Facultad de Derecho Escuela de Derecho. LA AUTORIDAD METROPOLITANA DE TRANSPORTES Análisis del proyecto de ley y de experiencias comparadas

Transcripción

1 Facultad de Derecho Escuela de Derecho LA AUTORIDAD METROPOLITANA DE TRANSPORTES Análisis del proyecto de ley y de experiencias comparadas Tesina para la aprobación del Curso de Investigación Jurídica Aplicada Por Óscar Manuel Cárdenas Rossi Director de Tesina: Sr. Rodrigo Coloma Profesor Guía: Raúl Letelier W. Santiago, Chile 2010

2 TABLA DE CONTENIDOS Resumen III Introducción IV Capítulo 1: Orígenes de la necesidad de una AMT 1.0 Orígenes de la Necesidad de una Autoridad Metropolitana de Transporte Definición Objetivos de la Autoridad Metropolitana de Transportes Territorio donde ejercen sus competencias Modos de Financiamiento de las AMT Clasificación de las AMT.16 Capítulo 2: Ámbito institucional del transporte en Chile Historia del proyecto de ley Naturaleza Jurídica de la AMT Servicio Público Funcionalmente descentralizado Dotado de personalidad jurídica Patrimonio Propio Funciones de la AMT Competencias de la AMT en el proyecto de ley y su clasificación Coordinación Gestión de Transportes Órgano Fiscalizador Competencias propias de servicio público Composición Técnico-político de la AMT Estructura organizativa de la AMT Organizaciones de Transnacionales de AMT 41 CONCLUSIONES..42 BIBLIOGRAFÍA.44 2 ii

3 RESUMEN El presente trabajo analiza el proyecto de ley sobre Autoridad Metropolitana de Transportes, la que se encuentra adscrita al Plan de Transporte Urbano de Santiago, en especial al Transantiago. Esta es una nueva institucionalidad que une todos los ámbitos administrativos de la organización nacional, teniendo como objetivos primordiales, la planificación de las estructuras, la coordinación de los servicios de transportes, el marco tarifario y la relación con los operadores del transporte. El fundamento de esta principalmente es la creación de una oferta única y coordinada para el conjunto de la ciudad, no solo para el área metropolitana de la región. Junto con el proyecto de ley en comento, se analizará conjuntamente con experiencias extranjeras de ciudades que poseen estas Autoridades, como lo es el caso de Barcelona, Madrid y Curitiba Palabras claves: Transporte Público, regulación, Transantiago, Autoridad Metropolitana de Transportes 3 iii

4 INTRODUCCIÓN El transporte público es y será siempre una preocupación fundamental por parte del Estado, ya que por medio de éste se logra el desplazamiento e intercambio de bienes y servicios de un lugar a otro. Sin esto, es imposible que un país tenga un crecimiento sostenible en su economía. Además una red de transportes interconectada genera cohesión social. Dada la importancia que tiene este servicio para el funcionamiento correcto de una ciudad, es que se planteará como eje central de la investigación, la integración del transporte desde la coordinación y organización adecuada de sus autoridades, quienes deben mirar a este medio desde una perspectiva de red, es decir, ver a este servicio como un medio de cohesión social y de una administración eficiente. Para que esta red de transportes funcione adecuadamente, es menester la existencia de ciertos factores que lo hagan posible, como por ejemplo: vías interconectadas, accesibilidad de todos los usuarios con el fin de movilizarse y que los costos sean menores entre las distancias, entre otros aspectos. Sin embargo, el ámbito de funcionamiento del transporte dista mucho de esas condiciones de perfección, debido a que las vías son escasas y por de pronto es imposible que a ciertas horas del día (en especial, en horario punta) se circule con uniformidad; hay una fuerte presencia de externalidades negativas, como el ruido o la contaminación ambiental, que hacen que en periodos invernales (en especial Santiago de Chile) el aire sea irrespirable, entre otros elementos, generando que al transporte sea considerado como un mercado imperfecto. Es imperfecto porque no se da una plena competencia entre la oferta y la demanda. Un ejemplo de esto lo podemos ver en un operador de transporte que saca todas sus máquinas a ciertas horas del día. Si es mucha la oferta de buses en horas donde la demanda es relativamente baja, quien pierde es el operador, puesto que todas sus micros no tendrán una cantidad de pasajeros requerida para que esto sea económicamente rentable, y a la inversa, pierde el pasajero, cuando menor sea la cantidad de recorridos en un lapso donde la demanda por transeúntes sea mayor, por lo que el tiempo de espera será aún más grande. iv 4

5 Legalmente, el transporte es considerado como un servicio público, en el sentido de que tal actividad queda incorporada al quehacer del Estado y excluida de la esfera de actuación de los particulares sin previa concesión 1. Tal actividad, ha quedado enmarcada de diversos aspectos: en el primer momento, nos encontramos con el control total del Estado, quien ejercía la regulación del transporte, fijando los trazados y las tarifas; en un segundo momento, el Estado deja de ejercer influencia sobre el transporte, y encarga la prestación del servicio a los particulares que así lo deseen hacer, sin descuidar el rol que le correspondía al primero; un tercer momento lo tenemos en que tanto el Estado como los particulares trabajan en forma conjunta con el fin de ofrecer una gestión de transportes eficiente, cómodo y responsable, en este punto tenemos la creación de las Autoridades Metropolitanas de Transporte (AMT), que se ubica dentro del nivel táctico de la organización, debido a que se ocupa de la definición del abastecimiento de servicios de transporte público (en cantidad y calidad). Estos niveles establecidos, abarcan también al estratégico (líneas generales de política de transporte) y al nivel operativo (operaciones y costes) 2. En nuestro país, tal entidad, se encuentra enmarcado dentro de un proyecto de ley (Boletín Cámara de Diputados), enviado al Congreso por la ex presidenta Bachelet en el año 2007, todo esto dentro del marco aún mayor del Plan de Transporte Urbano de Santiago, y en especial del Transantiago, que es uno de sus pilares. El escenario en el que se inserta la AMT, en la realidad chilena, se encuentra con los siguientes puntos: a) Complejidad del Mercado; b) Complejidad de la regulación y c) Particular escenario del transporte público. Como ya se ha mencionado, el mercado de transporte en general es complejo, por la situación que presenta la ciudad de Santiago; con altos índices de contaminación, vías que no son las suficientes, y un creciente aumento del uso del automóvil por sobre el bus. En cuanto a la complejidad de la regulación tenemos que no han existido regulaciones exitosas tanto del Estado como de los privados. En un primer momento, antes de 1979, era el Estado quien definía los recorridos, el marco tarifario y la organización del transporte como tal. Luego de 1979 y con la ola 1 ARIÑO ORTÍZ, Gaspar Y OTROS (1997). El nuevo servicio Público. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A, Madrid, p LECLER Stéphane (Abril 2002). Organización del transporte público en las áreas metropolitanas europeas [en línea]< [10 de diciembre de 2009] v 5

6 de privatizaciones de esa época, se liberaliza el sistema, con el objetivo (pretendido por las autoridades de la época) de que sin la mano estatal, el mercado funcionaría de manera perfecta. Ya con el retorno a la democracia, se pretendió ordenar el sistema generando los recorridos de buses amarillos vía licitación. El problema de esta liberalización que abarcó hasta cerca del año 2000 fue el gran poder que tuvieron los empresarios de microbuses, en presionar al gobierno cuando éstos no accedían a sus demandas. El particular escenario en que nos encontramos en el último tiempo es el del Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS), que comenzó a funcionar en febrero de 2007 con el Transantiago, generando críticas desde diversos sectores. Dichas críticas se focalizaron en torno a la toma de decisiones, que mayormente ha sido de manera centralizada, provocando la serie de descoordinaciones de todas las autoridades invitadas a la creación de este plan y eso que la Ley Orgánica de Bases de la Administración del Estado pide unidad y eficiencia en la actuación de sus organismos- (llámese autoridades de Transporte, Vivienda, Obras Públicas, etc.) Actualmente, existe una enorme dispersión de atribuciones en esta materia, con lo cual, el proyecto de ley sobre la Autoridad Metropolitana de Transportes, pretende modificar. Es por ello, que el objetivo de la presente tesina es analizar los diversos matices que tendrá este proyecto de la AMT en nuestro país, indagando en los diversos sistemas que existen en el mundo, como el de Madrid (Consorcio Regional de Transportes de Madrid-CRTM), Barcelona (Autoritat de Transport Metropolitá-ATM) y Curitiba (Urbanización de Curitiba S.A- URSB S.A.) se tendrá especial consideración con los aspectos de sus atribuciones, el territorio de actuación de estas, su financiamiento, la participación ciudadana, entre otros. Se buscará la alternativa más adecuada para encontrar una naturaleza acorde a lo que necesita un nuevo organismo e insertarlo en nuestro Derecho Administrativo. vi 6

7 CAPÍTULO I: ORÍGENES DE LA NECESIDAD DE UNA AUTORIDAD METROPOLITANA DE TRANSPORTE (AMT) Dentro del último tercio del siglo XX, la transformación de las ciudades ha sido considerable, principalmente por el aumento de la población, que se concentra en los lugares donde existe una mayor oportunidad para lograr mejores beneficios socialmente. Esto conlleva al incremento de externalidades negativas que inciden fuertemente en la calidad de vida de las personas que viven ahí, como por ejemplo: la creciente contaminación atmosférica; el uso del transporte particular por sobre el transporte público; la contaminación acústica; los atochamientos en las calles; la movilidad hacia puntos periféricos, entre otros. Fuente: Lizárraga Mollinedo Carmen. Movilidad Urbana sostenible: un reto para las ciudades del siglo XXI. Según el cuadro Nº 1, nos encontramos en presencia de un crecimiento desordenado de las principales ciudades en el mundo, ya que en el último tercio se han expandido de manera dispersa, interviniendo muchas veces, suelos que son para el cultivo y la alimentación de las personas. Esto conlleva consiguientemente a un aumento de los costes públicos y privados, reduce la capacidad fiscal del centro tradicional y deviene en problemas de 7

8 infraestructura y deterioro de sus servicios. El transporte, servicio de unión en su origen, se convierte, a la postre, en una fuente de disparidades económicas y sociales. 3 Con el creciente aumento de las ciudades y de su densidad, las autoridades de la época, en Europa, vieron que la institucionalidad no era la adecuada para llevar a cabo políticas públicas acorde a los cambios que se requerían, asimismo el transporte se ha desarrollado sobre un territorio fragmentado institucionalmente, de manera que los ámbitos territoriales de las redes de transporte y de las instituciones político-administrativas que ejercen el poder no siempre coinciden. 4 El reto que se plantearon éstos, es integrar de una manera más eficiente transporte y ciudad, pues ya no se puede pensar la movilidad sin una planificación que abarque los factores sociales, territoriales y medioambientales del transporte. Igualmente, se buscó la estrategia de incentivo del uso del transporte público en las ciudades como un modo de disminuir la contaminación ambiental, la disminución del tiempo de viaje, entre otros, lo cual implica ver el transporte como un elemento de relevancia dentro de la integración de un país y el desarrollo de la economía. Para ello, debe establecerse un marco institucional y organizativo adecuado, es decir, una autoridad pública que determine y defina los servicios a realizar, que planifique las infraestructuras necesarias y que establezca el marco tarifario y reglamentario de la explotación de los servicios 5. Lo que significa por ejemplo, en cuanto al financiamiento del transporte público, el indagar sobre los diversos modos de sortear los costos, tales como subsidios, la venta de boletos, los impuestos específicos, marketing entre otros; en cuanto a la planificación de las infraestructuras, hemos de señalar que este marco ha de tener una cooperación con quien tenga a cargo la infraestructura vial para hacer un transporte más eficiente; en cuanto a definir los servicios, hay que mencionar la creación de una malla 3 LIZÁRRAGA MOLLINEDO, Carmen. (2006) Movilidad Urbana sostenible: un reto para las ciudades del siglo XXI. En revista Economía, Sociedad y Territorio, vol VI, núm. 22, p [en línea] [consulta 15 de octubre de 2009]. 4 GIMENEZ I CAPDEVILA, Rafael, Organización de los transportes e Institucionalización de las áreas metropolitanas en Europa Occidental Document de Treball, working paper #16 Institut d' estudis territorials. Generalitat de Catalunya, Universitat Pompeu Fabra [en línea] [consulta 20 de febrero de 2010] 5 DELGADO JALÓN, María Luisa; SANCHEZ DE LARA, Miguel A.; MORA AGUDO, Leonor. Reflexiones sobre la organización del transporte urbano colectivo en las grandes ciudades [en línea] [consulta 2 de diciembre de 2009]. 8

