin de que se presente más completa y dotada de mayor claridad y coherencia interna. La versión del Anteproyecto abandona la técnica del coste estándar y la sustituye por la del coste efectivo del servicio definido en el artículo 116 ter y la atribución a la Diputación Provincial o entidad equivalente (sic) (16) la coordinación de la prestación de determinados servicios que se enumeran en el artículo El esquema diseñado era el siguiente: en los municipios de menos de habitantes corresponde a la Diputación Provincial la coordinación de la prestación de los citados servicios, decidiendo unilateralmente si los presta ella misma o mediante la implantación de fórmulas de gestión compartida (consorcios, mancomunidades u otras), repercutiendo al municipio el coste efectivo del servicio en función de su uso. Únicamente si se acredita que el Municipio puede prestar el servicio a un coste efectivo menor que el derivado de la forma de gestión acordada por la Diputación podrá asumir su prestación. Consideramos que esta solución atenta todavía más contra la autonomía municipal que la anterior, dada la inversión de la competencia que ahora se produce, a lo que hay que añadir que determinados servicios ya se atribuyen directamente a la Diputación en virtud del artículo 36, como luego veremos. Con la solución anterior había que demostrar, previa evaluación, que el municipio no prestaba el servicio a un determinado coste para que fuera asumido por la Diputación. Ahora se atribuye directamente la decisión sobre su prestación a la Diputación, y únicamente si el Municipio acredita que lo prestaría con menor coste puede asumirlo. Nos parece además un claro atentado a la LEGITIMACION POLITICA, para qué van a molestarse unos ciudadanos en acudir a las urnas para elegir a unos representantes que no van a poder decidir sobre la prestación de servicios tales como residuos, limpieza, agua..., qué legitimidad democrática tiene la Diputación para decidir sobre cuestiones tan esenciales para la calidad de vida de los vecinos de un municipio que han decidido elegir a sus propios representantes, incluso de distinto signo político y con políticas propias diferenciadas? En qué queda la acción conformadora de los poderes públicos sobre el espacio vital efectivo, aquel definido por FORSTHOFF ( La Administración como soporte de prestaciones ) como el ámbito en el que se desarrolla la existencia, integrado por una serie de opciones y servicios, sobre las que el individuo no ejerce señorío ni dominación, pero que, en la medida que se sirve de ellas, determinan en buena medida su circunstancia personal.(17) Aquí entendemos que se descubría el gran drama y la verdad de la reforma, que no es otra que reducir a los Municipios a meros gestores administrativos alejados de la POLITICA, qué mas da quién decida sobre la prestación de los servicios. Lo sorprendente es que en el plazo de cuatro días (los que van desde la versión de 22 de julio hasta el acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de julio) nuevamente se cambia la solución, adoptando una novedosa fórmula en virtud de la cual ahora se requiere el concurso de la voluntad de los Municipios afectados, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y la Diputación Provincial. Se mantiene la atribución a la Diputación Provincial o entidad equivalente de la competencia para coordinar los servicios definidos en el artículo 26.2 en los municipios de menos de habitantes. Sentado lo anterior, el mecanismo es el siguiente: a) la Diputación, para la efectiva coordinación en la prestación de los servicios propondrá, con la conformidad de los Municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación; b) las formas de prestación consistirán en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas; c) el Ministerio decidirá sobre la propuesta con la finalidad de reducir los costes efectivos de los servicios; d) será preceptivo el informe de la Comunidad Autónoma, si es la Administración que ejerce la tutela financiera. Es decir, en poco tiempo hemos pasado de una fórmula en que el incumplimiento del coste estándar en la prestación de determinados servicios municipales implicaba la transferencia automática a la Diputación Provincial, a un modelo en que será el Ministerio quien decida sobre la forma de prestación, si bien ahora se requiere la conformidad del Municipio. Algo hemos ganado en cuanto que el Municipio que lo desee podrá retener sus competencias, sin perjuicio de las consecuencias que puede originar el incumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. IV.3.- Competencias delegadas.

8 Finalmente se impone en el Proyecto, artículo 27.3, un listado de competencias que pueden ser delegadas, entre las que no se incluyen las políticas activas de empleo que sí se contemplaron en alguna versión. La delegación de competencias tiene por objeto evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos. En definitiva, no se pretende aproximar la gestión a los ciudadanos, simplemente procederá la delegación si se produce un ahorro. En este planteamiento encontramos una contradicción flagrante: si se delega la competencia porque produce ahorro, es decir, porque el Municipio la ejerce con mayor eficiencia, la pregunta es clara por qué no atribuir directamente la competencia como propia del Municipio?. La falta de confianza en el municipalismo, la obsesión por mantener un control sobre las entidades locales, nos lleva a paradojas como la expuesta. Los requisitos de la delegación, fundamentalmente la necesidad de que se acompañe de la debida financiación, se mantienen en el texto definitivo, incluyéndose un artículo 57.bis que establece la garantía de pago en el ejercicio de las competencias delegadas, aunque exclusivamente referidas a las que deleguen las Comunidades Autónomas, consistente en la aplicación de retenciones a las transferencias que les correspondan por aplicación de su sistema de financiación. IV:4.- Competencias impropias. Culpables, al parecer, de todos los males que aquejan al régimen local español, sin que se haga una mínima autocrítica a la clara retrocesión por parte de otras Administraciones en la realización de sus competencias, complacidas ante la actividad municipal, o que no se tenga una mínima consideración con el dato cierto y objetivo de que el impulso municipal, asumiendo competencias impropias ha mejorado sensiblemente la calidad de vida de los españoles. Se han nominado usualmente como competencias impropias, aunque siguiendo el criterio del Consejo de Estado que las califica como tertium genus, el Proyecto acaba por nominarlas como competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación. El artículo 7.4, introducido por la reforma, permite que las entidades locales ejerzan competencias distintas de las propias y las atribuidas por delegación siempre que no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público por otra Administración pública, exigiéndose para su ejercicio informe de la Administración competente por razón de la materia que acredite la inexistencia de duplicidad, y de la Administración responsable de la tutela financiera acerca de la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias. Estos requisitos, a juicio del Consejo de Estado, adolecen de indeterminación, y en particular, la alusión a la inexistencia de duplicidades, pues es este un término vago e impreciso, sin un contenido jurídicamente delimitado, cuya inclusión en el anteproyecto, desprovista de ulteriores criterios que acoten su significado, produce un efecto perturbador para la seguridad jurídica que debe evitarse. Respecto de la exigencia de garantizarse la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias, tampoco la considera acertada el Consejo de Estado, y ello porque, como ya indicamos anteriormente, la Ley 2/2012 refiere la sostenibilidad financiera al conjunto de la hacienda de la entidad y no a cada una de las actuaciones particulares. Es decir, teóricamente sería posible, con arreglo a la Ley 2/2012, que un Ayuntamiento decidiera acometer una prestación o servicio aun cuando éste fuera deficitario, si respeta, en términos globales, la sostenibilidad. Ello posibilitaría un margen para la política y la capacidad de decisión municipal, pero no parece que sea esa la idea del legislador básico de régimen local que ha endurecido las condiciones de la propia Ley orgánica específicamente reguladora de la materia. Por último, indicar que la redacción definitiva elimina la disposición transitoria novena que obligaba a una evaluación de las competencias impropias ejercidas por los Municipios. NOTAS: (1). Una primera lectura del Anteproyecto de Ley para la Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. La reforma de nuestro régimen local. Diario del Derecho Municipal, Iustel, 10 de agosto de Reflexiones sobre la pretendida reforma del Régimen Local. Diario del Derecho Municipal, Iustel, 21 de junio de Estudio realizado por encargo del Círculo Cívico de Opinión y fue objeto de debate a efectos

9 de la preparación de la Posición del Círculo acerca de la reforma del régimen local. (2). La versión del Anteproyecto de 4 de febrero de 2013 justificó la competencia estatal para dictar esta norma ex artículo 135 CE, abandonando las posiciones anteriores que basaban la competencia en los artículos ª y 137. (3). Vid nota del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas al Consejo de Ministros de 26 de julio de 2013 ( (4). La Exposición de Motivos habla abiertamente de favorecer la iniciativa privada, que es un concepto ideológicamente más señalado. (5). Que nos constes existen las siguientes versiones: 13 de julio, 18 de octubre, 14 de noviembre y 22 de diciembre de 2012, 10 de enero, 28 de enero, 4 de febrero (del que tomó conocimiento el Consejo de Ministros de 15 de febrero), 18 de febrero, 21 de mayo, 24 de mayo y 22 de julio de (6). Esta misma justificación utilizó el Preámbulo de la Ley 7/1985, de Bases de Régimen Local,, señalando su Preámbulo que las entidades locales, no obstante su inequívoca sustancia política, despliegan su capacidad en la esfera de lo administrativo, y ello justifica (...) la identificación del título competencial para su establecimiento en el artículo 149.1, apartado 18, en relación con el 148.1, apartado 2º del Texto Fundamental. (7). Argumento utilizado por la Junta de Andalucía para oponerse al proyecto. Al respecto puede consultarse el Informe de la Vicepresidencia de la Junta de Andalucía sobre el Anteproyecto, emitido en el trámite previsto en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. (8). Informe sobre España. Repensar el Estado o destruirlo. Ed. Crítica, 2012, pág (9). Es en la versión de 22 de julio de 2013 cuando aparece por primera vez una modificación del artículo 13 LBRL. Una modificación de gran profundidad que se hace a última hora, lo que evidencia cuanto venimos exponiendo acerca de la improvisación y falta de una idea clara por parte del autor o autores de la norma. (10). El Dictamen del Consejo de Estado considera que esta fórmula (el término inadecuación ) genera un grave efecto de indeterminación con la consiguiente merma de la seguridad jurídica. (11). Medida desproporcionada, ya que, como señala el Consejo de Estado, puede que una mancomunidad preste diversos servicios, y no se alcanza a comprender que un municipio no pueda integrarse respecto de los servicios no asumidos por la Diputación. (12). Vid. nuestro trabajo Una primera lectura del Anteproyecto... (13). Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por Instrumento de 20 de enero de Su artículo 4.3 dispone que el ejercicio de las competencias públicas debe de modo general incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos. (14). Sobre la problemática que generaba este mecanismo, nos remitimos a nuestro trabajo Una primera lectura del Anteproyecto... op. cit. (15). Algo que ya advertimos en nuestro trabajo Una primera lectura del Anteproyecto... op. cit. (16). Nos surge una duda: es la Comunidad Autónoma Uniprovincial una entidad equivalente a una Diputación provincial, porque a nuestro juicio su naturaleza jurídica y política es esencialmente diferente. (17). Citado por MARTIN-RETORTILLO, S., en Derecho Administrativo Económico I, Ed. La Ley, 1991, págs