Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador.

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2 Mecanismos de Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal 1. Presentación Contenido: Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal. Transparencia y acceso a la información a escala municipal. Transparencia fiscal: Diagnóstico y propuestas para fomentar la participación y acceso a información del presupuesto municipal. Rendición de cuentas, gestión del servicio público y combate a la corrupción a escala municipal. Mecanismos de buen gobierno en las empresas municipales. Auditoría municipal: Cambios institucionales para fortalecer la independencia y transparencia en auditorías municipales. Buen gobierno en la implementación de regulaciones de negocios a escala municipal. Buen gobierno en la contratación pública a escala municipal. Buen gobierno a escala municipal en Ecuador. Marco jurídico, avances, desafíos y oportunidades para los gobiernos municipales En un contexto donde las representaciones políticas de partidos y autoridades en los espacios de gobierno han cambiado, así como también se ha generado un nuevo marco constitucional que establece incentivos legales para la participación ciudadana, se genera el desafío y a la vez la oportunidad de garantizar la existencia de mecanismos para reducir la corrupción así como crear mecanismos reales de transparencia y acceso a información, de participación ciudadana, y mecanismos efectivos de rendición de cuentas (accountability) desde los distintos niveles de gobierno. Para ello, es clave generar propuestas para fortalecer dichos mecanismos y construir canales de diálogo efectivos entre los gobernantes y sus grupos de interés. Así, de una manera más puntual, promover el buen gobierno a escala subnacional implica orientar las instituciones públicas hacia el cumplimiento de estándares de calidad, transparencia y mecanismos anti-corrupción. Para ello, Grupo FARO en alianza con Global Integrity (EEUU), el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (Argentina), y Ciudadanos al Día (Perú) a través de una iniciativa regional 1, realizó un proceso de investigación denominado Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno, para identificar el grado de institucionalización y avances de los mecanismos de transparencia y buen gobierno a escala subnacional en sus respectivos países. En el caso ecuatoriano, el estudio se realizó entre noviembre 2008 y agosto 2009 acerca de las 24 municipalidades de las capitales de provincia del Ecuador. Este documento identifica y analiza, a escala local, los mecanismos creados en la ley y su implementación en la práctica sobre temas de acceso a la información pública, rendición de cuentas, transparencia presupuestaria entre otros. Por tanto, el propósito del presente documento, Buen Gobierno en Ecuador. Una mirada a lo municipal, llevado a cabo gracias al apoyo de Partnership for Transparency Fund (PTF), es recoger y difundir los principales hallazgos de la ya mencionada iniciativa a través de 8 casos de estudio. Por otro lado, Grupo FARO considera esta iniciativa relevante para generar espacios de debate público sobre la transparencia y las buenas prácticas de buen gobierno, donde los ciudadanos y ciudadanas, políticos, organizaciones de la sociedad civil y sectores privados puedan conocer en base a evidencia empírica, la existencia, efectividad y acceso a los mecanismos anti-corrupción y de transparencia, que a su vez generen procesos que impulsen la demanda de herramientas, así como mecanismos que contribuyan a una activa participación de la sociedad civil, y a apoyar a que los gobiernos municipales generen acciones concretas hacia una agenda viable y efectiva de buen gobierno. 1 Esta iniciativa fue lograda gracias al apoyo de National Endowment for Democracy (NED), Partnership for Transparency Fund (PTF), y el Banco Interamericano del Desarrollo (BID) 1

3 2. Acerca del estudio y sus aspectos metodológicos Evaluaciones Subnacionales en Sudamérica de Global Integrity 2 a. Antecedentes Los Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno en Sudamérica (2009) 3 valoran la existencia, eficacia, y el acceso que tienen los ciudadanos a los mecanismos de buen gobierno y anti-corrupción; esto se aplica para cada unidad subnacional en Argentina, Ecuador y Perú (las respectivas unidades son provincias, municipios y regiones). Las evaluaciones para cada país se realizaron por separado, y se diseñó un conjunto de Indicadores de Integridad a escala subnacional específico para cada país. Para el caso de Argentina se incluyen más de 180 preguntas individuales, para Ecuador más de 130, y para Perú más de 90. Ecuador Grupo Faro, y finalmente para Perú Ciudadanos al Día. Los indicadores utilizados fueron diseñados para establecer en qué medida los ciudadanos (organizados o no) y otros sectores como la empresa privada tienen acceso al gobierno subnacional, si las organizaciones públicas cuentan con capacidades técnicas para proveer servicios de calidad, si existen instancias de monitoreo sobre la gestión de gobierno, y posibilidad de reclamar y obtener respuesta en el caso de que se dieran situaciones de abuso de poder. Estos indicadores examinan básicamente tres cuestiones en cada una de las categorías analizadas: b. La definición de Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno Cada una de las organizaciones locales (CIPPEC, CAD y Grupo FARO) tomó como referencia los indicadores del Global Integrity Report y del Liberia Local Governance Toolkit 4 y desarrolló, con la colaboración de Global Integrity, un conjunto de indicadores especialmente adaptados para su contexto nacional. El desarrollo de la matriz de indicadores requirió identificar las dimensiones de la calidad institucional más relevantes en Tabla 1 I. Libertad de Información I.1 Transparencia y Acceso a información gubernamental III. Presupuesto y Transferencias Fiscales III.1 Transparencia Presupuestaria (proceso presupuestario municipal) III.2 Transferencias Fiscales III.3 Empresas Municipales Elaborado por: Grupo FARO c. El trabajo de campo. cada contexto nacional, descartar aquellas inaplicables al escala subnacional, y desarrollar nuevos indicadores para dar cuenta de las especificidades en cada uno de los tres países. El caso de Ecuador se refirió la última administración municipal ( ) si bien en los casos de estudio se puede encontrar referencias a cambios y/o coyunturas de un periodo posterior dependiendo de su relevancia con el tema analizado. Se consideraron 4 categorías y 10 subcategorías: II. Rendición de cuentas del Gobierno II.1 Rendición de cuentas del poder ejecutivo (alcaldes) II.2 Rendición de cuentas legislativa (concejales municipales) II.3 Auditoría (a nivel municipal, en la práctica) IV. Gestión Pública Municipal IV.1 Rendición de cuentas del Sector Público (implementación de nuevas regulaciones nacionales en el servicio civil) IV.2 Transparencia, coordinación e implementación de regulaciones de negocios (aplicación municipal) IV.3 Compras públicas en el nivel municipal La respuesta a cada uno de los indicadores debe ser fundamentada por entrevistas con expertos, investigación original, estudios existentes, reportajes u otros documentos relevantes. Se elaboraron criterios de evaluación para cada pregunta, para garantizar la mayor consistencia posible en como son calificados los indicadores. Los Indicadores de Integridad subnacionales toman en cuenta, tanto las medidas legales existentes, como la implementación en la práctica dentro de cada unidad subnacional. Las evaluaciones son realizadas por un investigador principal; donde esta primera evaluación es fortalecida con un proceso de control de calidad, en el que otros investigadores puedan revisar el material producido por el investigador principal. Los Indicadores de Integridad subnacionales fueron desarrollados colectivamente por Global Integrity y el socio local respectivo en cada país; para Argentina el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), para i) la existencia de determinadas leyes, instituciones y mecanismos que promueven el buen gobierno y la rendición de cuentas (tanto horizontal como vertical). ii) la efectividad de esos mecanismos. iii) el acceso que los ciudadanos tienen a los mismos. Los indicadores subnacionales se desagregan en un conjunto de categorías y preguntas sobre los diversos temas. Estos conceptos son evaluados en detalle observando no sólo qué leyes o instituciones, sino también el plantel profesional, presupuesto e independencia política de las instituciones, como el acceso que los ciudadanos tienen al gobierno. La extensa información proporcionada por estos indicadores no está destinada sólo a alertar sobre los desafíos de calidad institucional que enfrentan las unidades analizadas, sino también a aportar evidencia para la promoción, el desarrollo y la implementación de reformas concretas. En el caso de Ecuador, el proyecto contó con 4 investigadores que realizaron la investigación en las 24 municipalidades capitales de provincia. El trabajo de campo implicó realizar una extensa revisión bibliográfica, un análisis d. Informes y Resultados En base a la investigación de campo se realizaron informes para cada uno de los municipios monitoreados (scorecards) 5 en el que se asignan puntajes ( ) y evalúan a través de un método simple de agregación. El investigador principal asigna puntajes originales a los indicadores y sub-indicadores y estos puntajes son ajustados después del proceso de control de calidad. Los puntajes de cada indicador son promediados dentro de la sub-categoría a la que pertenecen y esto genera un puntaje para cada sub-categoría. Con la misma lógica, el promedio de las subcategorías crea un puntaje para la categoría a la que pertenecen. Como ya se mencionó cada indicador evalúa: del marco normativo de cada unidad analizada, cientos de entrevistas a expertos e informantes clave, y una arduatarea de revisión en la prensa para anclar cada uno de los indicadores con referencias sólidas y variadas. 1. La existencia de determinadas leyes, instituciones y mecanismos que limitan la discrecionalidad de los funcionarios públicos y promueven la eficacia, la eficiencia, la responsabilidad y el profesionalismo en la gestión del Estado. 2. La efectividad de esos mecanismos. 3. El acceso que los ciudadanos tienen a esos mecanismos. Los indicadores de existencia de la ley evalúan las leyes, regulaciones y agencias/entidades (o mecanismos equivalentes) que existen en el escala subnacional. Los indicadores de efectividad evalúan el efectivo funcionamiento de estos mecanismos; 2 Extraido de Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno: Argentina, Ecuador y Perú. Libro Blanco de Metodología. 3 En el año 2007, Global Integrity introdujo la Iniciativa de Integridad Local (en inglés, Local Integrity Initiative), un proyecto que consiste en evaluaciones subnacionales de buen gobierno, en el cual Global Integrity se asocia con organizaciones y equipos locales de expertos. 4 El primer proyecto de la Iniciativa de Integridad Local 5 La versión final de los indicadores se puede encontrar en 2 3

4 y los de accesibilidad evalúan el acceso ciudadano a esas instancias y a la información que producen. La combinación de indicadores de jure y de facto y la especificidad de cada uno de los indicadores los hace especialmente accionables. El análisis detallado del marco legal en cada una de las categorías abordadas, permite identificar vacíos legales y defectos de diseño En base a los resultados del estudio, se generaron 8 casos de estudio cuyo objetivo principal es evidenciar y sintetizar los principales hallazgos resultado del monitoreo a las 24 municipalidades, capitales de provincia en función de las categorías/sub categorías que Grupo FARO ha en dispositivos institucionales concretos. Por otro lado, los indicadores de facto permiten obtener una aproximación a la medida en la que las leyes e instituciones están efectivamente funcionando en la práctica, permitiendo que se observen brechas o debilidades específicas en la implementación. Este diseño permite generar información relevante para elaborar reformas concretas que mejoren el marco institucional y medidas para su aplicación efectiva. Metodología de los casos de estudio: Buen Gobierno en el Ecuador, una mirada a lo municipal a. Categorías/subcategorías de análisis considerado como más relevantes después del proceso de investigación. Para ello, algunas categorías y sub categorías fueron agrupadas, y así como otras expuestas solas dependiendo de su complejidad y relevancia en la coyuntura y contexto actual del Ecuador. Los 8 casos de estudio se han diseñado para analizar la siguientes categorías/sub categorías: Casos de Estudio b. Estructura de los casos de estudio Cada caso de estudio 6 se ha estructurado para reflejar lo siguiente en función de la categoría/ sub categoría analizada: Análisis del contexto Diagnóstico General - Principales Limitaciones - Principales Avances Categorías/subcategorías I.1 Acceso a información gubernamental II.1 Accountability de alcaldes / II.2 Accountability Legislativa Concejales/ IV.1 Accountability de Funcionarios Públicos II.3 Auditoría (en lo municipal,en la práctica en lo nacional Contraloría General) III.1 Transparencia Presupuestaria / III.2 Transferencias Fiscales III.3Empresas Municipales IV. 2 Implementación Regulaciones de negocios IV. 3 Compras Públicas Evaluación Jurídica de todas las categorías - Nivel de avance comparativo (tipologías) Principales Brechas entre la ley y la práctica Recomendaciones generales c. Principales limitaciones Metodológicas Grupo FARO realizó un ejercicio exploratorio sobre 4 categorías cuyo objetivo es evaluar los mecanismos existentes para considerar los niveles de buen gobierno entendidos bajo el esquema de mecanismos de transparencia y anti-corrupción creados, así como el grado de efectividad de su implementación. Dicho ejercicio implicó algunos desafíos a la hora de realizar el análisis comparativo de los principales hallazgos entre los 24 municipios, capitales de provincia debido a algunas limitaciones metodológicas evidenciadas en el proceso: i. Restricciones tiempo para recolectar información y documentación relevante para aproximadamente 130 indicadores. ii. Así mismo el desafío de cuantificar factores o criterios esencialmente cualitativos y hasta cierto punto abstractos para las fuentes. iii. La no existencia de referentes previos al ser una iniciativa pionera a escala subnacional en la región. iv. Las posibles asimetrías en el enfoque y recolección de información, percepción y valoración entre investigadores generadas tanto por las características de su territorio muestral a la que cada investigador/a estuvo circunscrito; v. Las posibles asimetrías en el enfoque y recolección de información, percepción y valoración entre investigadores generadas por sus criterios personales, aunque se hayan realizado esfuerzos máximos por limitar lo más posible los criterios de respuesta. vi. Asimetrías en el perfil, percepción y valoración entre los actores clave entrevistados de cada municipio debido a diferentes realidades y niveles de participación e involucramiento con sus gobiernos locales. 6 A excepción del caso comparativo jurídico, que hace una evaluación general por categoría de análisis. 4 5

5 Caso de estudio 1 Transparencia y acceso a la información a escala municipal En Ecuador la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) y su reglamento están vigentes desde el año 2004 y 2005 respectivamente. Esta Ley parte de la norma constitucional 1 que establece que no existirá reserva respecto de informaciones que reposen en archivos públicos, excepto de aquellas que por seguridad nacional no deben ser dadas a conocer 2. Después de 5 años de contar con la Ley, todavía es un reto para el Ecuador lograr que las instituciones del sector público la cumplan a cabalidad y que además cuenten con los recursos y la voluntad política suficiente para convertirse en entidades más transparentes y participativas. Adicionalmente se requiere promover la demanda y el interés ciudadano para acceder a la información pública desde una perspectiva de derechos. Efectivamente, la vigencia de la Ley dio paso a que los gobiernos informen de su gestión obligatoriamente; sin embargo esta no es la única forma de garantizar su cumplimiento dada la importancia de generar los incentivos para que las instituciones cumplan y la ciudadanía ejerza su derecho de acceder a la información pública y por ende al control social. El desafío entonces, es pasar del mero enunciado (papel) a la práctica; pasar del cumplimiento mecánico, al convencimiento de que la transparencia apunta a la Autora: Erika Donoso N. * 1. Contexto sobre la implementación de Mecanismos de Transparencia a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador gobernabilidad y al empoderamiento y corresponsabilidad ciudadana. Si el/la ciudadano/a está bien informado/a puede vigilar e involucrarse en el destino y manejo de los recursos públicos, así como participar en los asuntos nacionales, regionales y locales. En los gobiernos seccionales se realizan esfuerzos importantes en ese sentido a través, por ejemplo, de sus páginas Web, donde difunden la información pública de acuerdo al Art. 7 de la LOTAIP, pero éste, pese a ser un avance importante, todavía no refleja el total cumplimiento de la Ley. El presente trabajo de investigación muestra un diagnóstico de la situación de los 24 municipios, capitales de provincia, basado en el estudio Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno realizado por Grupo Faro en alianza con Global Integrity en el La categoría de análisis es Transparencia y Acceso a la Información, traducida en las prácticas municipales de difusión de información, disponibilidad en la entrega, exigibilidad de la ciudadanía y la autocensura y censura, previa a los medios de comunicación. El objetivo es evidenciar los avances y limitaciones y, en base a ello, generar propuestas de política en función de los hallazgos. El concepto del derecho a la información se basa en que las autoridades son simplemente los guardianes de la misma para la sociedad, y que la información que está en manos del Estado es también propiedad de la sociedad Diagnóstico de situación actual sobre mecanismos de transparencia y acceso a la información pública en los 24 municipios de capitales de provincia en Ecuador Como se menciona en el texto Participación ciudadana y gobiernos locales 4 la participación es fundamental en el ámbito local, no como la acción única de acudir a las urnas para elegir autoridades, sino, concebida como el involucramiento ciudadano en la gestión pública y en la toma de decisiones. En el documento se advierte el reto que tienen los gobiernos locales para combatir la corrupción y asegurar la transparencia a través de conceptos, herramientas y metodologías implementadas. Para ello, advierte que la participación no debe ser considerada en los municipios como un aspecto eventual, sino como algo permanente de la gestión pública y para lograrlo se requiere una administración local transparente y abierta. Una de las herramientas con las que cuentan los municipios para poner a disposición la información al público es la página Web. Según el Art. 7 de la LOTAIP las instituciones del Estado que conforman el sector público ( ) difundirán a través de un portal de información o página Web, así como de los medios necesarios a disposición del público, información actualizada en temas como: regulaciones y procedimientos internos, distributivo de personal, remuneraciones mensuales, servicios y formularios para los trámites, presupuesto anual, auditorías internas, contratos y contratistas, entre otros. En el estudio se pudo observar que los municipios sí cumplen con este mandato pero de forma parcial, pues la información no está actualizada o está incompleta. No tener esta herramienta a disposición o no Costo y tiempo para obtener la información: Si un municipio no cuenta con una página Web que tenga información completa y actualizada, el costo para acceder a ella aumenta, porque supone ir al Municipio de manera personal tenerla actualizada significa que la persona interesada no tiene la posibilidad de acceder a la información de manera ágil y a bajo costo. 5 En el estudio Evaluación de estándares de transparencia y componentes de servicios vinculados a los trámites de apertura de negocios realizado en el , para medir el cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP, se realizó un ranking entre 15 municipios. Para la calificación, se midió la existencia o no de información en las páginas Web. Así, entre los resultados que arrojó el estudio se observa que el municipio de Cuenca (85,47%) tuvo un mayor nivel de cumplimiento, seguido de Quito (77,33%), Portoviejo (72,67%) y Guayaquil (65,70%). Los que presentaron mayores dificultades fueron: Esmeraldas (19,77) y Machala (21,51). Otra de las estrategias es pautar en los medios de comunicación locales (radio, prensa y televisión) y en ciertos casos también se cuenta con medios de comunicación municipales (como en Guaranda, San Cristóbal y Loja) que están a disposición permanente de las entidades. La debilidad de estos medios es que, al no tener independencia con los municipios, la información es parcializada y esto se asume como promoción de las obras y actividades, más que la difusión relevante de la gestión municipal. Otros casos son las radios locales, cuyos dueños tienen una marcada tendencia política o pertenecen a autoridades locales (en muchos casos concejales). 7 Por esta razón existen posiciones radicales a favor o en contra, dependiendo de la posición ideológica y política del propietario del medio. hasta obtener la información y ello representa gastos de movilización. Por otra parte, actores de la sociedad civil 8, periodistas o técnicos de organizaciones manifestaron que el problema * Es comunicadora graduada en la Universidad Internacional del Ecuador. Se desempeñó como reportera en temas como educación, género, salud, niñez y adolescencia. Ha coordinado procesos de fortalecimiento de capacidades a actores sociales y juntas parroquiales en gestión participativa, control social, presupuesto participativo y comunicación. Fue consultora en organizaciones como GTZ, UNICEF, ORGANIZACCIÓN. En Grupo FARO ha realizado investigaciones sobre fortalecimiento a Redes sociales, transparencia, gobernabilidad y género. 1 Constitución de la República de Al respecto, la Constitución aprobada en 2008 menciona en su Art. 18 Acceder libremente a la información generada en entidades públicas, o en las privadas que manejen fondos del Estado o realicen funciones públicas. ( ). 2 Según el Art. 6 de la LOTAIP, se considera información confidencial, aquella información pública personal, que no está sujeta al principio de publicidad y comprende aquella derivada de sus derechos personalísimos y fundamentales 3 Mendel, T. El Derecho a la Información en América Latina, Comparación Jurídica. UNESCO. Quito, Gutiérrez, J. Participación ciudadana y gobiernos locales,, CCCC, texto tomado en la publicación Mecanismos de Control social: Caja de Herramientas (Fondo Justicia y Sociedad, Fundación Esquel, Usaid), co-autoras Ponce, X., Silva, R., y Vela, M Todos municipios ha excepción de Zamora y San Cristóbal, tenían habilitados sus sitios Web. 6 Estudio Evaluación de estándares de transparencia y componentes de servicios vinculados a los trámites de apertura de negocios en 15 municipios: Quito, Ibarra, Latacunga, Ambato, Riobamba, Cuenca, Loja, Machala, Portoviejo, Guayaquil, Esmeraldas, Manta, Cayambe, Otavalo y Durán, Grupo FARO, Testimonios de diversas entrevistas realizadas a los informantes claves de los municipios del estudio de Global Integrity ( ), tales como San Cristóbal, Guaranda, Ambato y otros. 8 Sociedad civil, entendida como el espacio de la vida social organizada que es independiente del Estado y de sus instituciones ( Mecanismo de Control Social: Caja de herramientas, Fondo de justicia y sociedad/ Fundación Esquel-Usaid, 2006). 6 7

6 es el retraso en la entrega porque perjudica sus actividades y representa un costo que también dependerá de la forma para solicitar la información. Por ejemplo, los periodistas no tienen que cancelar las copias debido a que son proporcionadas por el departamento de comunicación. También, si la solicitud se la hace de forma directa a los responsables o autoridades es probable que la información no tenga ningún costo al obtenerla. Sin embargo, si la solicitud se realiza por la vía formal, es necesario cancelar una tasa por servicios administrativos y el valor de las copias. En la mayoría de los casos, la tasa administrativa (según cada ordenanza) cuesta desde $0,50 a $2,00. En el municipio de Santo Domingo de los Tsáchilas cuesta $4,50 9 o, en el caso de San Cristóbal el costo dependerá del año de la información solicitada, es decir que si ésta corresponde a un período de más de un año se debe cancelar $10 10 y así mismo hay municipios que no cobran dicha tasa. El costo también puede resultar significativo por la cantidad de copias. Se mencionaron casos en los que por el excesivo número de fotocopiados, el trámite resultaba oneroso. 11 Los procesos para acceder a la información no están disponibles al público, en algunos casos se menciona que se debe solicitar en secretaría, otros directamente al responsable del departamento que posee la información, etc. La poca claridad al respecto, hace que al ciudadano/a le tome más tiempo y mayor costo porque, lamentablemente, todavía se depende de la predisposición de los funcionarios. No hay una negativa explícita. Hay ocasiones en las que no se dan respuestas o dan diferentes explicaciones. Las más relevantes: No tienen la información sistematizada o codificada, no disponen personal para hacer ese trabajo, no está en una sola instancia o está a cargo de distintos funcionarios, no cuentan con la autorización del alcalde o es demasiada información. Sin embargo, de acuerdo a las experiencias, muchas veces el municipio no da explicaciones y uno de los principales problemas es la burocracia. La información pública pertenece a los ciudadanos y ciudadanas. El Estado y las instituciones privadas depositarias de archivos públicos, son sus administradores y están obligados a garantizar el acceso a la información 12 Utilización de instrumentos legales: Una debilidad hallada en los 24 municipios son los casos de apelaciones. 13 No se encontraron casos en que los ciudadanos hagan uso de este recurso legal para exigir la entrega de la información. Las acciones de los usuarios cuando reciben negativas a su solicitud es buscar otras fuentes u otros canales. Se identificaron sólo tres casos: El primero fue de un concejal en el Municipio de Riobamba quien planteó un recurso de acceso a la información ante un juzgado, aduciendo que no le entregaron todos los documentos que solicitó. 14 Otro de los casos identificados fue en el Municipio de Tulcán donde dos concejales apelaron ante el Tribunal Constitucional la no entrega de toda la información solicitada y su respectiva aclaración. 15 El último caso sucedió en el Municipio de Guayaquil y no fue resuelto, por lo que no se cuenta con mayores detalles al respecto. Los/as entrevistados/as explicaron algunas razones por las que no se hace uso de este derecho y entre ellas mencionaron que se reservan el derecho de solicitar información para evitar confrontaciones con el alcalde cuando éste tiene controladas varias instancias de poder o cuenta con mayoría en el concejo 16 y otra razón dijeron que es el costo o el tiempo que puede representar dicho trámite. 9 Caso identificado por la investigadora Melania Carrión, quien fue parte de este estudio. 10 En este caso, los funcionarios de la secretaría general aseguraron no conocer dicha ordenanza, por lo que no se pudo comprobar su cumplimiento. Caso identificado en el municipio de San Cristóbal (Investigadora: Erika Donoso) 11 Caso del municipio de Morona de solicitud de viáticos de alcalde, donde la reproducción de información ascendía a $70 dólares. (Investigadora: Mabel Andrade). 12 Art.4 lit. a) de Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública -LOTAIP 13 En caso de negativa de información la persona implicada puede acudir ante el alcalde o ante el concejo municipal. Las apelaciones se dan por la vía administrativa. Al ser un trámite administrativo no se requiere de los servicios de un abogado. Sin embargo, en vía judicial si supone contratar los servicios profesionales de un abogado defensor. También existen los recursos de acceso a la información. (Investigadora: Melania Carrión) 14 Según entrevista con el concejal implicado, Jorge Recalde, el proceso duró alrededor de dos meses hasta que le entregaran la información y gastó alrededor de $500 dólares (Investigadora, Erika Donoso) 15 Información proporcionada por el procurador síndico del municipio de Tulcán, Jaime Jiménez (Investigadora, Erika Donoso) 16 Testimonios del caso de investigación en el municipio de Santo Domingo (Investigadora: Melania Carrión) En las dependencias provinciales de la Defensoría del Pueblo tampoco se registraron solicitudes de patrocinio para presentar un recurso de acceso a la información o presentar apelaciones. Solo se mencionan quejas ciudadanas, en cuyo caso, la entidad emite un comunicado al municipio para que éste entregue la información solicitada de acuerdo a la Ley. Esto indica que la ciudadanía no conoce los procedimientos para solicitar la información ni las herramientas para ejercer su derecho. Además, dicho recurso estaría ligado al requerimiento de los servicios de un abogado o un asesor que le guíe en este proceso, lo que representa otro costo. Por otra parte, los ciudadanos manifestaron su desconfianza hacia los canales formales Implementación de instancias de control: Sólo en dos municipios se identificó la implementación de metodologías de control, es decir de instancias promovidas por el propio municipio para monitorear la transparencia institucional. En el único municipio donde se identificó un mecanismo de transparencia es Quito con la Comisión Metropolitana de Lucha contra la corrupción Quito Honesto. Entre los avances que se identificaron en el tema de transparencia, se encuentra el monitoreo a las páginas Web del Municipio y sus entidades municipales para analizar el cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP, a través de convenios con organizaciones de la Sociedad Civil, como Coalición Acceso 19. Los resultados de los monitoreos en 2008 demostraron que, en promedio, las entidades del municipio cumplen con el 63.3% en lo referente a la cantidad y 54.2% en cuanto a calidad 20. La misma entidad elabora publicaciones sobre la transparencia a fin de incentivar a que la gente ejerza su derecho de acceder a la información. Mientras tanto, en el Municipio de Guayaquil se creó la Unidad de Gobierno Electrónico que desarrolló el portal de información y además suscribió un convenio con la organización Participación Ciudadana para el monitoreo como el sistema judicial, lo que limita el uso ciudadano a dichos recursos para validar sus derechos 17. En el nuevo reglamento orgánico funcional de la Defensoría del Pueblo, en vigencia desde agosto de 2009, en su Art. 47 literal d) establece que tiene por atribución patrocinar acciones de acceso a la información pública, lit. i) verificar que las entidades y organismos sujetos a la LOTAIP cumplan con difundir la información por los medios que dispone dicha Ley, entre otros. Para el cumplimiento de dichos mandatos la Defensoría del Pueblo se encuentra en un proceso de reestructuración interna, pues actualmente forma parte de la Función de Transparencia y Control Social 18. mensual de los sitios Web. 21 El Municipio de Quito cuenta con un sistema similar. El responsable de la LOTAIP en la Defensoría del Pueblo, Camilo Restrepo, indicó que según informe de Participación Ciudadana en el Municipio de Guayaquil, existe un 64% de avance en el cumplimiento de la Ley desde que se firmó el convenio. En este sentido, tanto los municipios de Quito, como Guayaquil incrementaron considerablemente su nivel de observancia del Art. 7 de la LOTAIP. En el caso del Municipio de Ambato, los informantes calificados reconocieron la apertura del Alcalde, la existencia de un discurso que promueve la transparencia, así como la creación de una veeduría ciudadana para el control y vigilancia de la gestión municipal. No obstante, al momento del estudio, dicha veeduría no ejercía sus funciones, pese a que en la ordenanza se la contemplaba como una instancia permanente. 22 Como avance se puede destacar que la mayoría de los municipios cuentan con página Web donde se difunde información que antes era considerada como reservada, sin embargo, se reconoce que todavía hay que trabajar en la calidad de la información y no solo en la cantidad, tal como lo estipula la Ley. 17 Caso identificado en el municipio de Santo Domingo (Investigadora: Melania Carrión) 18 La Función de Transparencia y Control Social está formada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General del Estado y las superintendencias (Art. 204 de la Constitución de la República del Ecuador, año 2008) 19 Coalición Acceso es una red de organizaciones no gubernamentales que trabajan en temas de desarrollo social, participación, entre otros, cuyo fin es promover el libre acceso a toda la información pública de una manera clara, completa y oportuna. ( 20 Informes de Monitoreo de cumplimiento de la LOTAIP en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y sus entidades adscritas, Grupo FARO 21 Entrevista con Lilian Rivadeneira, Directora de Auditoría Interna del municipio de Guayaquil (Investigadora: Melania Carrión) 22 Ordenanza de Veeduría Municipal aprobada en enero de Entrevista con Eulalia Vásconez, presidenta de la veeduría en el municipio de Ambato (Investigadora: Erika Donoso). 8 9

7 2.1. Tipologías referentes al nivel de avance de mecanismos de transparencia a escala municipal en las 24 capitales de provincia Se determinarán las tipologías en función de los avances y retrocesos encontrados en los municipios respecto a las prácticas de transparencia y acceso a la información. La calificación se hizo en base a tres niveles (Alto: 1 medio: 0,5 y bajo: 0). Los resultados se obtuvieron al determinar un set de criterios para cada nivel y cada indicador descritos abajo. Aquellos que se encuentran en el rango 1 a 0,75 son de nivel alto; de 0,74 a 0,50: medio y de 0,49 a 0: bajo(ver anexo 1). En el siguiente cuadro se detallan los aspectos que se consideraron para la respectiva calificación: Así, se puede decir que, según los hallazgos 25, Cuadro 1. Tipología de municipios según avances en transparencia y acceso a información pública Publicación de la información pública ALTO MEDIO BAJO Cuentan con página Web que incluye información actualizada. 23 Tienen instrumentos para llegar a la información de manera permanente como publicaciones o ruedas de prensa. Promueven acciones para que la ciudadanía conozca sus derechos de acceso a la información. Cuentan con la página Web pero la información está desactualizada o incompleta No cuenta con mecanismos permanentes de difusión. No tienen página Web o la información está incompleta, no está disponible información como presupuesto o contratos, distributivo del personal, etc. Existen restricciones de acceso a la información. lo establece la LOTAIP y que las iniciativas de transparencia provienen en su mayoría de las autoridades mas no de la implementación de políticas. Además, no hay claridad en los procedimientos para entregar la información, por lo que acceder a ella representa para el ciudadano, un mayor costo, pues debe acudir varias veces a la dependencia municipal. Entre los municipios que registraron un nivel bajo están Machala, Morona, Orellana, Tena, Tulcán, Zamora, San Cristóbal, Pastaza y en último lugar: Latacunga, Guaranda, Santo Domingo y Babahoyo. Según la información recogida, especialmente de los 4 últimos, no se transparenta la información y se reconocieron públicamente actos de corrupción y claras restricciones de información para los medios de comunicación, concejales y ciudadanía, lo que demuestra que no existe una cultura de transparencia. Se mencionaron problemas y trabas para acceder a la información, lo que puede representar un alto costo. Se evidenció un mayor incumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP y dos municipios que no tenían habilitadas sus páginas Web (Zamora y San Cristóbal). Además se encontraron casos explícitos de restricciones en la información políticamente sensible. Por otro lado, en la mayoría de municipios, si bien no se registró autocensura de los medios de comunicación ni censura previa de los municipios, existe una evidente autoregulación por su relación comercial con el gobierno local, por lo que la calificación en la mayoría de municipios es similar. Acceso a la información en períodos de tiempo razonable Acceso a la información a un costo razonable 24 Autocensura del medio y censura pre-publicación del municipio Se entrega la información hasta los 15 días que menciona la Ley (Art. 9) y se tienen iniciativas como ventanilla única, simplificación de procesos de trámites, iniciativas de participación para facilitar el acceso a la información. El público puede acceder a la información a través de la página Web o existen iniciativas para que la información sea entregada a bajo costo, como: correo, consultas vía telefónica, etc. No tiene costo o éste es solo para trámites administrativos. Los medios de comunicación no restringen la publicación de información políticamente sensible. El municipio nunca impide la publicación de información relacionada a corrupción a nivel municipal. los municipios que presentaron importantes avances son Quito, Guayaquil, Ibarra, Ambato y Azogues. Siendo Quito el Municipio con mayor avance en el tema de transparencia, especialmente por la creación de Quito- Honesto y su relación con la sociedad civil para el monitoreo de transparencia y facilidades para denunciar actos de corrupción. En segunda instancia, se encuentran los otros municipios que alcanzaron mayores niveles, ya sea por el discurso de sus alcaldes que promueven la transparencia, prácticas donde se evalúa de manera constante el nivel de transparencia en la gestión municipal; mayor nivel de cumplimiento del Art. 7 de la LOTAIP; existencia de instancias que facilitan la La entrega de información puede tardar más de dos meses y no se da al solicitante una justificación relevante. La información no está actualizada en la página Web por lo que, para acceder a la información es necesario una o varias visitas a las dependencias municipales. Los dueños de los medios de comunicación impiden que se publique cierta información, especialmente cuando se trata de corrupción a nivel municipal. El municipio puede sugerir a los periodistas o directivos que no publique cierta información. Se identifica que los medios pertenecen a personas con claras tendencias políticas. Es necesario recurrir a instancias legales para acceder a la información. No se entrega la información sin una justificación o ésta puede tardar varios meses. Representa un fuerte aporte económico para obtener la información. Requiere que el ciudadano acuda varias veces a las oficinas hasta obtener la información, sin una respuesta positiva. Los propietarios de los medios de comunicación prohíben y restringen de forma expresa la publicación de información políticamente sensible para el municipio. El municipio normalmente censura información antes de su publicación. Se han dado casos de juicios a periodistas sin justificación, despidos o suspensión de medios por publicar cierta información. Elaborado por: Erika Donoso- Grupo FARO. Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador. 23 Remitirse al Art. 7 de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) 24 Entendiéndose por costo razonable a condiciones relacionadas a aspectos económicos y sociales de la población. 25 Anexo 1 entrega de información para evitar los pasos burocráticos, como ventanillas únicas y una mayor agilidad en la entrega de información lo que permite que su acceso represente un menor costo. En un nivel medio se identificaron los municipios de: Cuenca, Lago Agrio, Loja, Santa Elena, Esmeraldas, Portoviejo y Riobamba. En este grupo se ubican los municipios que no avanzaron sustancialmente en acciones que promueven la participación e involucramiento ciudadano. Si bien, en muchos casos no se identificaron problemas concretos de acceso a la información, se evidenció la no publicación de información completa según 3. Determinación de brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de mecanismos de transparencia a escala municipal en las 24 capitales de provincia En lo local un aspecto muy débil es la utilización y conocimiento de figuras legales para promover el cumplimiento de los derechos de acceso a la información frente a una negativa. En estos casos, el Art. 21 de la LOTAIP menciona que se dará lugar a los recursos administrativos, judiciales y constitucionales pertinentes y, a la imposición a los funcionarios de las sanciones establecidas en esta Ley. Sin embargo, en el estudio se pudo comprobar que los ciudadanos no hacen uso de los recursos legales como las apelaciones. Además, las personas desconocen de este derecho y no hay un proceso claro para su implementación. La Constitución de la República en el Art. 384 establece que se asegurará el ejercicio de los derechos de la comunicación, la información y la libertad de expresión, y fortalecerá la participación ciudadana. En la práctica se mencionó que los medios tienen libertad de expresión, sin embargo se constató una autorregulación relacionada con los intereses publicitarios de los medios de comunicación y de la posición política de sus propietarios. No se mencionó una prohibición explícita por parte de los gobiernos locales, lo que indica que hay libertad de expresión. Cabe mencionar que hasta la fecha de publicación de este estudio, se encontraba en análisis el proyecto de Ley de comunicación, texto que debería ser aprobado por mandato constitucional en Se encuentran en discusión aspectos como la regulación de los contenidos informativos, la censura previa, normativas que garanticen la libertad de expresión, entre otros. La nueva Constitución, para garantizar la participación, estipula la conformación del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. 26 Entre sus atribuciones, respecto al fomento de la transparencia y lucha contra la corrupción, están aquellas que tiendan a promover políticas institucionales sobre la transparencia de la gestión de los asuntos públicos, la ética en el uso de los bienes, recursos y en el ejercicio de las funciones públicas y el acceso ciudadano a la información pública El Art. 207 de la Constitución señala que dicho consejo promoverá e incentivará el ejercicio de los derechos relativos a la participación ciudadana, impulsará y establecerá mecanismos de control social en los asuntos de interés público y que estará integrado por 7 consejeras/os principales y 7 suplentes, cuya selección se realizará de entre los postulantes que propongan las organizaciones sociales y la ciudadanía. 27 Art. 13 de la Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social 10 11

8 4. Recomendaciones generales para avanzar hacia reformas de gobernabilidad relacionadas a mecanismos de transparencia a escala municipal en Ecuador Existen avances respecto a la difusión de información pública, según Art. 7 de la LOTAIP, sin embargo, éstos no guardan total relación con la calidad de la información. En ese sentido, es importante que los gobiernos locales tomen en cuenta otros aspectos como utilidad informativa, facilidad de acceso y ciudadanización de la información, a fin de que las personas puedan acceder a ella de una manera más fácil. Los responsables de la información también necesitan más claridad en la información que deben publicar. Si bien es necesario un manual para homogenizar la información que deben publicar los municipios, el reto está en que la información sea procesada de tal forma que sea entendible y de fácil comprensión para la ciudadanía, sin perder el sentido real y la esencia de la información. Las limitaciones encontradas en el cumplimiento de la LOTAIP en los 24 municipios del estudio, puede deberse a varios factores como el desinterés de los gobiernos municipales por difundir la información, debido, en cierto modo, a que no se concibe la importancia de su cumplimiento y a que aún existe poca Bibliografía demanda ciudadana que presione y exija el cumplimiento de la Ley. Se propone formar una plataforma conformada por los gobiernos locales y Sociedad Civil para encontrar puntos comunes de interés. Se evidencia poco interés por parte de la ciudadanía en solicitar información o involucrarse en la gestión municipal para hacer control social. Se reconoció que existe una ciudadanía apática y conformista; frente a ello, se vio la necesidad de procesos capacitación en el tema, como también de incentivos desde el gobierno local. Se pudieron identificar acciones tendientes a mejorar la transparencia en los municipios, sin embargo dichas acciones se dieron más por iniciativa de las autoridades de turno, que por políticas implementadas en la entidad municipal. Es importante trabajar en políticas más integrales a fin de que las prácticas positivas se institucionalicen y perduren en el tiempo. El desconocimiento de la Ley es un factor crítico, pues la ciudadanía podría hacer uso de este cuerpo normativo para acceder a la información pública. Es decir, usar la Ley como respaldo ciudadano. CARRIÓN Hugo, Internet Calidad y costos en Ecuador, Centro de Investigación para la Sociedad de la Información IMAGINAR, Quito-Ecuador, Grupo FARO, LUPA FISCAL: Ciudadanía y Estado, juntos por la transparencia, Quito-Ecuador, Grupo FARO, Evaluación de estándares de transparencia y componentes de servicios vinculados a los trámites de apertura de negocios, Quito- Ecuador, Grupo FARO, Informes de Monitoreo de cumplimiento de la LOTAIP en el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito y sus entidades adscritas, Quito- Ecuador, Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP), No. 24, publicado en el Registro Oficial Suplemento 337 del 18 de mayo del Ley Orgánica del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, presentada a la Comisión Legislativa y de Fiscalización de la Asamblea Nacional el 21 de mayo de 2009 MENDEL, Toby, El Derecho a la Información en América Latina, Comparación Jurídica. UNESCO, Quito- Ecuador, PONCE Ximena, SILVA Roxana, VELA María Pilar, Mecanismos de Control social: Caja de Herramientas, Fondo Justicia y Sociedad, Fundación Esquel, Usaid, Quito- Ecuador, Global Integrity - Grupo FARO (2009). Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en Anexo 1 TABLA: Niveles de avance en transparencia y acceso a información pública Quito Ambato Guayaquil Azogues Ibarra Lago Agrio Loja Santa Elena Cuenca Esmeraldas Portoviejo Riobamba Machala Morona Orellana San Cristóbal Tena Tulcán Zamora Pastaza Municipio/ Indicadores Santo Domingo Babahoyo Guaranda Latacunga Publicación de la información pública Acceso a la información en períodos de tiempo razonable Acceso a la información a un costo razonable Autocensura del medio y censura pre-publicación del municipio Alto Medio Bajo Alto Medio Bajo Alto Medio Bajo Alto Medio Bajo Elaborado por: Erika Donoso- Grupo FARO. Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador

9 Caso de estudio 2 Transparencia Fiscal: Diagnóstico y propuestas para fomentar la participación y acceso a información del presupuesto municipal Autor: Patricio Aguirre Arauz * 1. Análisis del contexto sobre implementación de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador La transparencia fiscal, como un atributo de la gobernabilidad, es indispensable para promover procesos democráticos participativos que incentiven el acceso a información relevante y actualizada de las decisiones de política de los municipios y al mismo tiempo promueva espacios de inclusión y participación de la ciudadanía para la gobernabilidad de los mismos. Según Putnam, citado por Pamela Niilus, una vida de participación activa en el nivel local promueve la cooperación entre los ciudadanos y eso a su vez, promueve la estabilidad democrática y la eficiencia del gobierno (Putman citado en Niilus, 2007:12). Sin embargo, el objetivo en sí de la participación para lograr la institucionalidad de la transparencia, no se puede lograr si no se cuenta con mecanismos concretos que la garanticen. Por otra parte, Juan Carlos Lerda hace una analogía sobre la actividad fiscal del Estado como un témpano donde usualmente la parte más visible siempre es la del presupuesto, mientras la política fiscal-cuasifiscal (precios, impuestos, deuda y otros) están en la parte baja, sumergida casi siempre oculta. En este sentido, sostiene que la falta de transparencia, característica de la parte sumergida del témpano, obedece a una fundamental falta de mecanismos de información entre el principal (ciudadano, elector, contribuyente) y el agente (políticos, electos o designados y tecnócratas en general). Estas condiciones conducen obligatoriamente al desarrollo endógeno de un sistema de incentivos favorables para la corrupción (Lerda 1999:14). De su lado la crítica desde el feminismo 1 plantea la necesidad de analizar la política fiscal con una perspectiva de género para identificar las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres 2, reconocer el aporte monetario y no monetario del trabajo doméstico, 3 así como la discusión fundamental del género como un instrumento estratégico para identificar las condiciones que impiden que hombres y mujeres tengan equidad en el acceso a información y a los procesos de participación en el ciclo de la política. Con estas consideraciones se puede decir que el Ecuador aún enfrenta algunos vacíos institucionales para alcanzar la gobernabilidad fiscal. Una consecuencia es que el país no cuenta con investigaciones respecto a la actividad fiscal del Gobierno a escala subnacional y aunque existen algunos documentos que, de forma complementaria, describen ciertos aspectos y necesidades de la actividad fiscal en los municipios (sobre monitoreo de inversión y deuda) 4, la falta de mecanismos de planificación, así como de planes, presupuestos y programas de género 5, no permiten identificar el estado y situación de las principales limitaciones que se enfrenta en torno a la transparencia fiscal. A escala nacional, el país obtuvo 43 puntos según el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria 2009, que se lo califica como bajo debido principalmente * B.S. en Ciencias de la Computación de la Universidad San Francisco de Quito. Máster en Ciencias Sociales con mención en Antropología en FLACSO Ecuador. En el 2007 obtuvo su Diplomado Superior en Presupuestos Públicos Pro-Equidad de género en FLACSO México. Ha realizado investigaciones sobre presupuestos públicos con enfoque género, transparencia fiscal, mecanismos de gobernabilidad, institucionalidad del enfoque de género a escala municipal, sexualidad, discriminación, VIH-SIDA y Derechos Humanos. Actualmente es investigador en temas de gobernabilidad, transparencia y género. 1 Elson, D Andía Pérez, B. y Beltrán Barco, A Carrasco, C Almeida, D. Gallardo, V. y Tomaselli, A Aguirre,P. Ormaza, V. y Pantoja, M a las dificultades en lograr la participación ciudadana, oportunidad y calidad de información 6. Si bien se reconoce que la Ley es el principal instrumento que permite el acceso a información de presupuesto, aún Metodología: El análisis que se realiza en este documento recoge la información sobre el monitoreo realizado en 24 municipios (capitales de provincia del país) en base a la metodología definida por Global Integrity (www. globalintegrity.org) entre diciembre 2008 y mayo Esta metodología definió cuatro categorías de indicadores relacionados con la transparencia y gobernabilidad. Para el caso de transparencia fiscal y presupuesto, el modelo de monitoreo propuesto incluyó 17 indicadores relacionados 7 con mecanismos sobre participación de la ciudadanía y el nivel legislativo municipal en procesos de elaboración del presupuesto, así como de acceso a información sobre presupuestos y transferencias del gobierno central al municipal. es necesario mejorar los mecanismos en las prácticas institucionales para que se garantice oportunidad, utilidad y amigabilidad de la información para seguimiento de los recursos y programas. No obstante este análisis pretende ser lo más exhaustivo posible sobre los mecanismos necesarios para fortalecer la transparencia fiscal. La información recopilada no incluye aspectos sobre la ejecución presupuestaria, ni de las tecnologías usadas para hacerlo (Internet, software contabilidad y gestión presupuestaria, etc.). En este sentido, considerando la disponibilidad de información y los requerimientos editoriales se trató de precisar los principales hallazgos en los siguientes aspectos: a. Acceso y participación de los concejales y la ciudadanía en la elaboración y aprobación del presupuesto municipal. b. Acceso y publicación de las transferencias del gobierno central al municipal. 2. Diagnóstico de situación actual sobre mecanismos de transparencia fiscal en los 24 municipios de capitales de provincia en Ecuador En Ecuador, los avances respecto a promover procesos de transparencia fiscal están fundamentalmente ligados a mecanismos legales (Ley de Acceso a Información Pública- LOTAIP 8, Ley Orgánica de Reforma del Estado y Transparencia Fiscal LOREYTF y la Ley Orgánica de Régimen Municipal LORM). Es importante anotar que la normativa nacional se modificó en el último año a raíz de los procesos con la nueva Constitución 9, así como las reformas respectivas por decreto que indican nueva formas de asignación de los recursos a los gobiernos seccionales y que no se incluyen porque son posteriores al período de análisis en el escala municipal (gestión 2008). Los mecanismos para que la ciudadanía y los concejales municipales puedan intervenir de una manera informada y a tiempo en la política fiscal del municipio, no siempre se cumplen. Por una parte, el legislativo sólo participa de las instancias de debate con poca o nula información analizada, debido a las dificultades políticas o de comunicación que enfrenta el municipio; usualmente los concejales no reciben información detallada de los ingresos y gastos, algunas de estas falencias se atañen a las limitaciones de recursos que tienen las instituciones para poder imprimir o contar con copias completas del libro de presupuestos para todos los concejales, y también por la falta de tecnología. Además, la información no se entrega a tiempo 10. En la mayoría de casos se hace con 2 o 3 días de anticipación o incluso el mismo día de la reunión de debate de presupuesto. No existen mecanismos para monitoreo del cumplimiento de plazos en la elaboración de presupuesto. Pocos casos como Lago Agrio y 6 Indice Latinoaméricano de Transparencia Presupuestaria. Resumen Ejecutivo Los indicadores refieren a mecanismos legales (leyes y ordenanzas) y de la práctica (forma en que los funcionarios y técnicos municipales llevan a ejecución los distintos procedimientos relacionados con la elaboración del presupuesto, publicación y entrega de información). Se monitorearon 4 indicadores legales y 13 indicadores de la práctica en todos los municipios. Para mayor información consultar el cuestionario de aplicación en 8 Art. 7. Literal g de la LOTAIP refiere a la difusión y publicación de información presupuestaria 9 Art Constitución del Ecuador dispone que las sesiones de los gobiernos autónomos seccionales serán públicas y existirá la representación de la ciudadanía (silla vacía). 10 De acuerdo a los resultados de indicadores municipales obtenidos por Global Integrity en

10 Machala registran que los concejales reciben información con 1 o 2 semanas de anticipación y en Morona y Pastaza lo reciben con 30 días. Por otra parte, la ciudadanía tiene poca incidencia en el presupuesto, primero porque las reuniones de presupuesto, en su mayoría, son cerradas o restringidas a consultas para conocer la percepción de la población sobre obras y proyectos sin necesariamente detallar los recursos fiscales del año. En otras sólo se socializa el presupuesto general a través de boletines o medios de comunicación, sin incluir información detallada de los ingresos y distribución de gastos. A todo esto se suma el poco interés de la ciudadanía sobre este tipo de información y procesos. Los municipios que muestran procesos de avance en promover la participación fueron Orellana, Cuenca, Quito, Morona y Zamora 11 ; que implementaron ejercicios de presupuesto participativo y en algunos casos ordenanzas para institucionalizarlo. Otro aspecto importante es la publicación de información. En cuanto al presupuesto, las páginas Web de los municipios no tienen información actualizada, por lo que la ciudadanía debe realizar solicitudes al Alcalde en caso de requerir información más detallada, lo que puede implicar tiempos no exactos para Los resultados de la investigación muestran que los municipios no generaron ordenanzas o reglamentos que promuevan la participación e involucramiento de la población en las decisiones de presupuesto, salvo Quito, Cuenca, Zamora y Morona, ciudades que cuentan con ordenanzas, aunque en el último caso, hasta la fecha de realización de este estudio, el tema se encontraba en análisis para primer debate. En el Municipio de Cuenca se reconocen los avances en la institucionalidad del proceso participativo de las zonas rurales, donde se destaca que también se incluyó la perspectiva de género. Se cuenta con una ordenanza que determina la forma y mecanismos 11 El proceso participativo ha sido percibido como clientelar. Mayor información en Global Integrity, Municipio de Zamora. contar con la información, además del costo por tasas municipales o especies valoradas (en Santo Domingo de los Tsáchilas alcanza $2 dólares, mientras en Santa Elena $ 4,50). En casos como Quito y Loja la información no tiene costo, sin embargo puede representar la inversión de movilización para zonas lejanas de las oficinas del municipio. Respecto al acceso y publicación de las transferencias del gobierno central al municipal aún son limitados debido a varios factores: (a) la información no es igualmente publicada tanto por el gobierno central como por el municipio. Hasta ahora, la mayoría de información se difunde desde el órgano central a través del Ministerio de Finanzas; (b) el Ministerio no genera información actualizada y completa. Usualmente la información disponible no es del año vigente, así como no mantiene actualizaciones periódicas que permitan ver los avances o progresos de las transferencias entregadas a lo largo del año; y, (c) la inversión (en tiempo y costo) para obtener este tipo de información puede variar de un municipio a otro al no tener información actualizada en las páginas oficiales del Ministerio de Finanzas y de los municipios. Esto implicaría diferentes tiempos para el proceso de solicitud-entrega, así como los costos respectivos de tasas, transporte y copias que se necesita en cada territorio Limitaciones halladas en la Implementación de Mecanismos de Transparencia Fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia de coordinación entre el Municipio y las parroquias rurales, sin embargo no se identificaron detalles en aspectos explícitos, que promuevan la inclusión de género (sobre elaboración, ejecución y monitoreo de presupuestos). En Quito, si bien la ordenanza 187 establece el Sistema de Gestión Participativa, Rendición de Cuentas y Control Social del Distrito Metropolitano de Quito éste no se encuentra listo debido a la falta de interés de la población, pero también de la promoción y coordinación municipal con todas las localidades de la ciudad. Otro aspecto que afecta la participación de la ciudadanía tiene que ver con que los municipios no publican la información detallada de los procesos presupuestarios y usualmente tienen formatos técnicos que no necesariamente despiertan el interés ciudadano (la información no está en gráficos, con detalles de inversión por obras, inversión por barrios, proyectos por sectores social, salud, etc.). También se destaca que la información no siempre es puntual y oportuna, en casi la totalidad de municipios durante la etapa de monitoreo de esta investigación (diciembre 2008-mayo 2009), las páginas Web municipales no contaban con información del año en curso sobre el presupuesto. En Azogues, Machala y Portoviejo se realizan boletines informativos sobre los recursos destinados a obras por barrio, o en salud, educación, obra pública, etc. Sin embargo éstos no son siempre inmediatos y se refieren a temas de ejecución presupuestaria más que a información relacionada con los procesos de elaboración del presupuesto. Se ha registró algunas publicaciones más especializadas como Ventana Ciudadana en Quito y Acción Ciudadana y Transparencia en Tena 12 ; sin embargo, los contenidos se refieren a gastos ejecutados de años anteriores y no sobre información vigente del presupuesto. Respecto al segundo elemento metodológico analizado, no se observa, en general, la publicación de información actualizada sobre transferencias. Casi la mitad de los municipios no cuentan con información desagregada por período ni de regulaciones que los rigen (leyes, reglamentos que estipulan fondos destinados del gobierno central para gobiernos autónomos). En los municipios que sí publican estos datos, es usual encontrar documentos sobre fondos anuales de transferencias de años pasados (Ambato, Cuenca, Esmeraldas, Ibarra, Lago Agrio, Portoviejo, Riobamba, Tena y Zamora) Avances encontrados en la implementación de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia Pese a las limitaciones identificadas, se observan algunas herramientas que podrían potenciar la participación y acceso a información sobre presupuestos y transferencia de recursos municipales. La gran mayoría de gobiernos locales cuenta con una página Web, en la que, si bien la información no es completa y detallada o en algunos casos está en proceso de construcción o apenas activada, es una herramienta que tienen los municipios para facilitar y acercar la información a la ciudadanía. De igual forma la página Web del gobierno nacional, a través del sistema SIGEF, que se encuentra en la página Web de Ministerio de Finanzas, es un mecanismo que facilita la comunicación entre el gobierno central y municipal para conocer sobre las regulaciones y transferencias de fondos en lo local. Aunque ésta, al momento de la investigación no estaba actualizada, es una herramienta potencial para contar con información vigente y periódica de los recursos transferidos. Otro aspecto sobresaliente es el presupuesto participativo que pese a que no está completamente institucionalizado en todos los municipios, da cuenta de prácticas interesantes en Orellana, Cuenca, Quito, Morona y Zamora. Estos procesos generaron el reconocimiento de la ciudadanía hacia sus municipios por la forma novedosa de construir e incluir a la población en las políticas, así como también en la oportunidad para que las mismas poblaciones puedan programar, dar seguimiento y controlar los recursos asignados. El Municipio de Orellana asigna el 80% del presupuesto de inversión al proceso participativo 13 y cuenta con una Unidad de Gestión, Participación y Desarrollo que se encarga de planificar, programar y dar seguimiento a los recursos y obras asignadas a través del presupuesto participativo. De igual forma trabaja en la capacitación sobre veeduría y mecanismos de monitoreo para quienes son contrapartes de los recursos en cada parroquia. El proceso está acompañado de herramientas de difusión de la información 12 Iniciativas realizadas con ayuda técnica y financiera de CARE International (Quito ) y BID (Tena 2008) y Grupo FARO. 13 Boletín Municipal: Rendición de cuentas 2006 y Rendición de cuentas Resultados de investigación en el municipio de Orellana en

11 Tienen acceso a información pocos días antes o en la reunión de debate. En casos puntuales también Información no está fácilmente disponible. Ciudadanos tienen acceso a información general de presupuesto, en algunos casos sólo de obras específicas. En ciertos municipios se requiere solicitud para obtener información, se produce retrasos. a través de boletines impresos donde se describe las obras y recursos asignados a cada parroquia y barrio. Estos son actualizados de forma contínua al menos una vez al año para indicar los avances y estado de las obras comprometidas 14. En Cuenca, el presupuesto participativo se desarrolla desde el año y se asigna a este proceso 3% del presupuesto total en donde la Unidad de Desarrollo Rural, creada por el Municipio, se encarga de la elaboración y seguimiento del mismo. Este proceso involucra a todas las juntas parroquiales con quienes planifican, programan y generan compromisos para la ejecución de obras, que en algunos casos es compartida. Por ejemplo, mientras el Municipio apoya con un monto para compra de material, la comunidad aporta con su mano de obra. La Unidad de Desarrollo Rural también es responsable de la capacitación sobre el proceso, así como de que cuenten con herramientas para dar seguimiento y cumplimiento de las obras. Un aspecto destacable de este proceso es que cuenta con una ordenanza 16 que institucionaliza la modalidad de planificación y asignación de recursos. BAJO Acceso y participación de concejales en el presupuesto Proceso no es claro. No se tiene acceso a información durante proceso elaboración presupuesto, se puede requerir realizar una solicitud al alcalde y puede haber casos de negación de información. Los concejales participan de reuniones de debate del presupuesto En algunos casos las recomendaciones son guiadas por el alcalde. Los plazos y tiempos no son definidos y respetados. La información presupuesto es entregada después de etapa de aprobación y en ciertos casos no se socializa a los concejales. Acceso y participación de ciudadanía en el presupuesto Sesiones de presupuesto cerradas No se recoge demandas de población. Las sugerencias están restringidas a ciertos sectores u obras específicas. Se requiere hacer una solicitud al alcalde, puede haber negación en la información solicitada. En ciertos casos la información es entregada posterior a la etapa de aprobación o difundida en medios de comunicación (boletines) Publicación de transferencias de fondos Información solo publicada por el Gobierno Nacional (Ministerio Finanzas) Elaborado por Patricio Aguirre- Grupo FARO. Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador 2.3. Tipologías referentes al nivel de avance de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia El siguiente cuadro muestra la caracterización que existe en el país respecto a las diferentes variables de participación y acceso en la información de presupuestos y transferencias de recursos. Los municipios se clasificaron según los avances que implementaron en las siguientes 4 categorías: Cuadro 1: Tipología de municipios según avances en transparencia fiscal ALTO MEDIO Acceso y participación de concejales en el presupuesto Concejales tienen acceso a información desagregada de ingresos, gastos por dirección y obras del proyecto de presupuesto municipal. Participan en una o varias de las etapas de elaboración presupuesto (comisión de elaboración con directivos municipales, etapa de debate - aprobación) Acceso información con al menos 15 días Tienen acceso a información general de rubros totales por dirección y por obras importantes del proyecto de presupuesto. En ciertos casos puede requerirse una solicitud y puede negarse información. Participan en una o varias de las etapas de elaboración presupuesto ( comisión de elaboración con directivos municipales, etapa de debate - aprobación) Tienen acceso a información pocos días antes o en la reunión de debate. En casos puntuales también a.) Acceso y participación de concejales en el presupuesto b.) Acceso y participación de ciudadanía en el presupuesto c.) Publicación de transferencias de fondos d.) Acceso a transferencias de fondos Acceso y participación de ciudadanía en el presupuesto Sesiones de discusión de presupuesto son abiertas a ciudadanía Ciudadanos intervienen en presupuesto municipal, participan en reuniones de debate. En casos cuentan con presupuesto participativo. Pueden tener ordenanzas sobre procesos participativos que están vigentes y se cumplen. Tienen acceso presupuesto detallado a través de las reuniones participativas o de consulta, y luego por medios de difusión posterior a la aprobación (boletines, medios de comunicación local), aunque su publicación puede demorar. Puede contarse con sesiones abiertas de debate o contar con mecanismos de consulta o de reunión con comunidades para obras y proyectos. Usualmente las consultas se dan en zonas rurales y en algunos casos corresponden a las necesidades según el porcentaje de presupuesto definido. Ciudadanos consultados sobre ciertas obras, no participan de las decisiones de aprobación presupuestaria. Algunos municipios han desarrollado ordenanzas de procesos participativos pero no se cumplen. Información no está fácilmente disponible. Ciudadanos tienen acceso a información general de presupuesto, en algunos casos sólo de obras específicas. En ciertos municipios se requiere solicitud para obtener información, se produce retrasos. Publicación de transferencias de fondos Gobierno nacional y municipio publica información de fondos transferidos (inmediata y actualizada). Algunos municipios han generado herramientas adicionales de publicación: boletines especializados aunque su publicación no es inmediata. Gobierno nacional y municipal publican información de transferencias. La información es usualmente incompleta y desactualizada. 14 Entrevista con Galo Farinango (Unidad de Gestión, Participación y Desarrollo Social del Municipio de Orellana en diciembre 2008) Mayor información en municipio de Orellana en 15 Cuaderno de Trabajo N.5 UNIFEM Ordenanza que norma la participación ciudadana y cogestión de los presupuestos participativos en las parroquias rurales del cantón Cuenca. (O.N diciembre 2008) Acceso y participación de concejales en el presupuesto Acceso y participación de ciudadanía en el presupuesto Publicación de transferencias de fondos Cuadro 2: Tipología de municipios según avances en transparencia fiscal Tipología de Implementación de mecanismos Avance alto Avance medio Avance bajo Acceso y participación de concejales Acceso y participación de ciudadanía Publicación de transferencias de fondos Acceso a transferencias de fondos Elaborado por Patricio Aguirre-Grupo FARO. Fuente: Global Integrity- Grupo FARO (2009). Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador 3. Determinación de brechas existentes entre el marco legal y la práctica para la implementación efectiva de mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en las 24 capitales de provincia en Ecuador Algunas de las brechas más notorias que se identificaron están relacionadas con el incumplimiento a las regulaciones y disposiciones de ley para la entrega de información presupuestaria y publicación de transferencias de recursos del gobierno central al municipal. En relación a información de presupuestos que debe ser entregada a los concejales municipales, la Ley Orgánica de Régimen Municipal - LORM establece que la información debe ser entregada con el plazo de 20 días para análisis y revisión de los concejales; sin embargo estos tiempos usualmente no se cumplen y generalmente se observó que en la mayoría de los casos, los concejales lo reciben 2 o3 días antes o incluso el mismo día de la etapa de debate. (Detalle completo del ciclo de elaboración de presupuesto ver anexo en Sólo los municipios de Machala, San Cristóbal, Lago Agrio, Morona, Pastaza y Santa Elena se citan como municipios donde la información se entrega, al menos, una semana antes. Art El alcalde con la asesoría del jefe de la dirección financiera, elaborará y presentará al Concejo el proyecto definitivo del presupuesto hasta el 31 de octubre, acompañado de los informes y documentos que deberá preparar la dirección financiera, entre los cuales figurarán los relativos a los aumentos o disminuciones en las estimaciones de ingresos y en las previsiones de gastos, así como la liquidación del presupuesto del ejercicio anterior y un estado de ingresos y gastos efectivos del primer semestre del año en curso. Art La comisión de finanzas del concejo estudiará el proyecto de presupuesto y sus antecedentes, y emitirá su informe hasta el 20 de noviembre. 17 Ley Orgánica de Régimen Municipal, Registro Oficial Suplemento 159 de 5 de Diciembre del BAJO Proceso no es claro. No se tiene acceso a Sesiones de presupuesto cerradas Información solo publicada por el Gobierno 19 información durante proceso elaboración Nacional (Ministerio Finanzas) presupuesto, se puede requerir realizar una Loja Machala Quito Zamora Ambato Azogues Cuenca Guaranda Lago Agrio Orellana Pastaza Tena Tulcán Esmeraldas Ibarra Portoviejo Riobamba Santa Elena San Cristóbal Babahoyo Latacunga Morona Guayaquil Santo Domingo

12 De igual forma la LOTAIP en su artículo 7, lit. g sobre difusión de información pública estipula la publicación del presupuesto anual de la institución donde se debe especificar los ingresos (que deben incluir tanto propios como transferencias del gobierno central), sin embargo en todos los casos la información disponible en las páginas Web municipales está desactualizada. LOTAIP 18 Art. 7 Difusión de la Información pública g) Información total sobre el presupuesto anual que administra la institución, especificando ingresos, gastos, financiamiento y resultados operativos de conformidad con los clasificadores presupuestales, así como liquidación del presupuesto, especificando destinatarios de la entrega de recursos públicos. 4. Recomendaciones generales para avanzar hacia reformas de gobernabilidad relacionadas a mecanismos de transparencia fiscal a escala municipal en Ecuador La información sistematizada de los municipios indica que son pocos los que generaron nuevos mecanismos para promover la participación y el acceso a información fiscal, en este sentido, se recomienda que: Es necesario que los municipios generen espacios de inclusión de la ciudadanía, primero para integrarla a los procesos de elaboración de presupuesto, pero también para acortar la brecha entre la información técnica y el poco interés que existe en la población sobre todo tipo de información pública municipal. En este sentido será necesario incluir herramientas de información sobre presupuestos apropiadas a cada territorio que describa de una forma ciudadana y simple la información sobre transferencias y presupuesto. También es preciso que se creen ordenanzas o reglamentos que institucionalicen los procesos participativos desarrollados en algunos municipios ya que esto evitará cambios en las modalidades de presupuestación a futuro o en nuevos administraciones. Es necesario que se generen mecanismos para el control, seguimiento y denuncia de los plazos y cronograma que deben seguir los municipios en la elaboración del presupuesto. Sobre todo generar mecanismos de control y denuncia para los casos donde no se realiza de acuerdo a estos procedimientos. Es importante fortalecer la demanda de información desde la ciudadanía, motivándola con mecanismos nuevos, amigables y sencillos que despierten su interés para involucrarse en los procesos de seguimiento y control, de manera que puedan ser los principales denunciantes en los casos de violación a la ley o incumplimiento a las normas de procedimiento (plazos para entregar información concejales), así como de la publicación de la información. En este sentido, será necesario que los municipios creen herramientas de monitoreo para la sociedad civil y realicen procesos de capacitación. Es importante que se monitoree al cumplimiento de la LOTAIP, especialmente respecto a los artículos de difusión y publicación de la información; así como fortalecer las capacidades técnicas de los funcionarios municipales a fin de promover el cumplimiento de la ley y la publicación de información sobre los presupuestos y transferencias de fondos, así como el cumplimiento de gratuidad de la información. Bibliografía Aguirre, Patricio; Ormaza, Verónica y Pantoja, María del Carmen (Documento no publicado) Institucionalización del Enfoque de Género en la gestión municipal: Análisis de 25 municipios en el Ecuador, GTZ y Grupo FARO, Quito- Ecuador. Almeida, Dolores; Gallardo, Verónica y Tomaselli, Andrés, Gobernabilidad Fiscal en Ecuador, ILPES-CEPAL-GTZ, Chile, Perez, Bethsabé Andía y Beltrán, Arlette, Análisis del presupuesto público con enfoque de género: sistematización de experiencias de la región andina y propuestas metodológica en Hacia la transparencia y la gobernabilidad con Equidad, UNIFEM -Región Andina, Quito-Ecuador, Carrasco, Cristina La valoración del trabajo familiar doméstico: aspectos políticos y metodológicos. En El género en la economía, Todaro, R. y R. Rodríguez, eds., Ediciones de las Mujeres, 32, Santiago de Chile, Martínez, Susana Cuaderno de Trabajo N.5 Construcción de Presupuestos Participativos Sensibles al Género en el Municipio de Cuenca (Ecuador). Serie en la economía contamos todas y todos, UNIFEM, Quito-Ecuador, Elson, Diane Micro, meso y macro: género y análisis económico en el contexto de la reforma política. En Nuevos enfoques económicos, Thera van Osch, San José de Costa Rica, Lerda, Juan Carlos La transparencia en las finanzas públicas: el ámbito fiscal y el ámbito cuasi fiscal, Publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 14 (Junio), Caracas-Venezuela, Fundar Centro de Análisis e investigación, Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria México: Fundar. Niilus, Pamela, Tensiones en la implementación y ejecución de políticas participativas en el nivel local. El caso de las auditorías ciudadanas, XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo-Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov en acceso el 28 agosto Global Integrity- Grupo FARO (2009). Evaluaciones Subnacionales de Buen Gobierno Informes de los 24 municipios, capitales de provincia en Ecuador, en Anexo 1: Ciclo de elaboración de presupuesto municipal Cronograma según LEY 30 - julio 15 - agosto 30 - septiembre 20 - octubre 31 - octubre 20 - noviembre 10 - diciembre 15 - diciembre Alcalde Revisión conjunta con el Alcalde del anteproyecto de presupuesto Observaciones y modificaciones por parte del concejo Emisión de VETO Dirección Financiera Estimación ingresos para próximo año Juntos definen los limites de gasto para cada dirección- programa. Preparan propuesta en base a limite de gasto. Presenta propuesta a dirección financiera Elaboración de Anteproyecto de Presupuesto y presentación alcalde Observaciones y modificaciones por parte del concejo Aprueba y lo sancioná en 3 días laborables Otras direcciones municipales Preparan propuesta en base a límite de gasto. Dependencias municipales Preparan propuesta en base a límite de gasto. Concejo Cuenta con un proyecto de presupuesto Revisión de presupuesto. Asistencia obligatoria del Alcalde y Dir. Financiera Emisión de VETO Comisión encargada de Presupuesto Revisa proyecto.de presupuesto. Debe emitir informe sobre coherencia de gasto (no sobre reducción o amumento). Si no se emite informe, los concejales proceden al análisis 20 - diciembre Emisión de VETO 01 - enero Vigencia del presupuesto a partir del 01 enero 18 Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a Información Pública, Elaborado por: Patricio Aguirre- Grupo FARO. Fuente: Ley Orgánica de Régimen Municipal Capítulo IV. Aprobación y Sanción del presupuesto

13 Caso de estudio 3 Rendición de cuentas, gestión del servicio público y combate a la corrupción a escala municipal Autores: Melania Carrión* y Paulo César Carrión 1. Rendición de cuentas del alcalde, concejales, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción. Contexto de la categoría analizada Las burocracias amenazan a la democracia cuando abusan de su poder actuando corruptamente, ineficiente o injustamente ( ) por tanto, se deben imponer garantías procedimentales o limites para asegurar que tales abusos no ocurran. (Gruber 1987: 2) La tendencia de América Latina, desde mediados de los años 80s, fue y es la promoción de una gestión pública más responsable y transparente. Sin embargo, la incapacidad del modelo burocrático clásico, que entendía los frenos y contrapesos como una dinámica horizontal en donde el ciudadano estaba invisibilizado, presencia su derrota y asiste a un escenario en donde además de la necesidad de un Estado que promueva una gestión pública responsable, advierte la ineludible incorporación de nuevos actores y el regreso a lo local como espacio de fomento del desarrollo y de nuevas comprensiones de la esfera de lo público, en donde el ciudadano adquiere un rol protagónico. La rendición de cuentas, accountability o auditoría estatal y social, como lo advierte Bonbrigh (1997), es una parte esencial de los procesos de democratización y creación de frenos y contrapesos que el ciudadano con menos poder tiene para asegurar el poder público. Así, la participación ciudadana, la transparencia, la rendición de cuentas y el control social se postulan como enunciados subsidiarios al paradigma promovido con las reformas de segunda generación que comprendía la reforma del Estado y su eficiencia como mejor modelo de desarrollo. Como advierte Silvia Martines (2006), el proceso de rendición de cuentas en el Ecuador es inherente a la descentralización y constituye un largo camino de reformas legales, que reconocieron y a la vez promovieron un nuevo paradigma de gestión territorial y gobierno local. 1 Dos son los hitos constitucionales de la rendición de cuentas en el Ecuador en general, y en los gobiernos locales en particular: a) La Constitución de 1998 respecto a la gestión pública y a la responsabilidad del funcionario de rendir cuentas, reconocía el derecho y garantía de acceso a la información pública del ciudadano así como la obligación de la administración pública para la entrega de la información; y, b) la Constitución del 2008 que bajo el paradigma de convivencia entre democracia representativa, participativa y comunitaria, profundiza el derecho ciudadano a participar en las políticas públicas y el control de la administración pública. La Constitución de 1998 marcó el inicio de una nueva concepción de rendición de cuentas que devino en algunas iniciativas legales muchas de las que no encontraron los mecanismos para una efectiva operacionalización. Los hitos del marco legal de la rendición de cuentas a escala nacional durante la vigencia de la Constitución de 1998, fueron la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado 2, su reglamento y sus reformas, la Ley de la Comisión de Control Cívico * Cursó las carreras de Derecho y Administración de Empresas en la Universidad Nacional de Loja Ecuador. Se graduó de la Maestría en Relaciones Internacionales, mención Negociaciones y Resolución de Conflictos en la Universidad Andina Simón Bolívar. Es candidata a Magister en Ciencias Sociales, mención Ciencia Política de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO-Sede Ecuador. Ha sido autora y coautora de varios estudios en temas de partidos políticos, clientelismo, think tanks, coordinación territorial y otros temas institucionales. Es consultora en temas varios de ciencia política y políticas públicas, articulista de opinión de Diario La Hora. Es investigadora asociada a Grupo FARO. 1 Se destaca una distinción entre la concepción municipalista y descentralización que desconocen la importancia de un gobierno central para promover la unidad nacional; y, aquella que reivindica la autoridad del gobierno central. 2 La Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado tiene sus antecedentes en la Ley originaría de la década de los años 70s. Contra la Corrupción; y la Ley que regula las Declaraciones Patrimoniales Juramentadas. Además, la rendición de cuentas tiene como marco referencial la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LOTAIP) y su reglamento, vigentes desde el 2004 y 2005, respectivamente. Este contexto institucional, sumado a la apuesta descentralizadora, abrió la puerta a experiencias interesantes de participación ciudadana en algunos gobiernos locales; sin embargo, el paradigma de control burocrático horizontal no sufrió mayores transformaciones lo que significa brechas de implementación importantes en temas como la rendición de cuentas, conflicto de intereses, transparencia y combate a la corrupción. La Constitución de 2008 por su parte, profundiza y redefine la rendición de cuentas, ubicándola como de obligatoriedad en toda la administración pública y otorgándole un marco institucional que permita promoverla y regularla. Así, a la apuesta de una democracia participativa que convive con el clásico modelo representativo, se suma esta apuesta a una ciudadanía activa que reivindica la propiedad del ciudadano sobre lo público y la supremacía de éste frente a sus representantes en la función pública. Para esto, el nuevo marco institucional del Estado, además de las tres funciones clásicas del republicanismo, incorpora la función de Transparencia y Control Social, integrada por los organismos de control (Contraloría y Superintendencias), el nuevo 2. Avances y limitaciones en rendición de cuentas a escala municipal en Ecuador a) Rendición de cuentas de alcaldes y concejales En el País 3 los resultados de la investigación revelan que existe un promedio de 56% en rendición de cuentas de los alcaldes y un 22,9% en rendición de cuentas por parte de los concejales. Los resultados demuestran que son en total 5 municipios, que representa el 20.83% de los analizados, aquellos cuyos alcaldes tienen mayor cumplimiento en procesos de rendición de cuentas periódica, aunque estos procesos no siempre son sistemáticos y formales alcaldes, es decir el 62,5% de los municipios, 3 Información proporcionada por los investigadores en los 24 Municipios analizados. 4 Resultados de la investigación Evaluaciones Subnacionales de Buen gobierno Global Integrity- Grupo FARO Consejo de Participación Ciudadana y Control Social y la Defensoría del Pueblo. Además, de manera explícita, la nueva Constitución, señala que en todos los niveles de gobierno se conformarán instancias de participación para, entre otros objetivos, mejorar la calidad de la inversión pública, definir agendas de desarrollo, elaborar presupuestos participativos y fortalecer la democracia con mecanismos permanentes de transparencia, rendición de cuentas y control social. El nuevo marco institucional es la oportunidad para avanzar en reales procesos de participación ciudadana, control vertical y transparencia en la gestión pública municipal. La rendición de cuentas se advierte como necesaria en todos los niveles de gobierno y en todas las dependencias públicas. Atrás quedó la idea de que solo el Estado debe controlar a sus servidores y funcionarios públicos porque el contexto actual permite repensar la participación ciudadana, así como la construcción de y apropiación de la esfera pública. Para este estudio se presentarán los hallazgos en tema de rendición de cuentas de alcaldes y concejales, la probidad y transparencia en alcaldes, concejales y funcionarios públicos municipales, tanto como la gestión municipal, además de los mecanismos creados para fomentar la transparencia, el control social y el combate a la corrupción a escala municipal. Se excluye de este análisis los hallazgos en auditoría estatal que serán considerados en otro apartado. Rendición de cuentas. Qué Cosa es? Un proceso proactivo por el cual los funcionarios públicos informan y justifican sus planes de acción, sus actividades y sus resultados para conocimiento y sanción pública (World Bank Institute, 2005) tomaron acciones para difundir su gestión o informar a los ciudadanos. Estos procesos a menudo no son sistemáticos, periódicos, ni implican necesariamente una rendición de cuentas. A esto se suma que muchos de los mecanismos empleados por los alcaldes son 22 23

14 vistos como estrategia política para promover su imagen. Existe menor rendición de cuentas por parte de los concejales; así, sólo, en 3 municipios, existe un nivel medio de cumplimiento en rendición de cuentas. En estos municipios se tomaron algunas iniciativas, aunque en general no Avances y limitaciones Como avances en los municipios de mayor desarrollo en rendición de cuentas por parte de los alcaldes y concejales, se pudo advertir que: Los alcaldes implementaron procesos de rendición de cuentas formales que fueron socializados a la ciudadanía y que están en proceso de institucionalización. Algunos de estos mecanismos son la entrega de informes anuales cada dos años o al término de la gestión del alcalde. Existen ruedas de prensa o audiencias públicas semanales, así como también en algunos municipios existen espacios radiales semanales o quincenales en los que, de manera periódica, el primer personero difunde las principales obras de su gestión, proyectos, estado de la inversión presupuestaria y justifica sus acciones cuando es cuestionado por la prensa. Otras experiencias sugieren la implementación de asambleas barriales o cantonales en las que los ciudadanos, periodistas y la sociedad civil puedan cuestionar al alcalde 5. Así por ejemplo, en el municipio de Ibarra el proceso participativo incorpora la posibilidad de la entrega de un informe escrito para la recepción de la contrapropuesta. Por último, se destaca la experiencia del Municipio del Distrito Metropolitano de Quito que emitió la Ordenanza Municipal No. 187 del Sistema de Gestión Participativa, Rendición de Cuentas y Control Social, para institucionalizar el derecho y la obligación que tienen, tanto el alcalde, como los concejales de rendir cuentas. 6 son sistemáticas y no involucran a todos los concejales. En el 66,66% de los municipios, al menos alguno de los concejales participó en ruedas de prensa, entrevistas televisivas o programas radiales. En 5 municipios, lo que corresponde al 20,83% existe la percepción de ausencia de rendición de cuentas por parte de los concejales. Si bien lo referido constituye avances importantes, mayores son las limitaciones que se encontraron. Así: Los concejales no cumplen un rol activo de fiscalización que suponga cuestionar de manera eficaz la gestión del primer personero. A menudo los pocos intentos de fiscalización quedan en espacios de denuncia pública y mediática, muchas de las veces, empleada como estrategia de imagen política. Al débil rol fiscalizador de los concejales se suma la limitada cultura ciudadana de exigencia de rendición de cuentas, incluso muchos procesos implementados como en el caso del Municipio de Quito no fueron sostenibles por falta de demanda ciudadana. No existen instrumentos legales, más allá del marco constitucional, que determinen los mecanismos, alcances y límites de la rendición de cuentas por parte de los alcaldes y concejales. A menudo, como se indicó, la rendición de cuentas puede confundirse con informes de labores generales, proselitismo político en medios de comunicación o en el caso de la oposición, una actitud de denuncia y crítica permanente. A esto se suma un deficiente empoderamiento de la obligación de rendir cuentas en los concejales y alcaldes, así como el hecho de que algunos medios de comunicación y periodistas no son independientes pues el espacio radial o televisivo de amplia difusión y acceso ciudadano deslegitimó el rol imparcial e independiente que debe caracterizarlo. La ciudadanía desconoce el rol de los concejales así como sus principales obligaciones en el cabildo municipal; en la mayor parte de municipios analizados, 5 Ver informe de Quito e Ibarra 6 Se verifica que el incumplimiento de los mecanismos y procedimiento formales establecidos en la referida ordenanza para los procesos de rendición de cuentas. no existen mecanismos participativos de rendición de cuentas. Los concejales y la ciudadanía no cuentan con las experticias técnicas que se requieren para fiscalizar o exigir rendición de cuentas en temas presupuestarios, lo que permitió que iniciativas participativas, pensadas como mecanismos de rendición de cuentas, no b) Límites a la injerencia política en la gestión de los alcaldes y protección a funcionarios En ninguno de los municipios se definieron mecanismos formales adicionales a los establecidos en las leyes generales 7 para evitar, disuadir o sancionar la interferencia de los partidos o el uso de recursos para actividades político-partidarias. En muchos municipios los funcionarios entrevistados señalaron que no existe favoritismo por cuestiones partidarias, sin embargo, para los ciudadanos y comunicadores, en general los nexos del político con el partido es visible al momento de contratar a trabajadores e incorporar a empleados en la burocracia municipal. Solo en el caso del Municipio de Ambato, por el origen independiente de la candidatura del Alcalde pudo establecerse una total desvinculación con un partido político. Sin embargo, es necesario mencionar que, como advierten Pachano (1999), Freidenberg y Levitsky (2002), Jones (2005) y Muñoz (2007), el sistema de Avances y limitaciones En contados municipios (Quito, Tulcán e Ibarra) se observó la distancia entre los alcaldes y el partido político con los que llegaron al gobierno municipal 8. Respecto a la protección de los servidores municipales frente a interferencias políticas podría rescatarse que, pese a los costos en tiempo y recursos económicos, algunos trabajadores y empleados municipales utilizaron mecanismos legales para garantizar sus derechos. Por ejemplo, en Santa Elena y Loja, los servidores y trabajadores municipales que fueron despedidos, acudieron ante el Concejo Municipal y ante el sistema de justicia en procura de dejar sin efecto los actos atentatorios contra su derecho a la estabilidad laboral. tengan increpadores que cuestionen de manera informada. Las iniciativas formales para rendir cuentas, al margen de la gestión municipal, como las empleadas por algunos concejales, suponen altos costos, lo que constituye un real desincentivo para llevarla a cabo. partidos en el Ecuador se ha caracterizado por la débil institucionalización, volatilidad electoral y por el personalismo, situación que debe considerarse en el momento de establecer límites a la injerencia política. Ahora bien, sólo en dos municipios (Quito y Tulcán), se tomaron medidas para evitar la interferencia política en los funcionarios del Municipio y puede considerarse una separación clara entre el servicio público municipal y la gestión política. En 12 municipios, que representan el 50% de los municipios monitoreados, lo servidores públicos de estas instituciones son típicamente independientes, pero responden a incentivos positivos y negativos. Así mismo, en 10 de los 24 municipios, que es el 41,67% los servidores públicos, no tiene independencia y son frecuentemente influenciados por cuestione políticas y personales. Otro avance que se registra en este sentido, son los mecanismos definidos por algunos municipios para la evaluación del personal bajo criterios profesionales. Los resultados evidencian que sólo dos Municipios, Quito e Ibarra, tienen mayor cumplimiento en la selección y evaluación de los funcionarios municipales de acuerdo a un criterio profesional, si bien estos municipios no están exentos de problemas en la gestión de los recursos humanos a escala municipal, se tomaron medidas para promover mejor cualificación y mayor transparencia en los procesos de selección y evaluación. En la actualidad la Secretaría Técnica de Desarrollo de Recursos Humanos y Remuneraciones del Sector Público (SENRES) apoya procesos de evaluación en algunos municipios para diseñar criterios y 7 Ley Orgánica de Contraloría General del Estado y su Reglamento, Ley Orgánica de Servicio Civil y Carrera Administrativa, y Código Penal. 8 Es necesario mencionar que en estos casos la no intervención del partido político puede responder tanto a una conducta de probidad en el manejo de la administración pública, también al distanciamiento de estos actores políticos con sus respectivos partidos, prueba de ello, en la última elección ambos alcaldes participaron por otro partido/movimiento

15 metodologías de evaluación al personal y fomentar su capacitación. Otra iniciativa es la creación o conformación de comisiones de concursos de méritos y oposición para la calificación y selección del personal. En Municipios como el de Machala, estos procesos cuentan además con un reglamento interno que los institucionaliza. pues requieren de la aprobación del Alcalde. Excepto en el Municipio de Tena y en el Municipio Metropolitano de Quito que creó la Comisión Metropolitana de Lucha contra la Corrupción Quito Honesto en general los municipios no definieron o implementaron mecanismos alternativos de queja. Respecto a los límites encontrados en esta categoría podemos referir los siguientes: No existen mecanismos normativos y reglamentarios, a escala municipal, que permitan diferenciar los márgenes de injerencia político-partidaria de la gestión pública municipal. El cumplimiento del servicio público en los municipios, en gran medida está supeditado al político en la alcaldía o al partido con mayor representación en el cabildo, ya sea por lealtad, convicción, por temor, expectativa de incentivos positivos como contratos y negativos como cancelación de contratos o cambios administrativos. En muchos municipios la injerencia política es evidente en períodos electorales, los servidores públicos municipales además de promover la candidatura del alcalde en funciones, participan activamente en actividades proselitistas, donde bienes y recursos municipales son empleados de manera indirecta para beneficiar la candidatura del personero municipal o para promover marchas de respaldo político. Muchos servidores están obligados a participar en proselitismo electoral para evitar sanciones. El clientelismo político institucional en lo municipal, se convirtió en una práctica naturalizada y forma de intermediación entre el político en el poder y quienes anhelan un espacio o ascenso en la administración municipal. Si bien, en muchos municipios se arguye la inexistente interferencia política, es de conocimiento público, en la mayor parte de municipios, que el acceso a la función pública municipal c) Efectividad de los mecanismos de queja y remediación Las quejas y remediaciones se realizan por la vía de mecanismos como sumarios administrativos y por la vía contencioso administrativa, en este último caso, debido a la independencia de la función judicial, no se requiere autorización ni consulta al equipo que dirige a los funcionarios públicos. 9 Hay que destacar que aunque existen casos de uso de recursos administrativos de resarcimiento, 9 El equipo que dirige al servicio público municipal puede estar representado en la Dirección Administrativa o de Recursos Humanos. o la adjudicación de contratos tiene tintes políticos. No existe legislación clara que establezca requisitos que permitan limitar la interferencia política en los cargos de libre nombramiento y remoción. Estos espacios, que a menudo son altos cargos directivos, son cubiertos para cumplir cuotas de poder, lo que muchas veces no va de la mano de la capacidad e idoneidad del funcionario y supone, en ocasiones, interferencia política hacia los subalternos. Existe una amplia asimetría entre los municipios en la implementación de las regulaciones de la SENRES, destacando que estas regulaciones son para empleado/ as y no para contratado/as. Pocos son los municipios que incorporaron estas regulaciones en los procesos de selección, evaluación y ascenso del personal. El argumento para el desconocimiento de las regulaciones de la Ley Orgánica de Servicio Civil y carrera administrativa (LOSCCA) es la autonomía municipal. En la mayor parte de municipios existen mecanismos como los manuales de funciones en desuso y/o no actualizados, esto supone que existe mucha discrecionalidad en el rol directivo para definir funciones y es así que muchos funcionarios desconocen de manera clara sus roles, funciones y atribuciones. Además en varios municipios estos manuales se convirtieron en letra muerta de nula aplicabilidad. hacer uso de los mecanismos judiciales implica contratar un abogado defensor, lo que puede desincentivar al ofendido a hacer uso de instancias judiciales. En el caso de los mecanismos administrativos - sumarios administrativos- se debe indicar que, en general, estas instancias no gozan de independencia para iniciar procesos, Avances y limitaciones Entre los municipios analizados, sólo en el caso de la capital con Quito Honesto, existe una instancia con mayor autonomía para iniciar investigaciones sin consulta o autorización del equipo que dirige a los servidores municipales y constituye en efecto, un mecanismo alternativo que utilizaron los funcionarios para presentar sus quejas cuando éstas responden a actos de censura o corrupción por parte de sus superiores. Otra iniciativa es la del Municipio de Tena que conformó un Comité de Recursos Humanos, integrado por el Alcalde, el Presidente de la asociación de empleados, un Concejal y algunos funcionarios, para estudiar las quejas de los empleados que todavía no tienen solución; no obstante, éste no constituye un proceso o mecanismo institucionalizado y formal. Otros municipios como Esmeraldas y Tulcán, implementaron buzones de quejas para los funcionarios, sin embargo, o no existía la demanda/uso del mecanismo, o este fue mal utilizado para exponer insultos a los funcionarios. En el caso de Esmeraldas se indicó que se tomaba en cuenta las quejas cuando éstas eran recurrentes, luego se procedía a un charla con las personas a quienes se referían la queja, como resultados se destaca que se advirtió mejoramiento en la actitud de los funcionarios, pero también se visibilizó debilidades recurrentes en lo relacionado al trato que daba el personal por lo que se decidió dar inicio a procesos de capacitación. Es importante destacar que en este y otros casos, la Dirección Administrativa, la Asociación de Empleados o el Departamento Social, sirvieron como instancias mediadoras cuando existe algún conflicto. Respecto a los límites encontrados en este aspecto podemos referir: No existen claros mecanismos de remediación y resarcimiento que protejan al servidor público a escala municipal. Los mecanismos implementados son los que establece la LOSCCA en relación al rol que debe cumplir el encargado de Recursos Humanos. Excepto honrosas excepciones, los municipios no cuentan con mecanismos de queja al interior del municipio. Los municipios no cuentan con una base de datos o estadísticas que permita dimensionar la efectividad de la LOSCCA en sanciones aplicadas a directivos por abusos en el manejo de la función pública municipal. Es necesario mencionar, que ninguna norma legal hace alusión de manera explícita a las hospitalidades, actos de reconocimiento o cortesía institucional (flores, placas, En municipios grandes como el de Guayaquil y debido al nivel de interferencia política, se requiere instancias de organización y participación de los funcionarios. A estas realidades se incluye el hecho de que no existen planes de capacitación periódica y sistemática que promuevan valores y calidad en la función pública municipal, así como la difusión de los derechos que asisten a los funcionarios en casos de retaliaciones o abusos de autoridad. Puede existir la percepción ciudadana de desconfianza en las instancias judiciales y de control por considerarlos parcializados a los grupos de poder, lo que supone un real desincentivo para el uso de estos canales formales. d) Normas de conducta y normas sobre conflictos de interés en alcaldes, concejales y servicio público municipal homenajes, comidas) o similares prácticas culturales que no necesariamente implican una contraprestación o condición para el cumplimiento o desempeño de la función 26 27

16 pública, razón por la que no son judiciales. Para este tipo de prácticas, algunas entidades optaron por los llamados códigos de conducta o ética los que pueden circunscribirse a la naturaleza del servicio o gestión pública involucrada. La investigación realizada permitió encontrar que en general, en los municipios de Ecuador, salvo dos excepciones que corresponden a los municipios de Tena y Quito, no existen mecanismos normativos internos (ordenanzas, reglamentos, códigos de ética) que profundicen lo estipulado por la LOSCCA, la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y el Código Penal. En contados municipios no existe una percepción pública de corrupción o irregularidades reiteradas en el manejo de la gestión pública por parte de los alcaldes. Sin embargo, en la mayor parte de los municipios además de la ausencia de mecanismos y regulaciones que permitan controlar este tipo de acciones, los alcaldes son conocidos por aceptar ocasionalmente regalos u hospitalidades. Por Avances y limitaciones último, algunos alcaldes son conocidos por actos de corrupción como enriquecimiento ilícito, conflictos de intereses por la realización de contratos ilegítimos. Incluso pudo conocerse que un alcalde enfrenta causas penales y que la Contraloría General del Estado encontró indicios de responsabilidad penal. Pese a esto, muy pocas acciones se tomaron internamente en el municipio para censurar o llamar la atención al personero municipal por su conducta. Cabe mencionar que existe una percepción crítica a los actos considerados de corrupción dura y manifiesta, pero también hay una percepción favorable a las manifestaciones culturales de gratitud y hospitalidad, las que no son vistas, en su mayoría como censurables. Llama la atención que en general, los administradores y concejales reconocen que la LOSCCA y la legislación penal sancionan por algunos actos, aunque, advierten la dificultad de identificar estas prácticas y de limitarlas en un contexto cultural en donde son vistas como normales, en particular entre comunidades indígenas y rurales. reparación ni de garantía de derechos, sino la perpetuación de la impunidad. La instancia encargada de iniciar procesos administrativos como sumarios administrativos por incumplimiento de la LOSCCA, que es la unidad de Recursos Humanos, ha demostrado incapacidad Avances y limitaciones para combatir este tipo de prácticas y actos no éticos. Es necesario en consecuencia, instancias con mayor independencia. A esto se suma que la participación ciudadana en los procesos de rendición de cuentas a fin de determinar los actos de incumplimiento a las normas de conducta y conflicto de interés es aún deficiente. e) Auditoría y acceso de los ciudadanos a las declaraciones de bienes del alcalde, los concejales y funcionarios municipales Si bien el marco constitucional y legal (Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado y Ley de Declaraciones Patrimoniales), establece que tanto los alcaldes, como los concejales y demás funcionarios de alto rango, deberán presentar una declaración juramentada de bienes, la investigación pudo determinar que, en general no existen mecanismos tanto a escala nacional como municipal, para conocer si hay verificaciones preliminares o exámenes de auditoría a las declaraciones de bienes y en este sentido, resulta más complejo para los ciudadanos, conocer si se determinaron incompatibilidades que sugieran enriquecimiento ilícito. En muchos municipios, en particular en aquellos de menor densidad poblacional, los ciudadanos pueden tener la percepción y en ocasiones la certeza de un incremento injustificado del patrimonio del alcalde, los concejales o los funcionarios, no obstante, no hacen uso del derecho de acceso a la información para conocer las declaraciones de bienes. Los pocos avances que se pueden destacar corresponden a la experiencia del Municipio de Quito y en menor medida del municipio de Tena. En el primer caso se crearon mecanismos adicionales como una Comisión de lucha contra la Corrupción, código de ética, prevención de la corrupción, capacitación en ética y valores y una ordenanza municipal en el caso de Quito o reglamento interno, que determina las prácticas y conductas consideradas censurables y deshonestas, en el caso de Tena. En relación a esta categoría, los mayores límites para evitar el conflicto de interés y promover la ética entre los alcaldes, concejales y funcionarios son: Los municipios no cuentan con instancias o sistemas de monitoreo, diagnóstico e investigación que permita conocer, detectar y sancionar los casos de incumplimiento de las normas por conflicto de intereses. La legislación ecuatoriana si bien prevé algunas prácticas y conductas que limitan la aceptación de regalos por parte de los alcaldes, concejales y funcionarios, estas regulaciones no llegan a incluir mecanismos eficaces para detectar, investigar y sancionar estas conductas. La legislación tanto administrativa, de control y penal, es muy general, por lo que no establece montos y ello dificulta procesos que den el ejemplo en cuanto a sanción y juzgamiento. Así, no existe distinción entre quien acepta un chocolate, quien acepta una coima por un servicio municipal o un porcentaje por favorecer con un contrato a una empresa. No existen programas permanentes y sistemáticos de capacitación en ética y valores entre los concejales, alcaldes y funcionarios. A menudo las conductas deshonestas de algunos alcaldes son directamente denunciadas como actos de corrupción, pero muy difíciles de ser probadas en juicio y por ende sancionadas. Existe una percepción ciudadana y de la administración de impotencia para combatir o limitar estas prácticas. En los casos más extremos (Santo Domingo de los Tsáchilas) se identificó una percepción ciudadana de frustración y desconfianza ante el sistema de justicia y los órganos de control, en el que los ciudadanos no observan la existencia de canales de Si bien, podría recalcarse como un avance que en los últimos años, la Contraloría dio mayor seguimiento a las declaraciones de bienes y además que se encuentra vigente la LOTAIP, en la práctica, este mecanismo que se consideró como principal para la detección del enriquecimiento ilícito y otros actos de corrupción, no es de conocimiento público y de acceso ciudadano. Por lo expuesto, entre los límites encontrados en relación al acceso y la auditoría a la declaración de bienes, se destaca: En muchos municipios se alega la confidencial de las declaraciones de bienes. Al respecto Bonilla (2005) indica que pese a la ausencia de norma explícita, las declaraciones de bienes constituyen información pública. Se destaca, sin embargo, la necesidad de aclaración jurídica que lo refiera en estos términos. 10 Bajo el argumento de la confidencialidad del trabajo de la Contraloría General del Estado, no es posible determinar en la práctica si se realizó una auditoría a las declaraciones de bienes del alcalde, los concejales y los funcionarios municipales, menos aún conocer los resultados. La 10 (Ver Bonilla, 2005) investigación encontró que en muchos casos ni la Contraloría posee registro de entrega de las declaraciones de bienes. En otras ocasiones resulta difícil rastrear ante que instancia la autoridad presentó la declaración juramentada, ya que se informó que en ocasiones se entrega a las regionales de la Contraloría General del Estado y en otras ante la matriz. Existe una percepción ciudadana de desconfianza en este instrumento como real mecanismo de combate a la corrupción. La participación ciudadana en procesos de seguimiento a la gestión, declaraciones de bienes y denuncias de corrupción es bastante limitado, no se tuvo conocimiento de una acción ciudadana devenida de los hallazgos encontrados en la declaración juramentada de bienes. No se tuvo conocimiento de sanciones aplicadas a escala municipal por incumplimiento de este requisito previo a la posesión del cargo. Es más, en casi la totalidad de municipios el departamento de Recursos Humanos no lleva una nómina de las declaraciones de bienes remitidas al 28 29

17 Órgano de Control ni tampoco de aquellas que no han sido presentadas. En general esto denota nula preocupación respecto al cumplimiento de este requisito. Los resultados evidencian que la mayor parte de municipios carecen de mecanismos para evitar las expresiones de nepotismo, favoritismo y padrinazgo, esto, pese a que en el 62,5% de los municipios, en 15 de los 24, estas prácticas son menos frecuentes. En estos municipios los funcionarios y personal contratado pueden estar relacionados a un partido político o simpatizar con él. Se destaca en este sentido, que el Municipio de Quito es el único que cuenta con un Plan Carrera que en la práctica logra desincentivar el nepotismo, el padrinazgo y favoritismo. Por último, en el 37.5% de los municipios, esto es, en 9 de los 24, las prácticas de favoritismo, nepotismo y padrinazgo son comunes y los ascensos, despidos o contratos están a menudo basados en consideraciones políticas. Los individuos elegidos a menudo tienen lealtades de partido. En ninguno de los municipios analizados es posible encontrar en el sitio Web la declaración de bienes del alcalde, concejales ni principales funcionarios. f) Nepotismo, padrinazgo, favoritismo y combate a la corrupción a escala municipal Avances y limitaciones Como avance podemos decir que en el Municipio de Quito se implementaron mecanismos, procesos y una instancia específica para combatir, investigar, solicitar sanciones y prevenir la corrupción municipal: Quito Honesto. Otro avance podría ser que en municipios como Quito y Guayaquil, la Dirección de Recursos Humanos dispone de un sistema interno que permite conocer la información de los funcionarios. Otro de los mecanismos enunciados por la gran mayoría de funcionarios del departamento o jefatura de recursos humanos de los municipios, para limitar el ingreso de funcionarios que han sido sancionados por actos de corrupción, es el solicitar como requisito, el certificado de la Contraloría General del Estado de no haber sido sentenciado por peculado, enriquecimiento ilícito o cohecho. Los límites que se advierten en esta categoría pueden sintetizarse en: La percepción ciudadana y de la propia administración municipal, respecto a las prácticas de padrinazgo, favoritismo y corrupción en los municipios del Ecuador, varía entre un municipio y otro. Así, en general existe una percepción de bajos niveles de nepotismo 11 en la gestión municipal, no sucede lo mismo con el padrinazgo y favoritismo. En algunos municipios los ascensos, contrataciones y despidos sí están asociados al favoritismo o padrinazgo, puesto que los procesos que deben realizarse con estos propósitos, no se cumplen y la discrecionalidad del Alcalde, así como los acuerdos con los concejales electos, son prácticas no desconocidas. Otras acciones a menudo empleadas por los personeros municipales para cumplir con sus clientelas y compromisos electorales tienen que ver con la creación de jefaturas o dependencias cuyo personal inicial no es expuesto a procesos transparentes de contratación (Ibarra). A excepción del municipio de Quito, no existe una agenda pública municipal de diagnóstico, identificación, prevención, investigación, sanción y lucha contra la corrupción. Tampoco existen mecanismos que permitan determinar e identificar necesidades reales de personal en los municipios, como tampoco, instancias que permitan evaluar la eficiencia y calidad del servicio prestado por los funcionarios municipales. A menudo existe una aceptación naturalizada de actos que atentan contra la legislación de transparencia y ética pública, sin embargo, contados son los casos que permiten verificar su aplicabilidad a escala sub nacional. Por último, la participación ciudadana en procesos de combate a la corrupción es prácticamente nula, lo que limita incluso la sostenibilidad de algunas iniciativas que implementaron para detectarla Visibilizar experiencias exitosas Si bien en las distintas categorías, pueden advertirse interesantes avances en distintos municipios de los analizados, debido a los mecanismos implementados, se observa la importancia de destacar como la mejor experiencia de rendición de cuentas, transparencia y combate a la corrupción, la del Distrito Metropolitano de Quito. El Municipio del DMQ es un innovador en el establecimiento de normas y disposiciones administrativas que refuerzan la legislación nacional respecto al conflicto de intereses y respecto a la prohibición de aceptación de regalos y hospitalidades y es el que muestra mayor desarrollo con la elaboración, difusión y capacitación a los funcionarios en el Código de Ética como medida de prevención a la corrupción y fomento de valores y ética. Para promover la rendición de cuentas, la transparencia y el combate a la corrupción, el Municipio del DMQ expidió dos ordenanzas fundamentales: la primera que crea la Comisión Metropolitana de Lucha contra la Corrupción Quito Honesto - y la segunda, la Ordenanza 187 que establece el Sistema de Gestión Participativa, rendición de cuentas y control social del DMQ. Así, Quito Honesto implementó el subsistema de Rendición de Cuentas que, entre otros mecanismos, incorporó la elaboración del Manual de Uso Ciudadano. Si bien, a nivel del Concejo Municipal este proceso de rendición de cuentas no está institucionalizado, en general, es el municipio que de manera integral expone mejores prácticas a través de la publicación anual de informes de labores por parte de los concejales, quienes tienen que llenar la matriz diseñada e incorporada como anexo a la Ordenanza 187. Quito Honesto ha realizado convenios con entidades estatales como la Fiscalía General de la Nación para el apoyo en los procesos de investigación de la corrupción con resultados visibles como sanciones a funcionarios municipales, destitución, procesos de capacitación, promoción de la transparencia y acceso a la información Quito Honesto constituye la única iniciativa identificada para prevenir, investigar y combatir la corrupción a escala municipal y, es sin duda, la mejor práctica al respecto. pública. Quito Honesto constituye la única iniciativa identificada para prevenir, investigar y combatir la corrupción a escala municipal y, es sin duda, la mejor práctica al respecto. Por último y en relación al servicio público municipal, se destaca que el Municipio de Quito, es el único municipio que cuenta con un plan de carrera para los funcionarios, un centro de capacitación para el personal municipal y que además, logró promover mayor transparencia en los procesos de contratación, evaluación y ascenso de los funcionarios. Pese a estos importantes avances, es necesario destacar que aún el proceso de institucionalización de las buenas prácticas, y las normas establecidas para promover mayor transparencia y rendición de cuentas, es una tarea por concluir y supone la necesidad de mayor participación ciudadana que demande estas iniciativas y que capitalice los aprendizajes y oportunidades institucionales que están abiertas desde el gobierno municipal. 11 Se señala, que el que no exista percepción de nepotismo, no supone de manera alguna que esté ausente en la práctica, ver por ejemplo informe de Ibarra

18 2.2. Tipología en rendición de cuentas, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción Cuadro 1: Tipología en rendicion de cuentas, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción N. DESARROLLO ALTO MEDIO BAJO RENDICIÓN DE CUENTAS GESTIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN Mecanismo de Rendición de cuentas de Alcaldes y Concejales Normas de conducta y conflictos de interés Auditoría y acceso ciudadano a la declaración de bienes del Alcalde, Concejales y Directivos Municipales Injerencia política en la gestión de los alcaldes Transparencia en procesos de selección de funcionarios, ascensos y despidos Mecanismos de queja y remediación Mecanismos de queja y remediación Nepotismo, padrinazgo, favoritismo Combate a la corrupción Existen procesos formales de rendición de Cuentas. Los procesos no necesariamente son periódicos y rigurosos. Pueden existir espacios de participación ciudadana en el proceso. Existe un rol activo de los concejales Las regulaciones de hospitalidades, regalos y conflictos de interés son reforzados con normas, disposiciones o mecanismos formales a nivel municipal Se realizan auditorías frecuentes a las declaraciones de bienes de alcalde, concejales y directivos municipales por parte de la Contraloría General del Estado. Los ciudadanos pueden conocer si se han realizado estos procesos Los ciudadanos pueden acceder a las declaraciones de bienes de autoridades municipales, de manera gratuita Existen mecanismos formales e institucionalizados que limitan la interferencia política en la gestión del Alcalde Existen mecanismos formales e institucionalizados para los procesos de selección de funcionarios, ascensos y despidos. Los procesos son desvinculados de cuestiones políticas y a menudo son transparentes Se han implementado mecanismos de queja y remediación formal que protegen a los funcionarios. Estos mecanismos son independientes de la voluntad del equipo que dirige a los servidores públicos municipales Los ascensos, despidos o ingreso al servicio público municipal no están basados en nepotismo, favoritismo o padrinazgo. Se han creado mecanismos formales para desincentivar estas conductas Se han creado mecanismos formales de investigación y combate a la corrupción. El gobierno municipal es considerado transparente y ha demostrado iniciativa de combate a la corrupción Los Alcaldes y Concejales rinden cuentas de manera esporádica, hay procesos informales de rendición de cuentas. Los procesos son esporádicos. La participación ciudadana puede ser restringida. Algunos concejales pueden tener un rol activo en procesos de fiscalización y rendición de cuentas No existen regulaciones formales que refuercen las normas generales que limitan la aceptación de regalos, hospitalidades o que limiten los conflictos de interés, sin embargo, no es conocido que los alcaldes, concejales y funcionarios se caractericen por aceptar regalos y hospitalidades Las verificaciones o procesos de auditoría a las declaraciones de bienes de autoridades municipales son esporádicos. Los ciudadanos en ocasiones pueden no tener acceso a esta información Los ciudadanos o no pueden acceder siempre a las declaraciones de bienes de autoridades municipales o existen costos que limitan el acceso Aunque no existen mecanismos adicionales a la ley que limiten la interferencia política en la gestión del alcalde, no es de conocimiento público que el partido del alcalde o partido de mayoría interfiera en toda la gestión municipal. La interferencia pudo ser visible al inicio del período de gobierno en la selección de cargos directivos Pese a que no existen mecanismos formales de selección, evaluación, ascensos y despidos de funcionarios, estos procesos no siempre están vinculados políticamente o, existiendo mecanismos formales estos se aplican parcialmente Se han implementado mecanismos de queja, pero no así de remediación. Estos mecanismos no siempre son independientes, ni permanentes. Los empleados municipales ha hecho uso de instancias administrativas y/o judiciales. Las asociaciones de empleados pueden cumplir un rol de mediación En ocasiones el ingreso, ascensos o despidos pueden estar asociados a nepotismo, favoritismo o padrinazgo, aunque estas prácticas no son recurrentes. No se han creado mecanismos formales para evitar estas prácticas o con frecuencia no se los cumple No existen mecanismos formales ni permanentes de combate a la corrupción, pero el gobierno municipal se muestra predispuesto a la transparencia y ha tomado iniciativas de combate a la corrupción No existen procesos de redición de cuentas formales ni informales y, los actos públicos que realizan autoridades son percibidos como proselitismo político. No se han definido instancias de participación ciudadana. La participación de los concejales en procesos de fiscalización y en procesos de rendición de cuentas es inexistente. No existen mecanismos formales ni informales que refuercen las normas que restringen los conflictos de interés y la aceptación de regalos y hospitalidades, pero además los alcaldes, concejales o funcionarios son ampliamente conocidos por aceptar regalos y hospitalidades. Muchas veces estos actos constituyen actos de corrupción sancionados por la Ley penal. No se conoce que se realicen procesos de auditoría o verificaciones a las declaraciones de bienes de autoridades municipales. Los ciudadanos no pueden acceder a las declaraciones de bienes y/o los costos son exorbitantes. Existe influencia visible y permanente del partido del alcalde o del alcalde como político en la gestión municipal. La burocracia municipal constituye base de apoyo del alcalde o partido del alcalde. Los recursos municipales son empleados para proselitismo político No existen mecanismos ni formales ni informales de selección, evaluación, ascensos o despidos del personal municipal o si existen estos no se aplican. Existe amplia discrecionalidad política en los procesos de selección, ascensos, despidos del personal municipal o, existiendo procesos formales estos se incumplen No existen mecanismos de queja ni remediación a favor de los servidores públicos municipales, ni se han establecido procedimientos ocasionales para ello. Existe amplia percepción ciudadana y en el servicio municipal de nepotismo, favoritismo o padrinazgo para procesos de selección, ascensos o despidos de funcionarios y trabajadores. No existen mecanismos que desincentiven estás prácticas o se los incumple siempre. Existe una actitud opuesta a la transparencia en el gobierno municipal. En ocasiones esta actitud está asociada a denuncias de actos de corrupción Elaborado por: Melania Carrión-Grupo Faro Fuente: Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity Grupo FARO Cuadro 2: Niveles de avance en rendicion de cuentas, gestión del servicio público municipal y combate a la corrupción Mecanismos de rendición de cuentas de alcaldes y concejales Rendición de cuentas Elaborado por: Melania Carrión- Grupo Faro Fuente: Evaluaciones subnacionales de Buen Gobierno. Informes de 24 Municipios, Capitales de Provincia, Ecuador. Global Integrity Grupo FARO 3. Principales brechas encontradas entre lo legal y lo práctico La investigación exploratoria que se advierte, permite llegar a las siguientes conclusiones en relación a las brechas entre el marco normativo y la práctica en las categorías de gobernabilidad a escala municipal: En rendición de cuentas cabe advertir que pese a que el marco constitucional y legal vigente hasta el año 2008 no determinaba de manera vinculante los mecanismos de rendición de cuentas por parte de los alcaldes y concejales, algunos municipios ya avanzaron en importantes iniciativas. El marco constitucional del año 2008, requiere sin embargo, la necesidad de normas secundarias que hagan operativo y comprensible al ciudadano y a los dignatarios de elección popular, las formas, Gestión pública municipal y combate a la corrupción mecanismos para cada nivel en conformidad a sus atribuciones y funciones. En relación al marco legal y reglamentario en materia administrativa, civil y penal para promover mayor transparencia en la gestión del servicio público municipal y desincentivar prácticas de aceptación de regalos y hospitalidades así como de corrupción, se destaca que la mayor de las dificultades para la aplicación de la LOSCCA radica en una cultura que se basa en prácticas naturalizadas de intercambio, agradecimiento y hospitalidad. Es necesario en consecuencia, que la ley guarde proporcionalidad entre sanciones y dimensión de la infracción, para ello se sugiere la necesidad del establecimiento de montos en regalos, hospitalidades y cortesías institucionales Categorías Normas de conducta y conflicto de interés Auditoría a declaración de bienes Municipios Alcaldes Concejales Alcaldes Concejales Alcaldes Concejales Directivos municipales Babahoyo Esmeraldas Guayaquil Machala Portoviejo Santa Elena Ambato Azogues Cuenca Guaranda Ibarra Latacunga Loja Quito Riobamba Santo Domingo Tulcán Lago Agrio Morona Orellana Puyo Tena Zamora San Cristóbal Ingerencia política en la gestión del alcalde Procesos de selección de funcionarios, ascensos y despidos Mecanismos de queja y remediación ALTO Nepotismo, padrinazgo, favoritismo MEDIO Combate a la corrupción BAJO

19 Se ha identificado que la legislación de la Contraloría General del Estado establece que será deber de los dignatarios y principales funcionarios la presentación de la declaración juramentada de bienes, así como el deber de la referida instancia de control de realizar verificaciones preliminares y exámenes de auditoría para identificar posibles actos de enriquecimiento ilícito y otras defraudaciones, sin embargo, en la práctica la entidad de control no realiza procesos de auditoría a todas las declaraciones de bienes y no rinde cuentas respecto de su labor en este sentido a los ciudadanos. Las normas que previenen y sancionan el nepotismo, padrinazgo y favoritismo en detrimento de las normas de contratación, selección, ascenso y despido de servidores públicos, no son cumplidas en la práctica, donde la mayor de las limitaciones es la El principio general que debe conducir cualquier acción que se emprenda en favor de la transparencia, es el de promover y salvaguardar la gobernabilidad local, la responsabilidad, la honradez y la ética en todos los sectores de la sociedad. El control de la corrupción es imprescindible para conseguir gobiernos locales que ofrezcan servicios públicos de calidad, que desarrollen una gestión en la que los recursos se optimicen, se empleen de acuerdo a las necesidades de la población y se manejen con transparencia. En esta meta todos los aspectos son complementarios, lo normativo, los procesos de planificación participativa, la formación en ética, el fortalecimiento de la capacidad institucional, la simplificación de procedimientos, la construcción de ciudadanía, el control y la vigilancia ciudadana. Para avanzar en las categorías analizadas y desde una perspectiva de política pública se propone: Promover un diálogo plural entre los actores involucrados a escala subnacional (alcalde, concejales, funcionarios) tendiente a socializar los resultados de esta investigación y a trabajar en estrategias integrales. Situar en la agenda pública la necesidad de imposibilidad de identificar, investigar y sancionar eficazmente las irregularidades. La actual Constitución reconoce como punto nodal para la democracia, la participación ciudadana, la rendición de cuentas y el control social en todos los niveles de gobierno y en todo el proceso de las políticas públicas, sin embargo, es muy poco lo que en la práctica se ha avanzado en este sentido. La participación ciudadana requiere capacidades e incentivos, así como la apertura institucional. Se recuerda una vez más, que la participación no se instituye por mandato constitucional ni legal, se promueve y se difunde sí, pero se requiere además base social que pueda fortalecerse. Por último, iniciativas legislativas municipales no han llegado a institucionalizarse debido a la ausencia de demanda ciudadana, de participación y control social. 4. Recomendaciones generales para avanzar en las categorías analizadas combatir la corrupción, para cuyo propósito se requiere una alianza estratégica entre la Asociación de Municipalidades del Ecuador (AME) y el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. Para promover la rendición social de cuentas, es necesario contar con una ciudadanía activa e informada, para ello se requiere fortalecer las expresiones de organización comunitaria, aprovechar los espacios ya creados como las asociaciones y comités barriales. Los municipios pueden incorporar mecanismos formales que además de reforzar el reconocimiento del derecho a la participación ciudadana y la obligación de rendir cuentas por parte de los concejales, alcalde y funcionarios, establezcan garantías de real aplicación de las normas generales. Es necesario promover la ética en la función pública, para ello, se propone la necesidad de promover la aprobación de un código de ética cuyo contenido sea elaborado por los propios involucrados, quienes conocen las debilidades y cuellos de botella en la transparencia municipal. La apuesta a iniciativas que promuevan la transparencia y rendición de cuentas a escala subnacional requiere de medios de comunicación imparciales, investigación periodística y respaldo ciudadano. Los municipios además de cumplir con el Art.7 de la LOTAIP, requieren difundir los mecanismos de gobernabilidad que se han diseñado. Se propone aprender de experiencias como la de Quito, Ibarra y Ambato en el tema de rendición de cuentas municipales. La Contraloría General del Estado puede incorporar, conforme al mandato constitucional, a los ciudadanos en procesos de auditoría social que colaboren para la verificación de las declaraciones juramentadas de bienes. Se propone la creación de una línea 1800, por ejemplo, municipios transparentes, que permita al ciudadano denunciar y conocer el estado de su denuncia respecto a temas de nepotismo, clientelismo, favoritismo, patrimonialismo y otros casos de corrupción. El Ministerio Público podría propiciar mayor confianza ciudadana en la administración de justicia difundiendo estadísticas de casos sentenciado por incumplimiento de normas de transparencia y probidad en la función pública. Los procesos de selección, evaluación y ascenso en los gobiernos municipales, pueden incluir la participación ciudadana en procesos de veedurías. El combate a la corrupción que limita muchos intentos de reforma, requiere tomar medidas a nivel del sistema de partidos y el sistema electoral. Una medida para desincentivar muchas de las prácticas que atentan contra la ética en la gestión pública sería la incorporación de normas en el sistema electoral que desincentive la influencia política en la gestión pública, por ejemplo, la determinación de sanciones como destitución del cargo del funcionario electo si se comprobare el uso de recursos públicos para la campaña electoral o el abuso en la designación de funcionarios. Así mismo, es necesario fortalecer la legislación que limite los conflictos de interés, determinando períodos de enfriamiento y prohibición de crear cargos en los últimos seis meses de ejercicio del gobierno. La idoneidad que se busca en la gestión pública no puede desconocer que es necesario reformar, dotar de valores y fortalecer las instituciones de representación política como los partidos políticos y desincentivar el personalismo que caracteriza al sistema de partidos ecuatoriano

20 Bibliografía CARBONELL, Miguel y SALAZAR, Pedro (editores) Garantismo, estudios sobre el pensamiento jurídico de Luigi Ferrajoli, Madrid-España, Boisier, S. Centralización y descentralización en América Latina a mediados de los 90 s, SIAP No. 114, (1997). Bonbrigh, D. AccountAbility Forum, la revista de la Alianza, Allavida, Goldman Environmental Foundation Awards,Universidad Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, y el Índice CIVICUS de la Sociedad Civil, keystone Bonilla, P. Acceso a la información pública: Guía para la acción ciudadana (Vol. 3), FES-ILDIS, Coalición Acceso, Quito-Ecuador, Carrión, F. La Constitución de un Estado descentralizado, Ecuador DEBATE, 67-87, Quito-Ecuador, Distrito Metropolitano de Quito. (2006). Ordenanza Municipal No. 187 del Sistema de Gestión Participativa, Rendición de Cuentas y Control Social. Quito: DMQ. Freidenberg, F. La Organización Informal de los Partidos en América Latina, Desarrollo Económico, Gruber, J. 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Según autores como Fernando Carrión, los municipios y su gestión son producto de un tránsito hacia dos modelos de gobierno, el uno empresarialmoderno y el otro democrático-participativo. El primero define al Alcalde como un gerente ( ) que busca la eficiencia a través de la administración de servicios. 1 En un contexto en el que la mayoría de los municipios estudiados consideraron el modelo de gestión de las empresas municipales para proveer de servicios a la población, este estudio intenta mostrar como un tema estratégico para la gobernanza, los mecanismos de transparencia y anti-corrupción que dichas empresas han logrado implementar en el marco municipal. Así, de los 24 municipios estudiados, el 79% cuenta por lo menos con una empresa municipal; es decir, únicamente 5 no cuentan con una. Así mismo de las 19 municipalidades que tienen por lo menos una empresa municipal, un 74% tiene constituida una empresa de agua potable y alcantarillado. En la investigación para realizar una monitoreo sobre los Mecanismos de Transparencia y Anti-corrupción a escala Subnacional en Ecuador gracias a la alianza entre Grupo FARO e Integridad Global, 2 que es la base de este estudio de caso, se consideró relevante monitorear las empresas de agua potable en el caso de existir más de una empresa municipal debido a la importancia que tiene para la ciudadanía y por ser tradicionalmente competencia de los municipios proveer de este tipo de servicio. Así, 14 municipios de los observados cuentan con una empresa de Agua Potable y Alcantarillado. 2. Diagnóstico de situación actual sobre mecanismos de transparencia y anti-corrupción en las empresas municipales en las 24 capitales de provincia en Ecuador Los indicadores de análisis para determinar los mecanismos de transparencia y anti-corrupción son en el estudio, el acceso a información sobre la gestión de la empresa municipal; los mecanismos de rendición de cuentas; las regulaciones y su implementación con respecto a auditoría; así como los procedimientos de selección y contratación de los directivos de las empresas. Bajo estos criterios se han encontrado denominadores comunes en los 19 municipios que poseen por lo menos una empresa municipal. Con estos antecedentes, uno de los principales elementos que se intentó recoger es la posibilidad de acceso a información referente a gestión presupuestaria, administrativa y de proyectos de las empresas municipales por parte de la ciudadanía en los respectivos municipios observados. Como primer acercamiento, en la generalidad de las empresas municipales la información sobre estos aspectos es limitada; es decir, no se observan mecanismos sistemáticos y de * B.A en Finanzas de la Universidad San Francisco de Quito. MBA en Central European University (Budapest, Hungría). Ha desarrollado experiencia en reestructuración de procesos y manejo de operaciones en diferentes industrias de consumo y servicios, dentro y fuera del país. Se desempeñó como consultora en la industria tecnológica y en mercados energéticos. Actualmente, es parte del equipo de Grupo FARO, ha trabajado en el diseño de un Plan Nacional de Simplificación de trámites como parte de la estrategia de mejoramiento de clima de negocios del grupo IFC del Banco Mundial (BM), ha coordinado iniciativas relacionadas con mecanismos de gobernabilidad, transparencia, seguimiento presupuestario, entre otros. 1 Carrión Mena, Fernando. La ciudad y su gobierno municipal Pobreza Urbana y Desarrollo. Empobrecimiento en América Latina. Los problemas de la desigualdad (Adriana Clemente ed). Ed. IIED- América Latina. San José de Costa Rica: IIED-América Latina,