9 de recorridos más acorde con la ciudad, en los cuales, los tiempos de desplazamiento sean menores, e integrar las demás modalidades del transporte como trenes, buses, metro, taxis colectivos, entre otras cosas. Ahora bien, para la creación de una Autoridad Metropolitana de Transportes, es necesario primeramente conocer la realidad de cada Estado y la situación de sus metrópolis, ya que será desde esa óptica el como se aborde el tema de una nueva institucionalidad. Un mercado como el de transportes, por las imperfecciones que tiene no es posible que se coordine sólo, necesariamente tiene que haber la intervención del Estado. Todos estos factores, hacen que durante los años 80 principalmente, en Europa, las autoridades comenzaran a crear estas entidades que vinieron a ordenar, integrar y enfrentar las fallas naturales de mercado, que tienen los sistemas de transportes de la ciudad. La tendencia no ha parado hasta nuestros días, y es posible ver que en otras urbes del mundo, se esté pensando en autoridades metropolitanas de transportes, como es el caso de Santiago de Chile, Lima, Bogotá, entre otros. Todo dependerá de la particularidad con la que se organicen, aunque el objetivo sea el mismo, ya que podemos ver, que en el caso de la ciudad de Barcelona, esta entidad se creo por un acuerdo político entre la Generalitat de Catalunya, la Entidad Metropolitana de Transporte, el Ayuntamiento de Barcelona y la Administración General del Estado. Acuerdo que no era fácil de alcanzar con los antecedentes de nuestra singularidad metropolitana y la historia ( ). 6 Así, tenemos Autoridades de Transportes como las de Munich (1975), Madrid (1985), Copenhague (2000), Hamburgo (1996), Berlín (1996), Lyon (1983), Barcelona (1997), Paris (1959), etc. 6 SERÓ I ESTEVE, Ramón. La autoridad del transporte metropolitano de Barcelona. Revista Territorio [en línea] [consulta 31 de enero de 2010] p. 18 9

10 1.1 DEFINICIÓN La autoridad Metropolitana de Transportes (AMT) es una institución autónoma dedicada a la coordinación eficiente y sostenible del transporte público en las grandes ciudades, la planificación de la infraestructura para éste, el marco tarifario y la relación con los operadores, sean éstos públicos o privados. Las AMT, incorporan todas las instancias de organización estatal que tienen relación con el transporte público. Estas entidades nacen precisamente por la excesiva diseminación de instituciones que analizan este tema y por la cual se busca un servicio que integre todas las modalidades de transporte, flexible, con capacidad para ordenar y regular el mercado del transporte colectivo. Ya GASPAR ARIÑO nos señala: De ahí que se haya postulado la necesidad de arbitrar el procedimiento que institucionalice de forma libremente paccionada la concertación o coordinación de todos los centros de poder político y administrativo en materia de transportes, de modo que sin renunciar nadie a nada se actúe de forma colegiada en la adopción, ejecución o desarrollo de aquellas medidas legislativas que se estimen imprescindibles para el objetivo común de salvaguardar la integridad operativa del sector. 7 Se caracterizan por ser entidades que actúan en forma descentralizada, puesto que su administración en la gran parte de las ciudades donde se encuentra presente está radicada en los entes regionales, provinciales o municipales. Esto es, dependiendo de la realidad administrativa que tengan. Corresponde la AMT al nivel de organización del transporte público táctico, es decir, que unifica tanto el nivel estratégico como una autoridad pública y el nivel operativo, puesto que se relaciona con los operadores del sistema, coordinándose entre sí. 7 ARIÑO ORTIZ, Gaspar, Principios de Derecho Público Económico (Modelo de Estado, Gestión Pública, Regulación Económica), Granada, Editorial Comares, p

11 1.2 OBJETIVOS DE LA AUTORIDAD METROPOLITANA DE TRANSPORTES Los objetivos de la AMT aún cuando el tipo de organización sea diverso en los países en que se encuentran, son bastante similares en cuanto a lo que se persigue. Ahora bien, para comprender los fines de estos órganos, es necesario conocer el marco jurídico por el cual se encuadran éstas, ya que por un lado, tenemos a los Consorcios interadministrativos 8 en las ciudades de Barcelona y Madrid, y por el otro tenemos a la ciudad de Curitiba con la URBS. S.A (empresa Municipal Urbanización de Curitiba) como una empresa municipal. En el marco del proyecto de ley, la AMT será un servicio público que tendrá directa relación con el Ministerio de Transporte, por medio de la coordinación. En el artículo 3 de los estatutos de la ATM de Barcelona, los fines que posee esta entidad son las de articular la cooperación entre las administraciones públicas titulares de los servicios y de las infraestructuras del transporte público colectivo del área de Barcelona, así como la colaboración de aquellos otros que con la Administración del Estado, están comprometidas financieramente o son titulares de servicios propios ( ) 9, igualmente en el Consorcio regional de Transportes de Madrid (en adelante CRTM) dentro de uno de los objetivos está el de la cooperación, coordinación y participación. Qué es entonces la coordinación y la cooperación? Estos dos conceptos van íntimamente ligados a los Consorcios administrativos, principalmente como una técnica de colaboración entre los distintos entes locales, mediante la prosecución de intereses de carácter general o de gestiones sin un ánimo de lucro. El término coordinación muchas veces puede llevar a equívocos porque se le confunde con la cooperación. 8 El consorcio es una organización administrativa peculiar, ya que, a diferencia de las restantes, no se define tanto por su estatuto jurídico-formal, que como veremos es muy versátil, cuanto por ser una organización al servicio de la colaboración interadministrativa y constituir, en consecuencia, una fórmula organizativa de asociación entre varias Administraciones públicas. RODRIGUEZ ARANA- MUÑOZ, Jaime; CALVO CHARRO MARÍA La Administración Pública española. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. p ESPAÑA, Barcelona Generalitat de Catalunya. Estatutos del Consorcio Autonómico para la coordinación del sistema metropolitano de transporte público del área de Barcelona, Autoritat del Transport Metropolitá. Artículo 3. 11

12 Podemos mencionar entonces que la coordinación, como lo señala GARCÍA DE ENTERRÍA, en referencia a una sentencia del Tribunal Constitucional español, en el sentido que persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones, que de subsistir, impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema 10. Esta coordinación permitirá entonces, la mantención y coherencia de la actividad administrativa, sin la cual no habría una Administración Pública eficiente en su actuar. Esta potestad de coordinación eso si, no puede limitar de manera espuria o desproporcionada, con relación a su fin propio, la autonomía de la Administración, ni convertirse en un instrumento de control político o de oportunidad 11. Por el contrario, la cooperación supone voluntariedad, acuerdo libre y en pie de igualdad entre las diversas partes involucradas 12. Tal vocablo nos da a entender el carácter de los Consorcios, en los que todos los entes territoriales (ya sea, Regional, Comunidades Autónomas, Provincial y Municipal) administrativos se unen en pos de un proyecto común, esto es lo que se denomina como cooperación funcional, cuestión que últimamente se da mucho más con las Comunidades Autonómicas españolas. Dentro del proyecto de Ley de la AMT, los objetivos planteados son: establecer, coordinar, fiscalizar y sancionar el cumplimiento de las condiciones de operación ( ) 13, entre otros aspectos. En cuanto al concepto de establecer, fiscalizar y sancionar, nos referiremos dentro de algunas competencias a analizar. Hay tareas en los cuales la AMT tendrá que ejercer en coordinación directa con el Ministerio de Transportes. No obstante, sólo en la LOCBGAE se hace una mención a éste pero no se define, lo que se hace en el artículo 3 inciso 2: La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación ( ) 14. Aún cuando no exista una aclaración clara de este concepto, si lo podemos relacionar haciendo analogía con el servicio público de la electricidad, en el 10 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Palestra-TEMIS, Lima-Bogotá, tomo I, p SÁNCHEZ MORÓN, Miguel, Derecho Administrativo, parte general. Segunda Edición, Madrid, Editorial Tecnos. p SUAY RINCÓN, José. Coordinación en las áreas metropolitanas: la fórmula del Consorcio Regional de Transportes de Madrid. Revista Documentación Administrativa de España Nº (abrilseptiembre de 1992) p CHILE. Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. BOLETÍN Nº Cámara de Diputados. Proyecto de Ley que crea la Autoridad Metropolitana de transportes. 14 CHILE, Ley Orgánica de Bases de la Administración del Estado, Nº

13 que el las diversas empresas tienen la obligación de coordinarse para la propia seguridad del sistema eléctrico nacional: si uno de estos no cumple con lo prometido, la protección, mantenimiento y continuidad de éste, pueden verse mermados. Lo que nos quiere decir, que ha de existir siempre un principio de unidad, en que a pesar de haber una cierta autonomía por parte de algunos servicios públicos descentralizados como la AMT, éstas deben mantener una línea con la política nacional que el órgano superior establece y que tiene por lo tanto, la supervigilancia sobre ellos. La URBS S.A, tiene como fines: la planificación, el gerenciamiento, la operación y fiscalización de los sistemas de transporte urbano. Lo destacable en este caso, es que dentro de la organización de éste, es el único que tiene amplias facultades de actuación, lo que le permite asociarse con los privados para así crear un transporte mucho más eficiente. Se agrega también, que dentro de tales objetivos, está la planificación de los espacios públicos y la fiscalización del sistema de transporte, todo de acuerdo a lo que señala la ley, lo que indica el artículo Mas bien la determinación y el señalamiento de las competencias y objetivos que busca ésta en relación con el transporte público, tiene mucha relación con la actuación propia de un Ministerio de Transportes, pero con facultades necesarias y definidas claramente, que hacen de éste un órgano que actúa con eficiencia para el buen funcionamiento del sistema. Así como en algunas Autoridades de transporte el marco de sus finalidades se encuadran dentro de la coordinación y cooperación que deben existir entre los operadores del transporte y las diversas entidades relacionadas en todos los niveles de la Administración del Estado, también existen empresas públicas como la URBS S.A, que tienen la misión de planificar, gerenciar y operar el sistema, con amplias atribuciones. Lo importante en cuanto a los objetivos, es que estos estén claramente diferenciados y especificados en los respectivos estatutos, ya que si no lo está, el funcionamiento y cumplimiento de tales fines, tendrá a las AMT, impedidas de crear e innovar en esta materia. 15 BRASIL, Curitiba. Cámara Municipal de Curitiba. Ley de 17 de janeiro de Dispone sobre la organización del sistema de transporte de la ciudad de Curitiba, autoriza el poder público a delegar para su ejecución, y de otras providencias. 13

14 1.3 TERRITORIO DONDE EJERCEN SUS COMPETENCIAS El territorio de actuación de las AMT es particularmente diverso. Mientras en ciertas ciudades hay grandes densidades de población, en otras, el territorio es amplísimo, abarcando municipios y provincias del Estado, además dependiendo de la situación en que se encuentre el transporte público en tales ciudades se dispondrá o no de ésta 16. Estas urbes se caracterizan por tener una alta tasa de motorización de vehículos privados, un creciente desplazamiento desde el centro a la periferia (llámese ciudades dormitorios), contaminación ambiental y acústica, entre otras externalidades propias. El marco de actuación de las AMT dependerá de lo que establezca la propia normativa y de quienes se han adscrito al ente (como es el caso de los Consorcios, donde la integración es voluntaria). La importancia de la delimitación del territorio de las AMT en donde ejercen su competencia, tiene relación con la integración tarifaria y cómo éstas variarán de un punto a otro, en cuanto a las distancias y horas consideradas de mayor tráfico, la integración modal de cada zona, entre otros. Por ejemplo, el CRTM, señala en sus estatutos en el artículo 1.4 que: El ámbito territorial de actuación del consorcio será el de la Comunidad de Madrid 17. Esta abarca a 176 Municipios, correspondiendo a la mayor parte de la ciudad; por el contrario, en el caso de la ATM (Autoritát del Transport Metropolità) de Barcelona, este ámbito comprende según el artículo 1: ( ) las comarcas de l Alt Penedès, el Baix Llobregat, el Barcelonès, el Garraf, el Maresme, el Vallès Occidental y el Vallès oriental 18, comprende a 164 Municipios. En Curitiba por el contrario, aún cuando el ámbito de competencias sea el Municipio de Curitiba, la ciudad en total, abarca unos 77 municipios divididos en 9 administraciones locales. Esto, nos da a entender que el territorio va a 16 Por ejemplo, el área Metropolitana de Bilbao, creó la Autoridad Metropolitana de Transportes o Consorcio de Transportes de Viscaya, con el fin de la construcción del Metro subterráneo de esa ciudad. Op. cit. DELGADO JALÓN; Mª Luisa, p ESPAÑA, Comunidad de Madrid Ley 5/1985 de 16 de mayo, de creación del Consorcio Regional de Transportes Públicos Regulares de Madrid. Artículo Op. cit. ESPAÑA, Barcelona.1997, Autoritat del Transport Metropolitá, artículo 1. 14

15 variar de acuerdo a la cantidad de población presente y a la demanda por el transporte de pasajeros en determinadas zonas. La Autoridad Metropolitana de Transportes de Santiago en el proyecto de ley, tendrá el territorio total de la región Metropolitana, que abarca unas 51 comunas, por lo que no solo tendrá por preocupación al anillo urbano comprendido por el área metropolitana, sino que también a las zonas rurales de la región. Por lo que se ocupará del transporte urbano, interurbano y rural. En este sentido podemos señalar, que el ámbito de actuación tiene que ver mucho con las necesidades y objetivos que actualmente se estén demandando en la consecución de los fines, además de una mirada integral del problema. Es por eso que estas autoridades fijan el espacio de competencias no sólo para las ciudades, sino que también para el anillo total comprendido en el territorio determinado. El transporte rural por lo tanto, debe estar integrado fielmente al sistema, puesto que gran parte de los viajes que se hacen al centro de la ciudad, no sólo vienen desde la periferia, sino que también de las zonas más alejadas. 1.4 MODOS DE FINANCIAMIENTO DE LA AMT El financiamiento de las AMT varía dependiendo de la amplitud del territorio que abarque el sistema y de las atribuciones que posea cada uno. Aportan al sistema en relación a su participación en el consorcio y en cuanto a las funciones encomendadas al momento de construirse la autoridad. Igualmente el Estado inyecta recursos de inversión, principalmente para la infraestructura, tan necesaria para el correcto funcionamiento del transporte público, entre otras subvenciones. Además, hay dineros que provienen directamente de la venta de boletos, de acuerdo a la tarificación de los recorridos y las distancias, e incluso, del marketing que éstas entidades hacen para promocionar el sistema. La UITP (Unión Internacional del Transporte Público) señala al respecto: no puede cubrirse totalmente la financiación de la actividad del transporte público (y todavía menos la inversión) con los ingresos obtenidos mediante la venta de billetes. El gasto en transporte público que cubre los billetes puede variar 15

16 mucho dependiendo de las distintas situaciones 19. En algunas ciudades las autoridades metropolitanas de transporte se financian a través de impuestos específicos al transporte público, fondos de origen inmobiliario y los peajes urbanos (caso Londinense). La AMT como organismo con patrimonio propio, debe buscar los elementos necesarios para su financiamiento, que no dependan sólo de las subvenciones, sino que también de algún impuesto que gravase el transporte u otro elemento que incida directamente en éste. 1.5 CLASIFICACIÓN DE LAS AMT Cada Estado es autónomo para organizar su propio sistema de transporte público y por de pronto, hay que tener presente que para crear una entidad como ésta, se debe analizar la realidad administrativa de cada uno en conjunto con el presupuesto que se asigna en esta materia por parte de las autoridades todos los años. Existen tres sistemas principales de Autoridades Metropolitanas de Transporte: a) Áreas metropolitanas donde la responsabilidad de organizar el transporte público es competencia de las autoridades ordinarias: Áreas cuyas redes de transporte no están integradas (Varsovia) b) Áreas metropolitanas donde los operadores son responsables de la organización de las redes de transporte público: Ciudades con operadores públicos poderosos en situación de monopolio (Milán) c) Áreas Metropolitanas con un organismo específico encargado de organizar el transporte público: Reúnen a las autoridades locales con el fin de organizar y coordinar el suministro de transporte público en las ciudades (Alemania-Reino Unido) UNIÓN INTERNACIONAL DEL TRANSPORTE PÚBLICO, La financiación de la explotación del transporte público, posición oficial. [en línea] [consulta 15 de enero de 2010] 20 Op. Cit. LECLER Stéphane (Abril 2002) 16

17 CAPÍTULO II: ÁMBITO INSTITUCIONAL DEL TRANSPORTE EN CHILE El ámbito institucional del transporte en nuestro país, se mueve prácticamente en todos los niveles de organización, ya sea en el ámbito de los ministerios, como ente rector de las políticas nacionales sobre esta materia, en el ambiente regional con los SEREMIS de Transportes de cada región, en lo provincial y el comunal. Inclusive, existen otras entidades que directa o indirectamente analizan y regulan un poco el sistema de transportes como por ejemplo: el Ministerio de Obras Públicas (MOP) en cuanto a las concesiones de las autopistas urbanas, entre otros y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) en cuanto a la mantención de ciertas vías y la colocación de los paraderos de buses en lugares estratégicos. Los organismos, en términos generales que actúan dentro de este sistema son: a) Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones: Encargado de la creación de la política nacional de transportes en calles y caminos, coordinando y evaluando su cumplimiento (ver artículo 1 Ley 18059). b) Secretaría Regional Ministerial: Ejecuta políticas y programas dictados por el Ministerio, está bajo la tutela de la subsecretaría de transportes c) Subsecretaría de Transportes y Telecomunicaciones: Define las políticas para los modos de transporte, diseñando mecanismos de regulación, buscando que los proyectos se ejecuten. d) Ministerio de Obras Públicas: Regula el tema de las Autopistas urbanas, calles y caminos. e) Ministerio de Vivienda y Urbanismo: En especial, el SERVIU, que se encarga de la mantención de la vialidad urbana. Además de éstos, tenemos a la empresa Metro S.A., Ferrocarriles del Estado, la Secretaría de Transportes (SECTRA), la CONAMA (que tiene relación con la declaración de la restricción vehicular), la Unidad Operativa de Control de Tránsito (UOCT), entre muchos otros más, que intervienen en este tema en mayor o menor grado, y consecuentemente hacen ver que el alto grado de dispersión de materias y responsabilidades entre unos y otros 17

18 no sea lo más eficiente, tal como lo pide la ley de bases de administración del Estado (LOCBAE) en su artículo 3. Dentro de las grandes ciudades, como Santiago, Valparaíso o Concepción, la gran cantidad de autoridades que ven el tema del transporte, provoca no sólo un problema de descoordinación, sino que también un desorden administrativo enorme, pues todo esto hace que existan transposiciones de funciones y por tanto cualquier dificultad que se quiera solucionar, ninguno de los encargados tomará razón para estos efectos, escapando de asumir responsabilidades. Se necesita una autoridad que maneje y coordine de manera integral el transporte público de estas grandes urbes, resolviendo el problema actual de transporte y ciudad, pues esto se hace más relevante en sistemas cada vez más complejos, que consideran integración tarifaria y física entre modos de transporte 21. Es a eso lo que apunta el proyecto de ley sobre Autoridad Metropolitana de Transportes. 2.1 HISTORIA DEL PROYECTO DE LEY DE LA AMT Con la implementación del plan Transantiago, se dio paso a una larga iniciativa para mejorar el sistema de transporte. Los inicios de este nuevo plan no fueron los mejores, pues las continuas demoras en la entrega y mejoramiento de las calles para la circulación de los buses no fueron auspiciosas, agregado a los problemas de diseño, en conjunto con la relación de los contratos con los operadores privados del servicio, que a la sazón se habían modificado varias veces, generando una inseguridad jurídica entre éstos y la incapacidad e inoperatividad de las autoridades para encauzar correctamente el sistema (todo se solucionaba de manera centralizada), hicieron que el PTUS funcionara con estas dificultades en un principio. Esto se mantiene aún y las soluciones todavía son insuficientes. La idea de una Autoridad Metropolitana de Transportes (AMT), ha estado presente desde los inicios del Plan de Transporte Urbano de Santiago (PTUS) tal como lo señaló Germán Correa cuando fue el coordinador del 21 Op. Cit. CHILE. BOLETÍN Nº Cámara de Diputados. p. 4 18

19 transporte en Santiago, durante un discurso al Instituto de Ingenieros de Chile 22. El llamado zar del transporte tenía como función principal de coordinar el sistema y crear una nueva institucionalidad, para que se implemente el nuevo Plan de Transporte de Santiago 23. Luego, Correa renuncia sorpresivamente a la coordinación del PTUS (2003) solicitando los parlamentarios de esa época, explicaciones por el atraso de la implementación de las licitaciones del Transantiago y el incumplimiento de plazos. La labor de la CGTS (Coordinador General del Transporte de Santiago) se vio mermada además por una altísima rotación de coordinadores. Entre el 2003 y la fecha de puesta en marcha en 2007, existieron seis coordinadores distintos, cada uno llegaba con su propio equipo 24. Desde ese tiempo, hasta el inicio del plan, el llamado zar del transporte bajó su importancia, hasta que con el inicio del Transantiago, surgió nuevamente como iniciativa. Es así, que durante el discurso de la ex presidenta Michelle Bachelet del 21 de mayo de 2007 indicó: he enviado dos proyectos de ley al Parlamento: el primero, que crea la Autoridad Metropolitana de Transportes, una figura, por lo demás, que existe en todas las grandes ciudades del mundo y que concentra las funciones de gestión, fiscalización y coordinación. El segundo proyecto establece un administrador provisional o interventor cuando caduca la concesión de un operador por incumplimiento grave, asegurando entonces la continuidad de los servicios 25. Tal proyecto de ley, fue recepcionado por la Cámara de Diputados el día 13 de junio de 2007, quedando registrado en el boletín nº A este, se le dio el trámite de urgencia simple, retirándosela en las sesiones siguientes de las comisiones del parlamento. En estos instantes, el proyecto de ley pasa 22 CORREA Germán, (2002) Plan de Transporte Urbano de Santiago En Exposición al Instituto de Ingenieros de Chile, septiembre de Santiago de Chile 23 PUENTES ADRIÁN (2002). Congestión en las Autoridades. Revista Universitaria nº 78. [en línea] www-dev.puc.cl/ru/78/pdf/78_dossier01.pdf [ consulta15 de enero 2010], p BRIONES, Ignacio Transantiago: un problema de información. Revista Estudios Públicos nº 116 (primavera) (CEP), p Mensaje Presidencial de Michelle Bachelet, 21 de mayo de [en línea] [consulta 10 de enero 2010] 19

20 por el primer trámite constitucional en la Comisión de Obras Públicas, Transportes y Telecomunicaciones de la Cámara de Diputados. René Cortázar, ex Ministro de Transportes durante el mensaje del proyecto de ley de Autoridad Metropolitana de Transportes señala: Si bien, hemos avanzado en la coordinación entre los ministerios y con las empresas públicas relacionadas con el transporte, nos falta camino por recorrer para ser capaces de gestionar eficientemente sistemas de transporte público como los que estamos llevando a cabo en Santiago. 26 La Autoridad Metropolitana de Transportes, es el punto cúlmine del Plan de Transporte Urbano de Santiago, cuando el sistema se encuentre plenamente en funcionamiento y permitirá concentrar en una sola institución, todo lo relacionado con la coordinación y gestión del transporte público para la capital. 2.2 NATURALEZA JURÍDICA DE LA AMT SERVICIO PÚBLICO El artículo 1 del proyecto de ley en comento, lo indica. El servicio público es definido en la LOBGAE en el artículo 28 como: Los órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua ( ) 27. Esto significa que tendrá la característica de ser parte de la actividad administrativa del Estado procurando cubrir la necesidad básica y directa de los habitantes 28. Cuándo estamos entonces en presencia de un servicio público? Según MIGUEL MARIENHOFF, se estaría en presencia de un servicio público cuando los poderes públicos deciden asumir la satisfacción de una necesidad que de otra forma quedaría insatisfecha, mal satisfecha o insuficientemente satisfecha 29. Nuestra misma historia del transporte público, nos pone de 26 Op. Cit. CHILE. BOLETÍN Nº Cámara de Diputados. p.3 27 Op Cit, LOCBAE, nº CASSAGNE, Juan Carlos, Derecho Administrativo. Tomo II, Sexta Edición Actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, p MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Cuarta edición actualizada, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, tomo II, p.35 20

21 manifiesto esta necesidad de servicio público, aunque en un principio era el Estado quien ejercía con total dominación la potestad sobre el transporte público, controlando las frecuencias y los recorridos, por otro lado, tenemos que al tiempo de la liberalización del transporte del control estatal, los privados tampoco supieron canalizar la necesidad de un medio que fuera eficiente y seguro, además del gran poder que tenían sus dirigentes sobretodo cuando rechazaban las licitaciones del gobierno. En la actualidad, esta necesidad de servicio público se mezcla entre las facultades que tiene el Estado para regular el transporte con la de los privados que son proveedores de tales servicios. De hecho, la prestación de servicio público puede hacerse por medio del Estado o a través de los particulares. Necesariamente, esta actividad ha de ser debidamente publificada, por lo que debe estar perfectamente descrita y limitada en el orden jurídico, con algún detalle, en que consiste, y no sólo mediante una declaración genérica 30. Esto quiere decir, que el Estado, en la ley que presente para crear el servicio público ha de estar adscrita a un cierto grado de organización, señalando claramente cuales serán los fines y funciones que prestará a las necesidades de la comunidad. La necesidad del Estado de regular economías con deficiencias naturales como este, nace específicamente de la definición que se le a la actividad, lo que hará mediante la acción del servicio público, esto no significa que cuando haya o no haya un monopolio exista necesariamente un servicio público. Precisamente, esta nos indica que el acto de declaración de una actividad o sector como público, como servicio público ( ) significa que tal actividad queda incorporada al quehacer del Estado y excluida de la esfera de actuación de los particulares sin previa concesión. 31 Cuando existen fallas de mercado, es menester la intervención de un ente que permita crear un poco de competencia en un sector donde difícilmente pueda darse. Además, otra de las razones de la regulación como servicio público del Estado es que un buen sistema de transporte es un factor decisivo del progreso económico y la promoción social. Y viceversa: un 30 VERGARA BLANCO, Alejandro. Del viejo al nuevo servicio público abierto a la competencia. ( ) Antiguas Instituciones para nuevas realidades: análisis de la coherencia ante el actual orden jurídico de la técnica concesional en los sectores de servicios públicos y los bienes públicos p.9 31 ARIÑO ORTÍZ, Gaspar Y OTROS (1997). El nuevo servicio Público. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales S.A, Madrid, p

22 deficiente sistema de transporte constituye un serio <<handicap>> para el desarrollo social y económico. 32 Para MARIENHOFF 33, los servicios públicos poseen las siguientes características: continuidad, regularidad, uniformidad (igualdad), generalidad y obligatoriedad. La continuidad se refiere a que tan pronto como aparezca la necesidad, éste debe ser otorgado; la regularidad significa que el servicio público ha de sujetarse a los preceptos y condiciones por los cuales surgió; la uniformidad, corresponde a que todos los habitantes tienen derecho a exigir y recibir el servicio en igualdad de condiciones; la generalidad, es que todos los habitantes tienen derecho a usar los servicios públicos. Dentro del proyecto de ley, en las atribuciones del AMT, nos encontramos con que se señala las particularidades de los servicios públicos: Finalmente, en el proyecto se establecen funciones y atribuciones que permitirán lograr la continuidad, regularidad y seguridad del servicio de transporte 34. Qué sucede en el caso de las AMT de Barcelona, Madrid y Curitiba? Primero que todo, hay que mencionar que tanto en Madrid como en Barcelona, en cuanto a sus Consorcios (aún cuando su naturaleza jurídica es debatida) son ejemplos de servicios públicos, pero con la particularidad del resultado de la reunión mancomunada de todos los entes administrativos encargados de la regulación del transporte de forma voluntaria. Lo que corresponde a que éstos persigan objetivos con miras al interés local. El servicio público por lo tanto, no obstante no definirlo el Consorcio, ciertamente se infiere de las facultades que poseen éstas para la coordinación, y prestación del servicio de transporte público por parte de los prestadores. E igualmente, es un aspecto que siempre atañe a éste. En el caso de Curitiba, nos encontramos con similares aspectos a los de nuestro proyecto de ley de la AMT, y es así como se define en el artículo 1 nº 1: El transporte Colectivo Público de Pasajeros es un servicio público esencial, cuya organización y prestación competen al Municipio ( ) 35. En este sentido, es el Municipio que por medio de una empresa, la URBS. S.A, presta el servicio público del transporte en la ciudad, considerándolo de gran 32 Op. Cit. ARIÑO ORTÍZ Gaspar, Principios, p Op. Cit. MARIENHOFF, Tomo II, p.60 y ss. 34 Op. Cit. BOLETÍN Nº Cámara de Diputados. 35 BRASIL, Curitiba. Cámara Municipal de Curitiba. Ley de 17 de janeiro de Dispone sobre la organización del sistema de transporte de la ciudad de Curitiba, autoriza el poder público a delegar para su ejecución, y de otras providencias. 22

23 importancia para ésta, señalando dentro de la ley, las características propias de estos en el artículo 4, tales como: la universalidad de la prestación, regularidad, continuidad, accesibilidad de los usuarios, entre otros. Importa destacar que el servicio público de transportes no es sólo plena competencia del Estado, sino que también, de los particulares que deseen hacer tal prestación. Asimismo, aún cuando no se encuentre definida en una ley que tal organismo es un servicio público, lo podemos deducir de los objetivos y características de la prestación que se encuentren haciendo. Tanto en las ciudades de Madrid, Barcelona y Curitiba, la gestión públicoprivada a favor del transporte público eficiente, hacen que el servicio público sea otorgado según las características recién mencionadas FUNCIONALMENTE DESCENTRALIZADO La descentralización es una característica esencial de todas las AMT, ya que a través de esta, tanto las Comunidades Autónomas o los Estados que crean estas entidades como consorcios o mancomunidades (en el caso de países federados) o los servicios públicos que tienen especial atribución en esta materia (en países unitarios como el nuestro) poseen una cierta autonomía 36 en la toma de decisiones, puesto que el Estado, transfiere cierta parte de sus competencias a estos órganos para cumplir un rol especial, en este caso, la regulación eficiente del transporte público. Al ser funcionalmente descentralizado, nos plantea siempre una relación entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relación interadministrativa 37. En este sentido, estará bajo la supervigilancia del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, relacionándose con el presidente de la República por medio de este. Por tanto, como lo indica MANUEL DANIEL, cuando el Estado decide crear entes o personas jurídicas diferenciadas de la suya para acometer determinadas tareas específicas cuya idónea realización requiere de mayor flexibilidad administrativa, 36 Otra doctrina, denomina a los entes descentralizados como autárquicos, pues poseen las mismas características. La autarquía significa que el ente tiene atribuciones para administrarse por sí mismo, pero de acuerdo a una norma que le es impuesta, MARIENHOFF, Miguel A., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Editorial, Abeledo-Perrot, Quinta edición actualizada, p CASSAGNE, Juan Carlos,1998. Derecho Administrativo. Tomo I Sexta Edición Actualizada, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, p

24 aparecen órganos personificados que reciben de la ley poderes de decisión autónoma incompatibles con un régimen jerárquico integral, como tradicionalmente ha sido entendido 38. Es así, que centralizadamente, las decisiones en distintas materias pueden verse afectadas cuando son muchos los órganos encargados de un solo tema. Lo esencial, en la descentralización administrativa funcional, es el fin por el cual debe satisfacer las obligaciones que le son descritas por la ley. Acá, el territorio juega un rol accesorio, expresivo del ámbito físico dentro del cual la entidad autárquica puede actuar para el cumplimiento del fin concreto que motivó su creación. 39 Para CASSAGNE, si la descentralización consiste en la asignación de funciones estatales a entidades con personalidad jurídica propia, separadas de la Administración Central, (administración estatal indirecta) toda descentralización de naturaleza administrativa, lleva ínsita la autarquía o facultad de autoadministrarse 40, es decir la AMT, dentro del proyecto de ley, lleva aparejado en sus atribuciones la facultad para darse a si misma, normas con las que pueda funcionar y además*, dar orientaciones técnicas al Ministerio de Transportes para que establezca los parámetros necesarios para la política nacional de transportes. La LBGAE, nos señala, que los servicios públicos pueden ser centralizados o descentralizados (art. 29). Estamos, en presencia de una clara gestión indirecta del Estado, en el que la Administración confiere a una persona distinta, en este caso una AMT, el ejercicio y prestación del transporte público en la región Metropolitana, no obstante la posibilidad de fiscalizar cuando sea menester. Este control administrativo o supervigilancia no tiene por principio otro alcance que determinar cual de los Ministerios o secretarías debe servir de intermediario para las relaciones entre el órgano autárquico y el Poder Ejecutivo. 41 La descentralización administrativa es mucho más fuerte y cohesionada en países de rasgo federal, donde las regiones o Estados, son autónomas en la toma de decisiones y en la creación de servicios públicos especializados que 38 DANIEL ARGANDOÑA, Manuel La organización administrativa en Chile, segunda edición, Editorial Jurídica de Chile, p Op. Cit. MARIENHOFF, tomo I, p Op. Cit. CASSAGNE, Juan Carlos, tomo I, p Op. Cit. MARIENHOFF, Miguel Ángel, Tomo I. p