ACP-EU JOINT PARLIAMENTARY ASSEMBLY. Comisión de Desarrollo Económico, Asuntos Financieros y Comerciales PROYECTO DE INFORME

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1 ACP-EU JOINT PARLIAMENTARY ASSEMBLY ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE PARITAIRE ACP-UE Comisión de Desarrollo Económico, Asuntos Financieros y Comerciales ACP-UE/ /B PROYECTO DE INFORME sobre la financiación de la inversión y el comercio, concretamente de las infraestructuras, en los países ACP mediante el mecanismo de préstamos y donaciones de la Unión Europea Comisión de Desarrollo Económico, Asuntos Financieros y Comerciales Coponentes: Malement Liahosoa (Madagascar) y David Martin PARTE B: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DR\ doc AP

2 Introducción y antecedentes 1. Los países en desarrollo, particularmente aquellos de ingresos bajos, se enfrentan a enormes necesidades de financiación de inversiones. Según las estimaciones de 2014 del Banco Mundial, la financiación de las infraestructuras de África, imprescindibles para el crecimiento económico y la productividad, requieren un aporte adicional de unos millones USD al año hasta Para la financiación de dichas inversiones es necesario movilizar recursos importantes y específicos. Es evidente que los recursos públicos nacionales de los que disponen los países donantes y los países beneficiarios son limitados. 2. En un contexto de reducción de las ayuda públicas para el desarrollo y de acceso limitado al capital privado, una movilización de recursos adicionales y predecibles respondería a las necesidades financieras de los países en desarrollo. El sector privado constituye un factor esencial del crecimiento económico, de la creación de empleo, del suministro de bienes y servicios, del comercio y de la innovación. Representa, asimismo, una importante fuente de financiación externa y moviliza los recursos internos. 3. El panorama internacional de la financiación para el desarrollo ha cambiado mucho y actualmente ofrece una amplia gama de posibilidades de acceso a nuevos recursos financieros, especialmente privados. El acuerdo de colaboración de Busan para una cooperación eficaz al servicio del desarrollo recomienda la creación de mecanismos financieros innovadores, con miras a aumentar los fondos privados, que son más abundantes, e impulsar los objetivos de desarrollo. 4. Las políticas de cooperación para el desarrollo tienden a adaptarse a este nuevo entorno de financiación del desarrollo. Aparecen, por tanto, nuevas modalidades de distribución de la ayuda que implican al sector privado que, por motivos políticos y de eficacia, se ha convertido en un aliado estratégico de las políticas de desarrollo. 5. A escala europea, la Unión está reorientando su política de ayuda introduciendo un enfoque de colaboración público-privada (CPP). En su Programa para el Cambio de 2011, la Comisión Europea prevé incrementar la parte de la ayuda de la Unión destinada a instrumentos financieros innovadores, especialmente en el contexto de los mecanismos de mezcla de préstamos y donaciones (blending), que permiten combinar estos dos últimos elementos. 6. La mezcla de préstamos y donaciones, que aumenta constantemente, se está convirtiendo en una de las modalidades principales de financiación del desarrollo de la Unión Europea y debe comprenderse mejor. Los siguientes avances muestran el funcionamiento del mecanismo de mezcla de préstamos y donaciones de la Unión Europea, así como su gobernanza, y revisan también sus ventajas e inconvenientes. La mezcla de préstamos y donaciones en la Unión Europea Qué es la mezcla de préstamos y donaciones? 7. La mezcla de préstamos y donaciones es un instrumento financiero innovador que combina la donaciones y los préstamos con el fin de alcanzar un número determinado de AP /5 DR\ doc

3 objetivos económicos y políticos, especialmente la necesidad de conseguir fondos adicionales y predecibles que fomenten las inversiones a largo plazo. 8. En el marco de la cooperación para el desarrollo ACP-UE, existen cuatro mecanismos de mezcla de préstamos y donaciones. El objetivo de dichos mecanismos es generar, por medio de la concesión de una donación, un efecto de palanca financiera para fomentar la financiación de infraestructuras y del comercio en los países y regiones ACP. Según las necesidades, las donaciones se conceden como forma de inversión directa, asistencia técnica, bonificación de interés u otros instrumentos financieros. 9. Con su mezcla de préstamos y donaciones, la Unión Europea une sus donaciones a los préstamos de las instituciones públicas de financiación del desarrollo en el sector privado. El paquete resultante combina uno o varios préstamos concedidos por los bancos o agencias europeas del desarrollo conforme a las condiciones del mercado con una o varias donaciones proporcionadas por uno o varios donantes europeos a inversores privados. 10. La donación concedida constituye un elemento imprescindible para este instrumento financiero. Crea incentivos atractivos para la financiación privada al introducir factores que permiten reducir, hasta que desaparezcan, las deficiencias del mercado financiero relacionadas con la gestión de riesgos. Su uso específico permite obtener recursos financieros adicionales en el mercado, con condiciones financieras ventajosas, así como contribuir al aumento de la financiación y a la sostenibilidad de las inversiones en los países en desarrollo. 11. La mezcla de préstamos y donaciones de la Unión Europea contribuye especialmente a financiar proyectos en los sectores de la energía, el transporte, el agua y las técnicas de la información y la comunicación. Su ampliación a otros sectores del desarrollo, especialmente social y humano, permitiría equilibrar la financiación en los países ACP. 12. Los criterios de admisibilidad para la concesión de donaciones de una financiación o para la elección de un inversor no europeo deben ser todavía objeto de clarificación desde el punto de vista de un mecanismo de cofinanciación en el que participen el país asociado o los asociados no europeos, por ejemplo, mediante la cooperación sur-sur y la cooperación triangular, y también debido al hecho de que la donación concedida constituye una ayuda para el desarrollo. Se plantea, asimismo, la cuestión latente y específica del lugar que corresponde al sector privado local de los países ACP en los mecanismos de préstamos y donaciones. La gobernanza de los instrumentos de mezcla de préstamos y donaciones 13. Los mecanismos existentes de mezcla de préstamos y donaciones en la Unión Europea poseen sus propias estructuras de gobernanza y sus propios procedimientos. En términos generales, estas comprenden un órgano técnico, un órgano operativo y un órgano estratégico. 14. El país beneficiario no interviene directamente en el proceso de selección y tramitación de los proyectos ni en la concesión de la donación. En estas condiciones, cabe temer que algunos aspectos del proyecto fundamentales para el beneficiario, como las externalidades o incluso determinados objetivos, no cumplan las expectativas. Esta situación podría DR\ doc 3/5 AP

4 poner en peligro la apropiación del proceso y los objetivos de desarrollo. 15. Resulta especialmente importante definir directrices que sirvan como referencia para seleccionar y tramitar los proyectos que se van a financiar y para conceder la donación en el marco de la mezcla de préstamos y donaciones. A ese respecto, la plataforma europea para la mezcla de préstamos y donaciones en la cooperación exterior está llamada a desempeñar un papel importante. Los arbitrajes en el transcurso del proceso son igualmente importantes. 16. Los proyectos aprobados y los beneficiarios de las donaciones, especialmente los del FED, deberán: i. inscribirse en la estrategia de desarrollo del país beneficiario; i demostrar un impacto positivo importante en términos de desarrollo y sostenibilidad; garantizar el carácter adicional de los recursos. Las ventajas e inconvenientes de la mezcla de préstamos y donaciones 17. En los países de ingresos bajos, la dificultad para acceder a la financiación necesaria para las infraestructuras constituye una de las limitaciones principales en la senda hacia el desarrollo. La mezcla de préstamos y donaciones de la Unión parece, por tanto, una respuesta a las necesidades de financiación del desarrollo en dichos países y suscita cada vez más interés debido a sus posibles ventajas. Los siguientes argumentos defienden la mezcla de préstamos y donaciones: i. la movilización de importantes fuentes de financiación específicas; i la movilización de fuentes de financiación adicionales y predecibles; el fomento del desarrollo duradero e inclusivo para la financiación de proyectos muy valiosos para el desarrollo. 18. La mezcla de préstamos y donaciones ofrece también ventajas no financieras. Los servicios prestados por las donaciones mejoran la calidad de los proyectos financiados, garantizan la consideración de las externalidades económicas, sociales y ambientales y reducen los riesgos, motivos por los cuales contribuyen a un desarrollo inclusivo y duradero. Por otra parte, la mezcla de préstamos y donaciones favorece la disciplina financiera, teniendo en cuenta la necesidad de devolver el préstamo, al tiempo que facilita la cooperación y la coordinación entre los diferentes socios financieros. 19. Suscita, no obstante, dudas en cuanto a la eficacia, el impacto en el desarrollo y la adicionalidad. A menudo, estas inquietudes tienen su origen en los factores siguientes: i. el predominio de los intereses financieros por encima de los objetivos de desarrollo; el riesgo de endeudamiento excesivo debido al incremento de los AP /5 DR\ doc

5 préstamos; i iv. la falta de transparencia; la distorsión de los mercados. Conclusión 20. Además de la importancia de las necesidades de financiación del desarrollo, la mezcla de préstamos y donaciones de la Unión será determinante para superar los desafíos de la financiación de infraestructuras en los países ACP. