Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades

Transcripción

1 MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA Informe Técnico Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades

2 I. Introducción Contenido 1. Análisis de los Alcances de la Reforma Constitucional del artículo 170 y la Ley Antecedentes 1.1. Criterios de la Sala Constitucional 1.2. Criterio de la Procuraduría General de la República 1.3 Conclusiones 2. Análisis de las implicaciones fiscales de la implementación de la ley Análisis presupuestario de composición de los ingresos y presupuestos del poder ejecutivo para detectar competencias y recursos transferibles 2.2. Costo asociado al despido de funcionarios (reestructuración) 2.3. Recuento de los fondos que son trasferidos a los municipios 3. Proceso de consulta a ministerios y municipalidades 3.1. Consulta a ministerios 3.2. Consulta a municipalidades 4. Proceso analítico de las competencias y recursos transferibles y de aspectos asociados 4.1. Análisis de los estudios elaborados por FOMUDE 4.2. Análisis de las propuestas de proyectos de transferencias del consultor Giovanni Varela: Policía Municipal, red vial, señalización, infraestructura educativa. 5. Análisis de la Gestión Municipal 5.1. Recopilación y análisis de información sobre gestión de municipalidades de la Contraloría General de la República Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales Resumen del análisis y opinión sobre la gestión financiera de los gobiernos locales Resumen del Informe sobre el Estado del Sistema Contable de los Gobiernos Locales El sistema tributario Municipal Presupuesto y remuneraciones de jerarcas municipales La ejecución de los fondos asignados a los gobiernos locales mediante la ley Estudios específicos: Red Vial Cantonal 5.3. Elaboración de la Herramienta Sistema de Monitoreo Municipal (SIMON) 5.4. Estudio de percepción y expectativas de los usuarios de los servicios públicos municipales (Escuela de Estadística, Universidad de Costa Rica) Fortalecimiento de la Gestión Municipal: Instituto de Formación y Capacitación Municipal 6. Proceso de divulgación, comunicación y concertación 6.1. Convocatoria del órgano consultivo 6.2. Participación en comisión presidencial 6.3. Acciones de comunicación 7. Otros Aspectos Relevantes del Proceso de Transferencia Previsto en la Ley Nº8801 II. Conclusiones Anexos 2

3 I. Introducción Muchas son las razones para proceder de manera prudente y ponderada a la implementación de la reforma hecha al artículo 170 de la Constitución Política y a la ejecución de la Ley 8801, denominada Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. La primera de ellas es, sin duda, la actual situación presupuestaria y fiscal del país, y las proyecciones de crecimiento con vista en los indicadores de recuperación de la economía mundial, que no son optimistas. Costa Rica debido al tamaño de su economía y una recaudación tributaria baja, dispone de recursos muy limitados. A pesar de eso, se ha consolidado un sistema estatal de atención social que cubre, con resultados favorables pero no óptimos ni suficientemente estables y sostenibles, una muy extensa lista de problemas sociales. Las condiciones del contexto actual, que exige alto dinamismo y competitividad productiva y económica, de la mano con un crecimiento demográfico importante y de relaciones sociales cada vez más complejas, presionan el modelo de relación Estado sociedad, acentuando exigencias en áreas como la infraestructura de transporte, la salud, la seguridad, la educación y el agua, sin asegurar una generación y posible redistribución de recursos acorde a tales demandas. Los indicadores de desarrollo humano del país son positivos, no obstante, persisten disparidades internas y condiciones de vulnerabilidad que reclaman replanteamientos en los modelos de prestación de los servicios públicos, de manera que efectivamente incidan en el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Estas inquietudes están en la base de las reflexiones sobre temas como la descentralización del Estado y el fortalecimiento de lo local, y acompañan el proceso que aquí se analiza, en relación con la Ley El fin de la Ley 8801 es el de aportar las condiciones marco para hacer efectivo lo plasmado en el artículo 170, con la visión de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de la población costarricense, mediante soluciones en la prestación de servicios públicos, vía transferencia de competencias y recursos del Poder Ejecutivo, al que se juzga incapaz de obtener tales resultados por los medios tradicionales. Cabe mencionar que, en buena medida, la reforma y la propuesta operativa, se ven influenciadas por un contexto internacional que, reconociendo las limitaciones del Estado central para garantizar óptimos resultados en materia de desarrollo, legitima procesos de participación ciudadana como mecanismos para fortalecer la democracia y el buen gobierno, dentro de los cuales se privilegia el fortalecimiento de los gobiernos locales. Y es oportuno mencionar que, sin descalificar y más bien, compartiendo en todos los extremos este principio de tipo filosófico, se percibe y no se puede ser indiferente, a la inexistencia de suficiente respaldo empírico que legitime la apuesta por la transferencia en contextos como el nuestro y en condiciones concretas como la de la sociedad costarricense de principios del siglo XXI. En las discusiones recientes sobre la Ley, se cita con frecuencia la experiencia exitosa de otros contextos, sobre todo casos de países europeos sobre todo España, así como la de Estados Unidos. Se plantean comparaciones y se derivan correlaciones, sin contar con condiciones comparables, sin realizar análisis históricos de fondo ni fundamentar con criterio técnico las relaciones de causa efecto. Precisamente, se ha sido omiso o a lo sumo, insuficiente, en la consideración de experiencias más próximas a nuestra realidad, que han obtenido resultados 3

4 negativos, en particular en lo referente a efectos fiscales, como muchos países latinoamericanos (Colombia, Brasil, Argentina). La experiencia de otros países enseña que la descentralización territorial y las transferencias de recursos no conducen de manera automática a un mayor desarrollo, disminución de desigualdades ni a una mayor democracia, y que una mayor asignación de recursos no implica necesariamente una mejora en la prestación de un servicio público. Ni la reforma constitucional ni la Ley garantizan una solución al tema de los servicios públicos que la población necesita y merece, ni tampoco parecen garantizar un fortalecimiento y legitimación del régimen municipal. Por el contrario, la ejecución apresurada e improvisada, basada en el método de prueba y error y no en propuestas técnicas debidamente maduradas y consensuadas, puede más bien resultar en una dispersión y uso ineficiente de los recursos públicos y un duro golpe al régimen municipal, con la potencial consecuencia de llevar al país hacia un atraso en el cumplimiento de las tareas esenciales que el mundo competitivo del Siglo XXI nos plantea. La reforma al artículo 170 de la Constitución dispone un traslado anual del 1.5% de los ingresos ordinarios del Presupuesto Nacional hasta sumar un mínimo de un 10% acompañado de un cierre de programas y traslado de competencias del Poder Ejecutivo hacia las municipalidades, según así lo subrayó la Sala Constitucional. Este plan general puede sonar atractivo en cuanto promete un gobierno local con mayores recursos, pero carece de vitales formulaciones para la su operación y tiene implicaciones de gran trascendencia en nuestro modelo de Estado, que se considera no han sido abordadas de manera suficiente, pues como se ha dicho, la discusión, hasta el presente, se ha manejado de manera abstracta, sin atender a los aspectos concretos, prácticos y operativos. Cuando se habla de la reforma del artículo 170, la primera reacción de las personas es la de pensar que es un asunto de municipalidades, que atañe exclusivamente a los ámbitos y actores locales, sin vinculación ni relevancia para temas de política nacional. Pero esta reforma se relaciona con el diseño constitucional de los poderes, sus funciones y sus relaciones con otros órganos constitucionales y afecta un sinnúmero de leyes. Representa, en palabras de la Sala Constitucional, una reforma integral del Poder Ejecutivo. Esto se acomete sin que nadie haya aclarado cómo quedan las funciones y organización del Poder Ejecutivo después, si se lleva a cabo el plan que conlleva la reforma constitucional, ni de dónde vendrán los recursos. Como primer punto, debe tenerse presente que, conforme a opiniones emitidas por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, la ejecución de la reforma supone que los programas del Ejecutivo que presten las competencias a transferir serían cerrados (el Gobierno central cesaría, de manera definitiva, de intervenir en tales espacios de atención o servicios), siendo asumidos por los gobiernos locales, cada uno en forma independiente; proceso que supone un aumento en los costos de prestación de los mismos, considerando los componentes técnicos, administrativos y de ejecución asociados a tales programas. Se establece que cada vez debe trasladarse una o un grupo de competencias, que en conjunto represente el 1.5% de los ingresos ordinarios del presupuesto de la República, aunque no queda claro si los ingresos a considerar incluyen los de capital o solo los corrientes. La determinación del porcentaje a transferir ignora la composición del presupuesto nacional, con poca maniobrabilidad en la asignación de recursos. Así, hay importantes porcentajes sin flexibilidad de alteración (por ejemplo las pensiones) y otros que cuentan con porcentajes invariables, respaldados a nivel constitucional (caso de la educación, las universidades y el Poder Judicial). Debe sumársele a esta consideración, la vulnerabilidad del país a eventos climáticos y otro tipo de situaciones cuya atención exige una canalización de recursos de emergencia, limitando aún más la maniobrabilidad en el uso del presupuesto. 4

5 Relacionado con lo anterior, se tiene que mediante un ejercicio de revisión de la cartera de competencias de los Ministerios, y de la correspondiente asignación de recursos, no se identifica una competencia que alcance el porcentaje a transferir; es decir no hay correspondencia entre el servicio y el monto, lo cual ya en sí mismo alerta sobre los riesgos financieros. El ámbito de la competencia municipal, según el artículo 169 de la Constitución está demarcado por los intereses y servicios locales y no puede ejercer, por lo tanto, competencias de carácter nacional o regional. Por otro lado, la reforma al artículo 170 de la Constitución Política no reparó en que existen ingresos que ya se trasladan a las municipalidades y que la aplicación literal de la fórmula usada en el texto de la norma representa un doble pago de esas sumas. Y tampoco reconoce que aún en la actualidad, el Poder Ejecutivo no dispone de los recursos necesarios para poder ejercer todas las competencias que le encargan las leyes, agravando el efecto acumulado de pagar de más o duplicar los pagos por las competencias a transferir y haciendo aún más improbable el fin último al que apunta toda la reforma, que debe ser el bienestar de la población. Si bien la ley excluye del traslado de competencias las que la Constitución Política asigna expresamente al Poder Ejecutivo (seguridad, relaciones exteriores, comercio exterior, tributaria), las relativas a las materias de salud y educación y las de carácter nacional y regional, no hay acuerdo expreso sobre cuáles competencias deben trasladarse a los gobiernos locales. El total de competencias posibles transferibles no asciende al 10%. El transferir transferencias que no tengan el presupuesto que demanda la Constitución solo podría hacerse aumentando el gasto público, lo cual viola la Constitución (principio presupuestario que todo gasto tiene que tener un contenido financiero cierto) y tampoco fue el espíritu de la reforma. No existe una proyección de los efectos y costos ni evaluación de la conveniencia ni determinación de las competencias a trasladar. No es un secreto que el régimen municipal presenta grandes asimetrías en cuanto a capacidad de gestión y ejecución de proyectos entre un gobierno local y otro. No está claro cómo van a enfrentar las nuevas competencias los gobiernos menos preparados y/o desarrollados, y el avance que la reforma implicaría en términos de equidad. No está claro cuál es el costo de implementación de una competencia concreta en cada gobierno municipal y si los recursos totales del programa trasladado, divididos entre 81 gobiernos locales y 8 intendencias municipales, le alcanzarán a todas para asumir la competencia. No está claro qué sucede con el personal empleado en el Poder Ejecutivo que no quiera trasladarse o no quiera ser recibido por las municipalidades, y no existen fondos previstos para el pago de las indemnizaciones laborales especiales que, en caso de supresión de servicios, señala el Estatuto y el Reglamento del Servicio Civil. No está claro qué sucede con el ciudadano si el gobierno local falla en el suministro del servicio una vez que al Poder Ejecutivo le haya sido vedado el intervenir, ni cómo los gobiernos locales brindarán una adecuada rendición de cuentas en lo que concierne a la calidad de los servicios y la eficiencia y eficacia en la ejecución de los recursos trasladados. La falta de consideración de las implicaciones presupuestarias y fiscales de la implementación de la Ley, del balance real de recursos y necesidades, de los riesgos y las acciones pertinentes para responder a ellos, lleva a suponer que la reforma se hizo con un gran componente de buena voluntad política pero sin el respaldo oportuno de estudios sobre la ejecución de la misma, que la prudencia y el manejo responsable de la cosa pública demandan. El artículo 5 de la ley 8801, autoriza al Ministerio de Planificación, autoridad responsable del Poder Ejecutivo, ante las municipalidades, de la coordinación y la concertación del proceso de transferencia de recursos y competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las 5

6 municipalidades y concejos municipales de distrito. Dentro de este proceso, el Poder Ejecutivo podrá implementar planes, programas o proyectos que permitan verificar la idoneidad de los gobiernos locales, para asumir nuevas competencias y recursos. Lo anterior acompañado de mecanismos de apoyo permanente al mejoramiento de la gestión municipal, sin perjuicio de la autonomía municipal y en concordancia con los alcances del artículo 170 constitucional. Es por ello que nos hemos dado a la tarea de aportar en el análisis, y el presente informe integra los resultados obtenidos a la fecha, sustentando las inquietudes previamente expuestas. Tengamos presente que el objetivo último de toda la administración pública y de su organización es actuar como una herramienta que facilite la construcción del bienestar de toda la población costarricense. La descentralización para la prestación de ciertos servicios y tareas del Estado, no es un fin en sí mismo, es una estrategia para tal fin. Si ésta se da asociada a ciertas condiciones, que no cabe esperar que se generen espontáneamente, sino que deben planificarse y ejecutarse de manera racional e integrada al quehacer del Estado, visto en forma integral-, si cuenta con los elementos concretos requeridos para su puesta en práctica, podría ser exitosa. Ignorar las limitaciones actuales, los nudos de ejecución y potenciales conflictos y riesgos, solamente podría llevar a consecuencias funestas e inclusive, a un debilitamiento en la legitimidad de los actores y espacios políticos en juego. Esperamos que el verdadero diálogo democrático y el buen juicio político que nos preciamos diferencia de otros pueblos, prevalezca en este tema, y sepamos corregir el mal paso y encontrar nuestro camino hacia un desarrollo más inclusivo y sostenible. En atención a lo establecido en la Ley 8801, MIDEPLAN ha venido ejecutando una agenda de implementación de carácter global que integra los siguientes ejes de acción: 1. Análisis de los alcances de la reforma constitucional del artículo 170 y la ley Análisis de las implicaciones fiscales de la implementación de la ley Proceso de consulta a las municipales y ministerios. 4. Proceso analítico de las competencias y recursos transferibles y de aspectos relacionados. 5. Análisis de la Gestión Municipal. 6. Proceso de divulgación, comunicación y concertación. 7. Otros aspectos Relevantes del Proceso de Trasferencias Previsto en la Ley 8801 Los alcances y resultados de estas acciones se detallan en los siguientes apartados. 6

7 1. Análisis de los Alcances de la Reforma Constitucional del Artículo 170 y la Ley N 8801 Denominada Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades 1.1 Antecedentes La dimensión político democrática y de participación ciudadana, además de la necesidad creciente de aumentar la calidad de los servicios y cobertura de las acciones de política pública que afectan las comunidades del país, han sido el motivo para la adopción de una serie de medidas en procura de fortalecer los gobiernos locales. El constituyente de 1949 percibió la insuficiencia técnica y la limitación de recursos en general del país, teniendo presente nuestra realidad geográfica optó por una descentralización de doble vía: una primera consistente en crear entidades públicas descentralizadas por materia para la prestación de servicios básicos con alcance nacional (las llamadas instituciones autónomas como entes técnicos de alcance nacional encargadas del diseño y la prestación de los servicios esenciales para el desarrollo que ha funcionado bastante bien); y como segunda, la descentralización política a través de los gobiernos municipales encargados de la administración de los intereses y servicios locales. En adelante, se han promovido diversos mecanismos para fortalecer el régimen municipal. Podemos señalar la promulgación del primer Código Municipal y creación del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM (1970); la de organización del IFAM (1971); la redistribución del impuesto de exportación de cajas o envases de banano para los cantones productores (1993); el traslado del cobro y administración del Impuesto de Bienes Inmuebles (1995); la promulgación de un nuevo y más moderno Código Municipal (1998); la Ley sobre Control de las partidas Específicas con cargo al Presupuesto Nacional (1998); el establecimiento del traslado a las municipalidades de parte del Impuesto a los Combustibles para atender la red vial cantonal (2001) y la elección popular de los Alcaldes (2002). La presente administración ha conferido el rango de Ministro de la Descentralización y Desarrollo Local al Presidente Ejecutivo del IFAM (2010). Adicionalmente cabe señalar los efectos del fortalecimiento del régimen municipal a través de la línea jurisprudencial de la Sala Constitucional de definición y respeto a la autonomía municipal en todas sus vertientes, de la que el voto Nº es su muestra más notoria pero no la única. En todo este largo proceso tenemos que se ha dado un aumento en la percepción de que en la mayoría de los servicios esenciales sigue predominando una centralización de las decisiones y gestiones de los usuarios, con olvido de que es el ciudadano y la calidad de los servicios que recibe la razón de ser de la organización administrativa estatal y no la forma de organización per se. En el contexto descrito, la Asamblea Legislativa en su función de constituyente derivado reformó mediante la Ley Nº 8106 del 3 de junio del 2001 el artículo 170 de la Constitución Política ordenando un traslado de recursos no inferior al 10% de los ingresos ordinarios anuales asociado a 7

8 un traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. En ejecución de la reforma constitucional dicha, la Asamblea Legislativa -con un atraso de varios años, dada la complejidad del tema-, aprobó la Ley Nº 8801 del 28 de abril del 2010 publicada en el Alcance Nº7 a La Gaceta Nº 85 del 04 de mayo del Dicha Ley establece los principios y marco general normativo para el inicio de la ejecución de lo dispuesto en el Transitorio a la reforma del artículo 170 de la Constitución Política de Costa Rica; con el fin de transferir recursos del presupuesto de ingresos y gastos de la República y la titularidad de competencias del Poder Ejecutivo a los gobiernos locales, como una forma de contribuir al proceso de descentralización territorial del Estado. La Ley encarga al Ministerio de Planificación y Política Económica, coordinar y concertar el proceso de transferencia de recursos y competencias de éste y sus órganos a las Municipalidades y Consejos Municipales de Distrito, para lo cual el ministerio, según el mandato de la ley 8801, ha tomado en cuenta entre otros los siguientes puntos. La descentralización, debe servir a para el mejoramiento de la calidad de vida de los y las costarricenses. Esto a su vez implica acercar la prestación de los servicios públicos a la población mediante una gestión eficiente, eficaz y transparente y mejorar la fiscalización social en la gestión pública. Las competencias a transferir serán determinadas en las leyes especiales a que se refiere el transitorio de la reforma del artículo 170 constitucional. Serán transferibles todas las competencias del Poder Ejecutivo financiadas con programas del presupuesto nacional, que sean susceptibles de ejercerse localmente y que no estén asignadas específicamente a dicho Poder en la Constitución Política, se exceptúa lo concerniente a las materias de salud y educación que no podrán ser transferibles. 1 La transferencia de recursos se hará paulatinamente, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) de los ingresos ordinarios del presupuesto de ingresos y gastos de la República en cada ley especial y de manera acumulativa hasta completar al menos un diez por ciento (10%). Los aspectos de carácter laboral se regularán por lo que al efecto dispone el Estatuto de Servicio Civil, el Código Municipal y el Código de Trabajo, según corresponda. La transferencia de competencias es incondicionada y solo podrá coordinarse su definición y traslado efectivo con el ministro de Planificación y Política Económica. En primera instancia es importante señalar que la constitución política de Costa Rica determina que las corporaciones municipales son autónomas. En la misma, el artículo 170 indica que del Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. La asignación presupuestaria establecida en el artículo 170 será progresiva, a razón de un uno coma cinco (1,5%) del presupuesto por año, hasta completar el diez por ciento (10%) total. Periódicamente, y para cada asignación de los recursos, la Asamblea Legislativa deberá aprobar una ley que indique una competencia por trasladar del poder ejecutivo a las corporaciones municipales. Hasta que la Asamblea Legislativa apruebe cada una de las layes, no se le asignarán a las municipalidades los recursos correspondientes a ese período, de 1 El mandato constitucional excluyó los servicios que se prestan vía las instituciones autónomas. Las funciones que desempeña el Poder Ejecutivo son más de carácter de coordinación y fiscalización, limitando el alcance previsto en relación a la prestación de servicios y el consecuente efecto directo sobre la calidad de vida. 8

9 conformidad con lo indicado en el mismo numeral. La ley determinará no solamente las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales, sino también la distribución de los recursos indicados. (Así modificado por Ley Nº 8106 de 03 de junio del 2001). La asignación de fondos está amarrada al traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades, entre éstas no pueden considerarse susceptibles de traslado las competencias en materia de educación y salud ni las que son atribuidas específicamente al Ejecutivo por norma constitucional. Tampoco se pueden considerar competencias del sector descentralizado, integrado por las instituciones autónomas. El artículo 169 de la Constitución Política otorga ya, una competencia genérica y comprensiva a las municipalidades, la de administrar los intereses y servicios locales del cantón respectivo. La determinación de las competencias susceptibles de traslado se convierte en un tema complejo y de relevancia crítica en especial si tomamos en cuenta que condiciona el traslado de recursos. Como etapa previa necesaria al inicio de la selección de las competencias y recursos a transferir se estableció la de determinar el sentido y alcances de la reforma al artículo 170 de la Constitución Política y de la Ley 8801 de acuerdo con los criterios que hubieran expresado en su momento la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República Criterios de la Sala Constitucional Mediante consulta al Sistema Costarricense de Información Jurídica se localizaron, con carácter relevante, las sentencias emitidas por la Sala Constitucional en las consultas preceptivas de constitucionalidad evacuadas en los Votos y referidas a diferentes proyectos de reforma constitucional del artículo 170 y la consulta facultativa de constitucionalidad evacuada en el Voto referida al proyecto de ley de transferencia de competencias. De conformidad con los incisos a) y b) del artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, debe pedirse preceptivamente a la Sala Constitucional su opinión cuando se trate de proyectos de reforma constitucional o de aprobación de convenios o tratados internacionales; y puede pedirse facultativamente por un número no menor de diez diputados su opinión, cuando se trate de proyectos de ley sobre otras materias. El Voto de las 8:36 horas del 20 de octubre del 2000 declaró inconstitucional, con motivo del procedimiento seguido, un primer proyecto de reforma a varios artículos del Título XII de la Constitución Política referido al Régimen Municipal. En ese momento se proponía la reforma de los artículos 169, 170 y 171 de la Constitución Política y la adopción de tres artículos transitorios. Los textos consultados fueron los siguientes: "Artículo La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estarán a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante integrado por los regidores municipales y un funcionario ejecutivo denominado Alcalde; todos designados por elección popular, celebrada conforme lo indica el artículo 171." "Artículo Las corporaciones municipales son autónomas. 9

10 En el presupuesto ordinario de la República, el Poder Ejecutivo asignará a las municipalidades una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico. La ley definirá los criterios de distribución de estos recursos." "Artículo Los Regidores y el Alcalde será elegidos por períodos iguales al período constitucional presidencial, y desempeñarán sus cargos obligatoriamente. La ley determinará el número de regidores y la forma en que actuarán. El Alcalde y los Regidores municipales serán elegidos el primer domingo del mes de diciembre posterior a las elecciones para Presidente y Diputados, y se instalarán el 1 de marzo del año siguiente." "Transitorio I.- La suma a que se refiere el artículo 170 será asignada por el Poder Ejecutivo en razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) anual hasta completar el diez por ciento (10%). A partir del año económico siguiente a la publicación de la presente reforma, el Poder Ejecutivo asignará, proporcionalmente, a cada municipalidad estos recursos, en observancia de tres criterios: el número de habitantes, definido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos; la extensión geográfica, certificada por el Instituto Geográfico de Costa Rica, y el índice de pobreza, determinado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, según la metodología que debe seguirse de modo consistente cada año, hasta que se emita la ley específica que contemple los criterios definitivos para la distribución de estos recursos. A cada uno de los primeros dos criterios se le asignará un veinticinco por ciento (25%), y el cincuenta por ciento (50%) restante al índice de pobreza. Para los efectos del presente transitorio, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica publicarán en enero de cada año el porcentaje de los presupuestos públicos, como cifra indicativa que se transferirá en el año inmediato siguiente." "Transitorio II.- El Poder Ejecutivo impulsará un proceso ordenado de traslado de competencias a las municipalidades del país, lo cual hará por medio de la legislación que estime pertinente o mediante el dictado de decretos, la celebración de acuerdos o la firma de contratos con los municipios respectivos. La falta de leyes que faculten el traslado de competencias o la ausencia de contratos sobre el tema, no impedirá la transferencia de los recursos a las respectivas municipalidades y por decreto serán fijadas las competencias por transferir." "Transitorio III.- En el año 2002, los regidores se elegirán en las elecciones generales de febrero; asumirán sus cargos a partir del 1 de mayo de ese año y permanecerán en ellos hasta el 28 de febrero del año

11 Los Alcaldes serán elegidos el primer domingo de diciembre de 2002; asumirán sus cargos el 1 de marzo del año 2003 y permanecerán en ellos hasta el 28 de febrero del año 2007." Si bien como se señaló el proyecto fue declarado inconstitucional, lo fue por estimar la Sala que el legislador actuando como constituyente derivado, había incurrido en un exceso en el uso del derecho de enmienda y violentado el principio de conexidad al aprobar un proyecto sustancialmente diferente del presentado y dictaminado en Comisión. El voto contiene reflexiones que es conveniente reseñar: Nos dice la Sala: En consecuencia, el tema de la autonomía municipal, tal y como fue concebida por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, está inserta en una balanza de competencias, en la que conviven las funciones estatales nacionales, como podrían llamarse- o centralizadas, con el régimen de las instituciones autónomas que se regulan en los artículos 188 y siguientes de la Constitución Política, y la descentralización territorial en la que se asienta la municipal. El equilibrio ideado por el constituyente originario no se puede alterar significativamente, para variar el sistema, porque ello podría implicar la modificación del equilibrio del sistema político del país. En este párrafo se enuncia el concepto de que la Constitución Política por decisión del constituyente originario (decisión que de acuerdo con la teoría y jurisprudencia sobre el poder constituyente no puede ser variada por el legislador ordinario actuando como constituyente derivado) contiene un esquema de relaciones o equilibrio entre el Poder Ejecutivo y las formas de descentralización que la propia constitución establece (instituciones autónomas y municipalidades) que de ser modificado con detrimento de alguno equivaldría a la modificación inconstitucional del equilibrio del sistema político del país. Se enuncia en nuestra forma de ver, un límite al traslado de competencias de difícil definición en abstracto, ya que los intereses y servicios locales lo son por obra de la ley o de apreciación judicial en un caso concreto como se reflexionara en el conocido Voto , que definió los alcances del régimen municipal en nuestro país: al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses «locales», se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Adicionalmente en su respuesta de la consulta preceptiva la Sala señaló: ". En otras palabras, la Sala se ha pronunciado en este caso, sobre los alcances de las infracciones que ha detectado en el procedimiento, sin entrar a calificar si la materia objeto de la consulta se encuentra incluida o no dentro del poder reformador de la Constitución Política, lo que deja expresamente reservado para cuando se presente una eventual nueva consulta al respecto. En consecuencia, en los términos dichos se deja evacuada la consulta. El Magistrado Piza comparte la tesis de la sentencia, pero agrega en su voto que hay en el proyecto de reforma alteraciones sustanciales al juego de los Poderes Públicos y por ende a la 11

12 organización fundamental del Estado, lo cual considera que excede la competencia legislativa en materia de reformas parciales a la Constitución." En el Voto de las 8:58 hrs del 17 de noviembre del 2000 la Sala procedió a evacuar la consulta preceptiva del proyecto número presentado por los mismos diputados firmantes de la anteriormente reseñada, pero restringiéndolo únicamente a la reforma del artículo 170 constitucional, con una redacción que es la actual vigente, como resultado final al ser aprobado definitivamente el proyecto. La Sala en dicha opinión preceptiva, atendiendo a que en el proyecto no se definieron las competencias a trasladar, volvió a señalar el tema del equilibrio constitucional, diciendo: Señalando en otro apartado: Del análisis de las intervenciones de los diputados, la Sala deduce que por la aplicación del contenido propuesto para el Artículo 170 constitucional, se está impulsando una reforma del Estado, puesto que se impulsa, con toda claridad, un total debilitamiento del Poder Ejecutivo en favor de los gobiernos locales y una alteración de la forma como se van a distribuir los fondos públicos, modificando por sus efectos, también, lo que tiene que ver con la iniciativa en la preparación y aprobación del Presupuesto Ordinario de la República. Como no se sabe cuáles van a ser las competencias que se han de transferir a los gobiernos locales, se corre el peligro de que al hacerlo, se incluyan aquéllas que están encomendadas al Poder Ejecutivo por la propia Constitución Política, por ejemplo en el artículo 140, lo que no es posible hacer sin las reformas de ajuste necesarias para mantener la coherencia de la Ley Superior. Igualmente, la Sala se pronuncia sobre los alcances de las normas legales que transfieran las competencias a las municipalidades, puesto que al hacerlo como condición para poder girar los fondos públicos, se puede caer en el error de indicarle a los gobiernos locales qué es lo que deben hacer o ejecutar, con lo cual se estaría violando la propia autonomía del artículo 170 constitucional, a las vez que se lesiona el artículo 175 idem. A partir de estas ideas, la Sala expresa las siguientes conclusiones: a) que transferir fondos del Presupuesto Ordinario de la República a las municipalidades del país, pura y simplemente, no resulta inconstitucional; b) la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo hacia las municipalidades, no puede ir más allá de lo que resulten ser intereses y servicios locales, límite constitucional de su jurisdicción; c) la ley que disponga el traslado de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades, no podrá alterar el equilibrio constitucional de los Supremos Poderes del Estado, ni el balance en la administración de lo que es nacional y lo que es local; y d) esa misma ley no podrá imponerle a las municipalidades, en el carácter de gobierno local, hacer o ejecutar planes o proyectos concretos, porque hacerlo podría implicar que se invada, indebidamente, la autonomía municipal." la Constitución Política, siguiendo una línea histórica de las instituciones constitucionales muy consolidada, expresa en su artículo 169 que "La Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal". Esta norma es la que establece, desde el punto de vista de la descentralización territorial, la existencia de un balance en la administración de la cosa pública, de manera que a los gobiernos municipales se les ha encomendado "los intereses y servicios locales", dejando todo lo demás para ser atendido por el Poder Ejecutivo de manera centralizada o por los demás entes descentralizados. El Capítulo constitucional sobre la 12

13 Hacienda Pública define una estructura de la organización política administrativa tal, que la correlación de fuerzas entre los Supremos Poderes del Estado, deben funcionar armónicamente. Y refiriéndose a los propósitos del proyecto de reforma, indicó: La lectura del expediente legislativo, deja en la Sala la firme convicción de que la reforma constitucional se fundamenta en dos pilares: llevar recursos financieros a las municipalidades y transferir, simultáneamente, competencias y funciones que hoy día no son municipales... El objeto de la reforma es modificar el régimen constitucional de balance que existe, entre las competencias nacionales y las municipales o locales, mediante la transferencia de competencias que hoy día están en manos del Poder Ejecutivo y la de recursos financieros a los gobiernos locales, lo que se logra por una doble vía: asignando un diez por ciento del Presupuesto Ordinario de la República y encargando a las municipalidades de atender aquellos asuntos del Poder Ejecutivo que, anualmente y por medio de una ley de la República, se le encargue al régimen municipal." Resulta esclarecedora en dicho voto, la conclusión de la Sala en el sentido de que la parquedad de las justificaciones del proyecto obliga a indagar sus fines en las intervenciones de los señores diputados contenidas en las Actas del trabajo de la Comisión y en las del Plenario. Son varias las citas que el voto realiza, entre las que cabe señalar la de las palabras del diputado Céspedes Salazar en el Plenario cuando manifiesta la síntesis del proyecto de ley de reforma, es mejorar el régimen autonómico de las municipalidades, modificar el marco constitucional del régimen municipal, a los efectos de transferirle recursos económicos y competencias que no están hoy día en sus manos. Igualmente la Sala cita las palabras del diputado Otto Guevara Guth cuando manifestó en la Sesión número 2 de la Comisión Especial: Pienso que establecer un 10% es un techo muy bajo, debiera dejarse abierto, cuidado y si no decir que en la medida de las posibilidades la totalidad del presupuesto se ejecutará por medio de las corporaciones municipales. Eso significa que todas las diferentes actividades que hoy realiza el Poder Ejecutivo debieran trasladársele a las municipalidades, me refiero a lo que realiza el MOPT, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, el Ministerio de Educación, el Ministerio de Seguridad pública y el Ministerio de Salud, por lo menos todos esos ministerios del Poder Central debieran ejecutar su trabajo por medio de las municipalidades. El Poder Ejecutivo debiera ser algo muy pequeño, básicamente un ente rector, coordinador, toda la ejecución debiera hacerse por medio de las municipalidades. Y las palabras del diputado Guillermo Cónstenla Umaña en cuanto señaló pero se entiende que la transferencia de recursos a las municipalidades va aunada a la transferencia de responsabilidades para que no haya duplicidad de acciones. De las intervenciones anteriormente reseñadas, se puede concluir que el legislador, actuando como constituyente derivado al estipular en la reforma que el traslado de recursos solo podía hacerse acompañado de un traslado de competencias, lo que tenía en mente era el cese del ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de las competencias transferidas, la eliminación de la duplicidad y por ende del ejercicio concurrente de competencias por el Poder Ejecutivo y las municipalidades, origen de no pocos conflictos entre éstas y los ministerios e instituciones autónomas. Finalmente dentro de esta consulta preceptiva podemos destacar como conclusión de la Sala la siguiente: 13

14 "De estas intervenciones de los legisladores, citadas a manera de ejemplo de cuál ha sido la intención del constituyente derivado, se pueden extraer las siguientes conclusiones: a) la reforma del artículo 170 constitucional pretende crear, con rango de norma superior, una participación municipal no menor de un diez por ciento en el Presupuesto Ordinario de la República. Esto significa que esa suma de dinero, deberá ser transferida por el Poder Ejecutivo a todas las municipalidades del país, de conformidad con las disposiciones que se establezcan en una ley ordinaria que deberá promulgarse, en la que se trasladarán, también, competencias del Poder Ejecutivo hacia el ámbito local (párrafo tercero de la norma propuesta); b) la transferencia de recursos se deberá iniciar en el Presupuesto Ordinario de la República que se tramite después de transcurrido un año de publicada la reforma; c) la transferencia de fondos se hará paulatinamente, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) anual, que se acumula hasta completar el diez por ciento, lo que significará un término de no menos de siete años; d) para que cada asignación anual que se haga en el Presupuesto Ordinario de la República, origine el deber de transferir los recursos económicos, será requisito necesario que la Asamblea Legislativa promulgue en cada caso una ley especial, trasladándole a las municipalidades competencias del Poder Ejecutivo o de los entes descentralizados. En concordancia la manera de realizar la transferencia de competencias y la asignación de recursos, debe hacerse en dos momentos y mediante dos leyes diferentes: un primero consistente en una ley especial de traslado y asignación de una o varias competencias concretas a las municipalidades; y otro, haciéndole la asignación de recursos correspondiente en la ley de Presupuesto Ordinario de la República. La Sala Constitucional también evacuó consulta facultativa de constitucionalidad sobre un primer y fallido proyecto titulado Ley de Transferencia de Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales número mediante el Voto de las 14:41 hrs del 17 de abril del 2002, declarando inconstitucionales varios de sus artículos. En esta opinión facultativa el alto Tribunal se refirió a diversos temas: la policía municipal, viabilidad de la transferencia parcial de una competencia, posibilidad de transferir únicamente el ejercicio y no la titularidad, facultad de emanar directrices y fiscalizar el ejercicio de la actividad traspasada, la posibilidad de traslado gradual de competencias y su evaluación, la posibilidad de ejecutar las competencias recibidas mediante federaciones, confederaciones o convenios de cooperación entre municipalidades y la condicionalidad de la asignación presupuestaria al traslado de competencias. Una primera conclusión del voto se refiere a la diferencia entre el traslado de competencias del Ejecutivo a las municipalidades que se haga en ejecución del artículo 170 constitucional y el traslado de competencias que se haga de las instituciones autónomas a las municipalidades. Es posible trasladar el ejercicio de competencias de las instituciones autónomas mediante convenio, siendo factible el dictado de directrices de ejecución y de fiscalización por parte de la administración titular. No así las que se trasladen del Poder Ejecutivo, en donde la transferencia es por vía legal y no por acuerdo de partes resultando improcedente en estos casos el dictado de directrices de ejecución y la fiscalización con facultades correctivas del ejercicio. Una segunda conclusión está dada respecto a que el traslado debe ser de la titularidad de la competencia para ser ejercida ésta como propia y no sólo su ejercicio. al disponer el párrafo 2º del artículo 170 constitucional que "La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados" es claro que el sentido de la reforma es el de trasladar la titularidad de algunas competencias del Poder 14

15 Ejecutivo a las Municipalidades y no solo su ejercicio, con todas las garantías del principio de autonomía municipal Una tercera conclusión se refiere a la inconstitucionalidad por invasión de la esfera de autonomía municipal de establecer que el Poder Ejecutivo puede emitir directrices y reglamentar lo pertinente para regir y dirigir el proceso de transferencias o que el MIDEPLAN y/o IFAM estarán encargados de definir mediante un estudio técnico la forma de efectuar el traslado gradual de competencias a las municipalidades e imponer los resultados de cualquier otro estudio técnico que juzguen conveniente. Una cuarta conclusión está referida a la posibilidad de que los ministros evalúen el desempeño de las municipalidades sobre el ejercicio de las competencias de su cartera que hubieran sido trasladadas en ejecución del mandato constitucional. El Voto indica: La Sala considera que la mera evaluación no afecta la autonomía de los gobiernos locales; en primer lugar, porque, de acuerdo con el Proyecto de ley, esa evaluación de las transferencias en ejecución de las competencias del Ministro se trata de un examen con vistas al desempeño de los cometidos de su cartera, trasladados a las municipalidades, pero carece de carácter vinculante para éstas. Y considera que la disposición de comentario no lesiona la autonomía municipal, en tanto que únicamente prevé un deber de evaluación, sin que tenga esta evaluación carácter vinculante alguno para las municipalidades, ni para la propia administración. Una quinta conclusión se refiere a la posibilidad de ejecución de las competencias trasladadas mediante convenios con federaciones, confederaciones o entre gobiernos locales. Los diputados preguntan si es constitucional permitir que la Administración Central y las instituciones descentralizadas establezcan convenios de transferencia de sus competencias, ya no solo con las corporaciones municipales, sino a federaciones y confederaciones de Municipalidades, figuras públicas descentralizadas locales y organizaciones comunales como las asociaciones de desarrollo. Al respecto, la Sala reitera lo dicho en el sentido de que, de acuerdo con el artículo 170 de la Constitución Política reformado, la transferencia de competencias debe disponerse por ley especial, en cada caso, y que tal transferencia debe recaer en las corporaciones municipales. Sin embargo, el artículo 27 no autoriza lo que presumen los diputados consultantes, ya que esa norma se refiere a la ejecución de competencias transferidas, por federaciones, confederaciones e incluso, asociaciones de desarrollo, entiéndase, una vez transferidas, por ley, a los gobiernos locales respectivos. Como sexta conclusión se reitera lo señalado en una anterior opinión preceptiva, en el sentido de que de previo a la asignación de recursos debe aprobarse una ley especial que indique las competencias a trasladar del Ejecutivo a las municipalidades. En consecuencia, tal como lo establece el Transitorio del artículo 170 constitucional reformado, para que proceda la asignación presupuestaria del porcentaje correspondiente, debe aprobarse previamente una ley específica que indique cuáles son las competencias transferidas del Poder Ejecutivo a las municipalidades y, una vez aprobada esa ley, procede la asignación presupuestaria. Mientras no se apruebe la ley que traslada competencias, no es constitucionalmente posible asignar recursos. Como comentario, debe destacarse el hecho de que si bien la Sala ha entendido que dentro del propósito de la reforma está el de trasladar cesando el ejercicio por parte del Poder Ejecutivo de competencias, lo que parece implicar el cierre del programa presupuestario en éste que le da sustento al ejercicio de la competencia, en ningún momento la Sala limita el monto de los recursos a trasladar a los asignados al programa correspondiente. En otras palabras, de acuerdo con el texto constitucional tanto el 1.5% anual progresivo como el 10% de asignación de recursos del Presupuesto Ordinario de la República es un mínimo, siendo posible que de acuerdo con la 15

16 competencia a trasladar y su ejercicio eficiente por parte de la totalidad de los gobiernos locales se asignen mayores recursos que los existentes en el presupuesto cuando la competencia era ejercida por el Poder Ejecutivo. Finalmente el voto en comentario deslinda la policía municipal de la fuerza pública como atribución del Poder Ejecutivo, y establece la imposibilidad constitucional de tener la policía municipal como una transferencia de competencia del Ejecutivo y por ende como parte de la ejecución del mandato del artículo 170 constitucional. El texto del voto expresa mejor que nada el razonamiento de la Sala: "Podemos definir el concepto de fuerza pública como el conjunto de cuerpos de seguridad y sus agentes- que bajo la dependencia del Poder Ejecutivo tienen como finalidad mantener el orden público y velar por la seguridad de los habitantes con funciones fundamentalmente preventivas y ocasionalmente represivas. Por disposición Constitucional y seguramente por motivos históricos ya que en ellas descansaba como único cuerpo armado, el poder que apareja la tenencia y el uso de las armas- la Constitución no sólo confiere el mando supremo de ella al Poder Ejecutivo, sino que, por razones obvias de ser funcionarios de absoluta lealtad establece también como atribución del Presidente y del respectivo Ministro- nombrar y remover a los miembros que componen dicha fuerza pública ( ) De modo que es función propia de la fuerza pública mantener el orden público en general y velar por la seguridad de los habitantes, tarea en la que ejercen una función primordialmente preventiva." El artículo 140 constitucional, en sus incisos 1), 6) y 16), dispone que le corresponde al Presidente de la República y al respectivo Ministro de Gobierno nombrar y remover libremente a los miembros de la fuerza pública, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas, y disponer de la fuerza pública para preservar el orden, defensa y seguridad del país; y el inciso 3) del artículo 139 idem, señala que le corresponde, exclusivamente, a quien ejerce la Presidencia de la República, ejercer el mando supremo de la fuerza pública. Resulta, entonces, imprescindible aclarar dos aspectos de la anterior jurisprudencia sobre la policía municipal, para los efectos de esta sentencia: primero, para indicar que la línea seguida por los precedentes, la Sala la ha entendido en el sentido de que "velar por la seguridad de las personas y el orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales" (inciso 9, artículo 4 del Código Municipal hoy día derogado) como función municipal, está limitada a ser ejecutada en un ámbito local determinado (usualmente expresado como jurisdicción territorial) y por ello su operación y funcionamiento deben quedar regulados, coordinados y estructurados de tal forma, que no interfieran con las competencias de origen constitucional atribuidas -en este caso, al Poder Ejecutivo-, eliminando así del todo la posibilidad de que existan choques de competencias con las ramas que integran la fuerza pública en sentido estricto; en segundo término, que se ha venido entendiendo la participación de la policía municipal, desde el punto de vista de la vigilancia y control de los servicios propiamente comunales, como por ejemplo, el cuidado de los parques, la protección de los edificios municipales, el control sobre las ventas estacionarias y ambulantes, la fiscalización sobre los patentados de 16

17 licores y centros de juegos permitidos, así como las acciones que deriven como consecuencia de esa fiscalización, todo ello, considerando a la Municipalidad como institución encargada de los intereses y servicios locales. Esta visión es distinta y obviamente no se aviene con la que se le ha querido dar a la normativa cuestionada, esto es, como constitutiva de un cuerpo de policía para vigilar y conservar el orden público en general, en los términos que se definen en el artículo 12 constitucional. Para la mayoría de esta Sala, la inexistencia de una ley habilitante destinada a la creación de la policía municipal, no forma parte del meollo del problema jurídico planteado. Una ley que viniera a establecer una policía municipal a la que se le atribuyeran competencias similares a las que se derivan de los incisos 1, 6 y 16 del artículo 140 constitucional, evidentemente crearía una fractura en el esquema diseñado por los constituyentes, permitiendo la acción paralela y simultánea de diversos cuerpos policiales preventivos, que atenderían a instrucciones y jerarquías constitucionalmente separadas e independientes. En resumen, los Magistrados que votan en mayoría esta sentencia, estiman que la policía municipal, en sí misma, no es inconstitucional, en tanto se destine a atender o cumplir los fines de vigilancia y control de los servicios y bienes comunales y el control acerca del cumplimiento de las responsabilidades y obligaciones de quienes ejercen el comercio en diversas formas, a través de licencias. Entendido así el ámbito de competencia de la policía municipal, cuyo propósito no es el de una fuerza policial encargada de velar por el orden público, en forma abierta e indeterminada, la Sala estima que no hay inconstitucionalidad en su creación, no obstante que se trate de un acuerdo del respectivo Concejo. Consecuentemente, y vistas así las cosas, no se daría el roce acusado con lo que disponen los artículos 12, 139 inciso 3 y 140 incisos 1, 6 y 16 de la Constitución Política, pues ha de reafirmarse que el régimen que ha contemplado nuestra Constitución Política para preservar el orden y la tranquilidad, la defensa y la seguridad del país, determina una responsabilidad concentrada en el Poder Ejecutivo, bajo el mando exclusivo del Presidente de la República, y en el caso de la policía municipal no estamos hablando de un cuerpo de naturaleza similar a la que allí se contempla". Así, una vez establecido que los servicios de policía municipal no son "fuerza pública" en sentido estricto, en tanto que no son creados para preservar el orden y la tranquilidad, la defensa y la seguridad del país, y que, por lo tanto, no recaen bajo el ámbito de responsabilidad concentrada en el Poder Ejecutivo en el artículo 140 inciso 16), ni se encuentran bajo el mando supremo del Presidente de la República según lo dispuesto en el 139 inciso 3), cabe evacuar la consulta en cuanto a la subordinación limitada de la policía municipal a los jerarcas de la Fuerza Pública nacional, en casos de emergencia o catástrofe declarada, o por razones de seguridad nacional. Ya en la Sentencia # la Sala anticipó que la creación de la policía municipal y la sujeción de sus funciones a lo estrictamente local debía, empero, contemplar la posibilidad de prestación de su colaboración con los otros cuerpos policiales, legalmente existentes, en situaciones excepcionales. En los casos en que esta colaboración proceda razonablemente, se debe entender que, en virtud del principio de unidad de 17

18 mando, cuya aplicación es obligada, sobre todo en casos de emergencia o catástrofes declaradas o por razones de seguridad nacional, nada obsta para que el legislador reconozca esa subordinación limitada y excepcional de la policía municipal, como fuerza pública en sentido amplio, al Poder Ejecutivo, jerarca de la Fuerza Pública nacional. La tesis de que la policía municipal es una policía con atribuciones y funciones diferentes de la de la Fuerza Pública no es propia del voto en comentario sino que es objeto de una reiterada jurisprudencia en el estudio de casos concretos de actuación de la policía municipal como el Recurso de Amparo resuelto mediante el Voto de las 11:14 hrs del 11 de octubre del 2002 en el que la Sala anuló la actuación policía municipal de San José, por considerar que de manera ilegítima había asumido competencias propias de los cuerpos policiales del Ejecutivo. en el caso concreto, observa la Sala que la policía municipal de San José actuó extralimitándose en sus competencias y por ende, se ha ocasionado una lesión a los derechos fundamentales de la recurrente que merece la estimación del recurso. Efectivamente, del expediente se desprende que en realidad existieron quejas de parte de los vecinos del "Bar Maruja" que indicaban la existencia de situaciones aparentemente ilegales dentro de ese bar y a pesar de que la policía municipal tenía la potestad de trasladar tales quejas a los órganos competentes, decidieron actuar por su cuenta con lo cual, a pesar de que no se trata de una fuerza policial encargada de velar por el orden público en forma abierta e indeterminada, procedieron como tal, atribuyéndose con ello competencias que no les corresponden. En ese sentido, la policía municipal recurrida, frente a los indicios con que contaba sobre la posible comisión de delitos aparentemente vinculados con drogas en el "Bar Maruja", tenía la obligación de presentar la denuncia correspondiente y previo a cualquier actuación, ante las autoridades competentes, lo cual no hizo y posteriormente, bien podía actuar en colaboración con esas autoridades en los términos en que lo ha manifestado esta Sala, pero no de manera directa como al final lo hizo por cuanto, con ello, se atribuyó competencias que la ley no le concede Criterio de la Procuraduría General de la República: Opinión Jurídica 096-J del 13/10/2009 Como pronunciamiento relevante por parte de la Procuraduría General de la República, se encuentra la Opinión Jurídica 096-J del 13 de octubre del 2009 que es consulta facultativa sobre el proyecto de ley que se convirtió en la Ley Nº La opinión jurídica de la Procuraduría es extensa, siendo reseñados en este Informe únicamente sus aspectos relevantes de mayor actualidad. Como aspectos de mayor relevancia tenemos: a) Los alcances de la reforma constitucional del artículo 170 El diseño constitucional del proceso de descentralización comprende, de un extremo, la transferencia de competencias, originariamente pertenecientes al Poder Ejecutivo, a favor de las municipalidades. Luego, la norma constitucional exige que esta transferencia de competencias deba acompañarse accesoria y correlativamente de otro proceso de transferencia pero de recursos financieros 18

19 El proceso de transferencia de competencias previsto en el artículo 170 CPCR se caracteriza por su complejidad. Su desarrollo y aplicación requiere de la aprobación y promulgación, en un primer momento, de una Ley General de Transferencia de Competencias, y luego de siete leyes especiales de traslado de competencias. Este criterio ha sido sostenido por este Órgano Superior Consultivo en su Opinión Jurídica OJ de 31 de mayo de 2007 Específicamente, la disposición transitoria establece que con la aprobación y promulgación de cada una de las siete leyes especiales para la transferencia efectiva de competencias, debe asignarse una cuota de participación presupuestaria equivalente al 1,5% de los ingresos ordinarios, establecidos en la Ley de Presupuesto Ordinario. De esta forma, se entiende que la aprobación y promulgación de las siete leyes especiales constituyen el presupuesto necesario y condicionante, para que pueda otorgarse a las municipalidades la asignación presupuestaria anual, en cuanto generan la obligación de autorizar ese gasto en la Ley de Presupuesto Ordinario correspondiente De las transcripciones anteriores se destaca el nexo que existe en el mandato constitucional entre el traslado de competencias del Poder Ejecutivo y la asignación de recursos a las municipalidades. Por lógica la reforma no pretende una duplicación de las competencias y programas para ejercerlas, siendo correcto concluir que el traslado implica el cese o cierre del ejercicio de la competencia transferida por el Ejecutivo y del programa y asignación presupuestaria y de recursos para su cumplimiento. b) Sobre el Principio de Subsidiariedad En opinión de la Procuraduría General de la República el principio de subsidiariedad se encuentra implícito en el artículo 170 de la Constitución Política, por lo que no es indispensable que esté formulado expresamente en la ley de transferencia de competencias. En todo caso cabe advertir que la Ley 8801 en el inciso a) del artículo 3 lo incorpora diciendo: a) Subsidiariedad: Las competencias municipales serán ejercidas de manera subsidiaria y temporal por la Administración Pública central o descentralizada, cuando de manera excepcional lo amerite el interés público y la protección de los derechos de los vecinos del cantón. Nos dice la Procuraduría: Es claro que este principio se encuentra implícito en el artículo 170 CPCR. Efectivamente, el sentido del artículo 170 CPCR es inequívoco. Tal y como hemos explicado anteriormente, el proceso de transferencia previsto allí, implica el traslado o cesión de la titularidad de determinadas competencias, originariamente pertenecientes al Poder Ejecutivo, hacia las Municipalidades del país. El objeto último de este proceso, de una parte es desnacionalizar ciertas competencias, extrayéndolas de la esfera de la Administración Central. Correlativamente, la norma prevé que las competencias extraídas del ámbito nacional, sean localizadas dentro de la esfera competencial de las municipalidades. Esto con la limitación implícita de que solamente pueden ser transferidas aquellas competencias que sean intereses y servicios locales (Considerando VI del Voto N ). Es decir, que el artículo 170 CPCR indudablemente, y conforme con el principio de subsidiariedad, apoya el fortalecimiento de las municipalidades del país, favoreciendo el ejercicio local de las competencias. Esto mediante la atribución de nuevas competencias otrora pertenecientes al Poder Ejecutivo. 19

20 De todos modos, es importante también mencionar que durante la discusión, por parte del Constituyente Derivado, de la reforma del actual artículo 170 CPCR, expresamente se indicó que el principio de subsidiariedad se encontraba implícito en esta reforma. Empero, conviene puntualizar que esa posibilidad de la Administración Central de sustituir temporalmente a la Administración Local, debe quedar circunscrita a situaciones excepcionales caracterizadas como la clara falta de eficacia o la absoluta ineficacia del ente local. Por demás está decir que la excepcionalidad de la sustitución lleva de sí, que se trate de una sustitución temporal En todo caso, es claro que en estos supuestos excepcionales, el objeto de la medida debe ser siempre proteger el derecho de las personas a una Gestión Pública de Calidad. (Ver Carta Iberoamericana de Calidad de la Gestión Pública de ) Acto seguido la Procuraduría advierte que el proyecto de ley no contempla la regulación de un procedimiento para que el Ejecutivo ejerza la intervención de la competencia municipal trasladada estableciendo la forma de tener acreditada la existencia de la situación excepcional, el órgano a cargo de tomar la iniciativa, ni la regulación del plazo de intervención y eventuales prórrogas, así como el procedimiento idóneo para revertir la sustitución practicada. De igual forma critica el uso de la expresión general e imprecisa de que la causal de intervención será el interés público y la protección de los derechos de los vecinos de un cantón y no como la doctrina especializada aconseja cuando los servicios y competencias sean ejercidas de manera gravemente deficiente en perjuicio de los habitantes de un cantón. c) Sobre el Principio de Complementariedad El proyecto definía el Principio de Complementariedad de la siguiente forma (la cual quedó plasmada en el inciso b) artículo 3 de la Ley 8801): 2 2 El Artículo 3, ley 8801: a) Subsidiariedad: las competencias municipales serán ejercidas de manera subsidiaria y temporal por la Administración Pública central o descentralizada, cuando de manera excepcional lo amerite el interés público y la protección de los derechos de los vecinos de un cantón. b)complementariedad: la transferencia de competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a las municipalidades permitirá el ejercicio concurrente de competencias, cuando sea necesario, para garantizar la mejor prestación de los servicios públicos a los vecinos y el equilibrio entre la Administración Pública nacional y la administración pública municipal. c) Equidad: la distribución de los recursos del Estado hacia los gobiernos locales será proporcional y adecuada a las necesidades y capacidades de cada municipalidad, así como al ámbito, los alcances y la cobertura de las competencias, atribuciones y servicios descentralizados. d)gradualidad: el proceso de descentralización se ejecutará de manera gradual, progresiva y ordenada, conforme a los criterios aquí dispuestos, para permitir la transferencia de recursos nacionales hacia los gobiernos locales, una clara asignación de competencias a los gobiernos locales y asegurar la eficiencia y eficacia de los servicios municipales. e)asimetría: el proceso de descentralización tomará en cuenta las diferencias existentes entre cada municipalidad, respecto de su capacidad de gestión efectiva para prestar servicios básicos a los vecinos o la construcción de obras públicas urgentes, fomentará la homologación de las competencias ejercidas por todos los gobiernos locales y definirá criterios objetivos para asignarlas de manera equitativa y progresiva. f) Permanencia: la descentralización es una política permanente de Estado, de orden público y vinculante para la Administración Pública central. g) Democratización: la descentralización municipal fomentará la participación democrática de los vecinos en el funcionamiento y la organización de los gobiernos locales, y promoverá la igualdad de oportunidades para el desarrollo humano. h) Integración regional: el proceso de descentralización promoverá la integración de los intereses y servicios de cada cantón con los de los cantones vecinos, conforme a sus características naturales; impulsará la mejor planificación y ordenación del territorio, la mejor distribución de la población y la más justa distribución económica y social de la riqueza. i) Financiamiento: cada ley especial especificará cuáles competencias se transfieren, las reglas sobre su ejercicio y los fondos necesarios para ejercerla. 20

21 b) Complementariedad: La transferencia de competencias del Poder Ejecutivo y de sus órganos a los entes locales, permitirá el ejercicio concurrente de competencias cuando sea necesario para garantizar la mejor prestación de los servicios públicos a los vecinos y el equilibrio entre la administración pública nacional y la administración pública municipal. Es en cuanto este principio que la Procuraduría enuncia una opinión medular contraria a la idea del legislador. Si bien de la redacción del Principio se ve que se trata de permitir el ejercicio concurrente de competencias entre el Poder Ejecutivo y las municipalidades la Procuraduría refuta la validez de este inciso señalando: Es decir que, de acuerdo con el principio de complementariedad, el proceso de transferencia de competencias tal y como ha sido diseñado en el proyecto de Ley-, no implicaría necesaria y absolutamente que el Poder Ejecutivo deba perder del todo las competencias transferidas. Por el contrario, este principio establecería la posibilidad de que se reserve a favor de la Administración Central la potestad de reasumir el ejercicio de una competencia administrativa ya transferida. Esto para ejercerla de forma simultánea con la Administración Local y en beneficio de la mejor prestación de los servicios públicos Explicado lo anterior, conviene indicar que, en tesis de principio, el artículo 170 CPCR no admite la posibilidad de que su Ley de desarrollo permita que, no obstante la transferencia de una determinada competencia, la Administración Central se encuentre empoderada para asumir su ejercicio en forma concurrente con la Administración Local En abono de esta tesis, es pertinente puntualizar que el artículo 170 CPCR no solamente procura el fortalecimiento de las Administraciones Locales mediante la redistribución a su favor de nuevas competencias. La transferencia de las competencias prevista constitucionalmente, también conlleva a que a la Administración Central se le imponga, por Ley, el deber de desprenderse o desapropiarse de la titularidad de esas mismas competencias destinadas a ser transferidas La Sala Constitucional ha constatado la existencia de este efecto del artículo 170 CPCR al indicar, en su opinión consultiva Voto N , que esta norma fundamental impulsa, con toda claridad, un debilitamiento del Poder Ejecutivo a favor de los gobiernos locales Ergo, insistimos en que, en principio, no es posible admitir que la Ley de Transferencia Desarrollo legal y necesario del 170 CPCR establezca, de un lado, la obligación de transferir particulares competencias, y sin embargo reserve la potestad de permitir su ejercicio concurrente - esto entre la Administración Central y las Administraciones Locales, pues esto implicaría que el Poder Ejecutivo no se desprendería nunca del todo de las competencias declaradas transferibles, lo cual sería contrario a uno de los propósitos esenciales de la reforma constitucional, a saber, reducir el peso de la esfera competencial del Poder Ejecutivo... Por ende, resulta evidente que el diseño constitucional del proceso de transferencia de competencias, no admite que, no obstante la transferencia de una competencia, se retenga a favor del Poder Ejecutivo la posibilidad de ejercer en forma concurrente esa misma competencia ya cedida. Insistimos la cesión de las competencias declaradas transferibles es definitiva e implica que el Poder Ejecutivo pierde la competencia. Esta conclusión encuentra su confirmación en el hecho, de que conforme la disposición transitoria del artículo 170 CPCR, el Poder Ejecutivo no solamente pierde la competencia, sino que correlativamente pierde un porcentaje del presupuesto nacional, el cual es también reasignado a favor de las municipalidades. 21

22 De esta forma la Procuraduría General de la República razona su opinión contraria a que el proceso de traslado de competencias y recursos del Poder Ejecutivo a las municipalidades diseñado y vigente en la reforma constitucional del artículo 170, permita el ejercicio concurrente de competencias, de manera que se permita al Poder Ejecutivo ejercer competencias trasladadas. d) Sobre el Principio de Asimetría El proyecto y ahora la ley 8801 contempla en el inciso e) del artículo 3 el Principio de Asimetría señalando: Asimetría: El proceso de descentralización tomará en cuenta las diferencias existentes entre cada gobierno local respecto de su capacidad de gestión efectiva par a prestar servicios básicos a los vecinos o la construcción de obras públicas urgentes, fomentará la homologación de las competencias ejercidas por todos los gobiernos locales y definirá criterios objetivos para asignarlas de manera equitativa, progresiva. La aplicación de este principio implica que la transferencia de competencias no tiene que darse de manera homogénea. Las municipalidades con mayor capacidad de gestión asumirían más competencias y recursos. Se llegaría a un esquema de municipalidades con mayor o menor número de competencias y responsabilidades. La Procuraduría al respecto expresa: Empero una interpretación apegada al texto y propósitos del artículo 170 CPCR genera fuertes dudas sobre la compatibilidad del principio de asimetría, con el proceso de transferencia y descentralización diseñado en la Constitución... Advirtiendo que efectivamente los procesos de descentralización asimétricos no son desconocidos en el derecho comparado, tal como los casos de España, Italia, Francia y Colombia en el pasado, por obra de normas especiales insertas en las Constituciones vigentes según el caso, la Procuraduría General afirma: Empero, en nuestra Constitución, el principio de descentralización y de transferencia de competencias, establecido en el numeral 170 CPCR, impide una solución asimétrica. Cabe reiterar lo dicho anteriormente, en el sentido de que la reforma del artículo 170 CPCR no ha sido únicamente para fortalecer a las corporaciones locales, dotándolas de nuevas competencias y recursos. Es indudable que otro propósito de la reforma ha sido también debilitar o disminuir al Poder Ejecutivo, a través de un desmembramiento de algunas de sus competencias. Así lo ha entendido la Sala Constitucional en su Voto Es decir que el alcance del artículo 170 CPCR no se limita al empoderamiento de las Municipalidades. Por el contrario, debemos insistir en que la voluntad del Constituyente ha sido que la transferencia de competencias, disminuya el ámbito competencial del Poder Ejecutivo En la lógica del artículo 170 CPCR existe una correlación entre el fortalecimiento relativo de las municipalidades y el debilitamiento del Poder Ejecutivo. De modo que no es admisible un mecanismo de transferencia que permitiera al Poder Ejecutivo conservar, con respecto a las corporaciones de menor techo competencial, las competencias declaradas trasladables, pues esto frustraría el efecto deseado por el Constituyente derivado, sea la gradual reducción de la esfera competencial del Ejecutivo. 22

23 Ergo, el desarrollo legal del proceso de transferencia competencial ordenado por el artículo 170 CPCR, debería caracterizarse por una distribución homogénea de las competencias entre todas las municipalidades del país. En todo caso, vale indicar que esta conclusión tiene también un asidero adicional en el análisis gramatical del artículo 170 CPCR. Al respecto, debemos puntualizar que la terminología, utilizada en esa norma y su disposición transitoria, no da lugar a equívocos El segundo párrafo del artículo 170 CPCR indica que corresponde a la Ley determinar las competencias que se trasladarán a las municipalidades. El texto, al hacer uso de un artículo determinativo plural, precisa que el grupo de beneficiarios del proceso de transferencia comprende a todas las municipalidades del país. De este modo, el tenor literal de la norma, no permite que se haga distingo entre municipalidades, de tal forma que se pueda diferenciar entre municipalidades con mayor techo competencial y municipalidades con techo competencial reducido. Análogo razonamiento se aplica para el segundo párrafo de la disposición transitoria. Por consecuencia, el tenor literal del artículo 170 y su disposición transitoria, sirven de apoyo a la tesis aquí sostenida Reiterando lo ya expuesto: el desarrollo legal del proceso de transferencia competencial ordenado por el artículo 170 CPCR, debería caracterizarse por una distribución homogénea de las competencias entre todas las municipalidades del país La Procuraduría advierte que si bien considera no acorde con la norma del artículo 170 el principio de asimetría, estima autorizado por el texto constitucional que se autorice al Ejecutivo a instaurar procesos de fortalecimiento institucional para incrementar las capacidades de gestión así como establecer una distribución de los recursos proporcional y equitativa con referencia a ciertos índices como extensión territorial, población o desarrollo social. e) Sobre la determinación de las competencias transferibles La determinación de la propuesta de las competencias transferibles debe surgir de un proceso de concertación y coordinación, producto de un diálogo entre el MIDEPLAN y las municipalidades. Pero la determinación concreta es un asunto de reserva de ley o sea de competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa. Al respecto la Procuraduría hace la observación relativa a que el ideal sería que la ley general de transferencias estableciera un catálogo o lista de las competencias transferible que deben en principio ser nuevas, en otro giro, no ejercidas actualmente por las municipalidades. Primero, el proceso de transferencia, previsto en el artículo 170 constitucional, tiene un carácter obligatorio e imperativo para el Poder Ejecutivo, por lo que, lógicamente, corresponde al Ley determinar las competencias transferibles, que serán extraídas del ámbito de la Administración Central. De esta forma, no es propio que la Ley delegue esa función en el Poder Ejecutivo...Segundo, el que sea la Ley General de Transferencia de Competencias, el instrumento que determine cuáles son las competencias transferibles, es esencial para el buen cumplimiento de la voluntad del Constituyente Derivado. En este sentido, es menester advertir que un objetivo del artículo 170 CPCR es que se transfieran a las municipalidades, nuevas competencias. Es decir competencias que al momento de la promulgación de la Ley de Transferencia no pertenezcan, en virtud de otra norma legal, al ámbito competencial de las municipalidades. El establecimiento en la Ley de Transferencia de un catálogo de las competencias transferibles, tendría por propósito que 23

24 se determine con mayor certeza que efectivamente las competencias transferibles, a la fecha de la promulgación de la Ley, no pertenecen ya a la esfera local. f) Sobre la cooperación intermunicipal El inciso 1 del artículo 4 del Proyecto que trata sobre el ejercicio asociado de las competencias municipales, ahora convertido en norma legal situada dentro de la Ley 8801 establece: Mediante convenio suscrito al efecto, y una vez que la titularidad de la competencia sea asumida por la municipalidad, podrá ser ejercida con los otros gobiernos locales o con otras instituciones públicas para cumplir fines locales, regionales o nacionales. La Procuraduría modula la interpretación de esta norma mediante su correlación con el artículo 169 de la Constitución Política. Señalando que si bien le asiste a las municipalidades el establecer relaciones de cooperación institucional, esto no puede implicar que se esté autorizando a las municipalidades a actuar fuera del límite demarcado por el territorio del cantón correspondiente, así como considera incompatible con la Constitución que la ley general de transferencia de competencias, autorice a las federaciones municipales a cumplir tareas vinculadas con fines e intereses nacionales. Leemos la opinión de la Procuraduría en sus propias palabras: Ciertamente la conformación de federaciones de municipalidades tiene por objeto la ejecución de obras y servicios que son competencia de las municipalidades asociadas, pero que por su naturaleza y dimensiones resulta más eficaz y eficiente, que se realicen de forma mancomunada. Los ejemplos usuales se vinculan con la administración de los sistemas de aprovisionamiento de aguas, obras de alcantarillado y gestión de residuos. En este sentido cabe apuntar que conforme con el artículo 169 CPCR, el territorio del cantón constituye un límite físico para el ejercicio de las competencias atribuidas a las municipalidades, por lo cual sería dudosamente constitucional que una Ley permita la actuación extraterritorial de las municipalidades. Este punto ha sido analizado profusamente en el dictamen C del 1 de setiembre de Debe también observarse que en el proyecto se pretende autorizar a las federaciones municipales para cumplir tareas vinculadas con fines e intereses nacionales. Esta posibilidad, en principio, es incompatible con el mismo artículo 169 CPCR. La norma constitucional en comentario establece una cláusula general de competencia municipal, determinada por la naturaleza local de la actividad o servicio. Es decir que las competencias de las municipalidades deben caracterizarse por constituir asuntos de interés local. Ergo, existe un impedimento constitucional para que los ayuntamientos asuman funciones de carácter nacional. Este punto ha sido examinado en la Opinión Jurídica OJ de 3 de noviembre de Ahora bien, es de advertir que esta limitación que circunscribe las competencias municipales a aquellas caracterizadas por lo local no es superable a través de la constitución de federaciones o mancomunidades municipales. Estos entes igual se encuentran sujetos al artículo 169 CPCR. Esto en el tanto las federaciones municipales son constituidas con el exclusivo y expreso propósito de facilitar y asegurar el ejercicio de determinadas competencias municipales. Competencias que deben tener, claro está, un carácter local. 24

25 Por lo tanto, es dudosamente constitucional que pueda atribuirse a las federaciones municipales competencias sobre asuntos nacionales Conclusiones Con fundamento en lo expuesto, la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica emitida con motivo de una consulta hecha por la Comisión permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo establece de interés para el tema que nos ocupa que: 1. El principio de subsidiariedad se encuentra implícito en el artículo 170 CPCR. Hubiera sido deseable que en el proyecto y la ley se hubiera establecido una regulación del procedimiento para que la Administración Central, de conformidad con el principio de subsidiariedad, sustituya a la Administración Local en el ejercicio de las competencias transferidas, circunscribiéndola a aquellas situaciones de clara y grave prestación deficiente de servicios o ejercicio de competencias por parte de la Municipalidad. 2. En principio, el artículo 170 CP no permite que, como resultado del proceso de transferencia de competencias, se establezcan competencias de ejercicio concurrente entre la Administración Central y las administraciones locales. 3. El proceso de transferencia y distribución de competencias entre las municipalidades, diseñado en el artículo 170 CP, debe ser homogéneo, sin que se permita la existencia de municipalidades con un diferente catálogo de competencias. Siendo que al Legislador ordinario, le asiste discrecionalidad para determinar un sistema de distribución de recursos que tome en cuenta las asimetrías entre las distintas municipalidades. Sistema que puede considerar diversos parámetros como la extensión territorial del cantón, su población y su índice de desarrollo social. 4. Conforme con el artículo 169 CP, el territorio del cantón constituye un límite físico para el ejercicio de las competencias atribuidas a las municipalidades, por lo cual sería dudosamente constitucional que una Ley permita la actuación extra cantonal de las municipalidades. 5. El artículo 169 CP, en principio, impide que a las federaciones municipales se les atribuya el poder de ejercer competencias nacionales o realizar obras nacionales. 25

26 2. Análisis de las Implicaciones Fiscales de la Implementación de la Ley 8801 Para el análisis de las implicaciones fiscales de la ley 8801, se parte de las siguientes consideraciones: a. La ley 8801 establece que, mediante cada ley a aprobar, se debe trasladar una o un grupo de competencias que en conjunto representen el 1.5% de los ingresos ordinarios del presupuesto de ingreso y gasto de la República. No obstante, la ley no deja en claro si los ingresos a considerar para la transferencia, incluyen los de capital o solamente los corrientes, lo cual representa un margen de variación significativo que enfrenta a escenarios de aplicación diversos. 3 Adicionalmente, la ley 8801 se aprobó en un momento en el que el país presentaba una situación de desequilibrio fiscal agudo, del que aún no se tienen signos claros de recuperación, y su implementación implica un alto riesgo de agravarla. b. La disposición sobre la transferencia, ignora la composición y dinámica del presupuesto nacional, obviando hechos determinantes como la asignación inflexible, en cuanto a montos o porcentajes de diversas partidas en ocasiones, definido con respaldo constitucional, como ocurre con las pensiones, el aporte a educación (6% del PIB reformado a 8% del PIB) y el Poder Judicial (6% de los ingresos). c. En revisiones sobre el alcance e implicaciones del texto actual del artículo 170 de la Constitución Política y la ley 8801, la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, han interpretado, de forma concluyente, que las competencias a trasladar a los gobiernos locales, no pueden quedar en ejercicio concurrente con el Gobierno Central; lo cual significaría el cierre total de los programas y las dependencias a cargo del ejercicio competencial que sean trasladados de los ministerios a las municipalidades. Esta interpretación implica consecuencias fiscales serias. d. Se desprende de manera lógica, que la transferencia haría necesario recurrir al despido de funcionarios, por reducción forzosa de servicios, según lo contemplado en el Estatuto del Servicio Civil; mecanismo que obliga el pago de una liquidación especial correspondiente a un mes de salario por año servido sin tope. Otra posibilidad es la de negociar los traslados de tales funcionarios a las municipalidades, lo que de acuerdo con nuestro ordenamiento sólo puede llevarse a cabo si es aceptado por el interesado y el ente receptor de manera voluntaria. El escenario de implementación supone un costo que no está contemplado en la Ley, siendo que ni el Poder Ejecutivo ni las municipalidades cuentan con el dinero para la liquidación y/o la recontratación y continuidad de este personal. Como limitante adicional, se 3 El artículo 170 de la Constitución En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente. El artículo primero de la ley 8801 La presente Ley tiene como objeto establecer los principios y las disposiciones generales para ejecutar lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, con el fin de transferir recursos del presupuesto de ingresos y gastos de la República y la titularidad de competencias administrativas del Poder Ejecutivo a los gobiernos locales * +. El artículo 9 de la ley 8801 La transferencia de recursos se hará paulatinamente, a razón de un uno coma cinco por ciento (1,5%) de los ingresos ordinarios del presupuesto de ingresos y gastos de la República en cada ley especial y de manera acumulativa hasta completar al menos un diez por ciento (10%). 26

27 tiene la imposibilidad legal de cubrir la planilla con deuda, lo cual confirma la inexistencia de recursos para sustentar el proceso, en relación con el personal implicado. Por otro lado, es clara la incoherencia e inconveniencia de incurrir en duplicación del gasto e ineficiencia institucional, que supondría el mantener el personal sin competencias a ejercer, dentro del Poder Ejecutivo. e. Por otro lado, cabe destacar que una revisión de las competencias que podrían ser susceptibles de transferencia (por la posibilidad de ser ejercidas localmente, sin tener restricciones legales en ese sentido), arroja como resultado que ninguna alcanza el porcentaje establecido en la ley. (Las funciones que desempeñan los Ministerios, en su mayoría, consisten en la elaboración de políticas públicas nacionales de sector o región, su coordinación y fiscalización, resultando que por su contenido no son susceptibles de traslado a las municipalidades. 4 ) Es evidente que, en función de los recursos implicados, para poder transferir el 1.5% de los ingresos ordinarios y más aún, para alcanzar el 10% final, sería imprescindible recurrir o a aumentar el déficit en forma masiva al pasar partidas que no cuentan con 1.5% pero se deben transferir con ese monto según mandato Constitucional o a cierres de ministerios. Ambos casos involucran despidos masivos. No es sostenible ni lógico, transferir recursos a los gobiernos locales para ejecutar funciones, y mantener la contraparte ministerial previamente responsable de ellas. En un momento que el déficit fiscal es aproximadamente 5.6% del PIB, tampoco es viable aumentar el déficit para completar partidas que no tienen 1.5% de ingresos sin eventualmente tener que despedir funcionarios o recurrir a un aumento sin precedente en la carga impositiva. f. La ley 8801 no aporta justificación ni exige verificación de la relación lógica entre el costo de las competencias a transferir, y el monto del presupuesto implicado. Esto supone importantes limitaciones prácticas, acentuadas aún más por interpretaciones de la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, que elimina la posibilidad de concurrencia de competencias. Las disposiciones de la ley 8801, no toman en consideración la realidad histórica, agravada aún más en contextos de déficit fiscal como el actual, de que el Poder Ejecutivo no cuenta con los recursos necesarios para poder ejercer todas las competencias que le encargan las leyes. Cabe anotar, entonces, que si los recursos actuales con que cuenta el Estado central para sustentar la ejecución de sus funciones, resultan limitados; la distribución de tales ingresos en un universo de 81 municipios, implicaría limitaciones claras para obtener los beneficios esperados, pues se perderían economías de escala. g. La reforma al 170 de la CP no reparó en que existen ingresos que ya se trasladan a las municipalidades y que la aplicación literal de la fórmula usada en el texto representa un doble pago de esas sumas. En los siguientes apartados, se profundizará en el análisis de los aspectos aquí delineados. 4 El artículo l69 de la Constitución Política establece que la competencia constitucionalmente garantizada a las Municipalidades es " la administración de los servicios e intereses locales". A contrario sensu, los servicios e intereses nacionales no pueden estar en manos municipales, por tanto, cualquier ley que transfiera competencias nacionales a las Municipales violaría el artículo l69 CP. 27

28 2.1. Análisis presupuestario de la composición de los ingresos y presupuestos del Poder Ejecutivo A nivel nacional la desaceleración económica, producto de la crisis financiera internacional del , condujo a una menor recaudación tributaria, por un lado y a la aplicación de una política fiscal contra-cíclica por otro, mediante el incremento del gasto público. Esta situación implicó un deterioro en las finanzas del Gobierno Central, ya que el superávit de 0,2% del PIB logrado en el 2008 se transformó en un déficit de 3,3% del PIB en el 2009, lo cual aunado a las pérdidas del BCCR y al resultado del resto del sector público no financiero, ocasionó un aumento del déficit del sector público, que pasó de 0,4% a 4,3% del PIB del 2008 al 2009 (ver Gráfico 2.1). Para el 2010 el déficit fue de 5.3% y el esperado para el %. Gráfico 2.1: Ingresos Tributarios millones de colones y porcentaje del PIB - Fuente: Ministerio de Hacienda y BCCR (2010). Las proyecciones a futuro, no son alentadoras. Las estimaciones del Ministerio de Hacienda, sobre la situación de las finanzas públicas para el mediano plazo (periodo ), presentadas en el documento Marco Fiscal Presupuestario de Mediano Plazo (MFPMP) 5, destacan la urgente necesidad de implementar reformas fiscales que garanticen recursos adicionales al erario público con la finalidad de evitar una crisis fiscal, producto de un creciente déficit. La conclusión general es que en ausencia de medidas de política en el corto plazo, el déficit fiscal aumentará de manera drástica. La implementación de reformas fiscales permitirá que el faltante de recursos sea del orden del 2,6% del PIB en el 2014 en vez del elevado 7,5%; suavizando las tendencias pero sin superar el escenario deficitario. Estas previsiones están en la base de una discusión nacional sobre una reforma tributaria, y alertan sobre la prudencia adicional a tener en cuenta, en el manejo de recursos públicos. El Presupuesto Ordinario de la República aprobado para el 2010 fue de millones de colones. (Tabla 2.1). Para el 2011, el monto del Presupuesto Ordinario es de millones de colones Los recursos disponibles son, según se ha señalado, insuficientes. El déficit fiscal 5 _de_mediano_plazo_ pdf 28

29 proyectado para 2011 es de 5,6 del PIB; y el porcentaje aproximado del presupuesto ordinario que se financiaría con deuda, del orden del 45%. Gráfico 2.2: Escenarios del déficit del Gobierno Central: Porcentaje del PIB- Fuente: MFPMP, Ministerio de Hacienda, Tabla 2.1: Presupuesto Ordinario de la Republica - millones de colones corrientes - 29

30 Presupuesto Presupuesto Compos ición Compos ición Aprobado Aprobado Total 4,567, % 5,485, % As amblea Legis lativa 26, % 29, % Contraloría General de la República 16, % 18, % Defens oría de los Habitantes de la República 3, % 4, % Poder Judicial 235, % 267, % Tribunal Supremo de Elecciones 33, % 28, % Servicio de Deuda Pública 1,475, % 1,853, % Regímenes es peciales de pens iones 523, % 610, % Pres idencia de la República 13, % 14, % Minis terio de la Pres idencia 8, % 8, % Minis terio de Seguridad Pública 133, % 157, % Minis terio de Gobernación y Policía 31, % 30, % Minis terio de Jus ticia y Gracia 67, % 80, % Minis terio de Hacienda 102, % 103, % Minis terio de Relaciones Exteriores y Culto 25, % 24, % Minis terio de Comercio Exterior 5, % 5, % Minis terio de Trabajo y Seguridad Social 99, % 270, % Minis terio de Plan.Nacional y Pol. Econ. 9, % 10, % Minis terio de Ciencia y Tecnología 6, % 7, % Minis terio de Educación Pública 1,266, % 1,446, % Minis terio de Salud 130, % 138, % Minis terio de Vivienda y As ent. Humanos 12, % 16, % Minis terio de Obras Públicas y Trans portes 234, % 243, % Minis terio del Ambiente y Energía 31, % 40, % Minis terio de Agricultura y Ganadería 35, % 35, % Minis terio de Cultura Juventud y Deportes 28, % 30, % Minis terio de Economía Indus tria y Comercio 5, % 5, % Partidas Es pecíficas 4, % 3, % Fuente: Ministerio de Hacienda y Contraloría General de la República, De los datos aportados en la Tabla 2.1, se desprende con claridad que el presupuesto ordinario financia a todos los Poderes de la República: el Ejecutivo, el Legislativo (Asamblea Legislativa, Contraloría General de la República, Defensoría de los Habitantes), el Judicial, además del Tribunal Supremo de Elecciones. Adicionalmente, asume los costos asociados a la deuda, los cuales ascienden a más del 30% del mismo. Como se mencionó, la disposición sobre la transferencia, ignora la composición, inflexibilidad y dinámica del presupuesto nacional en cuanto a montos o porcentajes de diversas partidas como ocurre con el servicio de la deuda (32% del presupuesto ordinario) y las pensiones (11%), el aporte a educación (6% del PIB reformado a 8% del PIB). El Gráfico 4.3 permite visualizar la composición del presupuesto para el año 2010, en términos de las partidas principales. Gráfico 2.3: Composición del Presupuesto de la República,

31 Fuente: Ministerio de Hacienda, Contraloría General de la República. En términos globales, el monto correspondiente al financiamiento de los ministerios, (exceptuando educación y salud) es menor al 20% del presupuesto ordinario, incluyendo dentro de este presupuesto los giros que los mismos le hacen a sus entes adscritos o descentralizados. Y este punto es vital para comprender las implicaciones de la ley 8801, en el escenario fiscal y sobre todo, en la relación costo de competencias versus monto a transferir. Si consideramos con mayor detalle, la distribución de los recursos hacia los Ministerios que componen el Poder Ejecutivo (universo desde el cual deberían derivarse tanto las competencias a transferir como los recursos asociados), se hace evidente que para la mayoría, no supera el 1,5% del total del presupuesto ordinario (Gráfico 2.4). Gráfico 2.4: Composición del Presupuesto Ordinario de la República girado a los Ministerios en

32 Fuente: Ministerio de Hacienda, Contraloría General de la República. A manera de ejemplo, el presupuesto de ministerios como el de Planificación Nacional y Política Económica, Comercio Exterior, Ciencia y Tecnología y Economía, Industria y Comercio, representa apenas poco más del 0,1% de los ingresos individualmente (y la suma de ellos apenas llega al 0.53%). Es decir, para alcanzar el 1.5% de los ingresos ordinarios en programas (en miras de cubrir el 10% final) habría que recurrir a eliminar ministerios enteros y despidos masivos de funcionarios. Sin embargo, debe tenerse presente que la ley 8801 establece que serán transferibles todas las competencias del Poder Ejecutivo financiadas con programas del presupuesto nacional, que sean susceptibles de ejercerse localmente y que no estén asignadas específicamente a dicho Poder en la Constitución Política, se exceptúa lo concerniente a las materias de salud y educación que no podrán ser transferibles. Igualmente, las municipalidades no pueden ejercer competencias de carácter nacional o regional (el artículo 169 de la Constitución otorga demarca las competencias municipalidades al ámbito local). Dada la organización del Sector Público Costarricense, los Ministerios tienen la responsabilidad de rectoría, planificación, supervisión y control; en tanto que las funciones operativas recaen sobre las restantes instituciones, especialmente las autónomas. Esta característica dificulta la identificación de las competencias susceptibles de trasladar al ámbito municipal. Como se mencionó en el capítulo 1, la Sala Constitucional en varios votos ( ; ; ) ha establecido la fuerza pública como atribución exclusiva del Poder Ejecutivo, bajo el mando de la Presidenta de la República quien ostenta la capacidad de libre remoción de los efectivos de seguridad. Ministerios como Seguridad, Gobernación y Policía y Justicia y Paz presentan similares características. Otros ministerios como el Ministerio de Hacienda, Comercio Exterior, Relaciones Exteriores y Culto, Planificación, Ciencia y Tecnología involucran competencia en su mayoría de rectoría, supervisión y control de carácter nacional o no son susceptibles de ser ejercidas localmente. 32

33 En la práctica, las competencias susceptibles de ser transferidas de los ministerios en forma incondicional y de responsabilidad exclusiva de las municipalidades son pocas (en cantidad y presupuesto). En particular, una revisión de las leyes que constituyen los diferentes Ministerios de la República indician que por ejemplo el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el de Agricultura y Ganadería, el del Ambiente y Energía, el de Cultura y Juventud, y el Ministerio de Economía que tienen funciones que podrían ser transferidas y ejercidas por las municipalidades en su entera responsabilidad como dispone el mandato Constitucional (Nótese también que estos ministerios igualmente al igual de ejercer obligaciones de carácter nacional que no podrían ser transferidas.). Sin embargo, como se observa en el Gráfico 2.5 el total del presupuesto de esto ministerios sumado no llega a cubrir el 7% de los ingresos ordinarios totales. Para el 2011, el presupuesto total de algunos ministerios igualmente no cubre el mandato Constitucional (ministerio de Economía Industria y Comercio: millones de colones, Cultura y Juventud: millones de colones, ministerio de Agricultura y Ganadería: millones de colones, ministerio del Ambiente y Energía: millones de colones; y ministerio de Obras Públicas y Transportes: millones de colones). En el anexo 2.1 se incluye un análisis detallado de las partidas y presupuestos de los diferentes ministerios que son susceptibles a ser transferidas. Gráfico 2.5: Composición del Presupuesto de Ministerios con Posibles Competencias Transferibles (2010) Nota: Las líneas punteadas demarcan la proporción del prepuesto que debe transferir cada ley (1,5% de los ingresos ordinarios de forma acumulativa). La línea roja marca el 10% mínimo que da cumplimiento al mandato Constitucional. Fuente: Ministerio de Hacienda, Contraloría General de la República. En resumen, para dar cumplimiento al mandato Constitucional que cada ley debe representar el 1,5%de los ingresos ordinarios (hasta cumplir el 10%) habría que acumular competencias en Ministerios ya que ninguna competencia tiene tantos recursos. Sin embargo aún así, no es posible encontrar suficientes partidas para dar cumplimiento al mandato Constitucional del 10% (como lo evidencia el gráfico 4.5). El hecho que estos ministerios tiene competencia de carácter nacional que no pueden ser trasladadas (es decir, estos prepuestos no son todos trasladables) significa que de estos ministerios tampoco contamos con este 7%. Alrededor de funcionarios laboran en estos ministerios los cuales deben recibir compensación según la normativa vigente en caso que las competencias sean transferidas. 33

34 En otras palabras, parece imposible el poder dar cumplimiento al traslado del 10% de los recursos sin recurrir a financiar el traslado con déficit permanente y desfinanciando otros programas. Si se trasladan competencias que en el presupuesto actual no tienen 1.5%, habría que completar la diferencia alcanzar el rubro y transfiriendo así tareas que no tienen asignado este 1.5%, alimentando un ya de por sí enorme déficit fiscal cercano al 5.6% del PIB en el 2011 con proyecciones crecientes. A manera de ejemplo, si se traslada en una ley la competencia de señalización, la cual cuenta con únicamente 3,000 millones en el presupuesto del MOPT, habría que generar de forma permanente un aumento de 80,000 millones de colones (83,000 millones corresponden al 1,5% de los ingresos ordinarios en el 2011, este rubro se indexaría al correspondiente 1.5% de los ingresos a futuro). Este faltante de fondos que habría que subsanar de forma permanente en el traslado de competencias supera con creces el presupuesto de la mayoría de los ministerios, corresponde a la mitad del presupuesto del ministerio de Seguridad y equivale al 35% del presupuesto del MOPT). Este proceso habría que replicarlo en 7 leyes para completar 10%. Un aumento permanente en el gasto de tal magnitud, implicaría, dado el análisis de los presupuesto de los ministerios y dada situación actual, serias consecuencias fiscales, implicando aumentos de tasas de interés, inflación, presión en el gasto y eventual cese masivo de funcionarios o un aumento sin precedente en la carga tributaria en el país. Igualmente, generar un aumento permanente del gasto no fue el espíritu de la reforma del artículo 170 ni tampoco sería Constitucional al violar el principio en la misma Constitución que todo gasto tiene que tener contenido financiero cierto Costo asociado al despido de funcionarios (reestructuración): Análisis de la normativa vigente en cuanto a despidos por reorganizaciones y al uso del ius variandi. El régimen laboral en las municipalidades no es el régimen del Servicio Civil por lo que legislación vigente implica una compensación de cualquier cambio de la situación laboral de los funcionarios asociada al traslado de competencias. Como se explicó en detalle en el Capítulo 1, el texto actual del artículo 170 CP y la ley 8801 han llevado a la Sala Constitucional y a la Procuraduría General de la República a una interpretación que concluye que las competencias a trasladar no pueden quedar en ejercicio concurrente con el Gobierno Central lo que significaría el cierre total de los programas y las dependencias a cargo del ejercicio competencial que sean trasladados de los ministerios a las municipalidades. Esta conclusión se deriva del sentido propio de la reforma el traslado de competencias a las municipalidades. El cierre de programas desde el Ejecutivo es consecuencia de razones no sólo jurídicas sino presupuestarias (de lo contrario no existen recursos para poder trasladar y se duplicaría el gasto en esta situación). Esta normativa implica el despido por reducción forzosa de servicios contemplado en el Estatuto del Servicio Civil que obliga el pago de una liquidación especial correspondiente a un mes de salario por año servido sin tope. Este costo de traslado no está contemplado en la Ley (ni en la reforma Constitucional), siendo que ni el Poder Ejecutivo ni las municipalidades cuentan con el dinero para la liquidación y/o la recontratación y continuidad de este personal. Es importante 34

35 tener presente la imposibilidad legal de cubrir la planilla con deuda, lo que en este momento de déficit fiscal, la única vía sería el despido. Legislación: Servicio Civil. En relación con el tema de indemnización por despido o supresión de puesto por falta de presupuesto o reorganización de servicios, indica el Estatuto de Servicio Civil lo siguiente: Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos: f) Si cesaren en sus funciones por supresión del empleo, tendrán derecho a una indemnización de un mes por cada año o fracción de seis o más meses de servicios prestados. Es entendido que si en razón del derecho preferente que concede el artículo 47, en su penúltimo párrafo, el empleado cesante volviere a ocupar un puesto en la administración, antes de haber recibido la totalidad de las mensualidades a que tenga derecho por concepto de indemnización de despido, cesará de inmediato el pago de las mismas. En caso de nuevo despido por supresión de empleo, para determinar la indemnización a que tenga derecho, se sumará, al tiempo servido en el nuevo cargo, el monto de las mensualidades no pagadas y con causa en el primer despido por supresión de empleo de que hubiere sido objeto. Para el pago de las mensualidades a que se refiere este inciso, se usarán los fondos del Presupuesto Ordinario que corresponden a la plaza suprimida, y para tal fin se mantendrá la partida hasta que se cancele totalmente la obligación. (Así reformado el inciso anterior por el artículo 1º de la Ley Nº 4906 de 29 de noviembre de 1971, reforma que a su vez fue INTERPRETADA AUTENTICAMENTE por la Ley N 5173 de 10 de mayo de 1992, artículo 1º, en el sentido de que "los trabajadores que se acojan -aún voluntariamente- a jubilación, pensión de vejez, muerte o de retiro, concedidas por la Caja Costarricense de Seguro Social o por los diversos sistemas de pensiones de los Poderes del Estado, por el Tribunal Supremo de Elecciones, por las Instituciones Autónomas, semiautónomas, y las municipales, tienen derecho a que el patrono les pague el auxilio de cesantía.") (Texto modificado por Resolución de la Sala Constitucional No de las 15:04 horas del 19 de setiembre de 2000). Por su parte el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil indica respecto de esta temática: Artículo 27.- No podrán ser despedidos ni trasladados a puestos de clase diferente. A este respecto cualquier acción de personal deberá sujetarse a las reglas que a continuación se enumeran: b) La terminación del contrato de trabajo con responsabilidad para el Estado, procederá en los casos excepcionales de fuerza mayor y muerte del servidor, previstos por los artículos 80 y 85, incisos a) y c) del citado Código Laboral; por supresión del cargo en la Ley de Presupuesto o reducción forzosa de servicios, de conformidad con lo que disponen los artículos 37, inciso f) y 47 del Estatuto; y cuando, por necesidad evidente de mejorar el servicio público, se modificaren las condiciones o sistemas de trabajo, siempre que se impongan al servidor nuevas obligaciones que afectan derechos adquiridos por él, a juicio del Tribunal; c) Tanto en el caso de supresión de puestos como en el de reducción forzosa de servicios, el servidor tendrá derecho al reconocimiento de una indemnización equivalente a un mes de sueldo por cada año o fracción de seis meses o más de trabajo ininterrumpido. Tal 35

36 indemnización se satisfará por mensualidades consecutivas, según el promedio de sueldos devengados durante los últimos seis meses, partir de la fecha de la supresión del servicio. (*) (Quedan excluidos de este derecho los servidores que puedan acogerse a pensión o jubilación, pero disfrutarán de la expresada indemnización hasta por un período de dos meses, mientras se tramita la respectiva pensión o jubilación;) Jus variandi, desarrollada a nivel jurisprudencial, implica en general, que el patrono público puede introducir variantes a la relación de servicio siempre y cuando éstas no causen grave perjuicio al funcionario. No obstante, pueden citarse algunas normas que establecen pautas al respecto como los artículos 22 bis y 111 del Reglamento de Servicio Civil que se citan a continuación: Artículo 22 bis.- Los traslados, reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con lo que se indica a continuación: a. Los traslados y reubicaciones podrán ser acordados unilateralmente por la Administración, siempre que no se cause grave perjuicio al servidor. Artículo En los casos previstos en los artículos 109 y 110 precedentes, la reasignación se resolverá de acuerdo con el siguiente procedimiento: a. Los cambios operados en las tareas, actividades y responsabilidades que conforman los puestos, producto de las modificaciones en los objetivos y o procesos de trabajo de las unidades donde se ubican, tienen que haberse consolidado debidamente y por ello, debe mediar entre el inicio de dichos cambios y la presentación de la solicitud de reasignación o el estudio de oficio que hace la Oficina de Recursos Humanos, un período no menor de seis meses. b. La Oficina de Recursos Humanos enviará al servidor titular del puesto o al Jerarca o Jefe autorizado, en caso de plazas vacantes, una copia del resultado del estudio, para que, dentro de los tres días hábiles siguientes al recibo de la comunicación, el titular del puesto pueda solicitar la revocatoria, presentando las consideraciones y objeciones que fundamenten el reclamo, las cuales serán resueltas en primera instancia, por la Oficina de Recursos Humanos, la cual determinará la procedencia de lo planteado. Si el resultado de la solicitud de revocatoria no satisface las expectativas del interesado, éste podrá, en segunda instancia, dentro de los tres días hábiles siguientes al recibo de la segunda comunicación, apelar ante el Director General de Servicio Civil, quien resolverá en definitiva, agotando la vía administrativa. Transcurrido el primer plazo señalado, sin que se hayan presentado objeciones por escrito, se emitirá la resolución que corresponda. c. La reasignación sólo podrá efectuarse si se cumplen los requisitos técnicos señalados en el artículo anterior y el servidor titular del puesto reúne los requisitos que para la clase recomendada señala el Manual respectivo, salvo casos de excepción contemplados en la normativa que para tal efecto dicte la Dirección General. Si el puesto estuviere ocupado y la reasignación resultare de una clase de inferior categoría a la de la original, los efectos de la misma automáticamente quedarán en suspenso hasta por un período de seis meses, mientras tanto el servidor continuará en el desempeño de sus actividades y en dicho período podrá ser trasladado a otro puesto de igual clase a la del puesto que venía desempeñando antes de producirse la reasignación; o bien ser promovido a otro puesto si reuniere requisitos para ocuparlo. Si la ubicación del servidor no fuere posible dentro del lapso 36

37 señalado y éste no aceptare la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el Artículo 37 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil. En el caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la reducción que tenga su salario. 6 (Así reformado por el artículo 1 del Decreto ejecutivo N de 15 de mayo de 1997). Es importante señalar igualmente, que cualquier opción sobre movilidad, cambio en las condiciones del puesto o despido del funcionario deberá seguir el debido proceso como cualquier otra acción administrativa. El estatuto del Servicio Civil establece, sobre la necesidad de un Ministro de realizar consulta previa al Tribunal del Servicio Civil cuando se afecte al 60% de los funcionarios de una dependencia: Artículo 47.-No obstante lo dispuesto en el artículo 43, el Ministro podrá dar por concluidos los contratos de trabajo de los servidores, previo pago de las prestaciones que pudieren corresponderles conforme al artículo 37, inciso f) de esta ley, siempre que el Tribunal de Servicio Civil, al resolver la consulta que por anticipado le hará, estime que el caso está comprendido en alguna de las siguientes excepciones, muy calificadas: a) Reducción forzosa de servicios o de trabajos por falta absoluta de fondos; y b) Reducción forzosa de servicios para conseguir una más eficaz y económica reorganización de los mismos, siempre que esa reorganización afecte por lo menos al sesenta por ciento de los empleados de la respectiva dependencia. Cálculo Estimado. A manera de ilustración, el siguiente cuadro presenta información sobre el número de funcionaros que dependen del presupuesto de la República en el MOPT, MAG, Cultura y Juventud, MINAET y MEIC. Grafico 2.6: Ministerios Selectos Cargos Fijos, Servicios Especiales y Jornales, 2009 Fuente: Contraloría de la República Según el cálculo que hizo el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio de Hacienda, un salario que puede usar como referencia es de colones mensuales, para una persona con categoría de profesional 2, una categoría promedio. Ese monto mensual se basa en el salario base ( ), más 10 anualidades ( ), más 30 puntos de carrera profesional ( ) y el 55% de dedicación exclusiva ( ). Despedir una persona implica que se le tiene que pagar un mes de salario por cada año laborado, así que sería por 10 años (en promedio) y por el número de funcionarios a despedir. Según esa disposición, que está contenida 6 El destacado no es del original. Es posible que con base en esta disposición se interprete que existe una indemnización por ius variandi. 37

38 en el Estatuto del Servicio Civil, entre mayor sea el promedio de edad, mayor el costo, pues habrá acumulada más anualidades y deberá cancelársele un número de meses salario mayor. 7 Una solución de cese masivo sin duda se constituiría en causa de un impacto social y político serio si recordamos que estamos aún en un momento en que persisten en nuestro país secuelas de la crisis económica mundial y como se mencionó un déficit proyectado de 5.6% para el Cerrar los programas sin considerar las dimensiones económicas, sociales y políticas del cese lo vemos como una apuesta irresponsable. Tampoco podemos incurrir en duplicación del gasto para mantener el personal empleado sin pensar en las repercusiones fiscales serias, dados los montos relacionado, ni podemos justificar a los costarricenses la pérdida de eficiencia asociada a mantener funcionarios en el Poder Ejecutivo sin competencias a ejercer Transferencias existentes de recursos con destino municipal Transferencias del Gobierno Central El artículo 170 CP ordena que se haga una asignación de recursos en el Presupuesto Ordinario de la República a las municipalidades no inferior al 10% de los ingresos ordinarios anuales calculados. Actualmente existen varios impuestos nacionales destinados parcialmente a las municipalidades y se realizan transferencias de apoyo a las mismas bajo diferentes modalidades. Esta situación debe ser considerada: primero, dichas transferencias deben ser deducidas antes de calcular el 10% so pena de ser distribuidas dos veces; segundo, idealmente dichos fondos deberían concentrarse y ser parte de la asignación que prescribe el artículo 170 CP. La Ley Nº /11/1985 que crea el Depósito Libre Comercial de Golfito establece que los impuestos pagados por los compradores se depositan a nombre de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR) para ser distribuido entre los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires. La Ley Nº /04/1967 reformada por la Ley Nº4890 del 16/11/1971 que crea DINADECO establece en su artículo 19 la obligación del Estado de incluir en el Presupuesto Nacional una partida del 2% del Impuesto sobre la Renta estimado para el año para ser distribuida entre las asociaciones de desarrollo comunal inscritas según proyectos que presenten. La Ley Nº 4716 de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM establece transferencias en relacionadas a los tributos. Artículo 52.- Refórmese los artículos 37, 38 y 39 de la Ley sobre la Venta de Licores, Nº 10 de 7 de octubre de 1936, reformada por la ley Nº 2940 de 18 de diciembre de 1961, para que se lean de acuerdo con los textos que se indican a continuación; y agréguese a la citada ley otro artículo que ocupará el lugar que actualmente tiene el artículo 40, pasando éste a ser el número 41 y corriéndose la numeración de los siguientes. Artículo 37.-El impuesto sobre los licores nacionales, licores y cerveza extranjeros, será de un colón por cada litro o fracción de litro contenido en el envase. Artículo 38.-El impuesto sobre los 7 En el programa 327 del MOPT trabajan aproximadamente personas. De una encuesta que se hizo a solicitud de MIDEPLAN como tarea de la Comisión de Alto nivel a cargo del vice-presidencia de la República, se determinó que había 300 personas con un promedio de 28 años de servicio a las que no les interesaba cambiar de patrono sino ser liquidados. Esto equivale a colones (doce mil millones), el Estatuto del Servicio Civil les da un mes por año servido más ocho meses de prestaciones, de 36 a 40 meses por persona. 38

39 IF A M Partidas Gobernación MOPT licores del país será retenido por la Fábrica Nacional de Licores, al momento de efectuar la venta, indicándose en las respectivas facturas el monto de la imposición. Al fin de cada mes, girará el total del impuesto recaudado al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal. Artículo 39.-El impuesto de licores y cerveza extranjeros será tasado por la aduana y cobrado por el Banco Central, el cual deberá girar trimestralmente al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal el total de lo recaudado en ese período. Artículo 40.-Del total recibido por el I.F.A.M., de acuerdo con los artículos anteriores, corresponde a éste un cincuenta por ciento, para los fines del inciso a) del artículo 30 de su ley constitutiva, el otro cincuenta por ciento se distribuirá entre las Municipalidades del país, acreditándole a cada una lo que le corresponde en una cuenta especial, de acuerdo con los siguientes criterios: a) Tratándose de los licores a que se refiere el artículo 38, se hará el crédito entre todas las Municipalidades, en proporción al consumo correspondiente a cada cantón; b) Tratándose de los licores y demás bebidas extranjeras a que se refiere el artículo 39, deberá acreditarse un sesenta por ciento a la Municipalidad de San José y el cuarenta por ciento restante a las demás Municipalidades, en proporción a la población de cada cantón". El Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), igualmente otorga créditos a las municipalidades. En los últimos cinco años, ha colocado ,8 millones que significan casi la mitad de los recursos distribuidos en las municipalidades del país a 40 años de su creación. 8 Tabla 2.2: Transferencias del Gobierno Central a las Municipalidades, millones de colones Monto Total Asignado a las Municipalidades en el Presupuesto de la República 29, ,397.4 Impuesto único sobre los combustibles, Ley No.8114, Todas las Municipalidades 23, ,256.4 Derechos de Exportación de Banano, Ley No Municipalidades de Zonas Productoras de banano 1,990,4 1,916.8 Derechos de salida Territorio Nacional, Ley No Municipalidad de Alajuela Transferencias Corrientes (Esta asignación la fundamentan en la Ley N 7794 y sus reformas y las municipalidades que se podrían estar beneficiando son definas por el Ministerio de Hacienda mediante decreto ejecutivo) ,043.5 Municipalidad de San Mateo 90.0 Transferencias de Capital (Esta asignación la fundamentan en la Ley N 7794 y sus reformas y las municipalidades que se podrían estar beneficiando son definidas por el Ministerio de Hacienda mediante decreto ejecutivo). Municipalidad de Pococí ,382,0 3,522.8 Montes de Oro 20.0 Recursos para Obras Específicas, Ley N , ,000.0 Todas las Municipalidades Por impuesto al Ruedo y Licores Nacionales Según presupuesto 8 La Prensa Libre, IFAM colocó 14 mil millones en municipios. Luis Miguel Herrera Castro

40 Impuesto al ruedo Licores extranjeros Licores nacionales Fuente: Unidad de Fomento Municipal, MIDEPLAN elaborado con base en la información remitida del IFAM de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el año En el 2008, se le transfirieron cerca de millones a las municipalidades (fondos Solidarios). Igualmente, Recope cuenta con un programa permanente que facilita asfalto o emulsión asfáltica a las municipalidades. En 2010, por ejemplo, Recope entregó alrededor de millones de litros, valorados en millones, distribuidos en 75 municipios de todo el país Préstamo al Estado Costarricense por parte del Instituto alemán de Crédito para la Reconstrucción Para las fechas del 30 de setiembre de 1983, 18 de noviembre de 1985 y 25 de mayo de 1987, el Gobierno de la República y el Gobierno de la República Federal de Alemania, suscribieron convenios de Cooperación financiera. Estos convenios fueron ratificados por el estado Costarricense por medio de las leyes números 6979 del 20 de diciembre de 1984, 7132 del 08 de septiembre de 1989 y 7109 del 16 de noviembre de 1988, respectivamente. Dichos Convenios de Cooperación, lograron brindar al a Costa Rica por parte del Gobierno de la República Federal Alemana la posibilidad de obtener del Kreditanstalt Für Wiederaufbau (Instituto de Crédito para la Reconstrucción), Frankfurt/main, préstamos hasta por los montos que en tales documentos se indican. Así en el marco de estos convenios el 10 de octubre del 2002 el Kreditanstalt Für Wiederaufbau, Frankfurt am Main suscribió con el Gobierno de la República de Costa Rica un Contrato de Préstamo, por Eur ,67, para financiar el Programa de Rehabilitación de la Red Vial Cantonal. El proyecto incluyó la construcción de sistemas de drenaje y relastreado de superficies en los cantones con más bajos índices de desarrollo social. En total se destinaron 18.6 millones de euros aportados mediante empréstito por el Banco KfW y 10 millones de euros de contrapartida nacional (MOPT, municipios y comunidades organizadas), esta contrapartida nacional se incrementó a 13 millones de euros para dar continuidad y fortalecer las rutas cantonales cubiertas con este programa. La ejecución del proyecto estuvo a cargo de la Dependencia Ejecutora MOPT-KFW adscrita a la División de Obras Pública, una dirección creada únicamente para este fin. El proceso de ejecución se resume en el siguiente cuadro: 9 La Prensa Libre, Municipalidades pueden solicitar asfalto a Recope. Escrito por Fabio Mena Cordero

41 Tabla 2.3 Ejecución del crédito MOPT-KFW (En millones de colones) Tipo y fuente de financiamiento Hasta Total Recursos externos KFW 3.423, , ,82 433, ,68 Presupuesto institucional MOPT 2,32 1,41 1,08 0,30 5,10 Aportes Gobiernos Locales 1,59 1,01 0,55 0 3,15 Total 3.427, , ,44 433, ,94 Fuente: Ministerio de Hacienda y MIDEPLAN (2011). Banco de Proyectos de Inversión Pública Préstamo al Estado Costarricense por parte del Banco Interamericano de Desarrollo El Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) suscribieron el 8 de setiembre de 2008 el Convenio de Cooperación para el Financiamiento de Proyectos de Inversión (CR-X1007), destinado a financiar el Programa de Infraestructura de Transporte (PIT) por un monto de hasta US$ (ochocientos cincuenta millones de dólares). Dicho Convenio, aprobado mediante la Ley 8757 y modificado mediante Ley 8848, establece suscribir y ejecutar el proyecto denominado Programa Red Vial Cantonal (PRVC) por un monto de hasta US$ (doscientos millones de dólares), los cuales se ejecutarán en dos etapas: a) Primera Etapa por un monto de US$ (sesenta millones de dólares) y b) Segunda Etapa por un monto de hasta US$ (ciento cuarenta millones de dólares). EL PRVC tiene como objetivo mejorar las condiciones de los caminos clasificados de la red vial cantonal (RVC) y sus puentes. La ejecución de los recursos de este endeudamiento será realizada por el MOPT en coordinación con las municipalidades y los concejos municipales de distrito. Para ello, cada municipalidad deberá firmar un convenio de participación con el MOPT, en el que se definirán las responsabilidades de las partes. La asignación de los recursos a las municipalidades para proyectos de caminos se realizará de acuerdo con los siguientes parámetros: 60% según la extensión de la red vial de cada cantón, y 40% según la cantidad de población de cada cantón, conforme a las cifras más actualizadas del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), según artículo 4 de la Ley Préstamos otorgados a municipalidades a través del Fondo de Pre inversión. El Fondo de Preinversión es un instrumento financiero del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica constituido para apoyar la elaboración de estudios de proyectos denominados de preinversión. Mediante préstamos, directos, transferencias no reembolsables y líneas de crédito para subpréstamos, el Fondo de Pre inversión de MIDEPLAN asigna recursos a instituciones del sector público con el fin de facilitar la formulación de proyectos de inversión pública. Algunas municipalidades, como se muestra a continuación, han aprovechado este tipo de financiamiento, así como iniciativas de otras instituciones relacionadas con aspectos municipales. 41

42 Tabla 2.4. Estudios de Pre inversión financiados a las municipalidades febrero de colones corrientes- Institución Nombre Estudio Fecha aprobación Monto aprobado % Ejecución Financiamientos a las Municipalidades Municipalidad Naranjo Formulación del Plan Regulador 20/11/ Municipalidad Orotina Formulación del Plan Regulador 14/02/ Municipalidad Siquirres Formulación del Plan Regulador 29/03/ Municipalidad Montes de Oro Formulación del Plan Regulador 13/11/ Municipalidad Grecia Factib. diseño e impacto ambiental 27/01/ para la rehabilitación y mejoramiento de camino público Volcán Poás-Calle Carbonal. Municipalidad de Acosta Elaboración de Índices de Fragilidad 03/05/ Ambiental, Revisión, Actualización y Homologación del Actual Plan Regulador Municipalidad de Bagaces Factibilidad del Desarrollo Turístico N.D y Ecológico de Cataratas de Llano del Cortés SUBTOTAL Financiamientos sobre temas municipales a otras instituciones MOPT Diagnóstico Municipal para atender la Red Vial Cantonal Federación de Municipalidades del Occidente de Alajuela Factibilidad ambiental, técnica, social y económica para la instalación de un relleno sanitario en la región occidental de Alajuela 10/10/ /08/ SUBTOTAL TOTAL GENERAL Nota: Se encuentra en consideración una solicitud de la Municipalidad de Esparza para el estudio de factibilidad del alcantarillado del Distrito Primero por Fuente: Unidad de Preinversión, MIDEPLAN Cooperación 10 En los últimos años, las municipalidades se han beneficiado de diferentes convenios de cooperación, destacando entre ellos: Cooperación China. Los fondos de la cooperación China, entre otros aportes, se distribuyeron para obras en las municipalidades como lo detalla la Tabla 2.5a,b. Por un monto de ,00 colones (1,610, dólares a 500 colones por dólar) y dólares para un total de 6,414, dólares. 10 El monto total de la cooperación a las municipalidades no se sistematiza en MIDEPLAN debido a la autonomía municipal. 42

43 Tabla 2.5.a Donación República de China con Destino a Municipalidades (Dólares) Centro Cívico Cultural Pérez Zeledón $ ,00 Compra de lote Ferial de Heredia $ ,00 Municipalidad de Santa Ana $ ,00 Municipalidad de Heredia Construcción $ ,00 Total $ , 00 Tabla 2.5.b Donación República de China con Destino a Municipalidades (Colones) Donación República de China Municipalidad de Pococí (Construcción de Gradería del Estado Municipal Ebal Rodríguez ,00 Municipalidad de Turrialba (mejoras en el parque infantil de El Mora) ,00 Municipalidad de Vásquez de Coronado(obra de infraestructura comunal en la ,00 Urbanización La Cataluña, Distrito Jesús) Municipalidad de Moravia (Reconstrucción y mejoras de la Biblioteca Pública de la Trinidad ,00 de Moravia. Municipalidad de Tibás (Compra de implementos y accesorios para el uso y mantenimiento ,00 de instrumentos musicales del proyecto de la orquesta sinfónica de León XIII) Unión Cantonal de Asociaciones de Goicochea de San José (para proyectos de ,00 infraestructura comunal en el cantón de Goicoechea.) Asociación de desarrollo integral de Pavas (ADIPA) Articulo 50 de la Constitución Política ,00 (para construcción de centro integral de atención a las personas con discapacidad. Escuela Central de Tres Ríos (mejores en la infraestructura del área de juegos) ,00 Escuela Argentina Góngora (comprar e instalación de tanques para el agua potable y ,00 construcción de área de juegos) Escuela Sarchi Norte (Mejoras en Infraestructura) ,00 Escuela de Sardinal Sur (Mejoras in infraestructura del comedor escolar y área de juegos) ,00 Escuela de Bajos de Chilamate (Construcción de un Salón Multiuso y mejoras en 2 aulas) ,00 Escuela El Capulín (Mejoras en infraestructura y sistema eléctrico) ,00 Colegios Danilo Jiménez Veiga (construcción primera etapa de biblioteca ,00 Colegio Telesecundaria de San Joaquín de Kutris (construcción del gimnasio multiuso) ,00 Colegio Experimental Bilingüe de Sarchí (Construcción de la primera etapa del gimnasio ,00 multiusos) Municipalidad de Heredia (para construcción de Boulevard de los Ex presidentes, según la ,46 Ley n 7794 de 30/04/98, Articulo 67 del Código Municipal. Municipalidad de Santa Ana (para proyectos de equipamiento de la escuela municipal de ,00 Artes integrada, según la Ley n 7794 de 30/04/98, Articulo de 67 del código Municipal Total ,00 FOMUDE, como se mencionó, con un monto de euros, que ha apoyado directamente el fortalecimiento municipal. (Finaliza en el 2011). La Cooperación Española y Andaluza por medio de varias iniciativas han cooperado en varias iniciativas de carácter local (ventanas de para el cumplimiento de los objetivos del milenio). Igualmente, DEMUCA colabora directamente con las municipalidades y la Unión de Gobierno Locales (UNGL). DEMUCA: Su objetivo fundamental es fortalecer las capacidades técnicas, políticas, legales y económicas de los gobiernos locales y sus formas asociativas, con el fin de favorecer las 43

44 condiciones de una efectiva descentralización de los Estados de Centroamérica y El Caribe. El Programa de Fortalecimiento Institucional apoya procesos de análisis, investigación, discusión y construcción de propuestas ligadas a la mejora de la gestión y la promoción del desarrollo de los gobiernos locales. A continuación un desglose los proyectos: - Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y de las Federaciones de Municipios de Costa Rica (2005) (Expte /05) Cap.796 y Cap Plazo de ejecución: 09/09/07. - Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y las Federaciones de Municipios de Costa Rica (2006) (Expte. 1367/06). Plazo de ejecución: 26/06/08 Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y las Federaciones de Municipios (2007) (Expte 1405 /07). Finalizado en Fortalecimiento de los Gobiernos Locales y las Federaciones de Municipios (2008) (Expte. 2167/08). El plazo de ejecución de esta última subvención finaliza el 14 de marzo del 2011 pero han solicitado una prórroga de tres meses adicionales para finalizar las actividades que la UNA está haciendo en Guatuso y Upala para la realización de los planes reguladores cantonales. Resumen: Aporte de AECID a DEMUCA desde el 2005 hasta 2009: 1, Euros Agencia Andaluza de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AACID) (en ejecución). Programa zona Norte (en ejecución), ejecuta municipalidad de la Cruz y PDR-MAG, 1 millones de Euros. Programa Zona Sur, 1 millón de Euros (en ejecución). España-AECID (en ejecución). 800,000 Euros para ejecutarse durante el 2011 en la región Norte y Huetar atlántica. Proyecto pequeños de infraestructura social. Programa CYMA (proyecto en ejecución). Costa Rica y Alemania suscribieron en el 2008 un Acuerdo Complementario sobre Cooperación Técnica que tiene como objetivo el desarrollo de proyectos de cooperación en el campo de la competitividad y medio ambiente, el desarrollo local y comunal, así como el intercambio de conocimientos y servicios. El monto destinado para la ejecución de estos proyectos es de 4 millones de euros ( millones). Alemania GIZ: Proyecto Prodelo (proyecto concluido). El Gobierno Alemán por medio de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), desde mayo del 2000, ha asesorado a municipalidades y organizaciones comunales como actores protagónicos de modelos participativos de desarrollo local. La alianza entre la GTZ y las contrapartes principales: el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), la Confederación Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal (CONADECO) y la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO), forma el marco institucional del proyecto PRODELO. Objetivo del proyecto: El objetivo de PRODELO es mejorar el acceso y la calidad de los servicios así como la gestión de los actores en procesos de desarrollo local sostenible, especialmente para los grupos menos favorecidos de la población. El período de ejecución fue para 10 años (de 05/2000 hasta 06/2010). El monto total de PRODELO fue de 3 millones 800 mil euros. 44

45 3. Proceso de Consulta a Ministerios y Municipalidades Durante el mes de junio, MIDEPLAN inició un proceso de consulta a Ministerios y Municipalidades (vía Alcaldías y Concejos Municipales), en relación con las competencias y programas a transferir, en el marco de la implementación de lo estipulado en la Ley 8801, considerando esto como un primer ejercicio para poder identificar las competencias y programas, y a partir de ello proceder a los estudios respectivos que determinaran la viabilidad y condiciones de dicha transferencia. El ejercicio consultivo llevado a cabo, aporta a la construcción participativa y consensuada de la agenda de implementación de la Ley 8801, principios que se consideran esenciales para responder a un proceso que, en su totalidad, busca fortalecer la participación desde lo local, de frente a modelos centralizados de toma de decisiones y ejecución. Las consultas formales fueron tramitadas por vía escrita, entre junio y octubre del Las respuestas aportadas fueron registradas, sistematizadas y analizadas, presentándose en los siguientes apartados, el detalle sobre los resultados obtenidos. 3.1 Consulta a los Ministerios El 14 de junio 2010 se hizo entrega, durante Consejo de Gobierno, de una consulta formal a Ministros y Ministras, mediante el Oficio DM (Anexo 2). En el mismo, se solicitó a los y las Jerarcas hacer un listado y detalle de los programas y las competencias de las respectivas Carteras, que podrían ser transferidos a las Municipalidades. Se estableció como plazo para recepción de las respuestas, el día 6 de julio Copia de la nota entregada por MIDEPLAN, se presenta como Anexo 1 a este informe. Del total de 20 Ministerios consultados, se recibió respuesta de 14 (algunas de ellas extemporáneas en relación con el plazo requerido, no obstante lo cual se incluyeron en el análisis). En la siguiente tabla se presenta el detalle de las respuestas aportadas. Tabla 3.1 Registro de respuesta de Ministerios Institución Número de oficio Fecha de emisión Ministerio de Comercio Exterior DM /07/2010 Ministerio de Turismo MDP-D /07/2010 Ministerio de Vivienda y Asentamientos DMV /07/2010 Humanos Ministerio de Justicia y Paz DMJP /09/2010 Ministerio de la Presidencia DMP-SCC /09/2010 Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad DM 22/09/2010 Pública Ministerio de Agricultura y Ganadería* DM /09/

46 Institución Número de oficio Fecha de emisión DM /11/2010 Ministerio de Obras Públicas y Transportes * DMOPT /09/2010 DMOPT /09/2010 Ministerio de Economía, Industria y Comercio DM /09/2010 Ministerio de Educación Pública DM /09/2010 MINAET ** DM /07/2010 MINAET DAJ-D /07/2010 MINAET-Rectoría de Telecomunicaciones DVT /07/2010 MINAET-Programa Marino Costero SINAC-SEGASP /07/2010 MINAET-SINAC SINAC-DE /07/2010 MINAET-FONAFIFO FONAFIFO-D /07/2010 MINAET-CONAGEBIO OT /07/2010 MINAET DM /07/2010 MINAET-Tribunal Ambiental Administrativo O TAA 24/06/2010 MINAET-Dirección de Agua DA /06/2010 MINAET-SEPSA DSE /06/2010 MINAET-DGTCC DGTCC /06/2010 MINAET-DGM DGM-OD /06/2010 MINAET-DIGECA DIGECA /06/2010 MINAET-IMN IMN 01/07/2010 MINAET-SETENA SG-AJ /07/2010 SETENA Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto DM-DPP /10/2010 Ministerio de Cultura y Juventud DVM /10/2010 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social DMT /11/2010 *En estos casos, se aportaron dos oficios por Ministerio; el primero solicitando una prórroga y el segundo, aportado la respuesta. ** El MINAET envió una respuesta integrada, y remitió además las respuestas de cada una de las dependencias. La mayoría de los y las Jerarcas, afirmó que, en sus respectivas carteras, no existen competencias susceptibles de traslado a los municipios, y que las tareas asignadas a sus estructuras son de resorte del poder ejecutivo en exclusiva, esto con excepción del MINAET, el cual reconoció contar con algunas competencias que se podrían ejecutar concurrentemente con las municipalidades (tales como colaboración en el control de la minería ilegal, investigación en el recurso minero del cantón y fiscalización de estaciones de servicio y tanques de consumo) pero no recomendó el ejercicio exclusivo de dichas funciones por parte de las municipalidades. Esto, según el análisis previo, enfrenta una imposibilidad práctica, pues la transferencia requeriría el cierre del programa asociado en el Ejecutivo. Analizando las respuestas específicas de las dependencias del MINAET, se evidencia la falta de consenso respecto a este criterio. En el caso del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), la entidad se mostró en contra del traslado de alguna de las competencias que tiene en su haber hacia los gobiernos locales. Entre los motivos esgrimidos están los siguientes: SINAC considera derivado del artículo 50 constitucional, la responsabilidad de garantizar de un ambiente sano y equilibrado obedece a políticas de estado y no de gobierno y que las diferentes materias incluidas en la garantía ambiental consignado en este numeral, no son susceptibles de delegarse en organizaciones que adolecen de la expertíz, la experiencia y los mecanismos para funcionar con una visión ambiental global. Recordemos que la 46

47 protección ambiental y la sostenibilidad no pueden verse en forma segregada y eso sucedería si se deja a la administración de los gobiernos locales. * + Como parte final en indispensable mención a los artículos 5 y 9 de la ley que nos ocupa en el sentido de que el poder ejecutivo tiene la obligación de verificar la idoneidad de los gobiernos locales para asumir nuevas competencias y recursos. Además el articulo 9 inciso b) del mismo cuerpo normativo deja a valoración del poder ejecutivo el determinar si las competencias son susceptibles o no de ejercerse localmente. En síntesis los y las jerarcas de los Ministerios no brindaron a MIDEPLAN opciones reales de competencias que, en su criterio, tuvieran potencial de transferencia y ameritaran estudios adicionales para avanzar en la propuesta de implementación de la Ley 8801, salvo casos aislados de ejercicio concurrente de competencias lo cual según se dijo, presenta limitaciones de ejecución por la interpretación constitucional ya indicada- que no representan un ámbito significativo suficiente para el ejercicio implicado. 3.2 Consulta a las Municipalidades En la misma línea descrita en el apartado introductorio, procurando garantizar la participación amplia de las partes interesadas, MIDEPLAN llevó a cabo un proceso consultivo dirigido a los gobiernos locales, considerando tanto las Alcaldías como los Concejos. Así, el 24 de junio 2010 se envió consulta formal a todas las Alcaldías (Oficio DM , Anexo 3). Se solicitó aportar, con fecha límite al 1 de agosto, un listado y detalle de los programas y las competencias que podrían ser transferidas, utilizando preferiblemente criterios de selección tales como el potencial aporte de dicha transferencia, en el mejoramiento de la calidad de vida de los cantones y la capacidad de gestión por parte de la Municipalidad respectiva. No obstante, debido a la escasa respuesta, se amplió dicho plazo, cerrándose en forma definitiva el pasado 30 de setiembre. La consulta a los Concejos Municipales se planteó mediante el oficio DM , con fecha del 5 de octubre del 2010 (Anexo 4), estableciendo como plazo de respuesta, el 25 de octubre del mismo año. Además de la ampliación del plazo MIDEPLAN extendió la consulta a los Concejos de Distrito. A la fecha, de las 81 Alcaldías consultadas, se recibió un total de 29 respuestas, equivalentes al 35% del universo considerado. Por su parte, se ha recibido respuesta de 26 Concejos Municipales y ninguna de los Concejos de Distrito. Consulta a las Alcaldías. Las Alcaldías Municipales que respondieron el oficio se detallan en la tabla siguiente. Se incluye además el número de oficio correspondiente, junto con la fecha de emisión del mismo. Tabla 3.2: Registro de respuesta de Alcaldías Municipales, por cantón Cantón Oficio Fecha San José Alcaldía 6126/ /09/2010 Escazú DA /07/2010 Desamparados AM /07/2010 Puriscal AM /07/2010 Aserrí MA /07/

48 Cantón Oficio Fecha Goicoechea AG /08/2010 Moravia DAMM /07/2010 Pérez Zeledón DAM 09/08/2010 Alajuela MA-AEX /07/2010 San Ramón MSR-AM /08/2010 Grecia MG-ALC /09/2010 San Mateo AMSM/ /09/2010 Palmares DE /08/2010 Poas ALM /07/2010 Orotina AM-94 16/07/2010 San Carlos A.M y A.M /07/2010 Valverde Vega Oficio Alcalde /08/2010 Cartago AM /09/2010 Paraíso AA /09/2010 Barva 2305-AMB /08/2010 Santa Bárbara OAMSB /07/2010 San Isidro MS /07/2010 Flores AMF-CE /07/2010 Bagaces MB /08/2010 Cañas OFC-ALC /08/2010 Tilaran DAN-CH /10/2010 Osa DAM-ALCAOSA /07/2010 Corredores AM /08/2010 Garabito A.M /08/2010 Fuente: Consulta, MIDEPLAN. La distribución de respuestas, por provincia, se detalla en el gráfico 2.1. De destacar el caso de la provincia Limón, en que ningún municipio aportó respuesta a la consulta. Gráfico 3.1: Porcentaje de respuestas aportadas por provincia Fuente: Consulta MIDEPLAN El gráfico siguiente permite observar el detalle sobre el aporte de respuesta, por parte de los municipios, agrupados por provincia. Es evidente que en todos los ámbitos, el porcentaje de respuesta es bajo, registrándose una mayor frecuencia en las provincias de San José, Alajuela y Heredia. 48

49 Gráfico 3.2: Porcentaje de Alcaldías según aporte de respuesta a la consulta, por provincia y total Fuente: Consulta MIDEPLAN El listado completo de respuestas aportadas, se presenta como Anexo 5. Las mismas fueron sistematizadas y los resultados, integrados en la siguiente tabla resumen. En ella se agrupan las competencias sugeridas, y se contabiliza, en números absolutos y relativos, la cantidad de menciones acumulada para cada una de ellas. Tabla 3.3: Competencias sugeridas por Alcaldías Competencia Menciones Porcentaje Infraestructura educativa 19 14,2 Infraestructura vial cantonal (conservación, mantenimiento, mejoramiento, 7 5,2 rehabilitación y construcción) Infraestructura vial nacional (total o parcial) 5 3,7 Infraestructura vial en general 4 3 Gestión vial 2 1,5 Seguridad ciudadana 11 8,2 Policía municipal 10 7,5 Seguridad vial 9 6,7 Policía de tránsito (general o cantonal) 3 2,2 Señalización vial 4 3 Ordenamiento vial 5 3,7 Saneamiento ambiental (aguas residuales) 4 3 Bibliotecas públicas 1 0,7 Manejo desechos sólidos 4 3 Permisos salud 1 0,7 Viabilidad ambiental (mediano impacto) 1 0,7 Permiso tala árboles 1 0,7 Control contaminación sónica y ambiental 1 0,7 Gestión recurso hídrico 2 1,5 Control sobre concesiones de materiales en tajos, ríos y minas 1 0,7 Control y manejo de parques nacionales, áreas de conservación y bajo 1 0,7 regímenes especiales Ordenamiento territorial y urbanismo 6 4,5 49

50 Competencia Menciones Porcentaje Atención social 7 5,2 Infraestructura comunal 7 5,2 Promoción deporte y recreación 1 0,7 Promoción cultura 2 1,5 Fomento desarrollo económico 2 1,5 Otros 13 9,7 Total Fuente: Consulta MIDEPLAN En la categoría Otros de la tabla anterior, podemos encontrar competencias con bajos registros, tales como cobro de impuestos y manejo de patentes de licores, programas de atención social para grupos vulnerables (niñez, tercera edad, mujeres, población discapacitada, etc.), resolución de conflictos, gestiones propias de DINADECO, entre otras. En una primera revisión, resulta evidente la gran heterogeneidad de respuestas; lo cual ilustra el escenario en que se desenvuelve el debate sobre la Ley Se registraron, además, una serie de inquietudes que inhibieron, a algunas Alcaldías, de emitir respuesta concreta, y algunas recomendaciones sobre aspectos a considerar en el proceso de análisis. De manera resumida, pueden citarse las siguientes observaciones de interés: Se resaltó la importancia de que la transferencia de competencias y responsabilidades fuera de la mano con el fortalecimiento de las capacidades de los Municipios. En ciertos casos, se reconoció que el Municipio no está preparado para asumir nuevas competencias, insistiendo en la demanda de fortalecimiento, como paso previo a la transferencia.en un caso se comentó la necesidad de brindar o consolidar procesos de consulta, asesoría y capacitación sobre la Ley En otra ocasión, se indicó que se abstenían de responder pues al momento de la consulta, se encontraban en proceso de análisis y consulta técnica con el personal de la Municipalidad, respecto de dicha Ley. Se expresaron diversas preocupaciones acerca de la futura distribución de los recursos a transferir, considerando los diferentes escenarios en cada Municipio, en términos de capacidad de ejecución, gestión y desarrollo interno. En esa línea, se constató la existencia de un gran temor de que la distribución sea injusta y tienda a consolidar las injusticias. Se observa además que la mayor cantidad de competencias mencionadas, se vincula con los temas de infraestructura educativa, vialidad y seguridad vial, y seguridad ciudadana en general, sobre todo en relación con la Policía Municipal. 11 Al respecto, es importante notar que tales sugerencias son coincidentes, en buena medida, con las propuestas planteadas en estudios realizados por FOMUDE, de los que se ampliará más adelante (apartado 3 y anexo 5 de este informe). Cabe aclarar que del listado sugerido, existen competencias que no se pueden incluir en el proceso de trasferencia, pues la Ley misma las descarta o están asignadas al Poder Ejecutivo, en forma exclusiva (seguridad y policía, salud y educación), lo que reduce aún más la cartera de opciones. 11 Ninguna municipalidad convocó a sus representados a un proceso de consulta en cuanto a competencias que se consideraban se pudieran asumir y se estaba en capacidad de asumir; no hay evidencia de ningún tipo de estudio elaborado por las municipalidades para poder asumir estas competencias. 50

51 A fin de ilustrar un poco mejor las posiciones de las Alcaldías municipales, en relación con el tema consultado, se transcriben a continuación algunos comentarios aportados en los oficios de respuesta: La descentralización no es solo un imperativo local sino una macro tendencia que abarca desde modelos de conocimiento e información hasta la organización productiva y la estructura del Estado" (Municipalidad de San José) "El precio de continuar centralizando y concentrando es muy alto. Conduce a fuertes desbalances de desarrollo regional, crea vacíos de poder en las regiones periféricas y ha llevado al país a tener uno de los peores estatus de Latinoamérica en lo que se refiere al costo de las tracciones por en trabamiento de la estructura centralista unido a la creciente maraña jurídica. Esto hace al país difícil de gobernar, aumenta el riesgo y encarece el proceso de inversión y hace los procesos públicos cada vez más oscuros y lejanos de las necesidades del ciudadano". (Municipalidad de San José) "La única forma de salirnos de esa tendencia que lleva a la pérdida de competitividad y el desencanto democrático es la descentralización." (Municipalidad de San José) " no se desprende de la ley que el monto a transferir deba sustraerse del presupuesto del ministerio o ente que tradicionalmente ejerza la función transferida. Más bien para evitar daños presupuestarios percibidos y consecuentes resistencias del Ministerio afectado, el 1.5% a transferir debe deducirse de los ingresos ordinarios brutos del presupuesto de la República con lo que no se afectan los ingresos de ningún ente en particular". (Municipalidad de San José) "Es claro y así la ley lo reconoce que el proceso debe ser gradual y tomar en cuenta la capacidad de gestión de cada municipio; podrá también darse el ejercicio concurrente de competencias con el gobierno central quien además subsidiariamente puede seguir ejerciendo la competencia." (Municipalidad de San José) " se trata de organizar el proceso con mucha flexibilidad y sin pretender aplazar el proceso de transferencia hasta que se descubra la competencia perfectamente transferible, el método perfectamente seguro y el momento fiscal perfecto". (Municipalidad de San José) "Sugerimos la elaboración de una escala que permita calificar la capacidad de gestión de cada municipalidad, de alta a baja, por ejemplo cuatro grados de medida de capacidad. Por otra parte esta escala se combinaría con una escala de complejidades de las funciones transferibles en un campo determinado. En una primera etapa, a cada municipalidad se le asignaría el presupuesto y competencia de seguridad que su calificación de uno a cuatro le permite. A la vez dicha Municipalidad tendría que cumplir con un proceso formal de capacitación para poder acceder a un nivel superior de fondo y competencias." (Municipalidad de San José) "Algunas municipalidades, en este caso la de Escazú, hace mucho tiempo ha tenido que invertir y asignar muchas partidas de su presupuesto para solventar las necesidades de las comunidades, las escuelas y colegios públicos porque las instituciones y ministerios, no es considerada una zona de atención prioritaria." (Municipalidad de Escazú) "El requerimiento origina un listado de posibles competencias por transferir con su correspondiente contenido presupuestario, lo cual debe ser definido por Ley de la República en forma clara y concisa. Además se considera que esta situación debería analizarse por parte de ese Ministerio por Regiones o Áreas, donde las Municipalidades con similar condición geográfica y, por ende, de gestión comunal, definan o prioricen las competencias que se pretenden asumir y no solo tomar un conglomerado que originan un portafolio de posibilidades." (Municipalidad de Goicoechea) "Este Gobierno local, con el propósito de enfrentar este nuevo reto, está procediendo a realizar una serie de capacitaciones en las cuales todos los funcionarios municipales conozcan en detalle las implicaciones y alcances de la Ley en cuestión, dado este proceso, se procederá a remitir las recomendaciones de este caso al Ministerio, ya que esta implementación requiere de un detallado 51

52 estudio y no es recomendable, según nuestro criterio, que sin un previo análisis se remita el listado que se solicita en su nota." (Municipalidad de Pérez Zeledón) "En cuanto al listado de competencias a trasladar, el Régimen Municipal ha llegado a determinar, en forma consensuada, virtud a la información suministrada, en primer término por el IFAM y a los acontecimientos que se están llevando a cabo en la Asamblea Legislativa, es el siguiente: fortalecimiento de la policía municipal, infraestructura educativa y red vial nacional." (Municipalidad de San Ramón) "El proceso de descentralización territorial debe concretarse a la mayor brevedad, transfiriendo recursos y competencias en forma progresiva y real". (Municipalidad de Grecia) Debe considerarse la heterogeneidad de Municipalidades: grandes (cabeceras)- medios (resto GAM y zonas costeras desarrolladas) y pequeños (rurales). Municipalidades pequeñas no cuentan con "estructura básica necesaria para poder recibir los procesos de descentralización y traslado de competencias y recursos, si la pretensión es que se ejecute con eficiencia". (Municipalidad de San Mateo) Previo a cualquier traslado se requiere identificar y fortalecer municipalidades pequeñas "no solo con capacitación, sino con traslado de funcionarios, vehículos e insumos". (Municipalidad de San Mateo) "Quisiera hacer hincapié a la necesidad de mayor capacitación en el tema, aún no es claro muchos aspectos, por lo que será conveniente fortalecer la comunicación e información respectiva." (Municipalidad de San Carlos) "Me he sentido motivado, a exponerle un criterio unipersonal sobre dicho tema, independientemente de lo que al respecto señale nuestra Municipalidad. Esto por cuanto, desde hace años, he intentado crear esa conciencia ante las Autoridades respectivas, sin tener a la fecha, resultados satisfactorios." (Alcalde suplente) (Municipalidad de San Carlos) "El traslado de competencias viene a constituirse en un reto para las municipalidades y consejos de distrito del país, cuyo análisis debe de iniciarse a partir de las medidas estratégicas que deben de adoptar y que permitan a los gobiernos locales cumplir a cabalidad con las tareas encomendadas a través de esas transferencias." (Municipalidad de Cartago) "Este Despacho en concordancia con algunos jefes de Departamento considera que en este momento esta Corporación Municipal no está preparado a corto plazo para asumir esas competencias es prioritario que logremos ser eficientes en los procesos y funciones que en este momento asumimos para así poder expandirnos más y conseguir a largo plazo mejorar la calidad de vida de todos nuestros habitantes." (Municipalidad de Paraíso) "La Sala constitucional ha indicado sobre las atribuciones de las municipalidades, como potestades genéricas, no existe una enumeración detallada de sus cometidos, sino una mención del ámbito de sus competencias, por lo que se deduce que las competencias municipales son suficientemente amplias. Superando así las delimitaciones que establece el código municipal. (Municipalidad de San Isidro) Por lo anterior sería procedente que todos los servicios públicos del Poder Ejecutivo son sujetos de traslado a los gobiernos municipales a excepción los que están por reserva con exclusividad como lo son de materia relaciones exteriores, seguridad de la Nación." (Municipalidad de San Isidro) "Como Alcaldesa del cantón más pequeño del país, solicito que se analice con mucho cuidado el tema de la distribución de los recursos, para no caer en una repartición injusta que afecta a los municipios que hacen el mejor trabajo. (Municipalidad de Flores) Actualmente los recursos de la Ley 7755 y 8114, se distribuyen de acuerdo a parámetros en los que se encuentra el IDS lo que provoca que en el caso de Heredia por ejemplo, las transferencias sean a 52

53 veces risibles (en el 2008, Flores recibió 14 millones para mantenimiento vial). Debe de establecerse un parámetro que equilibre las transferencias sobre necesidades reales y que no provoquen una contracción del desarrollo en los cantones que disfrutan actualmente de índices elevados." (Municipalidad de Flores) "Los recursos (de los Fondos Solidarios) se habían destinado en una gran mayoría a levantarle el trasero al Ministerio de Educación que teniendo recursos no los invierte en mejoras o nuevos centros educativos y siguen atesorando recursos si por tanto tiempo ha sido nuestra labor atender y sin recursos resulte conveniente que por vía ley nos lo trasladen de una vez por todas pero con recursos económicos. En cuanto a las demás competencias tendremos más tiempo para ponernos de acuerdo. Por ahora redacten, discutan y definan sobre esa ley ya que es preferible una bien analizada y no varias sin llegar al consenso." (Municipalidad de Cañas) "Somos conscientes que debemos prepararnos en todos los aspectos para desempeñarnos en nuestras nuevas responsabilidades. Es necesario, sí, que los dineros que destinen para estas competencias sean depositados o transferidos con agilidad y prontitud." (Municipalidad de Corredores) "Garabito desea poder contar con las competencias y recursos necesarios para brindar adecuada cobertura del servicio público municipal a las demandas ciudadanas. En esta coyuntura actual es que se desea plantearle al MIDEPLAN la posibilidad de brindar capacitación, charlas o talleres interactivos o modalidades similares sobre la Ley 8801, estos direccionados tanto al área administrativa y social municipal como al Concejo Municipal para poder ampliar los criterios de propuesta respecto de las oportunidades y capacidades municipales en materia de transferencia de competencias." (Municipalidad de Garabito) "Además de apoyar la necesidad de conformar y reglamentar los Consejos Cantonales de Coordinación Interinstitucional, aunando a la idea de divulgar y sensibilizar tanto el Plan de Desarrollo Humano Local (PDHL) y Plan Estratégico Municipal (PEM), ambos instrumentos desarrollados por MIDEPLAN, FOMUDE, PNUD, etc." (Municipalidad de Garabito) Es evidente que el tema es complejo, y aún dentro del ámbito municipal, las posiciones y opciones sugeridas son diversas. Se incorporan observaciones, dudas y recomendaciones válidas, que merecen un análisis formal por parte del sistema político, a la luz del envío de las primeras leyes que trasladen competencias y recursos a los gobiernos locales. Consulta a los Concejos Municipales. Según se indicó, MIDEPLAN amplió la consulta a los Concejos Municipales, de los cuales respondieron 26 (32% del total). El detalle se presenta en la tabla siguiente. Tabla 3.4: Registro de respuesta de Concejos Municipales, por cantón Cantón Oficio Fecha emisión Goicoechea PM /10/2010 Vázquez de Coronado CM /10/2010 Acosta SM /10/2010 Moravia SCMM /10/2010 Alajuela MA-AEX /10/2010 Grecia SEC /10/2010 Atenas MAT-SC-GR /10/2010 Palmares SCM /10/2010 Orotina CMO /10/2010 San Carlos SM /11/2010 Upala DAMU /10/2010 Paraíso SCM /10/

54 Alvarado Oficio sin número 22/10/2010 Heredia Oficio sin número 18/10/2010 Santa Bárbara SCMSB /10/2010 Belén* ref.6527/ /10/2010 ref7716/ /01/2011 Flores Oficio sin número 29/10/2010 Cañas OFC-SCM /10/2010 Abangares SM /10/2010 Hojancha SCMH /11/2010 Puntarenas* SM /10/2010 SM /11/2010 Esparza SM /10/2010 Montes de Oro 230-sm /10/2010 Aguirre Sesión N /10/2010 Corredores SG /11/2010 Siquirres Oficio sin número 25/10/2010 *Estos Concejos enviaron dos oficios, en el primero solicitando una prórroga y en el segundo, aportando la respuesta. Fuente: MIDEPLAN Considerando la distribución de las respuestas según provincia, se observa el siguiente escenario: los mayores niveles de respuesta se presentaron en Puntarenas, Alajuela y Heredia. Por su parte, los registros menores se dieron en Limón, San José, Cartago y Guanacaste (ver gráfico 3.3). Gráfico 3.3: Porcentaje de Concejos según aporte de respuesta a la consulta, por provincia y total Fuente: Consulta MIDEPLAN En la tabla siguiente se presenta una sistematización, con las competencias sugeridas agrupadas, detallando la frecuencia absoluta y relativa de cada una de ellas. Descontando 9 casos en que los oficios correspondieron a solicitudes de prórroga o no aportaron detalle de competencias, se listó un total de 82 competencias o funciones, de las cuales se desprenden 12 categorías (una de ellas, signada como Otros, integra competencias con muy baja frecuencia de mención). 54

55 Tabla 3.5: Competencias sugeridas por Concejos Municipales Competencia Menciones Porcentaje Infraestructura vial Infraestructura educativa Seguridad ciudadana Seguridad vial Programas sociales (protección y asistencia). 3 4 Ordenamiento vial y de paradas de bus. 2 2 Proyectos de vivienda. 3 4 Infraestructura y/o servicios de salud. 2 2 Permisos ambientales (viabilidades, 5 6 concesiones agua y materiales) y sanitarios. Administración de acueductos. 2 2 Infraestructura pluvial y/o sanitaria. 2 2 Otros Total: Fuente: Consulta MIDEPLAN En la categoría Otros se incluyen, por ejemplo, competencias sin definir claramente de MIDEPLAN, Ministerio de Cultura, MEIC, etc.; administración local de la Hacienda Pública; funciones relacionadas con control urbano; administración de zonas francas, ECO Museo, FANAL y otros; manejo de desechos sólidos, haciéndose además referencia a propuestas presentadas por la Unión de Gobiernos Locales. Al igual que lo registrado para el caso de las Alcaldías, las competencias que se menciona con más frecuencia corresponden a infraestructura vial, donde se menciona a veces la red nacional, a veces la cantonal, a veces una responsabilidad total y a veces solo el mantenimiento; la infraestructura educativa (respecto de la cual también varía la expectativa de responsabilidad, entre total y parcial), la seguridad ciudadana (como coadyuvancia a la nacional, mediante sistemas municipales, en su mayor parte) y la seguridad vial, que incluye por lo general componentes como señalización, administración de la policía de tránsito y afines. Nuevamente, se observa una correspondencia importante respecto de los proyectos presentados en los estudios de FOMUDE, que como se señaló, serán analizados en próximos apartados. Es importante mencionar que la amplia mayoría hizo hincapié en que la trasferencia de competencias debe estar complementada con un proceso de capacitación y fortalecimiento del personal municipal; un análisis de las capacidades municipales que defina posibles debilidades para la ejecución de las funciones; y una activa evaluación del ejercicio de las competencias para el beneficio de la población, verificando la calidad y cobertura de los servicios prestados. 3.3 Conclusiones Generales Es importante señalar, que MIDEPLAN ha venido realizando un esfuerzo por democratizar el proceso de trasferencia de competencias, elevando consultas y escuchando planteamientos de todos los actores municipales y ministeriales, cuyos criterios son vitales en la toma de decisiones. Resultado de estas consultas fue lograr un importante intercambio de información que se ha convertido en un insumo beneficioso para dicho proceso. 55

56 En el caso del régimen Municipal tanto a nivel de Alcaldías como de Concejos Municipales, no se obtuvo el nivel de respuesta deseado. Ante este escenario, el Ministerio mantuvo una actitud de apertura, reiterando las consultas y ampliando los periodos de recepción de respuesta (anexo 4.1). Es importante señalar, que como parte del proceso de análisis de la información recibida, no se constató qué tipo de acciones internas han tomado los gobiernos locales, para consultar en sus respectivos ámbitos de representación (los cantones), los aspectos en análisis. Es decir, que no se infiere que las respuestas aportadas se sustenten en prácticas participativas que a su vez, garanticen la oportuna consideración de la opinión de los habitantes de las comunidades. De la respuesta recibida de parte del sector municipal, se deduce, en primera instancia, una importante dispersión de criterios en cuanto a la implementación de la Ley y de las competencias a involucrar. Adicionalmente, es posible identificar una breve lista de competencias con registros importantes estas propuestas son consonantes con las que integra el estudio realizado por FOMUDE, que se analizará más adelante, y que básicamente refieren a temas como vialidad, infraestructura educativa, seguridad vial y servicios de seguridad-, y una amplia gama de funciones que no son factibles de ejercer a nivel local, no son de competencia actual del Ejecutivo, no cuentan con una contrapartida presupuestaria razonable para la transferencia, entre otras limitantes. Lo anterior alerta sobre la complejidad y dificultad de la implementación del proceso, donde se coincide en expresar posiciones favorables a las ideas pero se cuenta con pocas soluciones prácticas. A nivel Ministerial se obtuvo un mayor nivel de respuesta, sin embargo las respuestas aportadas no mencionan o facilitan la identificación de competencias transferibles, y además remarcan la naturaleza poco adecuada de muchos funciones del Poder Ejecutivo, para ser asumidas en los ámbitos locales, pues la transferencia llevaría al debilitamiento de la figura de rectoría, que se considera estratégica para la implementación de una agenda de desarrollo nacional. De lo anterior desmarcamos al MINAET, entidad que mencionó una serie de competencias y programas, si bien hizo énfasis en la necesidad de administrarlas de forma concurrente, posibilidad que no obstante, no se encuentra contemplada en la ley A partir de los insumos aquí señalados, MIDEPLAN retroalimenta la agenda para el fortalecimiento municipal y la promoción de estrategias de desarrollo desde lo local, e incorpora las propuestas específicas para profundizar los estudios técnicos que enriquezcan el proceso de transferencia de competencias y recursos del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, al tenor de lo que la misma Ley 8801 le encomienda; con el compromiso de sumar a un gran proyecto nacional para buscar el bienestar de la población, a lo largo y ancho del territorio. 56

57 4. Proceso Analítico de las Competencias y Recursos Transferibles y de Aspectos Asociados 4.1. Análisis de los estudios elaborados por FOMUDE El Proyecto Fortalecimiento Municipal y Descentralización (FOMUDE), fue constituido conforme al convenio de financiación suscrito el 18 de diciembre de año 2002 entre la Comunidad Europea y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), en nombre del Gobierno de Costa Rica, con base en la Ley No del 12 de diciembre del año 2002 que aprobó el Convenio Marco de Cooperación Financiera y Técnica suscrito entre el gobierno de Costa Rica y la Unión Europea. A efectos de ejecución, el Beneficiario del Convenio, el Ministerio de Planificación suscribió otro Convenio de Delegación y de Cooperación Interinstitucional con el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), que se está haciendo cargo del aporte de la contrapartida nacional. El proyecto FOMUDE inició su ejecución en enero de La fase de preparación fue de diciembre 2002 a diciembre Beneficiario del Proyecto: MIDEPLAN Unidad Gestora: MIDEPLAN-IFAM Cobertura del proyecto: Nacional, 81 municipalidades y 8 Concejos Municipales de Distrito, 13 Federaciones, Unión Nacional de Gobiernos Locales y CONADECO, DSINADECO, UNGL Periodo de duración : (inicio de ejecución 2005) Presupuesto: uros uros (aporte Comunidad Europea) uros (aporte nacional IFAM-MIDEPLAN) La tabla 4.1 y gráfico 4.1 presentan una descripción del uso de fondos y su distribución. El Anexo 4.1 presenta mayor detalle del proyecto. Tabla 4.1: Descripción de Uso de Fondos del Proyecto FOMUDE CONVENIO DE FINANCIACION RUBROS Fondos Costa Fondos CE Total Rica (CR) 1.1. AT Internacional , , AT Local , , , Auditoría, Evaluación y , ,00 Monitoreo (externos)* 1.4. Estudios , , Formación y Capacitación , , , Intercambio de experiencias , , Equipamiento , ,00 5. INFORMACIÓN Y VISIBILIDAD , , Personal Local , , Otros , ,00 57

58 7. IMPREVISTOS , ,00 TOTAL GENERAL , , ,00 TOTAL UGP , , ,00 Fuente: FOMUDE Gráfico 4.1: Distribución fondos FOMUDE por rubro y fuente (Euros) Tabla 4.2: Detalle de los Estudios Financiado por el Proyecto FOMUDE (a Octubre 2010) 58

59 Titular Nombre de Contrato / Actividad Contratado Coronado y Pérez AS Consultores S.A. (Acción Sinérgica Consultores) Estado actual Estudio Actuarial de las Federaciones de Municipalidades ,00 Terminado Sonia Contreras Cascales Elaboración de una Memoria del proceso asociativo municipal a nivel nacional y territorial en Costa Rica 9.500,00 En Ejecución Instituto de Altos Estudios S,A. IAE Asociación Centroamericana para la Economía, la Salud, y el Ambiente Consultores y Servicios Técnicos de Guanacaste CSTG CoopeSoliDar R.L. ECOPLAN Sociedad de Responsabilidad Limitada Consultores Viales Asociados S.A. Asociación Centroamericana para la Economía, la Salud, y el Ambiente Estudio de Necesidades de Capacitación y Operativización del plan de Capacitación para las 81 Municipalidades y 8 Concejos Municipales de Distrito Estudio de propuesta de ejecución de los planes de desarrollo en las uniones cantonales de Asociaciones de Desarrollo Comunal. Estudio de Validación Metodológica para la capacitación en planificación participativa del Desarrollo Local Estudio para elaborar una propuesta metodológica de una agenda local de las mujeres para su inclusión económica y social. Estudio para la obtención de la viabilidad ambiental del plan regulador del cantón de Guácimo, por parte de SETENA. Formular e Implementar el Diagnostico Municipal para atender la Red Vial Cantonal. Estudio que permita identificar las características esenciales de la ruta crítica para la participación política de las mujeres en Costa Rica ,00 Terminado ,00 Terminado ,00 Terminado ,00 Terminado ,00 En ejecución ,00 Terminado ,00 Terminado Giovanni Varela Díjeres Estudio Sobre Competencias Municipales ,00 Terminado Universidad Nacional Estudio sobre Descentralización ,87 Terminado Vidal Gomez Zúñiga Grupo UNSAT Consultores Asociados, S.A. Carmen Rojas Consultores Administrativos Latinoamericanos Asociados, S.A. CONALAS Consultorías y Servicios Técnicos de Guanacaste Consultores Administrativos Latinoamericanos Asociados, S.A. CONALAS Estudio sobre la Creación de un Banco de Proyectos para la Región Chorotega (Lote 2) Diagnóstico, Factibilidad, y Propuesta para la implementación de Opciones de Mejora y del Cierre Técnico del Vertedero Municipal de San Luis de Florencia, cantón de San Carlos, Costa Rica. Estrategia Socio Ambiental para el Corredor Biológico Paso De Las Nubes Estudio sobre la Organización y Estructuras de las Instituciones que conforman el Sector Descentralizado Territorial. Diseño e Implementación de la Estructura Operativa de la Federación de Municipalidades del Sur (FEDEMSUR) Estudio sobre Lineamientos de Reforma Institucional para el Sector Descentralizado 6.700,00 Terminado ,00 En ejecución ,00 En ejecución ,00 Terminado ,00 Terminado ,00 Terminado Para estudios, se destinaron euros (fondos europeos). Parte ejecutado mediante subvenciones, acuerdo de contribución y contrato UNED. Los temas incluyen descentralización, Género, Ambiente, Desarrollo Local. La lista de estudios se detalla a continuación (tabla 4.2). Los estudios relacionados con descentralización: Legislación, competencias incluyen: - Estudio sobre Descentralización - Estudio sobre la Organización y Estructuras de las Instituciones que conforman el Sector Descentralizado Territorial. - Estudio sobre Lineamientos de Reforma Institucional para el Sector Descentralizado - Estudio Sobre Competencias Municipales A continuación se muestran extractos y resúmenes tomados de diferentes estudios, contratados por Fomude, que analizaron diferentes aspectos antes mencionados y de entera asociación con la ley Análisis del Estudio Realizado por el Consultor Renzo Lautaro Rosal Entre los meses de febrero y marzo del 2009 el proyecto Fomude contrato los servicios del señor Renzo Lautaro Rosal, Consultor ATI en Descentralización y Mecanismos de Descentralización. La consultoría hace énfasis en analizar las condiciones institucionales y políticas para concretar el 59

60 traslado de recursos y competencias, revisando y planteando recomendaciones para el impulso del proceso desde las instituciones del Poder Ejecutivo y de los propios gobiernos locales. La parte primordial del estudio realizado por el señor Lautaro se centra en llevar a cabo un análisis y sus correspondientes recomendaciones para el establecimiento y priorización de las competencias y recursos que se pueden transferir a las municipalidades. El informe inicia realizando un análisis de lo que para ese momento era el proyecto de Ley Marco para el Fortalecimiento de los Gobiernos Locales. La estructura del Sector Público Costarricense (SPCR) es analizada con amplitud, para identificar las principales áreas de oportunidad para permitir concretar, en forma gradual, el traslado de competencias según mandaba dicho proyecto. En la estructura estatal Costarricense existen características que se deben analizar con un detalle importante, como puede ser el caso de los Ministerios que asumen un papel básicamente regulador (rectoría) y orientador de las políticas públicas, pero la ejecución corresponde a las entidades adscritas, empresas estatales y entidades descentralizadas. Esto se convierte en una característica que suma complejidad a la hora de concretar la descentralización ya que la administración pública está dispersa entre varias instituciones; lo cual dificulta la clarificación de las competencias a trasladar. A ello, se suma que en la actualidad varias instituciones están en proceso de reestructuración funcional. El traslado de recursos y competencias apunta al recorte funcional del Poder Ejecutivo, lo cual supone incluso en el mediano plazo, la fusión y desaparición de instituciones, y en general, la necesidad de recomponer sus actuales marcos de actuación. 12 El análisis se contrasta con las opiniones recogidas en funcionarios de distintos Ministerios, quienes expresan dos opiniones que aparecen como contradictorias: 1) la descentralización es importante y debe apoyarse; 2) existen diversas dudas sobre las capacidades de los gobiernos locales. Ambas opiniones corroboran una opinión generalizada en América Latina. Varias de las entrevistas realizadas, dejaron claro que los municipios costarricenses no son iguales, que existen entre ellas importantes asimetrías; por lo que la implicación en el proceso será gradual y progresiva, atendiendo a sus propias características y posibilidades. Podemos citar varios extractos del informe Final del señor Lautaro Conviene llevar a cabo ciertos estudios técnicos para profundizar sobre el ejercicio de las competencias concurrentes. Existe cierto interés de los actores municipales en clarificar los ámbitos de responsabilidad sobre este tipo de competencias. El objetivo es explicitar los roles y recursos que cada competencia comprometen al Ejecutivo y los gobiernos locales, así como contribuir a identificar áreas donde se requieren esfuerzos adicionales, en materia de capacitaciones, búsqueda de recursos adicionales, por ejemplo. Serán necesarios estudios para apreciar las condiciones de los municipios y sus administraciones para cumplir con sus competencias. Una premisa es contribuir a generar mayor credibilidad sobre el trabajo y retos de los gobiernos locales. Estos estudios también reflejarán en forma integral las áreas de oportunidad que requieren reforzarse así como las condiciones para la gradualidad del traslado. Los estudios permitirán identificar áreas para compartir ejercicios de buenas prácticas y llevar a cabo iniciativas como la certificación de funciones y puestos. El SPC *Sector Público Costarricense+ presenta una particularidad en relación con los sectores similares en Centroamérica: una estructura amplia, compuesta por Ministerios y sus órganos adscritos; sector público 12 Contrario a diversas opiniones y análisis, el informe considera la posibilidad de involucrar las funciones de instituciones descentralizadas, algunas de las cuales llevan a cabo funciones que pueden corresponder con el ámbito de responsabilidades de las municipalidades. 60

61 descentralizado institucional, con instituciones autónomas, órganos adscritos, instituciones semiautónomas, órgano adscrito a semiautónoma; empresas públicas y entes públicos no estatales. Esta estructura ejemplifica que la descentralización funcional no representa un tema nuevo en la agenda nacional. Las funciones del Sector Público están distribuidas en un amplio abanico de instituciones. Es importante diferenciar la obligatoriedad del traslado competencial desde el Poder Ejecutivo, de la voluntariedad de cada gobierno municipal de ejercer dichas competencias. El primer elemento está dado por la importancia de dejar expresa la voluntad política de entregar mayores poderes a los gobiernos locales. Establecer un proceso homogéneo para todos los municipios, contradice de manera importante con la realidad observable en los cantones. Las realidades cantonales son heterogéneas en Costa Rica, por lo que las municipalidades readecuan sus prestaciones a las demandas locales y a su realidad municipal. El proceso formal de traslado de competencias, debe prever que establecer competencias idénticas para todos los municipios del país enmascara la realidad. Es deseable llevar a cabo un estudio detallado para establecer la complejidad de la prestación de cada competencia, los recursos que se requieren para su funcionamiento, así como las estructuras organizativas necesarias que los gobiernos municipales deben prever. Estos insumos técnicos deberán ser responsabilidad de la institución del Poder Ejecutivo del cual se traslada la competencia; pero no será requisito para su operatividad Análisis de las propuestas de proyectos de transferencias del consultor Giovanni Varela El proyecto FOMUDE contrato los servicios del consultor Lic. Giovanni Varela, para que este elaborara, tras un estudio, propuestas de ley que pudieran ser contempladas en miras al proceso de la implementación de la ley 8801 denominada Ley General de Transferencias de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. A continuación se incluyen observaciones sobre el informe final del estudio elaborado por el Lic. Varela. El Informe propone en ejecución de la reforma al artículo 170 de la Constitución política y en concordancia con la Ley Nº 8801 cuatro proyectos de ley de transferencia de competencias,las cuales él consideraba viables, concernientes a las siguientes materias: Red Vial Nacional. Autorización a las municipalidades a intervenir en la construcción, reparación, planificación, mantenimiento, mejoramiento rutinario y periódico, rehabilitación y supervisión de las vías nacionales y cantonales. Infraestructura Educativa. Autorización a las municipalidades a intervenir en la construcción, la reparación, la planificación, el mantenimiento y supervisión de la infraestructura educativa pública de primaria y secundaria. Seguridad pública. Autorización a intervenir como coadyuvantes en el mantenimiento del orden público y la prevención de la delincuencia. Crea los cuerpos de fuerzas de policía municipal coadyuvante y las incorpora a las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública reguladas por la Ley general de Policía. Señalización y Seguridad Vial en la Red Nacional. Autorización para ejercer competencia en la señalización y medidas de seguridad vial en la red vial nacional, excluyendo la intervención en los temas referentes a regulaciones y supervisión de tránsito de vehículos y personas. a. Competencias Bajo Principio de Coordinación 61

62 Como primera observación general cabe señalar que las cuatro competencias se recomienda y dispone en los anteproyectos que las competencias a trasladar sean ejercidas bajo el principio de coordinación (pag. 25). Esto supone un error conceptual importante que se ve reflejado incluso en el Glosario de Términos cuando trata las definiciones de competencia compartida, competencia concurrida y competencia de coordinación por lo demás confusos en su formulación (pag.54). Tal como se analizó en el Capítulo 1 y como lo ha dicho la Procuraduría General de la República, las competencias se atribuyen legalmente entre los órganos de la administración de manera exclusiva, concurrente, o residual. También se ha entendido que puede existir una complementariedad de funciones, cuando distintas atribuciones de entidades diferentes concurren sobre un mismo objeto o interés, resultando complementarias pero diferentes como la facultad de ordenación territorial a través de los planes reguladores municipales y la protección del medio ambiente a través de los permisos del MINAE a través de la SETENA. Como es bien sabido, cuando el ordenamiento jurídico atribuye una competencia en forma prevalente y exclusiva a un órgano de la Administración Pública, la consecuencia necesaria y lógica es que los otros órganos no la pueden ejercer, de ahí que se hable de una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Pero también puede ocurrir que estemos en presencia de una competencia concurrente dado que el ordenamiento jurídico le otorga la misma función, en forma simultánea, a dos o más órganos de la Administración. Por último, tenemos un tercer escenario, y es cuando el ordenamiento jurídico le concede en forma principal la competencia a un órgano, pero si este la declina la puede ejercer otro órgano, competencia residual que también opera cuando el ordenamiento jurídico encarga a un órgano ejercer las competencias no asignadas a los demás, tal y como ocurre con el Ministerio de la Presidencia. ( PGR. Dictámen C del 25 de junio del 2007) El Principio de Coordinación lo ha desarrollado la Sala Constitucional como una guía del tipo de relación que debe darse respecto de los gobiernos locales cuando se tienen intereses y funciones concurrentes con otros entes públicos de naturaleza nacional o institucional para evitar duplicidades y contradicciones. Coordinación que en el caso de las municipalidades en virtud de la autonomía de que gozan, debe ser voluntaria. (Voto ). No se trata entonces de una forma de atribución de competencias. Esto supone al menos dos consecuencias importantes: 1.- el consultor no propone un traslado de competencias, sino un ejercicio en concurrencia, lo que a criterio de la Procuraduría General de la República y de la Sala Constitucional contraviene el tenor literal del artículo 170 CP, que obliga a un desprendimiento de la competencia de la esfera del Poder Ejecutivo y su traslado a las municipalidades (PGR.OJ 096- del 13/10/2009; Sala Constitucional Voto :41 hrs 17/04/2002 ); y 2.- no se procede al cierre de las dependencias competentes en el Ejecutivo, lo que plantea el problema del gasto que estas consumen o su eventual duplicación al ser extraída la partida que respalda el ejercicio de la competencia ahora en concurrencia con los gobiernos locales. Esto adquiere un carácter dramático cuando se establece en el Informe que el ejercicio concurrente de las competencias dichas se hará con la asesoría técnica del órgano ministerial involucrado ( pags. 36 y 37). Adicionalmente no existen estudios de costos sobre la eventual implementación de dichas competencias en los cantones ni de los costos asociados a la transferencia como despidos de personal, contratación local de técnicos, inversión en maquinaria y otros. b. Selección de Competencias a Transferir por el Criterio Presupuestario 62

63 Una segunda observación general, puede establecerse, en el hecho de que el criterio definitorio para la recomendación de las competencias a trasladar fue la existencia de sumas fuertes en el presupuesto nacional que permitieran alcanzar con la transferencia el 1.5% de los ingresos presupuestados anualmente. De esta forma las competencias recomendadas para su traslado no guardan una relación con necesidades comunales específicas o planes de desarrollo cantonal ni prioridades de inversión. Ni siquiera nuevamente, se anticipa el costo de implementación de estas competencias en las localidades. La determinación presupuestaria es tal que la consultoría no pudo elaborar las tres leyes faltantes porque no existían en el presupuesto competencias con financiamiento suficiente para cubrir el 1.5% de los ingresos ordinarios estimados. ( pags. 6,13,22,38,50 y 52). c. Red Vial Nacional La planeación, el diseño, construcción y mantenimiento de las rutas nacionales de apoyo a la producción involucra conocimiento técnico especializado, estudios cuantiosos de demanda y proyecciones económicas, financiamiento normalmente externo que las municipalidades no tienen posibilidad de asumir, así como inversión en equipos y maquinaria especializada y su mantenimiento. Adicionalmente es criterio de esta asesoría, que las municipalidades si bien pueden mediante convenios o a través de uniones o federaciones de municipios pueden asumir la ejecución de proyectos concretos con alcance fuera de su territorio, por decir un acueducto que comprenda varios cantones, un sistema de desagüe de aguas residuales, rellenos sanitarios o procesamiento de basuras y hasta un tren, no pueden asumir como función permanente aunque sea en conjunto con otras municipalidades la atención de competencias nacionales. Permitir que a través de agregados de municipalidades se adopten funciones nacionales en grandes proporciones o la totalidad del territorio equivaldría a autorizar un estado paralelo. La Procuraduría General advierte sobre esto en su opinión Jurídica y otros, así como puede deducirse de la Sentencia de la Sala Constitucional cuando deslinda como propio de las municipalidades lo local. Con se estableció en el capítulo 1, fundamento en lo expuesto la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica emitida con motivo de una consulta hecha por la Comisión permanente Especial de Asuntos Municipales y desarrollo local Participativo establece que a) el artículo 170 CP no permite que, como resultado del proceso de transferencia de competencias, se establezcan competencias de ejercicio concurrente entre la Administración Central y las administraciones locales, b) conforme con el artículo 169 CP, el territorio del cantón constituye un límite físico para el ejercicio de las competencias atribuidas a las municipalidades, por lo cual sería dudosamente constitucional que una Ley permita la actuación extra cantonal de las municipalidades, c) el artículo 169 CP, en principio, impide que a las federaciones municipales se les atribuya el poder de ejercer competencias nacionales o realizar obras nacionales. Para esta competencia, no existen estudios del destino y compromiso concreto de los fondos del presupuesto, que pueden ir al pago de contratos en ejecución, préstamos, y otros. (Existen estudios del desempeño en la red vial cantonal, el cual se analiza en el próximo capítulo). Tampoco existe un estudio del costo de su eventual ejercicio por las municipalidades ni sobre la disposición del personal y recursos existentes en el MOPT. La Tabla 4.2a y b incluyen el presupuesto del 2010 y Tabla 4.2 Ley de Presup. Ordinario y Extraordinario P/ El Ejercicio Económico del

64 Prog Mejora y Conservación de la Red Vial Cantonal, Distribución de Costo Por Área / Actividad DESCRIPCION Atención de Emergencias y Desastres Mej. y Conserv. De la Red Vial Canalización y Protección de Riberas Mant. Y Rep. De Eq. Y Maq. Dirección Gestión Municipal Dirección de Ingeniería Dirección de Puentes TOTAL GENERAL REMUNERACIONES 71,583,160 8,287,420, ,862, ,256, ,082, ,561, ,704,722 10,276,472,660 Remuneraciones Básicas 29,773,497 3,696,522, ,456, ,847,977 60,826, ,431,527 61,735,542 4,596,593,700 Remuneraciones Eventuales 7,000, ,000,000 11,000,000 1,000,000 5,600,000 2,000,000 19,500, ,100,000 Incentivos Salariales 24,981,663 3,023,028, ,688, ,673,063 51,036, ,032,005 51,799,633 3,778,239,300 Contrib. Patr. al des. y seg. Soc. 4,998, ,287,732 36,984,717 27,330,396 9,979,046 56,505,262 10,512, ,598,419 Contrib. Patr. a fondos de pensiones y otros fondos de cap. 4,829, ,582,511 35,732,953 26,405,384 9,641,299 54,592,813 10,156, ,941,241 SERVICIOS 16,506, ,672, ,299, ,737,992 29,250,282 33,441, ,963,039 2,620,871,981 Alquileres 0 37,538, ,199, ,737,909 Servicios básicos 0 221,054, ,054,331 Serv. comerciales y financieros 589,000 42,565, ,000 1,499,884 2,500, , ,800 48,334,449 Servicios de gestión y apoyo 3,400, ,576,207 1,100,000 11,046, , , ,662, ,924,611 Gasto de Viaje y de transporte 10,900, ,002,170 41,800,000 23,700,000 20,850,000 22,850,000 16,380, ,482,170 Seguros, Reaseg. y otras oblig ,000, ,000,000 Capacitación y protocolo 500,000 4,879, , ,000,000 1,000,000 1,000,000 12,879,706 Mantenimiento y reparación 1,117,591 5,056, ,500, ,000, ,134 8,096,834 59,496, ,967,101 Impuestos ,000, ,000,000 Servicios Diversos ,491, ,491,704 MATERIALES Y SUMINISTROS 18,688,877 3,712,210,772 65,206, ,079,003 45,242,579 54,281,174 1,465,576,436 5,931,285,365 Productos Químicos y Conexos 12,657,581 1,256,524,884 2,616, ,422,058 39,368,114 24,553,448 20,595,331 1,706,737,832 Mat. y prod. uso const. y mant. 1,332,000 2,414,609,661 8,327,771 4,487, ,494 1,891,451 1,427,071,774 3,858,646,851 Herram., rep. y Accesorios 566,786 4,167,933 48,818, ,053, ,466 10,776,615 13,759, ,431,028 Útiles, mat. y sumin. diversos 4,132,510 36,908,294 5,444,319 5,115,889 4,659,505 17,059,660 4,149,477 77,469,654 BIENES DURADEROS 0 500,000, ,992,000, ,100, ,433,100,000 Maquinaria, equipo y mobiliario ,992,000, ,992,000,000 Construc., adiciones y mejoras 0 500,000, ,100, ,441,100,000 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 0 5,397,148, ,000, ,399,148,113 Transf. ctes al sector público 0 5,341,100, ,000, ,343,100,000 Transf. corrientes a personas 0 5,802, ,802,113 Prestaciones 0 50,246, ,246,000 TRANSFERENCIAS DE CAPITAL Transf. De capital al sector público 107,956,214,354 Transf. De Capital a Gobiernos Locales 23,239,100,000 TOTAL GENERAL 106,778,628 18,761,452,599 1,063,368,480 3,855,073, ,575,785 1,788,384,615 1,874,244, ,856,192,473 Tabla 4.2b Ley de Presup. Ordinario y Extraordinario P/ El Ejercicio Económico del 2011 Prog Mejora y Conservación de la Red Vial Cantonal, Distribución de Costo Por Área / Actividad DESCRIPCION Atención de Emergencias y Desastres Mej. y Conserv. De la Red Vial Canalización y Protección de Riberas Mant. Y Rep. De Eq. Y Maq. Dirección Gestión Municipal Dirección de Ingeniería Dirección de Puentes TOTAL GENERAL Anteproyecto 2011 REMUNERACIONES 69,702,786 8,445,237, ,471, ,187, ,099, ,564, ,544,293 10,522,107,816 Remuneraciones Básicas 33,528,130 4,162,678, ,266, ,140,813 68,496, ,623,237 69,520,798 5,176,255,000 Remuneraciones Eventuales 891,798 69,375,218 1,401, ,400 1,019, ,998 2,547,993 76,000,000 Incentivos Salariales 24,605,608 2,939,209, ,802, ,540,419 50,268, ,605,859 51,019,877 3,683,052,000 Contrib. Patr. al des. y seg. Soc. 5,430, ,952,169 40,180,610 29,692,048 10,841,347 61,387,949 11,421, ,905,736 Contrib. Patr. a fondos de pensiones y otros fondos de cap. 5,246, ,021,374 38,820,680 28,687,105 10,474,415 59,310,244 11,034, ,895,080 SERVICIOS 16,806,850 1,038,145,398 1,100,566,604 1,646,519,225 55,398,315 35,535, ,456,000 4,192,428,364 Alquileres 0 47,038, ,961, ,000,000,000 Servicios básicos 0 261,464, ,464,862 Serv. comerciales y financieros 0 74,681, ,000,000 3,200, ,000 78,989,750 Servicios de gestión y apoyo 1,100, ,061, ,000 19,000,000 25,350, , ,180, ,181,237 Gasto de Viaje y de transporte 14,527, ,295,833 56,405,000 27,619,225 19,148,315 31,745,972 22,068, ,809,845 Seguros, Reaseg. y otras oblig ,000, ,000,000 Capacitación y protocolo 500,000 12,403, , ,500,000 1,100,000 1,100,000 22,153,320 Mantenimiento y reparación 679,350 4,200,000 90,000,000 1,198,400,000 1,200,000 1,850, ,000,000 1,428,329,350 Impuestos Servicios Diversos , ,000 MATERIALES Y SUMINISTROS 8,313,240 6,866,744, ,968, ,026,168 9,617,460 58,662,250 2,962,047,037 10,844,378,349 Productos Químicos y Conexos 3,265,899 2,277,370, ,971, ,234,874 4,520,324 23,581,369 6,222,799 2,764,166,599 Mat. Materiales y prod. y uso prod. const. minerales y mant. y asfálticos 1,033,0360 4,534,442,361 4,529,749,918 1,942, ,055, ,0000 7,440,4640 2,953,229, ,758,400 7,508,745,597 4,800,508,318 Herram., rep. y Accesorios 1,116,098 9,038,531 93,848, ,122, ,466 14,772, ,206,473 Útiles, mat. y sumin. diversos 2,898,207 45,892,925 8,207,023 7,613,670 4,184,670 12,868,143 2,595,042 84,259,680 BIENES DURADEROS 2,037,694 2,034,187, ,124, ,619,430 1,006, ,652,742 1,044,000,000 4,603,627,849 Maquinaria, equipo y mobiliario 2,037, ,187, ,124, ,619,430 1,006, ,652, ,759,627,849 Construc., adiciones y mejoras ,044,000,000 1,044,000,000 Bines preexistentes 0 1,800,000, ,800,000,000 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 0 8,004,474, ,000, ,006,474,293 Transf. ctes al sector público 0 7,948,228, ,000, ,950,228,293 Transf. corrientes a personas 0 6,000, ,000,000 Prestaciones 0 50,246, ,246,000 TRANSFERENCIA DE CAPITAL 15, ,503,693,791 21,192 15,344 28,740,015,344 15,895 43, ,243,821,312 Transf. De capital al sector público 15, ,503,693,791 21,192 15,344 28,740,015,344 15,895 43, ,243,821,312 Transf. De Capital a Gobiernos Locales 25,256,400,000 25,256,400,000 TOTAL GENERAL 96,876, ,892,481,737 2,361,152,547 3,661,367,952 28,947,136,954 1,002,431,146 4,451,091, ,412,837,983 64

65 e. Señalamiento y Seguridad Vial de la Red Nacional Competencia altamente técnica especializada, que implica una visión sistémica. La señalización vial se ejerce usando máquinas especiales y personal entrenado en su manejo, mantenimiento y reparación. No existe un estimado del costo que implica el trasladar esta función a los gobiernos locales, ni la disposición del personal de cuadrillas que es el que en su mayoría se dispone para la pintura de calles. El presupuesto de este rubro fue de 3,000 millones de colones en el En el caso de competencias que no tengan 1.5% de los ingresos, habría que completar el presupuesto reduciéndoselo a otra partida, aumentando impuestos o aumentado el déficit fiscal (lo cual implican el delegar al futuro la decisión de reducir el gasto o aumentar los impuestos). f. Infraestructura Educativa Puede señalarse que la propia Asamblea Legislativa tiene como atribución la creación de establecimientos educativos de ciencia y artes (inciso 19 art.121) los colegios deben crearse por ley. La consultoría indica que actualmente las municipalidades atienden la infraestructura educativa cantonal a través de asignaciones directas o de transferencias a las Juntas de Educación, en sentido estricto no se trata de un traslado de una competencia nueva. Sin duda la planeación de la infraestructura educativa y su construcción requiere de conocimientos técnicos y estudios especializados. No establece cual es el rol reservado a las Juntas de Educación o que se hará con ellas. Traslada la totalidad de la partida existente en el Ministerio de Educación advirtiendo que debe tenerse cuidado pues existen obras en ejecución y que dicha partida no sólo es para infraestructura, sino también para equipamiento de escuelas y colegios. No existe un estudio del costo de trasladar esta competencia a los municipios, ni de los recursos que cantonalmente demanda la atención de este problema. g. Policía y Seguridad Pública La Sala Constitucional en varios votos ( ; ; ) ha establecido la diferencia entre la policía municipal y la fuerza pública, señalando ésta última como atribución exclusiva del Poder Ejecutivo, bajo el mando de la Presidenta de la República quien ostenta la capacidad de libre remoción de los efectivos de seguridad. También ha subrayado la imposibilidad por ser contraria a la autonomía de que la policía municipal sea parte de la fuerza pública. A su vez ha subrayado las limitaciones de la policía municipal restringiendo sus competencias a la verificación del cumplimiento de las obligaciones del comercio en cuanto a patentes y licencias y a preservar el orden público en los espacios abiertos comunales, con veda de portar armas pesadas, realizar arrestos o encarcelar personas, hacer registro de locales privados, debiendo siempre recurrir a la autoridad de policía nacional o judicial o actuar a su solicitud en apoyo de operativos específicos. En la propuesta no se define el carácter de coadyuvante que se le atribuye a la policía municipal, no se definen sus atribuciones, ni se indican las consecuencias de incorporar a la policía municipal como una fuerza policial encargada de la seguridad pública dentro de la Ley General de Policía. No existe un estudio de los costos de implementación de tales policías en los cantones. Se alude a que el personal policial es personal de confianza por lo que no se establecen requisitos técnicos de selección o de entrenamiento, situación que entraña riesgos importantes para los ciudadanos. No se trata en sentido estricto de un traslado de competencia dado que son policías cualitativamente diferentes, por lo que no cumple con el mandato del artículo 170 CP. La 65

66 propuesta se reduce a ser una exacción de fondos al Ministerio de Seguridad. Aparte de esto existen los inconvenientes de la vulnerabilidad de la policía municipal a la penetración del crimen organizado y el riesgo a la seguridad nacional que implica. 5. Análisis de Gestión Municipal La Ley General de Trasferencias de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades (n 8801) en su Capítulo II, Artículo 5 establece Dentro del proceso, el Poder Ejecutivo podrá implementar planes, programas o proyectos que permitan verificar la idoneidad de los gobiernos locales, para asumir nuevas competencias y recursos. Lo anterior con mecanismos de apoyo permanente al mejoramiento de la gestión municipal, sin perjuicio de la autonomía municipal y en concordancia con los alcances del artículo 170 constitucional. En el marco de la implementación de la Ley 8801 y sustentado en el artículo antes mencionado, MIDEPLAN, con el claro objetivo para que estas asuman competencias y recursos del Poder Ejecutivo adecuadamente, ha venido realizando no solamente un análisis de los estudios que elaboran diferentes instituciones o programas sobre el régimen municipal, sino que también se dispuso a la realización de las investigaciones que considero necesarias o que serian un insumo importante en el proceso. Entre las actividades que el Ministerio realiza en ese ámbito se encuentran: Revisión de antecedentes: Recopilación de información de fuentes oficiales, sobre las condiciones de gestión municipal y la calidad de los servicios ofrecidos, en todo el país, incluye análisis de aspectos financieros por parte de la Contraloría General de la República y otros análisis relacionados con la gestión Diseño y operación de un Sistema de Monitoreo Municipal (SIMOM): El Sistema de Monitoreo Municipal, nos proporcionara una herramienta que permitirá elaborar un análisis sobre la gestión municipal en aéreas clave como lo son: Organización Municipal, Servicios Públicos 66

67 Municipales, Participación Ciudadana entre otras. En un primer momento MIDEPLAN realizara dicho estudio en 32 municipalidades, el cual generara un Plan de Mejora Municipal y con el que se le entregara a cada gobierno local la herramienta informática y la capacitación para que los mismos puedan seguir monitoreando y autoevaluando su gestión. Diseño y operación de una encuesta de percepción: Consiste en la realización de una encuesta de percepción de servicios municipales por medio de la escuela de estadística de la Universidad de Costa Rica. Dicho estudio tiene como objetivo definirnos los escenarios en donde se encuentran los municipios en gestión y percepción de servicios. Este estudio es a nivel nacional por lo que se realizo una categorización de las municipalidades basado en el análisis que presenta la Contraloría General de la República, por considerarse que dicha categorización engloba de una manera acertada las características de los municipios nacionales, la misma fue recomendada por MIDEPLAN y señalada como acertada por la escuela de estadística de la Universidad de Costa Rica. Capacitación: En relación con la comentada necesidad y el consecuente compromiso, de mejorar la gestión de las Municipalidades, de frente al mandato por la atención óptima de la población en los cantones, en las materias de competencias municipales y en los diferentes espacios de interacción con el gobierno central y otros entes públicos; considerando además las posibilidades de intervención que el marco legal y competencial abre para MIDEPLAN en dicha agenda, el Ministerio ha impulsado diversas acciones para el fortalecimiento municipal, que tiene como un eje fundamental, la capacitación. En la línea descrita, MIDEPLAN en colaboración con IFAM, por medio del Proyecto FOMUDE, ha canalizado recursos en un proyecto específico, para la creación de un Instituto de Formación y Capacitación Municipal Recopilación y análisis de información sobre gestión de municipalidades Las Tabla 5.1 presenta un resumen de los ingresos, gastos y liquidación del presupuesto de Municipalidades y Consejos Municipalidades de Distrito para el Los ingresos totales de las municipalidades correspondieron a 295,910 millones de colones, de los cuales 166,262 millones de colones corresponden a ingresos corrientes, 37,916 millones de colones a ingresos de capital y 91,731 millones de colones a financiamiento. Los gastos en este periodo fueron de 211,6114 para un superávit de 84,296 millones de colones. Tabla 5.1. Liquidación de Ingresos y Gastos de Municipales, Concejos Municipales de Distrito y Federaciones, 2009 (millones de colones) 67

68 INGRESOS TOTALES 295,910 INGRESOS CORRIENTES 166,262 Ingresos Tributarios 104,576 Ingresos No Tributarios 56,872 Transferencias Corrientes 4,814 INGRESOS DE CAPITAL 37,916 FINANCIAMIENTO 91,731 GASTOS TOTALES 211,614 Remuneraciones 82,045 Servicios 35,186 Materiales y suministros 26,108 Intereses y comisiones 2,005 Activos financieros 271 Bienes duraderos 43,114 Transferencias corrientes 18,673 Transferencias de capital 2,198 Amortización 1,899 Cuentas especiales 117 RESULTADO FINAL (INGRESOS - GASTOS) 84,296 FUENTE: Memorias Anuales de la Contraloría General de la República, La Tabla 5.2 presenta información detallada por municipalidad para el 2009 (población corresponde a 2008). El anexo 5.1 presenta información en detalle. En esta, se evidencia la gran heterogeneidad en dimensiones medios por población, extensión y presupuesto. La tabla presenta información sobre ejecución y morosidad al igual que de funcionarios y funcionarios por habitante. Tabla 5.2. Gobiernos Locales: Información General Posici % Monto de No. Func. % Egresos ón Ext en Población No. Mor Municipalidad Presupuesto por dedicados a IGFP Km Funcion. osid definitivo habitante remuneraciones 2009 ad 1 Belén 6,113,464, , % Santa Ana 6,807,680, , % 20.6 % 3 Garabito 3,235,676, , % % 4 Escazú 8,618,235, , % % 5 Cóbano 1,127,460, , % % 6 Santa Cruz 6,690,801, , , % % 7 Osa 4,462,845, , , % % 8 Aguirre 2,916,523, , % % 9 Carrillo 9,130,989, , % % 0% 68

69 10 Cartago 10,813,795, , % Flores 1,809,154, , % % 12 San Isidro 985,791, , % % 13 San José 50,762,697, , % % 14 Heredia 11,126,211, , % % 15 Esparza 2,075,419, , % % 16 Montes de Oca 4,012,241, , % % 17 Curridabat 4,177,682, , % % 18 Nandayure 1,589,771, , % % 19 Cañas 2,232,607, , % % 20 San Pablo 1,472,606, , % % 21 Hojancha 704,805, , % % 22 San Carlos 6,139,553, , , % % 23 Bagaces 1,447,253, , , % % 24 Valverde Vega 1,308,116, , % % 25 La Unión 4,488,245, , % % 26 Mora 1,894,302, , % % 27 Grecia 4,952,334, , % % 28 Coronado 2,764,398, , % % 29 Colorado 672,358, , % % 30 Alfaro Ruiz 908,205, , % % 31 Atenas 868,102, , % % 32 Abangares 2,264,547, , % % 33 La Cruz 3,335,603, , , % % 34 Desamparados 5,990,392, , % % 35 Corredores 3,865,968, , % % 36 Nicoya 3,170,050, , , % % 37 Barva 1,960,717, , % % 38 Goicoechea 5,331,748, , % % 39 Golfito 2,949,922, , , % % 40 Jiménez 742,098, , % % 41 Montes de Oro 1,054,691, , % % 42 Sarapiquí 2,583,209, , , % % 43 Poás 1,673,740, , % % 44 Perez Zeledón 5,815,788, , , % % 45 Moravia 3,236,392, , % % 46 Alvarado 800,343, , % 24.3 % 47 Santo Domingo 3,267,688, , % % 48 Alajuela 19,363,173, , % % 49 San Rafael 1,882,418, , % % 50 Tilarán 1,409,728, , % % 51 Palmares 1,558,292, , % % 52 Matina 2,629,426, , % % 53 Orotina 1,553,521, , % % 54 Puntarenas 7,477,302, , % 49.1 % 55 Paraíso 2,795,850, , % % 56 San Ramón 3,948,083, , % % 57 Santa Bárbara 1,677,082, , % % 58 Monteverde 256,239, , % % 59 Buenos Aires 3,049,746, , , % % 60 Parrita 1,123,225, , % % 61 Oreamuno 1,695,262, , % % 62 Paquera 327,574, , % % 63 Tarrazú 1,407,644, , % % 64 Naranjo 1,598,969, , % % 65 Lepanto 201,224, , % % 66 Turrialba 2,695,495, , , % % 67 Upala 1,996,193, , , % % 68 Los Chiles 1,819,201, , , % % 0% 69

70 69 Dota 1,109,460, , % Acosta 668,450, , % 22.0 % 71 León Cortés 1,089,942, , % % 72 Tucurrique 220,812, , % % 73 Siquirres 2,964,762, , % % 74 Aserrí 1,500,788, , % % 75 Limón 4,675,667, , , % % 76 Puriscal 1,466,287, , % % 77 Liberia 5,491,441, , , % % 78 San Mateo 1,152,645, , % % 79 Guatuso 1,065,222, , % % 80 El Guarco 2,012,712, , % % 81 Cervantes 245,674, , % % 82 Pococí 4,626,109, , , % % 83 Alajuelita 1,731,031, , % % 84 Tibás 5,621,866, , % % 85 Coto Brus 2,296,201, , % % 86 Guácimo 1,632,959, , % % 87 Peñas Blancas 251,769, , % NPI 0% 88 Turrubares 1,156,173, , % % A continuación, la tablas se presentan un resumen de los resultados de liquidación de las municipalidades tomado de los Estudios de la Contraloría General de la República. Tabla 5.3. Gobiernos Locales: Presupuesto Ejecutado y Participación dentro del Presupuesto Total de la República, (millones de colones corrientes y porcentajes) Presupues Aprobado Gobiernos Locales 151, , , ,864 Presupues Ejecutado Gobiernos Locales 103, , , ,614 Diferencia 47,447 64,950 97, ,250 % Grado Ejecución Presupuestario 68.6% 66.2% 64.8% 66.6% Presupuesto Aprobado Gob. Central Total 2,791,940 2,953,612 3,622,942 4,082,123 Presupuesto Ejecutado Gobl. Central Total 2,688,557 2,785,088 3,269,629 3,864,657 % Presupuesto Aprobado Total 5.4% 6.5% 7.7% 7.8% % Presupuesto Ejecutado Total 3.9% 4.6% 5.5% 5.5% FUENTE: Memorias Anuales de la Contraloría General de la República, La Tabla 5.4 incluye las municipalidades con mayor participación dentro del Presupuesto: San José, Alajuela, Cartago, Heredia, Escazú, San Carlos, Desamparados, Belén, Santa Cruz y Puntarenas. Las municipalidades que muestran mayor monto de superávit para el 2009 (millones de colones son la con San José: 13,231 millones de colones, Alajuela: 5,037 millones de colones, Tibás: 4,455 millones de colones, Heredia: 4,196 millones de colones, Liberia: 3,570 millones de colones; Puntarenas: 2,764 millones de colones, Carrillo: 2,493 millones de colones, Cartago 2,276 millones de colones, Buenos Aires: 2,002 millones de colones, Belén: 1,674 millones de colones y Goicoechea: 1,399 millones de colones. Tabla 5.4. Cantones con mayor participación dentro del Presupuesto Ejecutado de los Gobiernos Locales (millones de colones corrientes y porcentajes) 70

71 Ejecutado % Ejecución Ejecutado % Ejecución Ejecutado % Ejecución Ejecutado % Ejecución Municipalidad de San José 19, % 23, % 28, % 35, % Municipalidad de Alajuela 6, % 6, % 9, % 11, % Municipalidad de Cartago 4, % 6, % 8, % 9, % Municipalidad de Heredia 3, % 4, % 5, % 7, % Municipalidad de Escazú 2, % 3, % 5, % 6, % Municipalidad de San Carlos 2, % 3, % 5, % 5, % Municipalidad de Desamparados 2, % 2, % 4, % 4, % Municipalidad de Belén 2, % 2, % 4, % 4, % Municipalidad de Santa Cruz 1, % 3, % 4, % 4, % Municipalidad de Puntarenas 2, % 3, % 3, % 4, % FUENTE: Memorias Anuales de la Contraloría General de la República, Desde el año 2002, el Área de Servicios Municipales de la Contraloría General de la República ha emitido 5 informes (2002, 2005, 2006, 2008 y 2009) acerca de la Gestión que han desarrollado los Gobiernos Locales en materia financiera - presupuestaria. Con los diferentes informes, se ha querido suministrar los insumos necesarios para que las Municipalidades conozcan, generen y por ende, apliquen medidas correctivas para mejorar el grado de eficiencia y eficacia con la que los Municipios deben administrar sus recursos. En un primer punto y en materia los ingresos, la CGR ha indicado a través de los diferentes informes que las Municipalidades deben actualizar las tasas y tarifas con las cuales actualmente prestan los servicios, así como mejorar la contratación del recurso humano que apoye en la Gestión Municipal y la modernización de la estructura Municipal. En materia de egresos, los diferentes informes, señalan que los Gobiernos Locales muestran debilidades en la planificación de compras vinculadas con la administración de proyectos de infraestructura cantonal, personal poco capacitado en materia de contratación que puedan aplicar adecuadamente la normativa técnica/legal, entre otros. Se espera que para el 2011, la implementación del Sistema de Información Municipal (SIIM) brinde información que va más allá de un análisis financiero presupuestario, por cuanto ha de considerar otras áreas de la Gestión Municipal, que permitirán de manera integral ver el adecuado funcionamiento de los Gobiernos Locales en materia de Servicios, Organización, Ambiente y Participación Ciudadana, además de la mencionada gestión Financiera Presupuestaria. A continuación se incluyen una serie de informes tomados de la Contraloría General de la República. Estos han sido resumidos a continuación y los anexos incluyen el resumen literal tomado de la Contraloría Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales Contraloría General de la República. 13 En el cuarto informe de Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales se aborda a 86 gobiernos locales del periodo 2008, comparando sus resultados con los obtenidos en el periodo 2006 (Informe DFOE-SM ). Dicho documento contiene dos capítulos a saber: Resultados de los indicadores y del Índice de gestión financiera presupuestaria 2008 (IGFP 2008) y comportamiento del superávit y su composición. El Índice de gestión financiera presupuestaria está compuesto por 27 indicadores de un total de 31. Los indicadores que conforman este índice son de carácter financiero y presupuestario y 13 Resumen tomado del informe presentado por la Contraloría General de la República. 71

72 muestran información importante sobre el comportamiento de los ingresos, egresos, superávit o déficit y su relación con otros datos socioeconómicos y territoriales relativos a cada cantón. Los gobiernos locales ubicados en las primeras posiciones de este índice muestran una gestión financiera-presupuestaria mejor en relación con los restantes ayuntamientos; sin embargo, tal como se indicó en el informe DFOE-SM , una mejor ubicación no implica una gestión muy buena o excelente en todos los aspectos considerados; pues en algunos indicadores esas municipalidades pudieron ser superadas por otras e incluso al compararse ellas mismas entre un periodo y otro. Adicionalmente, se determinó que en dos años el Sector tuvo un aumento significativo en el endeudamiento, ya que el monto y porcentaje de representación de estos recursos creció con respecto al periodo Aunque se puede mostrar un panorama sectorial favorable; el análisis realizado en forma individual, revela resultados poco alentadores para un grupo de municipalidades, las cuales presentan serios problemas en la administración tributaria que ya han sido señalados por esta Contraloría General de la República en repetidas oportunidades. Lamentablemente para el periodo 2008 se incrementó el número de gobiernos locales con resultados deficitarios, en algunos casos no son relevantes y podrán ser amortizados por esas administraciones en el ejercicio económico vigente ajustando y monitoreando sus gastos; sin embargo, para otros ayuntamientos esa situación se ha mantenido por varios años e implica un grave problema difícil de resolver, pues el Código Municipal prevé que los recursos libres disponibles se destinen en primera instancia a amortizar ese déficit, debiendo posponer otras acciones de la organización. La administración de los recursos de la Ley No (Ley de simplificación y eficiencia tributaria) muestra una mejoría importante en relación con los resultados del periodo 2006, específicamente en la recaudación y ejecución de los montos previstos en el presupuesto. Sin embargo, como en todos los indicadores, existen municipalidades que obtuvieron deficientes resultados debido a que no realizaron las gestiones suficientes para el giro de los recursos a sus cuentas ni lograron ejecutar los proyectos previstos en sus presupuestos registrando bajos niveles de ejecución del gasto. Para un mayor detalle por favor remítase al anexo del documento número Resumen del análisis y opinión sobre la gestión financiera de los gobiernos locales Contraloría General de la República. 14 La quinta edición del Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales bajo el esquema de ésta y las anteriores versiones. Este informe incluye los resultados del Índice de Gestión Financiera- Presupuestaria, el cual está conformado por 27 indicadores, con la finalidad de contribuir a mejorar la gestión de los gobiernos locales e impulsar el principio de transparencia que debe regir la función pública, consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política. Los datos utilizados en este documento corresponden a los suministrados por los gobiernos locales en el Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos (SIPP), con corte al 20 de abril de 2010 y la liquidación presupuestaria del periodo 2009 e información adicional solicitada por esta 14 Resumen tomado del informe presentado por la Contraloría General de la República. 72

73 Contraloría General con corte al 19 de mayo de2010, por lo que cualquier ajuste realizado por las administraciones municipales, posterior a dichas fechas, no se consideró dentro de este estudio. Con la finalidad de continuar mejorando y abarcar otros aspectos de la gestión de los gobiernos locales, para el próximo periodo se analizará dicha gestión a partir de un Índice de Gestión Municipal (IGM), el cual se obtendrá de un nuevo sistema que está implementando la Contraloría General de la República, denominado Sistema Integrado de Información Municipal (SIIM). Se reitera una vez más que el IGFP está elaborado de manera tal que la cantidad de recursos que administra un gobierno local no afecte los resultados o su posición con respecto a los demás, lo que permite compararlos desde distintas realidades. Los resultados del Índice de Gestión Financiera-Presupuestaria (IGFP) del periodo 2009 permitieron determinar que los ingresos administrados por 88 gobiernos locales mostraron un ritmo de crecimiento menor al registrado en el 2008; incluso, el 50% de las municipalidades decrecieron en términos reales su recaudación. Las proyecciones realizadas en ingresos por un número importante de municipalidades del país no se ajustaron a la realidad, cerrando el periodo 2009 con una menor cantidad de recursos en sus arcas a la estimada en sus presupuestos. En algunos casos, la sobreestimación fue producto del comportamiento de la actividad turística y constructiva que se desaceleró por la crisis económica; en otros casos, por malas proyecciones o problemas en la gestión de cobro, por citar algunos ejemplos. Los recursos de vigencias anteriores (superávit libre y específico), continúan siendo el reflejo de la sub-ejecución de egresos en el sector municipal, en detrimento de mejores servicios y obras para las comunidades que representan esos gobiernos locales. Estos recursos representan un porcentaje importante en la estructura de ingresos de las municipalidades. En materia de egresos se determinó que el ritmo de crecimiento en términos reales fue menor al registrado en el periodo Si bien el gasto real se ajustó un poco más a las proyecciones realizadas en los presupuestos municipales respecto del año 2008, aún la ejecución del presupuesto no supera el 70%. En materia de planificación fue preciso determinar con base en información suministrada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) que los gobiernos locales no han avanzado en la emisión de planes reguladores que orienten el desarrollo de sus territorios y establezcan mejores condiciones de vida y por ende, de seguridad a sus habitantes, tratando de diluir situaciones de riesgo por construcciones en zonas no aptas y garantizando el acceso a los servicios básicos. Los indicadores relativos a la administración de los recursos de la Ley No. 8114, permiten determinar que son más las municipalidades que perciben la totalidad de las transferencias del Gobierno Central para el mejoramiento de la red vial en sus cantones. Sin embargo, aún se mantiene un número importante de ayuntamientos con serios problemas de ejecución de estos fondos. En síntesis, es menester señalar que en términos generales los resultados del Índice de Gestión Financiera-Presupuestaria 2009 podrían estar revelando un retroceso en la gestión financiera presupuestaria del sector municipal, ya que fue mayor el número de gobiernos locales que descendieron o permanecieron en la misma posición que los que ascendieron. Finalmente, se observó que las municipalidades que mostraron los mayores descensos en el IGFP correspondiente al periodo 2008, tomaron acciones que en la mayoría de los casos les permitieron ascender de posición respecto de la obtenida en dicho periodo. Por tanto, es factible concluir que el uso de metodologías de análisis como la propuesta en este informe o similares, constituyen 73

74 herramientas que fortalecen los sistemas de control interno, y se convierten en sanas prácticas de bueno gobierno corporativo que pueden llegar a incidir en mejores y mayores servicios y obras para la comunidad, se brinda una mayor información sobre el estudio en cuestión en el anexo Resumen del Informe sobre el Estado del Sistema Contable de los Gobiernos Locales Contraloría General de la República. 15 La Contraloría General de la República realizó en el año 2009, un estudio sobre el estado de los sistemas contables de las 81 municipalidades y 8 concejos municipales de distrito, producto del cual se emitió el informe No. DFOE-SM denominado Informe sobre el estado de los sistemas contables de las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito, y en el cual se señala que gran parte de esas entidades presentan debilidades estructurales, conceptuales y de gestión que van en menoscabo del desarrollo de una actividad contable financiera eficaz y eficiente y de que se disponga de información de calidad para la toma de decisiones, rendición de cuentas y el control y salvaguarda de sus bienes. En virtud de ello, como parte del plan de trabajo para el periodo 2010, se efectuó una evaluación del estado de dichos sistemas en 30 municipalidades a partir de los hallazgos contenidos en el informe de cita, con el fin de verificar los avances alcanzados en relación con la situación que presentaban en el año Los resultados evidencian que la mayoría de las 30 municipalidades aún siguen presentando problemas respecto de la contabilización de las transacciones financieras y económicas y en otros factores que deben abordarse como parte de los requisitos para implementar las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público (NICSP). En conclusión, aunque en distintos grados, existen avances en el fortalecimiento de los sistemas contables y un afán de los funcionarios municipales involucrados por ajustarlos a los esquemas modernos de registro, razón por la cual se requiere que las municipalidades continúen realizando esfuerzos para mejorar en este campo, para aspirar contar con un sistema contable que registre de forma sistemática todas las transacciones que afecten su situación económico-financiera. En consecuencia, en el presente informe se emiten recomendaciones de carácter general, que si bien, están dirigidas a los 30 ayuntamientos objeto de evaluación, son también extensivas a los 59 municipios restantes, esto con el fin de que lleven a cabo las acciones necesarias para superar las limitaciones que aún muestran y permitir así un avance cualitativo y cuantitativo que contribuya en el logro de una gestión financiera contable eficaz y eficiente, asunto que es de exclusiva responsabilidad de cada una de esas administraciones, pues también fueron objeto de evaluación en el año 2009 y por ende, tienen conocimiento de las áreas susceptibles de mejora en este campo. Es indispensable que los sistemas de administración financiera institucional se integren sobre la base de las Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Público, normas de alta calidad y reconocidas internacionalmente, que les permita satisfacer los requerimientos de información de las instituciones y de los ciudadanos cada vez más informados y exigentes, interesados en mayor medida en los procesos de fiscalización de las finanzas públicas. Mayor detalle en el anexo Resumen tomado del informe presentado por la Contraloría General de la República. 74

75 5.1.4 El sistema tributario Municipal 16 El Área de Servicios para el Desarrollo Local de la Contraloría General de la República realizó una evaluación sobre la calidad de la información contenida en los sistemas tributarios utilizados para el registro, control y fiscalización de los tributos en las corporaciones municipales de Cartago, Desamparados, Guácimo, Pococí, Sarapiquí, Siquirres y Talamanca, seleccionadas con base en las características de la estructura de sus bases de datos, afín en la mayoría de estos ayuntamientos. Esta evaluación se realizó en el año En el resumen ejecutivo, la CGR establece que el estudio permitió determinar áreas críticas en la integridad de la información contenida en los sistemas, la carencia de controles efectivos, y la presencia de datos incompletos, erróneos, duplicados y omisos en las bases de datos para el cobro de los tributos. Estas debilidades en los sistemas tributarios revelan la existencia de: - Información desactualizada en los sistemas tributarios municipales. - Riesgo de prescripción de tributos. - Inconsistencias respecto de la base fiscal de bienes inmuebles. - Un pendiente de cobro de unos millones en dichas municipalidades. - El registro de contribuyentes activos que -al 31 de diciembre de estaban fallecidos, a los cuales se les asociaba una deuda acumulada cercana a los 321 millones. - La existencia de registros de bienes inmuebles con valores fiscales inferiores a 1.0 millones (un millón de colones). - Hay propiedades sin actualización en el valor fiscal por más de 5 años. - Existen propiedades que no están incorporadas en las bases de datos municipales, por un valor total de millones, para una recaudación no percibida de unos 39.6 millones. - Hay propiedades con un valor fiscal inferior al registrado en el Registro Nacional, por millones, para una recaudación no percibida de unos 26.4 millones. - Existen millones sujetos a prescripción por concepto de tributos y tasas. - Los registros municipales contienen propiedades con bases imponibles disminuidas para el ejercicio económico 2010 con respecto al valor registrado en el 2009 por la suma de millones, sin explicación aparente, toda vez que el valor consignado en el Registro Nacional para esos inmuebles se incrementó. Sobre las disposiciones emitidas. Según el informe, se giraron las disposiciones a los Concejos Municipales y Alcaldes de esos gobiernos locales para que atiendan diligentemente estas debilidades detalladas, formulando y poniendo en práctica un plan de acciones para solventar de manera integral, sistemática y permanente, las debilidades que inciden negativamente en la calidad de la información relevante operada por sistemas de información automatizados y contenida en las bases de datos de esos ayuntamientos para el cobro de los tributos. Las áreas críticas señaladas representan retos relevantes de estas municipalidades porque, al superarse dichas debilidades e inconsistencias, cada gobierno local podría mejorar el control y recaudación de ingresos, lo que permitirá mejorar y aumentar la inversión en obras y servicios de mejor calidad en beneficio de la colectividad de cada cantón Presupuesto y remuneraciones de los jerarcas municipales 16 Resumen tomado del informe presentado por la Contraloría General de la República. 75

76 En el documento emitido por la Contraloría General de la República llamado Presupuesto Públicos 2011 situación y perspectivas, la instancia gubernamental hace una referencia las disparidades existentes en materia salariales, comparando el nivel de ingreso de la municipalidad con los salarios devengados por los señores alcaldes. La Contraloría General de la República hace una serie de observaciones que MIDEPLAN considera importantes de señalar, a continuación citamos el extracto de dicho informe que hace referencia al tema. El pago de los salarios de los Alcaldes y Vicealcaldes. Un reto para mejorar la gestión en varias municipalidades. La fijación del salario de los alcaldes municipales, según se consigna en el artículo 20 del Código Municipal, puede efectuarse de tres formas diferentes y excluyentes entre sí. La primera contempla el establecimiento de ocho salarios bases, clasificados de acuerdo con los presupuestos ordinarios municipales, que oscilan entre ,0 y ,0, los cuales pueden aumentarse anualmente hasta en un diez por ciento (10%). La segunda forma señala que los alcaldes municipales no devengarán menos del salario máximo pagado por la municipalidad más un diez por ciento (10%). La tercera, que aplica solo a alcaldes que disfruten de pensión y deciden no suspenderla, contempla el pago del 50% de la totalidad de su pensión. Además, los alcaldes que ostenten un título profesional pueden devengar un 65% de prohibición por el no ejercicio profesional, tal y como se estableció en el artículo 14 y conexos de la Ley contra la corrupción y el enriquecimiento ilícito en la función pública. Por otra parte, en relación con el salario del primer vicealcalde municipal, que será un funcionario a tiempo completo a partir del 7 de febrero del 2011, de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 de la Ley N 8611, su base será equivalente a un ochenta por ciento del salario base del alcalde municipal, a la cual podrá aplicarse el 65% de prohibición para el no ejercicio profesional. El comportamiento observado por esta Contraloría General en los últimos años sobre los salarios de los alcaldes, da cuenta de una práctica generalizada en las municipalidades de establecer el salario base del alcalde mediante la sumatoria del salario máximo pagado por la municipalidad más un diez por ciento, y aplicarle a ese monto el 65% de prohibición, cuando el alcalde ostente algún título profesional. La primera alternativa para la determinación salarial perdió vigencia al quedar rezagados los montos establecidos en el Código Municipal y la alternativa para el caso de los alcaldes que tengan una pensión se utiliza en pocos casos. El Cuadro 48 "Asignaciones presupuestarias para salarios de los Alcaldes de algunas municipalidades" en el informe (incluido como Tabla 5.5) revela las asignaciones presupuestarias para el pago de los salarios de los alcaldes en relación con el monto del presupuesto de cada una de ellas. En ese sentido, llama la atención como en algunos casos el monto del salario de sus Alcaldes, resulta superior o similar, al de municipalidades con presupuestos iníciales (ordinarios) de mayor cuantía, un aspecto para el análisis dentro de cada organización, orientado a determinar si las estructuras salariales internas responden a un equilibrio razonable entre las finanzas municipales y las escalas salariales definidas técnicamente. Tabla 5.5. Presupuestos de algunas de muncipalidades y Salario del Aclande Municipalidad Presupuesto Inicial 2011 Salario del Alcalde 2011 En millones de colones En colones Municipalidad de San José Municipalidad de Limón Municipalidad de Escazú Municipalidad de Santa Cruz

77 Municipalidad de Belén Municipalidad de Tibás Municipalidad de Talamanca Municipalidad de Heredia Municipalidad de Desamparados Municipalidad de Osa Municipalidad de Moravia Municipalidad de Grecia Municipalidad de Santa Ana Municipalidad de San Carlos Municipalidad de Montes de Oca Fuente: Presupuestos Iníciales En este orden de ideas, las responsabilidades que asumen las Alcaldías Municipales no se centran solamente en aspectos de carácter político, sino que conllevan el direccionamiento hacia un verdadero desarrollo de los pueblos que beneficie a todos los costarricenses. Actividades asociadas a la salud pública, el desarrollo urbano, la inversión y el desarrollo social son parte de las responsabilidades que implica ostentar este cargo; aunado, claro está, a que son los encargados de administrar, construir equipos de trabajo, desarrollar procesos y planes, supervisar, garantizar transparencia y rendir cuentas 90 Es por ello que, las personas que ocupen las Alcaldías deben asumir un rol de verdaderos Gerentes, atendiendo los requerimientos del cantón que los eligió; pero, sin perder la perspectiva de desarrollo integral de su comunidad, teniendo claro las prioridades definidas en los planes de desarrollo del municipio y si éste no existe, iniciar por su formulación. Deben velar porque existan verdaderos planes reguladores que orienten la toma de decisiones y a la cual se enfrentan tanto ellos como los miembros de los Concejos Municipales y administrar adecuadamente los ingresos buscando mejorar los índices de cobrabilidad y aplicarlos en forma eficiente, eficaz y económica. En otras palabras, el establecimiento de los salarios de los Alcaldes debería de alguna manera estar asociado a criterios que estimulen la eficiencia institucional. Adicionalmente, es menester indicar que un tema de reflexión lo constituye la adopción por parte de varias municipalidades de la escala salarial para el régimen municipal elaborado por la Unión Nacional de Gobiernos Locales, a pesar de que su situación financiera no es satisfactoria ante la disminución de sus ingresos en vista de la contracción de la economía nacional y por su incapacidad para gestionar de manera eficiente el cobro de los tributos a su cargo. En ese sentido, las municipalidades que, sin un análisis previo, adoptan dicha escala, podrían afrontar dificultades para sufragar los salarios de los alcaldes y los primeros vicealcaldes que iniciaron sus gestiones en febrero de Para el año 2011, el monto aproximado de remuneraciones para atender las obligaciones salariales de los Alcaldes Municipales alcanza los 2.335,7 millones, por lo que el costo en que deben incurrir las administraciones municipales para cancelar los salarios de los Vicealcaldes será de aproximadamente 1.868,5 millones, lo cual brinda un panorama sobre el impacto financiero que reviste para los gobiernos locales estas nuevas erogaciones y que para algunas municipalidades, por su estructura de ingresos, resulta muy difícil y en algunos casos, casi imposible, asumir este gasto de forma sostenida en el tiempo. En otros términos, esta situación que podría ser manejada sin mayores problemas en las municipalidades con presupuestos importantes que han demostrado eficiencia y eficacia en su 90 Ricardo Lizano y Daniel Quesada, Revista Poder, noviembre

78 gestión, representará un reto importante en aquellas municipalidades con presupuestos importantes que no se gestionan apropiadamente y con mayor razón en los ayuntamientos con escasos presupuestos y gestiones ineficientes La ejecución de los fondos asignados a los gobiernos locales mediante la ley La Contraloría General de la República en su memoria anual para el año 2008 aborda la ejecución de los fondos que se le asignan a los gobiernos locales mediante la ley Para el año 2008, se ejecuto prácticamente la totalidad de los recursos asignados a las Municipales, según se muestra en el cuadro siguiente. La asignación definitiva de trasferencias al sector municipal más que se duplicó, producto de la asignación extraordinaria de millones, los cuales si bien fueron trasladados por el gobierno en los meses de junio y setiembre según la liquidación presupuestaria, presentan una subejecucion efectiva importante por parte de las municipalidades según se comenta en el acápite sectorial. Como avance con respecto al año anterior, se anota que las partidas específicas fueron trasladadas en su totalidad en el mes de abril, fecha más oportuna, giro que el año anterior no se dio hasta el mes de setiembre. También si bien el Gobierno transfirió de forma proporcional a lo largo del año los recursos de la ley 8114 a las cuentas de las respectivas municipalidades en Caja Única, estas presentaron problemas con su ejecución según se comenta en el acápite sectorial Estudios Específicos: Red Vial Cantonal El estudio de diagnóstico Municipal para atender la Red Vial Cantonal fue realizado entre el 05 de Mayo y el 05 de Octubre del 2010 el cual se enfocó a 40 Municipalidades priorizadas por la Dirección de Gestión Municipal del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y cuyo objetivo fue conocer la capacidad operativa, administrativa, técnica, financiera y legal en su capacidad de gestión vial. En los últimos 10 años, existen los recursos necesarios para intervenir en la red vial, pero se presenta un gran problema a la hora de ejecución ante la inadecuada gestión municipal, que facilite y mejorar las vías destinadas al transporte del comercio, de las personas, acceso a los centros de salud y educación, entre otras. Del total de Municipios entrevistados solo un 32.5% disponen del Plan Quinquenal; en lo concerniente al Plan Anual operativo la mayoría de las municipalidades expresaron en la entrevista que disponen de dicha herramienta de planificación, sin embargo no fue posible que todas las Municipalidades entregaran copia de dicho instrumento; solo el 30% de las municipalidades dispone de un plan de capacitación y un 27.5% del total de cantones disponen de un plan de divulgación, esto a pesar que se establece en las actividades del reglamento a la Ley 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributaria. Esto puede suponer que en algunos municipios se está incumpliendo parcialmente con las actividades 28, 29 y 30 del Reglamento a la Ley 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributaria. Resumen sobre las conclusiones. Algunas de las con conclusiones son las siguientes: 17 Contraloría General de la República.2008.Memoria anual.pág. 66.San José (Costa Rica). 78

79 1. Los Controles de uso y operación de maquinaria están prácticamente limitados al control de combustibles y horas extras, con escasos controles de avance de obras y rendimientos, así como costos que permitan optimizar el uso de los recursos. 2. El estudio logra determinar que las Municipalidades en general no disponen de mecanismos de control de calidad, ni de personal y menos equipo para una adecuada fiscalización de la calidad de las obras ejecutadas con fondos públicos. 3. La relación entre la operatividad de la administración y el presupuesto asignado es válida para determinar el tipo de fortalecimiento que las municipalidades requieren. También permitiría realizar una apertura hacia otro tipo de organización administrativa que difiere del modelo de Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal propuesto en el reglamento a la Ley 8114 de Simplificación y Eficiencia Tributaria, que podría ser aplicado a otras municipalidades de mayor capacidad operativa como lo es San José, Heredia, Alajuela, Cartago y Belén, entre otras. 4. La mayoría de las municipalidades entrevistadas, carecen de políticas en la gestión vial que permitan preservar el ambiente; en algunos casos específicos se mencionó que el tema ambiental es asumido por otro departamento cuando existe en el municipio, sin embargo este tema es algo al que se debe prestar mucha atención por parte del Estado Central en la asistencia a los municipios. Resumen de las recomendaciones. Según los resultados obtenidos en el Diagnóstico de Gestión Vial Municipal, se consideró relevante las siguientes recomendaciones 1. Uno de los aspectos más relevantes de los resultados del presente Diagnóstico es la influencia en la Gestión Vial Cantonal, que tiene la diversidad de las estructuras municipales con respecto a su capacidad, organización y necesidades de su entorno. Lo cual significa todo un reto para las instituciones del estado, para que den dirección en sus acciones en una forma flexible y ajustable a los requerimientos de cada municipalidad. En otras palabras a pasar de la necesidad de realizar diversas acciones en un marco de institucionalidad y legalidad, no se deben enfocar las políticas como una plantilla aplicable a todas las municipalidades por igual en el espacio y el tiempo; sino más bien diferenciada, utilizando los resultados de este diagnóstico y otros más específicos que se puedan realizar. Tal y como se menciona, el reto es para todas las instituciones del Estado y de acuerdo con este diagnóstico se pueden especificar algunos casos. 2. RECOPE: Las donaciones de asfalto por parte de esta institución se han convertido en una contribución muy importante para la Gestión Vial Municipal. Pero se debería realizar la asignación de los recursos en una forma más técnicamente sustentada, relacionándola al tamaño de la Red Vial, a la red asfaltada del cantón y cualquier otro parámetro que la institución considere aplicable a su política de apoyo a la Gestión Vial Cantonal. a. Pero aún más importante es que muchas municipalidades no utilizan y no pueden utilizar estos recursos en muchos casos por incapacidad técnica, administrativa y organizacional; lo cual debe significar un reto para que las instituciones puedan establecer el tipo de apoyo que requieren estos cantones, para utilizar estos recursos sin caer en prácticas poco técnicas. En otras palabras algunos cantones no requieren solo el asfalto, sino tan bien apoyo técnico, logístico, y de equipo entre otros para utilizar estos recursos. 79

80 b. Esta labor de apoyo ya la viene realizando la Dirección de Obras Públicas del MOPT principalmente a través de sus Direcciones Regionales, pero esta actividad de apoyo se debe incrementar y direccionar hacia aquellas municipalidades que más lo requieran de acuerdo a una planificación debidamente establecida. 3. Establecer un sistema de Monitoreo y Evaluación permanente que permita un mejor control de la formación y funcionamiento de Juntas Viales Cantonales, por parte de la Dirección de Gestión Municipal del MOPT y por parte de la Contraloría General de la República, con el objetivo de que las actas que documentan la asignación de recursos sean validadas y por ende haya una mayor transparencia en la ejecución de los fondos públicos. 4. Se debe dar un mayor seguimiento y asesoramiento puntual a las Juntas Viales Cantonales en la estructura organizativa, su funcionamiento y la asesoría legal correspondiente. 5. Orientar procesos de capacitación urgente a la elaboración, control y seguimiento de los Planes Quinquenales y formulación de Planes Operativos de acuerdo con los lineamientos establecidos. En el anexo 5.3 se hace un mayor énfasis tanto del estudio como tal, como a las conclusiones y recomendaciones Elaboración de la Herramienta Sistema de Monitoreo Municipal (SIMON) Los diferentes informes de la CGR indican que se requiere que las municipalidades aumenten su capacidad de gestión en torno a la prestación de servicios públicos municipales. Se trata pues, dentro de la óptima de la Modernización del Estado, de un proceso paulatino de fortalecimiento de las estructuras locales que puedan brindar satisfactoriamente (desde el punto de vista del ciudadano) respuesta a necesidades inmediatas. Tomando en consideración que la calidad del servicio no es definida por la oferta (entiéndase desde el punto de vista del Estado, Instituciones Autónomas, entre otras), sino la demanda identificada en el ciudadano, se hace necesario que las Municipalidades aumenten la capacidad de gestión y oferta de servicios, para poder articularse efectivamente con las necesidades de cada una de las comunidades. Al respecto, el MIDEPLAN como ente rector de la Planificación Nacional ha puesto en marcha el Proyecto para crear el Sistema de Reconocimiento a la Mejora Continua en la Gestión Municipal (SRMCGM), el cual lleva el nombre de SIMON (Sistema de Monitoreo Municipal) mediante el cual, se prevé generar información que oriente no sólo al Poder Ejecutivo sino también a las estructuras locales a la toma de decisiones que influyan en el mejoramiento de la Gestión Efectiva en función de dar respuestas inmediatas a los ciudadanos de un determinado Cantón. Con el SRMCGM, se pretende generar información actualizada que trascienda el análisis de los Gobiernos Locales en materia de Gestión Financiera-Presupuestaria (generada y divulgada por la CGR), por ende, su objetivo general es desarrollar e implementar un sistema básico de indicadores de desempeño municipal que permita medir, comparar y tomar acciones correctivas encaminadas a mejorar la gestión de las municipalidades. Entre sus objetivos específicos, establece: 80

81 - Incentivar en las Municipalidades una cultura de autoevaluación, motivada en mejorar su gestión - Generar información de utilidad para mejorar los servicios de capacitación y asistencia técnica destinada a las municipalidades - Apoyar a la diseminación y adopción de buenas prácticas municipales y fortalecer a las entidades participantes en materia de medición del desempeño - Promover el un proceso dinámico para la medición del desempeño municipal Mediante el SRMCGM, se pretende identificar la gestión de los Gobiernos Locales en las siguientes áreas (su formulación y definición tomo en consideración la participación de diversos funcionarios municipales, los cuales MIDEPLAN invito con el fin de contar con un Sistema que fuese de utilidad para el Sector): - Organización Municipal - Servicios Públicos Municipales - Gestión Financiera - Participación Ciudadana - Seguridad Ciudadana - Gestión Ambiental - Gestión Política La información que se genere en el marco del Sistema, ha de identificar (a partir del análisis global e interdisciplinario del conjunto de áreas), las debilidades y amenazas del municipio, así como sus aspectos positivos y potencialidades, apoyando con ello a: - Un proceso de Mejora Continua - Fortalecer las Capacidades Municipales - La toma de decisiones - Partir de las debilidades, focalizar los esfuerzos de cooperación nacional con el fin de que los gobiernos locales suministren con calidad, de manera más oportuna y con un costo igual o menor al que significa prestarlos desde el nivel centra Al día de hoy, MIDEPLAN ha puesto en marcha el SRMCGM, en 32 Gobiernos Locales, así mismo, ha enviado una invitación masiva a las Municipalidades para promover e incentivar la participación. El único criterio de selección que este Ministerio ha establecido para incorporar a las Municipalidades dentro del Sistema, es el compromiso e iniciativa de las mismas, por cuanto, para su ejecución, somos respetuosos de la Autonomía Municipal. Tabla 5.6 Municipalidades participes en la Implementación del SRMCGM Por Provincia Año Alajuela (9) Cartago (5) Heredia (5) Guanacaste (4) Limón (1) Puntarenas (3) San José (5) 81

82 Alajuela Grecia San Mateo Palmares San Carlos Zarcero Valverde Vega Upala Poás Tarrazú Dota León Cortés Cartago Turrialba Heredia Santo Domingo Belén Barva San Isidro Cañas La Cruz Hojancha Esparza Talamanca Buenos Aires Golfito Corredores Escazú Desamparados Santa Ana Vasquéz de Coronado Montes de Oca Fuente: Archivos UFM, MIDEPLAN De las anteriores, se ha culminado el proceso de recolección y verificación de información. Se prevé que para el mes de marzo, se pueda contar con los resultados del diagnóstico, así como recomendaciones para el fortalecimiento de las debilidades identificadas, así mismo, se está coordinando las acciones para que a partir de los resultados, realizar un efecto multiplicar en los Gobiernos Locales, incentivando de esta manera, la utilización de mecanismos para mejorar su gestión Estudio sobre la Percepción y Expectativas de los Usuarios Acerca de los Servicios Públicos Municipales El Ministerio de Planificación y Política Económica, desarrollo una investigación para conocer la percepción y expectativas de la ciudadanía sobre la prestación de los servicios que brindan los gobiernos locales del país. Con tal propósito, MIDEPLAN como se menciono antes contrató los servicios profesionales de la Unidad de Servicios Estadísticos (USES) de la Escuela de Estadística de la Universidad de Costa Rica. El objetivo general de esta investigación era: recopilar información sobre percepción y expectativas de los usuarios acerca de los servicios públicos municipales en términos de calidad, grado de satisfacción y tiempo. Los objetivos específicos del estudio son los siguientes: Elaborar y aplicar un instrumento para recopilar información sobre percepción y expectativas de los usuarios acerca de los servicios públicos municipales. Identificar los principales factores de los servicios municipales, que los usuarios consideran deben mejorarse en términos de calidad de los servicios, grado de satisfacción y tiempo. Elaborar un instrumento que permita medir periódicamente la percepción y expectativas de los usuarios sobre la gestión de los servicios municipales, que sirva de insumo para la toma de decisiones a nivel municipal. Divulgar los resultados de la presente asistencia técnica, entre el sector municipal, los ciudadanos y la opinión pública en general, en coordinación con MIDEPLAN Para el cumplimiento del objetivo indicado se realizaron un total de entrevistas telefónicas entre personas residentes en el territorio nacional. La población de interés estaba conformada por todas las personas usuarias de los servicios municipales del país, cuyas viviendas dispongan del 82

83 servicio telefónico fijo a la fecha del estudio, los informantes fueron todas las personas catalogadas como principal sostén económico del hogar. Con fundamento en el estudio de la Contraloría General de la República, realizado por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa - Área de Servicios Municipales, denominado Análisis y opinión sobre la gestión de los gobiernos locales en el período Quinto informe. Agosto 2010, y con base en el Índice de Gestión Financiera Presupuestaria (IGFP) del año 2009, que consiste en un indicador compuesto por el promedio de 27 indicadores 18 que utiliza la Contraloría General de la República para evaluar la labor de los gobiernos locales, se agruparon las municipalidades en cuatro grupos denominando cada como un estrato en el diseño maestral. Se partió del supuesto que la satisfacción con los servicios de los gobiernos locales está asociada con este índice en que se fundamentó la estratificación, esto podría incidir en una reducción de los errores de muestreo. Para la selección de la muestra de las personas a entrevistar se utilizó como marco maestral la Guía Telefónica del ICE del año Los temas de estudio proporcionados por MIDEPLAN sirvieron de base para la confección del cuestionario, el cual fue sometido a prueba para verificar su correcto funcionamiento y arribar a la versión definitiva. La recolección de los datos se llevó a cabo mediante entrevistas vía telefónica con un sistema CATI (Computer-Assisted Telephone Interviewing), en el cual se adaptó el cuestionario a un software donde el entrevistador puede leer las preguntas y digitar las respuestas en el momento que realiza la entrevista, facilitando así su aplicación. El trabajo de campo se realizó entre el 17 de noviembre y el 1 de diciembre de 2010 y estuvo a cargo de un equipo de trabajo con amplia experiencia en este tipo de labores, quienes fueron capacitados sobre la correcta aplicación de los cuestionarios y fueron supervisados durante todo el trabajo de recolección de los datos. En general, las personas entrevistadas mostraron disposición para brindar la información solicitada. De los resultados que se generaron en el marco de este estudio, resalta el hecho de que la mayoría de los entrevistados, consideran que gran parte de los servicios que suministran las municipalidades, no están cumpliendo con los estándares de satisfacción requeridos por la ciudadanía; por lo que se amerita implementar acciones de mejora para elevar el grado de satisfacción de los usuarios de los servicios públicos municipales. De acuerdo al índice general para medir la percepción de los servicios públicos municipales (construido en el marco de este estudio), de los 26 servicios contemplados para la realización del estudio, únicamente el servicio relacionado con la atención en la plataforma fue el mejor calificado por los entrevistados, mientras que los que están relacionados con los servicios que las 18 Los indicadores son: recaudación total de ingresos respecto a lo presupuestado, recaudación ingresos propios respecto a lo presupuestado, porcentaje de ingresos propios recaudados sobre el total de ingresos recaudados, porcentaje de los recursos de vigencias anteriores sobre el total de ingresos, ingreso por habitante del cantón, Ingresos propios por habitante del cantón, ingresos propios entre el número de funcionarios, impuesto sobre bienes inmuebles por unidad habitacional, porcentaje de ejecución de los egresos con respecto al total de gasto presupuestado, porcentaje de los egresos destinados a gastos de administración, porcentaje de de los gastos de capital sobre el total de egreso ejecutado, porcentaje de los egresos destinados a remuneraciones, porcentaje de los egresos destinados a la prestación de servicios comunitarios, gasto total ejecutado por habitante del cantón, gasto de capital por cada habitante del cantón, gastos en servicios comunitarios por cada habitante del cantón, gasto total por unidad habitacional, porcentaje de los recursos destinados a la atención de la deuda con respecto al total de los egresos, plan regulador urbano, número de habitantes a atender por cada funcionario municipal, unidades habitacionales a atender por cada funcionario, morosidad respecto del monto total puesto al cobro, porcentaje de morosidad respecto de los ingresos propios, relación entre los ingresos y egresos totales, porcentaje que representa el superávit libre o déficit del total de ingresos reales, porcentaje que representa el superávit específico del total de ingresos recaudados, indicador compuesto sobre la gestión financiera presupuestaria con respecto a los recursos de la Ley

84 Municipalidades deben desarrollar para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos presentes en un determinado cantón, obtuvieron los valores más bajos en satisfacción, a saber: - Mantenimiento de acera - Programa de reciclaje - Limpieza de Vías - Comunicación con la Comunidad - Limpieza de caños - Mantenimiento de calles y caminos - Mantenimiento de alcantarillado, entre otros Fortalecimiento de la Gestión Municipal: Instituto de Formación y Capacitación Municipal MIDEPLAN ha impulsado diversas acciones para el fortalecimiento municipal, que tiene como un eje fundamental, la capacitación. Esta agenda complementa, según se ha planteado en apartados previos, las labores de monitoreo y fiscalización de la gestión, en el sentido de potenciar un flujo continuo de mejoramiento, a partir de la recolección de insumos acerca del quehacer, con una intención de detectar necesidades de fortalecimiento y apoyo, que se traduzcan en una progresiva superación de las limitantes de gestión que puedan ser reveladas en el marco de las evaluaciones. MIDEPLAN en colaboración con IFAM, por medio del Proyecto FOMUDE, ha canalizado recursos en un proyecto específico, para la creación de un Instituto de Formación y Capacitación Municipal. En el marco del anterior y con recursos del mismo por un monto de ,48 euros, se firmó un convenio entre la Universidad Estatal a Distancia (UNED) y el IFAM noviembre del La UNED, en colaboración con otras entidades educativas especializadas del país, es la encargada de brindar las capacitaciones en sus sedes, tanto de forma presencial como virtual, utilizando su plataforma educativa. El Instituto de Formación y Capacitación Municipal es un centro de formación permanente que desarrolla programas de capacitación sistemáticos, dirigidos al régimen municipal costarricense. El sistema atiende diversidad de perfiles de escolaridad y de tipos de certificación del aprendizaje con flexibilidad horaria y metodológica. Igualmente se establece un programa de acreditación por experiencia, que posibilitará el reconocimiento y equiparación de experiencias educativas formales y no formales y una línea editorial para publicaciones especializadas sobre el sector municipal, según sus necesidades. A diciembre del 2010 se realizaron 18 acciones de capacitación dirigidas al Sector Municipal. De éstas 7 fueron sobre el tema de Gestión de Proyectos, 4 en Reforzamiento Ambiental, 6 acciones en Gobierno Digital y una acción de capacitación en Mantenimiento de Redes (110 personas capacitadas). En la ejecución de la Fase II, con recursos nacionales, durante el 2010 se realizaron 8 acciones de capacitación en el tema de Gestión Ambiental Municipal (145 participantes), 7 acciones de capacitación en el tema de Ordenamiento Territorial (155 participantes) y 7 acciones en el tema de Gestión de Cobro, quedando pendiente la información relacionada con el reporte del dato final de estudiantes que concluyeron los cursos. 84

85 El proyecto FOMUDE ha dedicado también ,74 euros al intercambio de experiencias (foros y encuentros) y ,78 euros a 5 estudios sobre desarrollo local todo esto como parte de los insumos para mejorar la gestión. 5.7 Conclusiones Las municipalidades son las encargadas de ser el gobierno democrático de los vecinos para la administración de los intereses y servicios locales, tienen además un papel relevante en el ámbito local y deben brindar una gestión eficiente, eficaz y transparente de los servicios públicos que tienen asignados, construyendo una mejor fiscalización y participación social en la gestión pública Tomando en cuenta lo anterior es importante mencionar dos importantes conclusiones En síntesis persiste un rezago en materia contable, ya que si se considera que en los 30 gobiernos locales con el 70% de los recursos financieros del sector, no se han logrado superar los temas mínimos que deben estar presentes en una organización que aspira a contar con un sistema contable que registre de forma sistemática todas las transacciones que afecten su situación económico-financiera. Por tal motivo, es necesario que instituciones como el IFAM, la UNGL y la Contabilidad Nacional como órgano rector en materia contable gubernamental, articulen los esfuerzos que vienen realizando los gobiernos locales en el proceso de mejoramiento. Podríamos mencionar también que el Índice de Gestión Financiera y Presupuestaria de la CGR es una señal importante del estado de los gobiernos locales. Por ejemplo para el 2008 se muestra un mejoramiento del Sector Municipal respecto de los resultados del periodo 2006, pues fue mayor el número de gobiernos locales que ascendieron o permanecieron en sus mismas posiciones, que los que descendieron. Asimismo, al analizar la ubicación de los ayuntamientos, clasificados en cuatro grupos según el monto de su presupuesto definitivo, se observó que en todos los grupos, una cantidad similar de ayuntamientos se posicionaron en los primeros 45 lugares del citado índice. Los Gobiernos locales de nuestro país son objeto anualmente de una serie de estudios que principalmente son elaborados por la Contraloría General de la República, dichos estudios son bastantes convincentes y asertivos en el señalamiento de importantes aéreas donde los municipios urgentemente deben invertir esfuerzos para su mejoramiento, de la mano con instituciones de gobierno. Los procesos de capacitación deben ser esfuerzos articulados que lleven a un verdadero fortalecimiento de tan importantes debilidades para que estas dejen de traducirse en un detrimento del estado de las comunidades y del debilitamiento de los gobiernos locales. 85

86 6. Proceso de divulgación, concertación y comunicación 6.1. Convocatoria del órgano consultivo El artículo 6 de la Ley 8801 establece que MIDEPLAN contará con la asistencia de un consejo de carácter consultivo, presidido por ella misma, en el que estarán representados: El ministro de Hacienda, un representante del IFAM, n representante de la Unión Nacional de Gobiernos Locales, un representante de la Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencia, una representante de la Red de Mujeres Municipalistas, un representante de CONADECO, un representante del Ministerio que transferirá sus competencias y un representante de las federaciones de municipalidades designado por ellas. Si bien la conformación del Comité Consultivo solamente podría consolidarse, de manera oficial, con la incorporación de un representante del Ministerio con la competencia a transferir, en setiembre se decidió hacer la convocatoria parcial, para iniciar discusiones Participación en comisión presidencial En octubre del 2010, la Presidenta de la República conformo una comisión de alto nivel para estudiar el tema. La comisión es presidida por el Primer Vicepresidente de la República, Alfio Piva, e incluye al Ministerio de Planificación y Política Económica y al Ministerio de Descentralización. Lo comisión se reunió a convocatoria del Vicepresidente Informe sobre las Actividades de la Comisión a. La Propuesta de la Unión Nacional de Gobiernos Locales Por solicitud de la Unión Nacional de Gobiernos Locales y dirigentes del movimiento municipal presentada a la señora Presidenta de la República en la celebración del Día del Régimen Municipal en la sede de la EARTH en la zona Caribe, ésta decidió integrar una comisión a cargo del Primer Vicepresidente de la República Dr. Alfio Piva Mesén, y el Ministro de Descentralización y Desarrollo Social, así como varios asesores del IFAM y la Presidencia para que estudiaran la propuesta de Proyecto de Primera Ley de Traslado de Competencias y Recursos del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. El proyecto presentado por la UNGL y apoyado por otros representantes del sector municipal básicamente planteó: 1.- Trasladar a las municipalidades la atención y propiedad de las carreteras terciarias y secundarias que actualmente según la Ley de Caminos son parte de la red vial nacional y son competencia del MOPT. Se preveía una gradualidad en dos etapas del traslado, comenzando por las carreteras terciarias y luego dependiendo del aumento en la capacidad de atención por parte de las municipalidades de las secundarias. 86

87 2.- Para las municipalidades que requirieran asesoría técnica y así lo solicitaran se estableció la obligación del MOPT de dársela. 3.- Los recursos para la asunción de esta competencia serían los asignados al MOPT en el Presupuesto de la República para la atención de la red vial nacional y cantonal (art.6, tercer párrafo). Adicionalmente saldrían del impuesto a los combustibles mediante una modificación de la Ley Nº 8114 Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias mediante un incremento del porcentaje que el inciso a) del artículo 5 autoriza a destinar a conservación y mantenimiento de vías y una reducción en el porcentaje a usar en construcción de vías nuevas en conjunción con un incremento en el porcentaje que corresponde a las municipalidades del impuesto a los combustibles detallado en el los párrafos primero, segundo y tercero del inciso b) del artículo 5 de la Ley El cambio propuesto en la asignación de recursos afectaría el Programa 327 del MOPT. 4.- En el Transitorio III se estableció que el MOPT debía hacer el traslado definitivo de los gobiernos locales de la totalidad de los recursos humanos y financieros del Programa 327, Actividad denominado Mejoramiento de la Red Vial Cantonal del MOPT. 5.- Las normas sobre la asignación de recursos a las municipalidades contenían una forma poco clara de repartir los recursos: en el artículo 6 se estableció que el 1.5% del Presupuesto Nacional correspondiente a la transferencia, se asignaría un 10% por densidad poblacional; un 65% según índice de desarrollo social; y un 25% por concepto de asignación igualitaria. En tanto que en el artículo 8 se estableció que la transferencia de recursos se haría en proporción al costo efectivo necesario para la atención de las carreteras. 6.- El proyecto contemplaba otras disposiciones relativas a competencias municipales: a).- autorizaba a las municipalidades para que hicieran declaratorias de emergencia local y con base en ella variar las partidas presupuestarias y usar los recursos presupuestados para la atención de las vías terciarias y secundarias en la red vial cantonal; b).- variaba respecto del actual texto el sétimo párrafo del artículo 5 de la Ley 8114, modificando la composición de la Junta Vial Cantonal encargada de proponer el uso de los recursos del impuesto a los combustibles destinado a la red vial cantonal y ahora vías secundarias y terciarias y le daba la atribución de decidir la ejecución de los recursos; c) sustituía al MIDEPLAN por el Ministerio de Descentralización y Desarrollo Local y el IFAM como responsable de la ejecución de la Ley b. El primer proyecto discutido en la Comisión La comisión de la Vicepresidencia integrada por Doctor Alfio Piva Mesén; Lic. Marco Vasquez del Despacho de la Señora Presidenta; Lic. Alonso Luna, asesor del Despacho del Primer Vicepresidente; Lic. Marco Segura asesor de la Asamblea Legislativa; el Ministro de Descentralización y Desarrollo Local y Presidente Ejecutivo del IFAM Juan Marín y la Lic. Alba Iris Ortiz Recio, asesora del Ministro, elaboró con base en la propuesta de la UNGL un nuevo proyecto que en aras de una implementación gradual estableció un procedimiento de transferencia más complejo. Sus principales aspectos podrían sintetizarse como los siguientes: 1.- El proyecto traspasa a las municipalidades la titularidad y potestades sobre las vías terciarias y secundarias que de acuerdo a Ley General de Caminos pertenecen ahora a la red vial nacional y están a cargo del MOPT. En este proyecto de ley se incluyó la señalización de carreteras que es atribución del Consejo de Seguridad Vial del MOPT. 87

88 2.- Se plantea como un proceso gradual. El traspaso efectivo a cada municipalidad de las vías terciarias y secundarias de su jurisdicción, se llevaría a cabo mediante un acto administrativo de concreción-autorización del traslado, dictado por el Consejo de Gobierno con base en los informes que le rindieran el MOPT, MIDEPLAN y el Ministerio de Descentralización y Desarrollo Social sobre la solicitud de cada municipalidad interesada en asumir, la que debe respaldar de un estudio de factibilidad técnica, económica y operativa que demuestre la viabilidad de la transferencia. 3.- Se declaraba de interés público con prioridad administrativa, funcional y presupuestaria todas las actuaciones del Estado y las municipalidades tendientes a la implementación de la transferencia de recursos y competencias. 4.- Se incluyeron normas para autorizar el ejercicio de las competencias sobre la red vial cantonal y vías terciarias y secundarias, así como las subsecuentes competencias que se llegaran a trasladar, o la prestación regional, mediante la figura empresarial mixta contemplada en la Ley 8828 Reguladora de la Actividad de las Sociedades Públicas de Economía Mixta. 5.- Las normas sobre la asignación de recursos a las municipalidades se variaron respecto de la propuesta de la UNGL, así el 1.5% del Presupuesto Nacional correspondiente a la transferencia, se asignaría un 40% por densidad poblacional; un 20% según extensión territorial del cantón; y un 40% según índice de desarrollo social del cantón. 6.- El proyecto asignaba al Poder Ejecutivo la obligación de fijar mediante acuerdo del Consejo de Gobierno sujeto a refrendo de la Contraloría General de la República, la cuantía de los recursos económicos, personales y materiales a trasladar así como la asignación concreta correspondiente a cada municipalidad. A su vez advertía que los valores determinados en colones del 2010 se debían actualizar según el índice de precios al consumidor del INEC al momento de concretar la transferencia. 7.- Los recursos de la transferencia se obtendrían de afectar el porcentaje correspondiente el impuesto a los combustibles y su distribución estipulados en la ley Elevando la asignación para la red vial cantonal a un 50% del 29% que se reparte del total del impuesto a los combustibles. Sobre este proyecto se invitó a opinar informalmente en una sesión ad-hoc a la asesoría de MIDEPLAN resultando que verbalmente se hicieron observaciones sobre la falta de estudios relativos a la afectación al MOPT como consecuencia de la disminución del porcentaje sobre el impuesto a los combustibles y la partición del Programa 327; así como del problema de los derechos laborales de los funcionarios adscritos a los programas y recursos a trasladar; la eventual inconstitucionalidad de trasladar el ejercicio de competencias a empresas públicas de economía mixta; sobre la conveniencia de escuchar al MOPT las implicaciones técnicas del traslado de la red vial terciaria y secundaria a las municipalidades; sobre la aparente necesidad de aclarar el significado y los alcances de la declaratoria de interés público y prioridad administrativa, funcional y presupuestaria de la ley de transferencia; la eventual inconstitucionalidad del procedimiento de autorización de la transferencia para cada municipalidad en concreto al hacerlo depender de una decisión del Consejo de Gobierno previa solicitud con requisitos formales; la señalización como competencia a trasladar sin relación con la reparación y el mantenimiento de caminos, y su localización en otro ente adscrito. c. Segundo Proyecto Discutido en la Comisión 88

89 Al primer proyecto de la Comisión a propuesta del IFAM y con el ánimo de responder a algunas de las dudas expresadas se hicieron algunos cambios consistentes en: 1.- Se autorizó que dos o más gobiernos locales ejercieran de manera colectiva la competencia transferida con cobertura regional mediante convenios de cooperación o mediante figuras asociativas de municipalidades. 2.- El recurso humano, material y económico objeto de la transferencia se adscribe provisionalmente al IFAM para : a) que se encargue del mantenimiento de la red vial terciaria y secundaria mientras esta es asumida en su totalidad por las municipalidades; b) coadyuvar en la atención de la red vial cantonal; y c) apoyar al Ministerio de Descentralización en el proceso de ejecución del mandato del artículo 170 constitucional y la transferencia de competencias y recursos del Poder Ejecutivo según la Ley Se incluyó una norma en la que se ordena adscribir de manera provisional con todos sus derechos al IFAM, el recurso humano que pertenezca a los programas trasladados, mientras se lleva a cabo su traslado definitivo a las municipalidades. 4.-Se definieron los recursos a trasladar que comprendía la transferencia de competencia sobre las vías terciarias y secundarias indicándose que estos comprendían: a).- los kilómetros de vía de la red terciaria y secundaria; b).- los recursos económicos, bienes y servicios destinados en el Presupuesto de la República del 2010 para la atención de las redes terciaria y secundaria así como sus puentes; c).- la totalidad del recurso humano del programa 327 y su presupuesto. Se exceptuaban de la transferencia la División de Obras Públicas, la Dirección de Emergencias y Desastres, la dirección de Obras Fluviales; la Dirección de Ingeniería, la Dirección de Puentes y la Dirección de Planeamiento y Programación, no obstante estas dependencias debían seguir cumpliendo sus funciones de asistencia técnica y apoyo a los municipios hasta que institución supramunicipal establecida en la presente ley asuma gradualmente sus responsabilidades; d).- materiales, equipo e instalaciones físicas destinadas a la atención de la red vial cantonal contemplados en el Presupuesto Ordinario del 2010 en el programa 327. d. El Tercer Proyecto Discutido en la Comisión El tercer proyecto de la Comisión se basó en la transferencia de competencia a las municipalidades sobre la red vial secundaria y terciaria, actualmente parte de la red vial nacional. El proyecto establecía dos grandes traslados: a).- Un listado de carreteras equivalente a km de carreteras secundarias y terciarias debidamente detallado, advirtiéndose que no representa la totalidad de kilómetros carretera de estas redes, sino las rutas que fueron de interés municipal, junto con la disminución en un 15% de porcentaje del impuesto a los combustibles que percibe actualmente el CONAVI; b).- el traslado de la totalidad de los activos y recursos financieros del Programa 327 del MOPT así como su recurso humano. El proyecto contempló a su vez: a).- la declaratoria de interés público y de prioridad administrativa, funcional y presupuestaria, los planes y programas, contrataciones y creación de plazas relacionados a la transferencia de competencias; b).- la posibilidad de que mediante figuras asociativas las municipalidades ejerzan de manera mancomunada sobre un territorio la competencia transferida; c).- los recursos a trasladar serían los del presupuestados para el ejercicio presupuestario del año 2010 en el Programa 327 del MOPT Mejoramiento y Conservación de la Red Vial a valor actualizado; d).- los factores para la asignación de recursos a cada gobierno local se fijan en un 25% densidad poblacional, 10% índice de desarrollo inverso, y extensión de kilómetros de carreteras a transferir un 65%; e).- se autoriza el uso de los recursos necesarios para 89

90 cubrir los gastos operativos y administrativos que requieran las municipalidades para gestionar la competencia trasladada y se habla en forma imprecisa de conformar unidades técnicas regionales de apoyo a las municipalidades; f).- se obliga al MOPT a prestar servicios de asesoría técnica a las municipalidades que lo soliciten; g).- se varía la integración de las actuales Juntas Viales de Cantón, con un representante del Consejo Municipal, uno de las asociaciones de desarrollo, como novedad el Alcalde y un funcionario administrativo de la municipalidad correspondiente y un representante del MOPT; h).- se dispone que el recurso humano perteneciente al programa 327 Mejoramiento y Conservación de la Red Vial será transferido a las municipalidades según la zona o región donde están ubicados actualmente y se mantendrán en la planilla del MOPT hasta el cese de la relación laboral, momento en que sus recursos serán entregados a las municipalidades para la creación de plazas para las unidades técnicas regionales de apoyo a las capacidades locales y regionales. d. Cuarto Proyecto Discutido en la Comisión Como parte de la discusión del tercer proyecto de transferencia reseñado, a solicitud de MIDEPLAN se invitó a la Dirección de Planeamiento Institucional del MOPT para que hicieran una presentación sobre las implicaciones para ese Ministerio de la promulgación de la ley tal y como estaba formulada. Sus explicaciones se centraron en que: a) la red vial terciaria y secundaria junto con la red primaria constituyen un sistema integrado en una red nacional, casi en la totalidad de su extensión regulado por convenios y normativa internacional de carácter regional y su fraccionamiento sin duda sería causa de una afectación negativa en cuanto a calidad, integración, actualización y desarrollo; b) la asignación presupuestaria del Programa 327 no financia exclusivamente la red vial cantonal sino programas como atención de desastres y emergencias, obras fluviales, e incluye dineros que por ley deben transferirse a otras instituciones, lo que hace inconveniente el traslado de todos los recursos del programa; c) ofrecieron un programa de brindado de servicios de producción de asfalto que con una inversión inferior al 1.5% de transferencia podía duplicar el suministro actual de las municipalidades y vender a un precio 50% menor. Como consecuencia de este informe y las discusiones subsecuentes, se desechó el traslado de la red vial terciaria y secundaria, y el traslado del Programa 327 completo. Se formuló entonces un proyecto en el que se fortalecían los recursos a disposición de las municipalidades para la red vial cantonal aumentando la participación de éstas en el impuesto a los combustibles; se traslada el recurso humano del Programa 327 del MOPT correspondiente a la Dirección de Gestión Municipal y el equipo y planteles del MOPT dedicados a la producción de asfalto. La peculiaridad de este proyecto, es que traspasa al IFAM la Dirección de Gestión Municipal para que forme parte del Instituto como órgano con desconcentración máxima, bajo el nombre de Dirección de Obras y Servicios Municipales para que haga diagnósticos e implemente programas de capacitación y mejora de gestión, hacer estudios para implementar proyectos y solicitar financiamiento internacional, así como asesorar al Ministerio de Descentralización y Desarrollo Local a implementar el mandato del artículo 170 Constitucional y el proceso de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las municipalidades contemplado en la ley Esta última versión del proyecto le fue entregado a la Señora Presidenta de la República dándose por concluidas las funciones de la comisión a cargo de la Primera Vicepresidencia. 6.3 Acciones de comunicación 90

91 Como parte integral de este proceso, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ha establecido varios canales de comunicación. El público meta Público incluyen el sector municipalista y la opinión Pública en general. Los objetivos de comunicación incluyen: informar a los diferentes públicos meta sobre el proceso de análisis, evaluación y trabajo que lleva a cabo MIDEPLAN con respecto a la ejecución de la Ley No sobre Transferencias de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades. Definir los canales de comunicación idóneos para la transmisión de la comunicación. Boletines de comunicación a las municipalidades. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica estableció un boletín electrónico, el cual se distribuye por correo electrónico a todas las municipalidades del país. El contenido de las informaciones corresponde al proceso que lleva a cabo el Ministerio, la Comisión Presidencial y de los trabajos de capacitación, así como los estudios de percepción sobre la gestión municipal, entre otras temáticas que se abordan. Hasta la fecha se han circulado cinco boletines (ver anexo 7.1). Otras acciones. Entre otras labores de comunicación se ha mantenido la publicación de las informaciones periodísticas e informes en el sitio web del Ministerio. Además se han atendido las consultas de la prensa, estudiantes y ciudadanía en general sobre el tema. 91

92 7. Otros Aspectos Relevantes del Proceso de Transferencia Previsto en la Ley Nº8801 En términos político -administrativos, Costa Rica es uno de los Estados más complejos de la región: se han identificado más de 260 entes públicos, algunos centralizados, otros descentralizados y otros desconcentrados, generando un enmarañado marco institucional, 19 con la contrapartida de una plataforma normativa y tramitológica difícil de gestionar. Esta compleja red institucional ha sostenido, a lo largo de décadas, una amplia gama de servicios públicos, atendiendo a la población de todo el territorio nacional, en un proyecto de Estado que, si bien como en muchos otros países de la región, ha tendido a reducirse y moderar la intervención sobre todo en la esfera económicacontinúa siendo protagónico en la dinámica cotidiana, en el quehacer que incide de manera directa y sostenida, en la calidad de vida de la población. En términos de desarrollo socio-económico, los resultados del país son heterogéneos, sin alcanzarse un crecimiento sostenido, pero registrando perfiles de desarrollo humano, de cobertura y calidad de servicios básicos, de respeto a los derechos humanos, de responsabilidad ambiental, bastante destacados. Tanto a nivel general como de los niveles subnacionales, se observan rezagos y necesidades sin satisfacer adecuadamente, que suponen limitantes en el presupuesto, en la atención y en la organización del quehacer institucional que lo soporta. El contexto actual, a nivel global, supone demandas adicionales, que parecen superar nuestra capacidad de adaptación en condiciones competitivas y sostenibles, de ahí la urgencia de repensar nuestra institucionalidad. Se alerta no obstante, en el sentido de que hasta ahora, nuestro modelo ha sido bastante exitoso, dadas las condiciones compartidas con el resto de países en vías de desarrollo y democracias jóvenes. Muchas veces hay que fortalecer más que debilitar estructuras existentes (en términos de la organización pero también de recursos) y se apela a la prudencia de no debilitar aquello que hasta ahora, nos ha hecho fuertes y prósperos, si bien no ricos. El involucramiento de actores locales y su éxito en responder de manera más ágil a las necesidades de la población, es uno de los principales argumentos que se invocan como justificantes de la descentralización del Estado, que a su vez es comúnmente interpretada como un mecanismo sine qua non de reforzamiento de la democracia, en tanto implica una práctica de participación ampliada de la población. Lo cierto es que la mayor parte de estos argumentos no han sido suficientemente debatidos ni mucho menos, comprobados. Y desde un ejercicio responsable de toma de decisiones, comprometido con el fin último del bienestar de la población y no con la defensa a ultranza de una institucionalidad no importa cuál-, se hace imperativo cuestionar los supuestos, mediante un ejercicio racional; complementado necesariamente, con un esfuerzo consultivo que involucre a los destinatarios de la política y de las prácticas que de ella deriven. En esa línea, cabe indicar, como un aspecto de particular relevancia para contextualizar el tema principal a que responde este estudio, que sería un reduccionismo inconveniente, el asumir como sinónimo descentralización y municipalización y, aún más, concebir esta como la única modalidad de concreción de la primera. He aquí uno de los primeros sesgos de discurso que inciden fuertemente en la articulación de espacios y prácticas de abordaje de este proceso. Los actores locales son diversos, y los canales de coordinación y articulación, los resultados de unos y otros, 19 Ver Sector Público Costarricense y su organización. Área de Modernización del Estado. Unidad de Proyectos Especiales Sector público costarricense. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica,

93 también. Los actores, de base local, no son exclusivamente los municipios. No hay un consenso en materia de los sistemas para implementar la descentralización. Contrario al argumento que el Estado costarricense es centralista, este desde la Constitución del 1949 estableció un descentralizado no solo vía el ámbito municipal (el artículo 169 de la constitución les otorga la competencia de todo lo local) sino también por medio de las instituciones descentralizadas (las instituciones autónomas). Por otra parte, se ha validado el discurso de la descentralización vía municipalización (del cual la transferencia de competencias, nuevamente, se asume como requisito insoslayable a pesar de no existir una debida argumentación que lo sustente) como un sentir y demanda popular. Lo cierto es que no se cuenta con antecedentes de una adecuada consulta que recupere las voces de los actores directamente involucrados: el brazo técnico administrativo de los municipios, los dirigentes políticos, y por supuesto, la población beneficiaria, que es a la que se supone todo este ejercicio apunta a visibilizar y responder. Responder sin haber consultado y consultar sin informar, es una contradicción de principio, en términos de democratización. Haciendo un recuento del debate en torno al tema, resulta que las voces que han tenido gran efecto en el mismo, son relativamente pocas, pero se atribuyen la representatividad de amplios sectores. Es conveniente, en consecuencia, validar de manera seria estos planteamientos, y así poder responder de manera asertiva, a las demandas que acuerpan. En la misma dirección, los defensores de la descentralización vía municipalización, recurren a una serie de afirmaciones que carecen del análisis suficiente para justificarlas. 20 Así, se plantea la descentralización como causa de mayor democratización, eficiencia del Estado, mejoramiento de servicios y de calidad de vida; en términos globales, descentralización como causa de desarrollo, y centralización como obstrucción del mismo. Se recurre a ejemplos de otros países, a experiencias de otros contextos, para justificarla. Muchos casos exitosos que se suelen citar son en comunidades con niveles de población muchas veces mayores a las del caso costarricense. Lo cierto es que no hay estudios que demuestren esas relaciones de causa y efecto, y que las comparaciones no se fundamentan en un análisis que las valide, antes bien, son en muchos casos, referencias arbitrarias a situaciones muy diferentes al caso costarricense, escenarios, actores y procesos no comparables, y casos descontextualizados. 21 Muchas veces, los antecedentes que se mencionan, son referidos a un periodo de tiempo, sin analizar la evolución reciente del mismo Como se detalla en el siguiente apartado, los argumentos teóricos en cuanto a los efectos de la descentralización son ambiguos y dependen de consideraciones de escala, capacidad y flujos de información. En general, los beneficios disminuyen con el tamaño geográfico. Igualmente el medir el nivel de descentralización de un país, como se expone más adelante, no es fácil, ya que involucra muchos aspectos. 21 Correlación ni causalidad entre descentralización y desarrollo han sido comprobada en la literatura, como se analiza más adelante. En general, establecer la causalidad de una política pública tan compleja es casi imposible ya que es siempre difícil establecer no sólo el rol de otras variables sino también de otras políticas que se implementan siempre en forma paralela.. Ebel, R.D. and Yilmaz, S. (2002): On the measurement and impact of fiscal decentralization, Policy Research Working Paper 2809, World Bank. 22 Por ejemplo, los países desarrollados, en general, tienen mayor carga tributaria, efectividad del cobro de impuestos, mayores niveles de educación, y menor corrupción; todos asociados con un mejor manejo de los recursos públicos. En países desarrollados con un tamaño similar al de Costa Rica (por ejemplo, Irlanda, Israel, Nueva Zelanda y Singapur), políticas de descentralización no son citadas como políticas implementas para alcanzar el desarrollo y se esgrime en cambio inversión social en áreas como educación, infraestructura, innovación y eficiencia. Igualmente, muchos países europeos hicieron un reordenamiento territorial y redujeron el número de alcaldías, en procura de lograr una división político-administrativa que favorecieran las economías de escala. Ramón Parada Yázquez (2007). La segunda descentralización: del estado autonómico al municipal. Editorial Aranzadi (Navarra). 93

94 En los siguientes apartados se retomará parte de los principales argumentos, explicando las razones por las cuales se consideran sesgados y poco confiables, con el fin de contribuir a un verdadero debate sobre la descentralización, y favorecer la toma de decisiones Argumentos teóricos: descentralización y desarrollo Los argumentos a favor de la descentralización como un instrumento de política para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, se centran en las ventajas potenciales de atender demandas locales de servicios públicos debido a ventajas de información. El argumento es que los gobiernos locales se encuentran supuestamente mucho más cerca de la población, y por tanto disponen de mayor información que les permite elegir políticas más ajustadas a las necesidades locales y responder con mayor eficiencia a demandas de calidad y servicio. Estas ventajas económicas aumentan con el tamaño y la heterogeneidad del país en cuestión (Oates, 1872, 1985, 1993). En el caso que las necesidades y preferencias de una población sean muy parecidas y en particular cuando estas se centran en bienes públicos de carácter universal (educación, salud, seguridad, infraestructura básica, disminución de pobreza, vivienda) las ventajas disminuyen. 23 Igualmente, el aprovechar economías de escala para proveer bienes públicos de forma eficiente y el considerar el efecto de externalidades están asociados a poder atender cierto tamaño/nivel de población de manera más integral. Igualmente, el poder diversificar riesgo a lo largo de un territorio permite reducir costos y variabilidad en la recaudación de impuestos asociadas a eventos geográficos concentrados e igualmente cobrar tarifas diferenciadas según capacidades de pago. (Frenkel, 1986). 24 Es importante considerar el tamaño de los municipios; pues la experiencia de varios países (Brasil, Colombia, España, Dinamarca, etc.) parece demostrar, junto a los argumentos teóricos, que las alcaldías pequeñas (territorial y demográficamente) no son eficientes en términos del desarrollo local. 25 Igualmente, la movilidad de la población dentro del territorio es una condición importante para materializar estos beneficios. El riesgo de los ciudadanos y empresas voten con sus pies y se localicen en regiones con gobiernos locales mejores genera incentivos para proveer políticas eficientes. (Tiebout, 1956; Donahue, 1997; Martínez-Vázquez and McNab 2003). Esta ventaja depende del tamaño del país, de las normas culturales y oportunidades económicas de los 23 Oates, W. (1972): Fiscal federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich. Oates, W. (1985): Searching for Leviathan: An empirical analysis, American Economic Review 75, Oates, W. (1993): Fiscal decentralization and economic development, National Tax Journal XLVI, Frenkel, M. (1986): Federal theory. Canberra: Centre for Research on Federal Financial Relations, Australian National University. 25 La República Federal Alemana, en los años 1965 a 1975, lleva a cabo una política de fusión reduciendo el número de las municipalidades a un tercio del original (de a 8.414); Dinamarca, durante los años setenta, realiza una reforma radical de la Administración local y reduce a una quinta parte el número de los municipios (concretamente, pasa de a275),para el año 2001inicia nuevamente un proceso de modernización del estado e incentiva una fusión de municipios en especial de aquellos que tenían menos de habitantes, así para 2007 se paso a un nuevo orden donde existen cerca de 98 municipios ; Suecia, tras las medidas llevadas a cabo en el año 1952 y, más adelante, en el decenio , divide por diez el número de sus comunas (pasa de un total aproximado de colectividades locales básicas a tan sólo 278); Grecia, a partir de la drástica reforma iniciada en el año 1998, consigue que sus municipios pasen de a 1.033; Gran Bretaña, mediante las reformas realizadas durante el bienio , mengua sustancialmente la cifra de colectividades locales, que de se reducen a 522; Bélgica, merced al procedimiento de fusiones obligatorias establecido en el año J.975, minora el número de comunas de2.359 a596. Datos de Juan Juquera,.La reforma y modernización de la administración local española, Estudios para la reforma, de la Administración Pública, INAP, Madrid, 2004, pág

95 ciudadanos de cambiar de lugar de habitación, las estructuras productivas y facilidades de las empresas de cambiar ubicación dentro de un país. 26 En general, no es tautológico que la descentralización lleve a mayor desarrollo económico ni a servicios públicos de calidad. Igualmente, la descentralización puede llevar a exacerbar diferencias regionales relacionadas con diferencia en capacidades que tienden a generar círculos virtuosos cuando hay capacidad y círculos viciosos cuando no la hay. 27 En resumen, los efectos teóricos de la descentralización con instrumento para mejorar la calidad de los servicios públicos son inciertos y dependen del entorno. Estudios de los efectos empíricos son limitados y tienden a llegar a conclusiones diversas e inconclusas asociados a dificultad de establecer indicadores y sobre todo relaciones de causalidad. Como bien lo establece el Informe sobre desarrollo humano 2010, de Naciones Unidad, no toda descentralización es eficaz o transformadora. El impacto en el desarrollo humano dependerá del contexto social y político local y de las condiciones del país, especialmente en términos de sus instituciones y capacidad administrativa, y de las causas y los patrones de la desigualdad y la pobreza Medición del impacto económico de la descentralización política Medir el nivel de descentralización de un país no es fácil (Ebel and Yilmaz, 2002, Rodríguez-Pose and Gill, 2011). 29 Medir la relación entre descentralización y desempeño económico es casi imposible. A pesar de esto, en las últimas décadas en debates públicos se argumenta que existe 26 Tiebout, C.M. (1956): A pure theory of local expenditures. The Journal of Political Economy 64 (5): Donohue, J.D. (1997): Disunited States. New York: HarperCollins Publishers. Martínez-Vázquez, J. and McNab, R.M. (2003): Fiscal decentralization and economic growth, World Development 31, El tema de la corrupción es igualmente tratado en la literatura. Puede existir una facilidad relativa en gobiernos locales a ser víctimas de grupos de interés, mayor corrupción, nepotismo y clientelismo. (Inman, R.P., and Rubinfeld, D. L. (2000): Federalism. In The Encyclopedia of Law and Economics Volume V. Storper, M. (2005): Society, community and economic development, Studies in Comparative International Development 39, 30-57). Esta pre-disponibilidad está asociado también a una tendencia de existir mayor fiscalización formal e informal al gobierno central (menos dispersos, mayor control cruzado por la prensa y órganos fiscalizadores) asociadas también a economías de escala en la fiscalización y control. 28 En términos generales, debido a que cierto grado de empoderamiento es una condición previa para que puedan implementarse planes de desarrollo a nivel de base, las comunidades que carecen de la capacidad de identificar sus necesidades y hacer algo al respecto podrían continuar sin este poder y contribuir así a la perpetuación de un círculo vicioso. Una descentralización eficaz también requiere la transferencia del poder y de responsabilidades, mecanismos de control y rendición de cuentas adecuados. La descentralización es un proceso separado del fortalecimiento de los gobiernos locales; pero no conviene realizar uno separado del otro. Hacerlo de esta forma impediría lograr el verdadero objetivo de la descentralización: el mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadanía. Existen ciertos indicios de que la descentralización puede tener un impacto extremadamente positivo: en Bolivia, después de las reformas de 1994, el impulso descentralizador llevó a encauzar decididamente la inversión pública hacia educación, agua potable, saneamiento y otras necesidades identificadas por las comunidades. Pero en África Subsahariana, la delegación del poder sobre los fondos en las comunidades locales con frecuencia ha agudizado las desigualdades. Según un estudio reciente sobre siete países en desarrollo, se han logrado avances rotundos en salud y educación, pero también han aumentado las desigualdades. Fuente: Abraham y Platteau (2004), citado en Walton (2010): 29; Andrews, 2008: 395; PNUD Armenia, 2007; Faguet, 2002; Mansuri y Rao, 2010; Thede, 2009; Twaweza, 2010; Von Braun y Grote, 2000: Roberto Ezcurraa and Andrés Rodríguez-Poseb. (2011) Can the economic impact of political decentralization be measured? Working Paper. London School of Economics, Deparment of Economic Geography Ebel, R.D. and Yilmaz, S. (2002): On the measurement and impact of fiscal decentralization, Policy Research Working Paper 2809, World Bank. 95

96 una relación positiva entre descentralización y desarrollo (implicando causalidad) sin presentar evidencia empírica sólida. Recientemente, diferentes autores en diferentes disciplinas de las ciencias sociales han creado diferentes indicadores para probar la hipótesis. 30 Usando una variedad de criterios y metodologías, estos autores han creado una variedad de índices comparando países. La generación de estos índices, es sin duda un paso importante para entender la diversidad de procesos históricos relacionados con la descentralización. Sin embargo, considerando los diferentes criterios, métodos, geografías, países considerados en la muestra, períodos de estudios distintos y limitados (no hay análisis comparativos históricos de largo plazo), los índices de descentralización son inevitablemente muy diversos y muchas veces contradictorios. Raramente un país aparece en la misma posición cuando se usan índices diferentes. La diversidad de estos indicies demanda la pregunta si estos miden de forma confiable el impacto de la descentralización en la economía y si se elige uno u otro con fines de afectar la percepción que se tiene sobre el proceso y su impacto económico. 31 Un estudio reciente por Ezcurraa y Andrés Rodríguez-Pose (2011) del London School of Economics 32, analiza el si el impacto económico de descentralización en el desarrollo puede ser medido con precisión (paso indispensable para poder establecer causalidad). Utilizando métodos que permiten explotar la variación a través de países y del tiempo, los autores estudian el efecto de diferentes índices sobre crecimiento del producto per cápita y desigualdad territorial dentro de cada país. Los resultados de la relación entre crecimiento económico y descentralización demuestran que la percepción de los efectos depende del índice que se use. En general, los autores no encuentran efectos significativos. Analizando la correlación de descentralización con disparidades regional, los resultados parecen indicar, sin embargo, un efecto negativo de la descentralización política. 33 Es decir, índices de descentralización está asociada a aumentos en las disparidades regionales independientemente del índice que se utilice. Diferencias Regionales. Las disparidades regionales de ingresos en varios países ricos han aumentado durante la recesión y son particularmente grandes en Gran Bretaña y Estados Unidos. 34 La brecha entre las regiones más pobres de Gran Bretaña (principalmente en el norte de Gales) y sus más ricos (en el sur-este) se ha ampliado durante los últimos 20 años. El PIB per cápita en el cuartil más pobre de las regiones de Gran Bretaña es ahora menor que en la parte más rica de China, definitivamente la situación no es políticamente positiva y económicamente se 30 Ver referencias extensivas en Ezcurraa and Rodríguez-Poseb (2011). 31 Igualmente se mención a veces nivel de desarrollo (medido por ejemplo por el PIB per cápita) en otras tasas de crecimiento del PIB per cápita a conveniencia sin tener claro que estas tienden a ser variables en el tiempo. Igualmente se incluye a veces a países como China, un país que no es considerado como desarrollado según su PIB per cápita (a pesar de su alto crecimiento actual) y tampoco es una democracia. 32 Rodríguez-Pose, Andrés and Ezcurra, Roberto (2009) Can the economic impact of political decentralization be measured? Working Paper. London School of Economics, Deparment of Economic Geography 33 Profundizando en la investigación, en una muestra de sólo países de la OECD para el period , los autores encuentran un relación negativa entre descentralización y crecimiento económico. Rodríguez-Pose, Andrés and Ezcurra, Roberto (2011) Is fiscal decentralization harmful for economic growth? Evidence from the OECD countries. Journal of economic geography. 34 The Economist, 10 de Marzo Incluso las políticas que, en principio, debería ser útiles, como la mejora de la infraestructura, no son la panacea; West Virginia tiene importante infraestructura vial pero sigue siendo insuficiente. Y las buenas intenciones puede ser contraproducente: "zonas industriales" y otros incentivos fiscales regionales a menudo desembocan en cambios de los empleos hacia los lugares que no reciben el subsidio, en lugar de crear empleos nuevos. 96

97 busca solución por medio de subsidios o Fondos Estructurales por parte de la UE. Por su parte Los Estados Unidos ha inyectado dinero federal en las regiones desfavorecidas, como los Apalaches. Desafortunadamente, el registro de esfuerzos fiscales (beneficios, transferencias) de desarrollo regional es pobre. A pesar de las transferencias masivas, la brecha en la vitalidad económica entre los más ricos del norte de Italia y el sur más pobre sigue siendo enorme: sólo el 40% de las personas en Calabria tiene un trabajo, en comparación con el 65-70% en Lombardía y Bolzano. La prosperidad de una región está determinada por la productividad de sus habitantes y por lo tanto en las competencias y capacidades de las personas, la escala de inversión de capital y el ritmo de la innovación. Esto apunta a un conjunto de políticas diferentes: centrarse en la educación y aumentar la productividad. 9.3 Descentralización y Democracia Un argumento que se tiende a presentar es de la causalidad entre descentralización y democracia. Se carece de argumentos teóricos para fundamentar la relación e igualmente de fundamento empírico. Como se mencionó, medir los procesos de descentralización es sumamente complejo debido a las diferentes dimensiones que este conlleva. Igualmente, es difícil medir el nivel de democracia de un país, al ser este un tema igualmente complejo. Sin embargo, el Índice de Democracia del Economist Intelligence Unit, mide el estado de la democracia en 167 países basado en 60 indicadores agrupados en 5 categorías: proceso electoral y pluralismo, libertades civiles, funcionamiento del gobierno, participación política y cultura política. El índice fue elaborado por primera vez en 2006 con actualizaciones en 2008, En el índice, Costa Rica y Uruguay son los únicos países considerados democracias plenas de América Latina como se puede observar en la Tabla 9.1. El resto de los países centroamericanos (que a veces se mencionan como más descentralizados que Costa Rica) se ubican en las últimas posiciones (igualmente tienen índices de desarrollo e ingresos per cápita menores). Tabla 9.1 América Latina. Índice de Democracia 2008 y Posición Mundial Posición Mundial Differencia Uruguay* Costa Rica* Chile Jamaica Trinidad y Tobago Panamá Brasil México Argentina Suriname Colombia El Salvador Paraguay Perú República Dominicana Guatemala

98 Guyana Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Venezuela Haití Cuba * Posición en el ranking permite clasificación como democracia plena. Fuente: Economist Intelligence Unit 9.4 Experiencias Suramericanas: Descentralización, Déficits Fiscales y Responsabilidad Fiscal Diversos estudios han documentado los potenciales problemas fiscales asociados con el sistema de transferencia. 35 El primer problema surge en la transición, cuando el gobierno central, a menos que reduzca el gasto o aumente los impuestos, tiende a experimentar grandes déficits con forme traslado recursos a los gobiernos locales vía transferencias o delegación de la base imponible. Reducción de gasto son sumamente difíciles por la inflexibilidad que tiende a caracterizar los presupuestos (salarios, pago de deuda). El segundo problema surge cuando los gobiernos locales comienzan a endeudarse. Si los gobierno locales y los inversionistas ven al gobierno central como la fuente final de los ingresos, hay una tendencia a sobreendudarse. La evidencia sugiere el delegar responsabilidades fiscales a los gobiernos locales, ha ocasionado frecuentemente problemas fiscales, bien en el nivel local, o a menudo han sido transmitidos de esta instancia al nivel nacional. En efecto, la falta de disciplina fiscal en las instancias locales, ha ocasionado enormes déficit y endeudamiento nacional, aún cuando los gobiernos centrales manejaban presupuesto ceñidos a nivel nacional. Dos ejemplos que ayudan a ilustrar este fenómeno en Latino América, son Brasil y Argentina. Aunque la descentralización de por si no produce déficit nacionales, sí puede tornarse en la causa del desequilibrio fiscal si no existe un diseño cuidadoso de la relación fiscal entre el gobierno central y los gobiernos locales. Este problemas que puede presentarse del endeudamiento a nivel local, es conocido como riesgo moral. Con frecuencia el gobierno central ha salido al rescate financiero de los gobiernos locales y esta posibilidad podría seriamente distorsionar los incentivos. Por el hecho de que el gobierno central eventualmente pueda entrar a tomar medidas, los bancos acceden a financiar proyectos de bajo retorno social. Los gobiernos locales también podrían endeudarse a tasas más elevadas sabiendo que el gobierno central les servirá de garante. Uno de los retos consiste en saber cómo evitar esta distorsión de los incentivos. Un sistema basado en la recaudación centralizada de impuestos, con una redistribución posterior vía transferencias del gobierno central a los gobiernos locales, también puede llevar a gastos excesivos, porque el gobierno local puede aumentar los gastos sin un aumento en los impuestos que pagan los contribuyentes (Giuberti, 2005) 36. Países como Brasil, Argentina, México han emprendido programas llamados de responsabilidad fiscal que limitan capacidades de endeudamiento a nivel central y local. 35 William Dillinger and Steven B. Webb (1999). Fiscal Management in Federal Democracies: Argentina and Brazil. World Bank. 36 Ana Giuberti (2005). Lei de responsabilidade fiscal: Efeitos sobre o gasto com pessoal dos municípios brasileiros. Anais do XXXIII Encontro Nacional de Economia. Associação Nacional dos Centros de Pósgraduação em Economia No

99 En Colombia, las finanzas públicas se descentralizaron fuertemente a partir de la reforma Constitucional de 1991, acelerando así un proceso que se había iniciado anteriormente. 37 En términos de la distribución del gasto público entre las diferentes entidades territoriales, Colombia ocupa el primer lugar, después de los dos países de la región que cuentan con un sistema federal, Argentina y Brasil. La mayor parte de los ingresos tributarios (por encima del 80%) se recaudan en el nivel nacional y, se transfieren a los gobiernos regionales de conformidad con una serie de leyes, conjuntamente con otros ingresos corrientes menores. Los gobiernos locales reciben dichas transferencias. A los gobiernos locales se les permite incurrir en déficit presupuestal y realizar emisiones de deuda pública. Después de la reforma de 1991, la estabilidad fiscal en Colombia se vio comprometida, en gran medida por los problemas en el proceso de descentralización. Alesina, Carrasquilla y Echavarría (2005) analizando el proceso de descentralización en Colombia concluyen que estos rasgos de los sistemas descentralizados fracasan si no imponen estrictas restricciones a los presupuestos regionales y, pueden crear desequilibrios fiscales que posteriormente se transmiten al gobierno central. Perotti (2005) demuestra que en el caso de Colombia el desequilibrio excesivo del gasto social en educación y salud, ha interferido con la utilización eficiente de los recursos en la reducción de la pobreza Alberto Alesina, Alberto Carrasquilla, Juan José Echavarría La Descentralización en Colombia, en Reformas Institucionales en Colombia. Alberto Alesina ed., MIT Press, Roberto Perotti The Colombian Budgetary Process, in: Institutional Reforms: the Case of Colombia, Alberto Alesina ed., MIT Press,

100 II. Conclusiones: Descentralización para una mejora de la Ciudadanía El modelo de descentralización organizativa escogido por el Constituyente de 1949, atendiendo al más eficiente uso de los escasos recursos nacionales y sobretodo la búsqueda de una prestación igualitaria a toda la población del país de los servicios públicos esenciales y el desarrollo de las normas programáticas relevantes y entendidas como necesarias para el desarrollo nacional, fue el de encargar estos cometidos a instituciones de cobertura nacional especializadas por materia, en las que la concentración permitiría implementar los planes necesarios para el desarrollo de las capacidades técnicas y administrativas requeridas y la concentración de recursos para el logro de economías de escala que permitieran realizar proyectos de alcance nacional. También fue relevante para el Constituyente de 1949 el rescate del régimen municipal del débil protagonismo al que lo relegaron las luchas y trabajos de nuestros primeros estadistas por consolidar el Estado Nacional. Este proceso de resurgimiento municipal fue entendido como un proceso de construcción gradual y cuidadosa, que tenía que irse desarrollando legislativamente en la medida en que la cultura política y de participación de los ciudadanos así como las capacidades administrativas de los gobiernos locales fueran evolucionando. De esta forma en las últimas décadas los costarricenses han presenciado una serie de medidas de fortalecimiento del régimen municipal tanto de carácter político, como lo es la elección popular del alcalde o de carácter financiero, como la asignación de recursos producto de la recaudación de ciertos impuestos y la potestad de cobrar y administrar directamente el impuesto territorial. En las primeras décadas del siglo XXI el gobierno local debe apuntar a constituirse en un ente de gestión eficiente de los servicios públicos locales para los ciudadanos. La descentralización de tercer grado de la prestación de ciertos servicios y tareas es una herramienta que si se da asociada a ciertas condiciones, que no son de ninguna manera espontáneas, sino que deben ser creadas, puede resultar en beneficio de la ciudadanía. Pero es necesario tener claro que la experiencia de otros países enseña que la descentralización territorial no conduce de manera automática a un mayor desarrollo ni a una mayor democracia, y que también la experiencia enseña que una mayor asignación de recursos no implica necesariamente una mejora en la prestación de los servicios públicos locales. Una descentralización para la ciudadanía exige planeación y estudio para definir muy bien las condiciones en que esto lleve a resultados positivos. A la fecha, si bien ha existido un amplio grupo de personas vinculadas al régimen que reflexiona y propone sobre los gobiernos locales, este ejercicio no se ha asumido de una manera sistemática como una tarea nacional lo que resulta en duplicación de esfuerzos y golpes de timón dados sin la reflexión y aceptación nacional suficiente. El Poder Ejecutivo enfrenta el cumplimiento de la reforma del artículo 170 de la Constitución Política que ordena trasladar del Poder Ejecutivo a las municipalidades competencias y fondos hasta por un mínimo del 10% de los ingresos ordinarios del presupuesto de la República, en siete tractos anuales de un 1.5% hasta alcanzar al menos ese porcentaje. La particularidad de esta vía escogida por nuestro reformador derivado, es que este traslado de fondos se asoció a una reforma del Estado, resultando que el traslado de cada competencia debe implicar el cierre definitivo del programa y ejercicio de la misma por parte del Poder Ejecutivo. Las interpretaciones autorizadas que se han consultado coinciden en que una aplicación congruente de la reforma constitucional y 100

101 consecuentemente de su ley de ejecución, no permite la reserva parcial o total de las competencias trasladadas por el Poder Ejecutivo para ser ejercidas de manera concurrente con las municipalidades. Bajo estas condiciones, la selección de las competencias a transferir debe ser objeto de un análisis cuidadoso y de largo plazo, porque revertir las acciones de traslado para un regreso parcial o total de las competencias y su ejercicio de nuevo al Ejecutivo en caso de grave afectación o incapacidad del gobierno local para asumirlas, será sin duda una acción muy costosa. El panorama se complica, todavía en un plano meramente de análisis, sin atender a las condiciones reales y la capacidad de gestión concreta de ciertos municipios, si vemos que ni la reforma constitucional ni la ley contemplan las acciones a tomar dada la situación de que ciertos gobiernos locales no puedan ejercer adecuadamente la o las competencias transferidas. La experiencia latinoamericana señala que el ciudadano afectado vuelve su mirada y reclamos al gobierno nacional. Podrá el Ejecutivo en tal caso, dada la situación económica y fiscal que enfrentaremos por buen rato, dar una respuesta pronta a los ciudadanos ante tal situación? Una nueva inquietud se nos plantea cuando debemos considerar el monto de los ingresos a transferir junto con la competencia. Se da la situación que no parece ser adecuadamente advertida por los gobiernos locales, que los recursos que lleguen al municipio por vía de transferencia no pueden ni deben ser pura y simplemente nuevos ingresos sobre los que los consejos municipales podrán disponer con libertad para distribuir entre la totalidad de sus cometidos, sino que en teoría deberán ser recursos atados a brindar el servicio o cumplir las funciones transferidas. Conciliar esto con la autonomía municipal sin duda presenta problemas. Otra situación viene dada por el hecho de que como se trata de traspasar los recursos que ahora sustentan la ejecución de los programas a cargo del Ejecutivo, lo que deberán cerrarse, se trata en resumen de dividir entre 81 centros los mismos, sin saber si la suma asignada le será suficiente o excesiva a una municipalidad concreta para cumplir el encargo recibido. En este punto debemos considerar al menos lo siguiente: 1. Las funciones que desempeñan los Ministerios, en su mayoría, consisten en la elaboración de políticas públicas nacionales de sector o región, su coordinación y fiscalización, resultando que por su contenido no son susceptibles de traslado a las municipalidades y ni siquiera son de su interés ya que no revierten de manera directa e inmediata en servicios u obras. Adicionalmente debemos tener presente que la Ley establece que las competencias en materia de educación y la salud no son trasladables, y que la parte sustancial de las funciones de interés para los municipios se encuentran en el sector descentralizado del Estado, el cual está fuera del marco de este mandato. 2. Cada vez debe trasladarse una o un grupo de competencias, que en conjunto representen el 1.5% de los ingresos ordinarios del presupuesto de la Republica, resultando que esta determinación ignora la composición del presupuesto nacional y la realidad de que importantes porcentajes tienen asignación sin flexibilidad de alteración como las pensiones, algunos cuentan con respaldo constitucional como es el caso de la educación, las universidades y el Poder Judicial. La reforma al 170 de la CP no reparó en que existen ingresos que ya se trasladan a las municipalidades y que la aplicación literal de la fórmula usada en el texto representa un doble pago de esas sumas. Existen igualmente dudas, sobre si los ingresos a considerar incluyen los de capital o solo los corrientes. Tampoco se considera que el mismo Poder Ejecutivo no cuenta con los recursos necesarios para poder 101

102 ejercer todas las competencias que le encargan las leyes. Nuestro Estado central es pobre e insuficiente en recursos. 3. Relacionado a lo anterior, haciendo una revisión en los Ministerios no se identifica una competencia que alcance este porcentaje. Solo para ejemplificar, si vemos la totalidad del presupuesto de los ministerios, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, el de Comercio Exterior, el de Ciencia y Tecnología, y el Economía representa cada uno apenas cerca de un 0,1% de los ingresos, resultando entonces que alcanzar el 1.5% de los ingresos ordinarios en programas (en miras de cubrir el 10% final) sin acudir a eliminar ministerios enteros y despidos masivos de funcionarios no parece posible. El presupuesto TOTAL sumado del Ministerio de Transportes, el de Agricultura y Ganadería, el del Ambiente y Energía, y el de Cultura y Deportes no llega a cubrir el 7% de los ingresos ordinarios totales (cerca del 10% si consideramos únicamente los ingresos corrientes) y representa un grupo de aproximadamente funcionarios. 4. También resulta importante tener presente que las limitaciones del presupuesto con que cuenta el Estado central para la ejecución de sus funciones al dividirlo entre 81 municipios se hará más insuficiente el presupuesto al perderse economías de escala. La práctica empresarial privada para la supervivencia de la crisis ha consistido en concentrar regionalmente y no en dividir localmente sus funciones administrativas. 5. En un momento que el déficit fiscal es aproximadamente 5.6% del PIB, tampoco es viable aumentar el déficit para completar partidas que no tienen 1.5% de ingresos sin eventualmente tener que despedir funcionarios o recurrir a un aumento sin precedente en la carga impositiva. Como se dijo el texto actual del artículo 170 CP y la ley han llevado a la Sala Constitucional y la misma Procuraduría General de la Republica a una interpretación que concluye que las competencias a trasladar no pueden quedar en ejercicio concurrente con el Gobierno Central, lo que significaría el cierre total de los programas y las dependencias a cargo del ejercicio competencial que sean trasladados de los ministerios a las municipalidades, esto implica, que habría que recurrir al despido por reducción forzosa de servicios contemplado en el Estatuto del Servicio Civil que obliga el pago de una liquidación especial correspondiente a un mes de salario por año servido sin tope, o habría que trasladarlos a las municipalidades lo que de acuerdo a nuestro ordenamiento sólo puede llevarse a cabo si es aceptado por el interesado y el ente receptor de manera voluntaria. Este costo de traslado no está contemplado en la Ley, siendo que ni el Poder Ejecutivo ni las municipalidades cuentan con el dinero para la liquidación y/o la recontratación y continuidad de este personal. Es importante tener presente la imposibilidad legal de cubrir la planilla con deuda, lo que en este momento de déficit fiscal, la única vía sería el despido. Una solución de cese masivo sin duda se constituiría en causa de un impacto social y político serio si recordamos que estamos aún en un momento en que persisten en nuestro país secuelas de la crisis económica mundial. Cerrar los programas sin considerar las dimensiones económicas, sociales y políticas del cese lo vemos como una apuesta irresponsable. Pero tampoco podemos incurrir déficit y en duplicación del gasto para mantener el personal empleado sin pensar en las repercusiones fiscales serias, dados los montos relacionados, ni podemos justificar a los costarricenses la pérdida de eficiencia asociada a mantener funcionarios en el Poder Ejecutivo sin competencias y recursos a ejercer. El Estado debe siempre velar por el 102

103 mejor uso de los recursos: en particular, en momentos que la situación fiscal nos obliga a pedir una mayor contribución a los costarricenses en materia impositiva. Un problema asociado es el de verificar el que para el desarrollo de las competencias a trasladar tengan las municipalidades suficientes capacidades técnicas, humanas, y de infraestructura para asegurar la prestación del servicio en condiciones de eficiencia y satisfacción que finalmente es la razón de ser de esta Ley de Transferencias. Los estudios de la Contraloría sobre la alta subejecución de los presupuestos de las entidades públicas, señalan que la mayoría corresponde a las municipalidades lo que sugiere que, por lo menos en el corto plazo, la habilidad de estas de enfrentar los nuevos retos en materia de competencias sería muy limitada. Tengamos presente que la ley contempla que una vez aprobada la competencia, el traslado entra en efecto el primero de enero del siguiente año. 39 Es por todo lo anterior que se deben tener claro las consecuencias que con llevaría una aplicación y ejecución acelerada y poco planificada de la Ley N Si se hacen las cosas de manera apresurada respondiendo a presiones de grupo pensamos que estaríamos incurriendo en un error y trabajando sin medir adecuadamente las consecuencias de nuestros actos. No podemos por presiones olvidar que nuestra obligación está con todos los y las ciudadanas y que en última instancia es a ellos si no actuamos con plena responsabilidad a quienes transferiremos el pago de la factura. Los costarricenses no están enterados de las repercusiones de esta reforma del Estado. Una campaña de información se hace necesaria. Existen fundadas dudas de que las autoridades municipales realmente deseen más competencias como varias nos lo han manifestado en una consulta por escrito a las municipalidades. Atendiendo a las consecuencias y una distribución de los recursos más acorde con nuestra realidad, estimamos que lo más conveniente es pensar en una reforma constitucional para disminuir el porcentaje de los ingresos a trasladar a los gobiernos locales sin que la transferencia de recursos esté amarrada a un traslado en exclusiva de competencias del Ejecutivo. No se visualiza una forma de implementar el mandato Constitucional sin generar un serio déficit fiscal y una pérdida igualmente grave de la calidad de los servicios públicos en muchas zonas. El tema del fortalecimiento municipal, sin embargo, no puede ni debe entenderse asociado únicamente con la puesta en marcha de la reforma constitucional del 170 ni de su ley de ejecución, el tema municipal debe asumirse como un tarea de gobierno y diseñarse como un sistema otras acciones paralelas que los conduzcan a fortalecer su gestión y sus ingresos. No debemos temer a los cambios por sí mismos, pero para acometerlos debemos tener presente su razón de ser, sus objetivos y dentro de ellos las prioridades para no perderse en el camino y apuntar siempre al beneficio de todos y cada uno los y las ciudadanas. 39 Ley 8801, Artículo 9, Inciso f. El traslado de competencia enterará en vigencia a partir del primero de enero del año en que se contemple el traslado de los recursos. 103

104 ANEXOS Anexo Capítulo 2.1. Análisis de competencias por ministerio y partidas por competencia Ministerio Agricultura Ganadería y Vivienda y Asentamientos Humanos Generalidades en base a la Ley Orgánica Posibles competencias a trasladar Fundamento Jurídico 3/ Competencias establecidas en la Ley Por Programa Organigrama elaborado por Presupuestado 1/ MIDEPLAN 2/ Por medio de la Integrar acciones sector agropecuario. Facilitar Dirección Superior de Recepción, Análisis y Control Ley 2656 del 4 de adopción de tecnología. Fortalecer gestión productiva, Oper. Regionales y del Sistema de Banca para el noviembre de económica, social y ambiental. Articulación Desarr. Sostenible de Desarrollo (Financiamiento 1960, se separó interinstitucional y sectorial, así como participación de la Cuenca para pequeños y medianos el Ministerio de grupos y comunidades organizadas. Promover Binacional río productores). Agricultura e generación y transferencia de tecnología. Apoyar Sixaola. Presupuesto: Promoción del desarrollo Industria y se negociaciones comerciales. 12,387,747,000 económico. Controles formó el actual Porcentaje 34,62% sobre uso de suelo (Plan Ministerio de Regulador) Agricultura y Ganadería. Otras leyes relacionadas con el MAG: Ley de Fomento del Desarrollo Agropecuario (FODEA) (Ley 7064), emitida el 29 de abril de Ley 7152 del 21 de junio de Ley 7384 del 29 de marzo de Desde su Definición de propuestas de política en materia de NST NST creación en 1986 vivienda y asentamientos humanos con los el MIVAH no ha lineamientos emanados de la Presidencia de la contado con una República Ley Orgánica Definición de la propuesta del Plan Nacional de propia; por lo Vivienda y Asentamientos Humanos para el corto y que ha tenido largo plazo y remitirla al Ministro y al Presidente de la que ampararse a República para su aprobación y divulgación las diferentes Evaluación de la ejecución de la política gubernamental Leyes de del Sector Vivienda y Asentamientos Humanos e Presupuesto informar al Ministro y al Presidente de la República Ordinario y Extraordinario de la República, para la obtención de los recursos necesarios para su desenvolvimient o. Informar a la Presidencia de la República del avance del Plan Nacional de Desarrollo, en lo concerniente al Sector Vivienda y Asentamientos Humanos Apoyo en la elaboración de criterios de asignación y uso de los recursos para el adecuado desempeño del Fondo de Subsidios de Vivienda (FOSUVI) del BANHVI Planeación y evaluación de programas y actividades en materia de erradicación de tugurios y atención de precarios Administración correcta de los recursos presupuestarios y financieros del Ministerio y de otros programas asignados al mismo 104

105 Economía, Industria Comercio y Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercio Nº 6054 Participar en la formulación de la política económica del Gobierno y en la planificación nacional, en los campos de su competencia Ser el ente rector de las políticas públicas de Estado en materia de fomento a la iniciativa privada, desarrollo empresarial y fomento de la cultura empresarial para los sectores de industria, comercio y servicios, así como para el sector de las pequeñas y medianas empresas Tendrá a su cargo, con carácter de máxima autoridad, la formulación y supervisión de la ejecución de las políticas empresariales, especialmente para las PYMES; para ello, podrá establecer la organización interna más apropiada acorde con este cometido y los mecanismos de coordinación idóneos con las instituciones tanto del sector público como del sector privado, para mejorar la efectividad de los programas de apoyo ejecutados por instituciones del sector público y del sector privado. Coordinar las políticas, los programas, las acciones y las metas establecidos por las organizaciones del sector público y el sector privado. Estimular el desarrollo de las organizaciones empresariales, la asociatividad y las alianzas estratégicas entre las entidades públicas y privadas de apoyo a este sector. Fomentar el comercio interno por medio del sistema de comercialización, para estimular el consumo de los productos nacionales; Formular, dirigir y coordinar la política de precios, pesas y medidas, y de abastecimiento de mercado en el comercio interno; Promover en el país el uso de la normalización y participar activamente en su desarrollo. Dirección General Pequeña y Mediana Empresa. Presupuesto: 859,800,000 Porcentaje 15.31% Plataforma de apoyo al consumidor(). Gestión Empresarial (Pequeña y Mediana Empresa)() Promover la integración económica con los países latinoamericanos y de otras regiones del mundo; Fomentar la participación del país en exposiciones industriales comerciales y turísticas; Ministerio de Ambiente y Energía Ley Orgánica de Ambiente y Energía Ley 7152 Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales, energéticas, mineras y de protección ambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la promoción y el desarrollo en los campos mencionados. Asimismo, deberá realizar y supervisar las investigaciones, las exploraciones técnicas y los estudios económicos de los recursos del sector. Fomentar el desarrollo de los recursos naturales, energéticos y mineros Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas Promover la investigación científica y tecnológica relacionada con las materias de su competencia, en coordinación con el Ministerio de Ciencia y Tecnología Promover y administrar la legislación sobre exploración, explotación, distribución, protección, manejo y procesamiento de los recursos naturales relacionados con el área de su competencia, y velar por su NST Administración del Parque Marino del Pacífico Administración del Parque Recreativo Nacional de Playas de Manuel Antonio FONAFIFO (Fondo Nacional de Financiamiento Forestal): pago por servicios ambientales Permisos extracción de material de ríos y canteras 105

106 cumplimiento Tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de su competencia Propiciar, conforme con la legislación vigente, la suscripción de tratados, convenios y acuerdos internacionales, así como representar al Gobierno de la República en los actos de su competencia, de carácter nacional e internacional. Todo lo anterior en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto Fomentar y desarrollar programas de formación ambiental en todos los niveles educativos y hacia el público en general Asesorar a instituciones públicas y privadas en relación con la planificación ambiental y el desarrollo de áreas naturales Ministerio de Obras Publicas y Transportes Ley Orgánica del MOPT Ley 4786 Realizar inventarios de los recursos naturales con que cuenta el país Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales. Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras y caminos existentes o en proyecto. Regular, controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos. Conservación vial participativa de la Red Rural. Presupuesto: 2,404,852,927 Porcentaje 0.99% Señalización, Educación y Seguridad Vial (licencias) Planificar, construir, mejorar, mantener, operar y administrar los aeropuertos nacionales y sus anexidades. Regular y controlar el transporte y el tránsito aéreo y sus derivaciones por medio de una Junta de Aviación Civil y por las dependencias administrativas que se estimen convenientes. Complejo vial costanera sur cred. Bcie Presupuesto: 167,797,490 Porcentaje 0.07% Administración de los CEN- CINAI Planificar, construir, mejorar y mantener los puertos de altura y cabotaje, las vías y terminales de navegación interior, los sistemas de transbordadores y similares. Regular y controlar el transporte marítimo internacional, de cabotaje y por vías de navegación interior. Regular, controlar y vigilar los transportes por ferrocarriles y tranvías. Construcción, Mantenimiento y reparación de vías secundarias y terciarias Regular y controlar el transporte continuo de mercaderías a granel Construir, mejorar y mantener las edificaciones y demás obras públicas no sujetas a disposiciones legales especiales y vigilar que se les dé el uso adecuado. La planificación de estas obras se hará conjuntamente con los organismos a los cuales incumbe su funcionamiento, operación y administración. Planificar, construir, mejorar y conservar obras de defensa civil, para controlar inundaciones y otras calamidades públicas. 9. Planificar y efectuar cartas geográficas, hidrográficas y mapas de la República. Estudiar, investigar y laborar sobre aspectos geográficos, hidrográficos, geofísicos y de otra índole que sean complemento de esas funciones. 106

107 Cultura Juventud y Gobernación y Policía, Decreto Ley 4788 Desarrollo del potencial transformador de las comunidades y las capacidades artísticas, culturales y humanas desde una práctica inclusiva y participativa de corresponsabilidad, entre las instituciones, los gobiernos locales y la sociedad civil generando. Promover el acceso universal a la cultura y el arte como lenguaje superior de comunicación, así como el reconocimiento de la identidad pluricultural de nuestra sociedad, que propicie el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Visibilizar el aporte de la cultura al desarrollo económico y social de nuestro país mediante la inversión en los ejes de infraestructura, emprendedurismo e industrias Dirección General de Migración y Extranjería (DGME),Ley 8887 Regula el ingreso, la permanencia y el egreso de las personas extranjeras al territorio de la República, con fundamento en lo establecido en la Constitución Política, los tratados y los convenios internacionales debidamente suscritos, ratificados y vigentes en Costa Rica, con especial referencia a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos. Asimismo, define los requisitos de egreso de las personas costarricenses. Desarrollo Artístico y Extensión Musical. Presupuesto: 10,399,185,703 Porcentaje 33.85% Sistema Nacional de BibliotecasPresupues to: 3,350,002,000 Porcentaje 10.91% NST Fomento y promoción de la cultura, la música, la danza, el teatro, y las artes. Administración de Casas de Cultura y los Museos. Bibliotecas Públicas. Bandas. Promoción y fomento de programas de juventud Financiamiento Comunitario. Capacitación comunal. Asesoría a Asociaciones de Desarrollo Comunal Trabajo bseguridad Social y Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (DINADECO),Ley 8859 Ley 1860 Instrumento básico de organización de las comunidades del país, para lograr la participación activa y consciente en la realización del Plan Nacional de desarrollo económico y social Gestionar el proceso de la política pública en materia socio laboral, a través de la gestión de políticas puntuales y lineamientos generales para ejercer la rectoría que le compete y la conducción de la política institucional, legal, técnica y administrativa del Ministerio; para que los programas ejecutados por éste se desarrollen dentro del marco establecido en el Plan Nacional de Desarrollo y la política general de Gobierno. Mantener y promocionar la adecuada articulación entre el Ministerio, sus dependencias y las demás organizaciones que en el país realizan actividades propias de la Administración del Trabajo, así como organismos internacionales afines a la competencia ministerial. Diseñar e implantar estrategias para la fomentar la equidad laboral, dirigidas a empresarios y grupos poblacionales con necesidades especiales NST Inspecciones Laborales. Gestionar Bolsas de Empleo. Generación de Empleo 107

108 Ministerio Salud Ministerio Ciencia Tecnología de Artículos 2 y 4 de la Ley General de Salud No del 30 de Octubre de 1973 Definición de políticas, normativa, planificación y coordinación en materia de salud pública NST Muchas de las funciones que realiza el Ministerio de Salud, sobre todo en materia de salubridad pública, pueden ser asumidas por los municipios, por ejemplo: dictamen de las condiciones sanitarias de locales comerciales y eventos públicos y el concomitante otorgamiento de permisos de funcionamiento, lo cual puede hacerse con la expedición de patente, campañas de prevención en materia de contaminación en general, protección del ambiente, manejo de desechos sólidos y eventualmente, campañas de vacunación. Inspección de condiciones sanitarias y ambientales. CEN CINAI NST Debido al rango de especialización de las funciones que conlleva esta materia, se considera que prima facie- no pueden ser asumidas por las municipalidades de Ley 7169, Definir la política científica y tecnológica del país y y Promoción del coordinar el Sistema Nacional correspondiente Desarrollo Científico y Tecnológico y creación del MICYT Fuente: Unidad de Fortalecimiento Municipal, Unidad de Reforma Institucional. NST: No se Fundamenta el Traslado de Competencias. 1/ Hace referencia a los programas presupuestarios establecidos en el presupuesto de la República 2011h 2/ Se utilizo para tal fin, los organigramas de cada Institución. 3/ Se consultaron las leyes indicadas en la columna, o bien, se toma como referencia, la página web de la institución analizada 108

109 Anexo Capítulo 3.1. (a) Oficio DM Consulta de MIDEPLAN a las Ministerios 109

110 Anexo Capítulo 3.2. (a) Oficio DM , MDM Consulta de MIDEPLAN a las Municipalidades 110

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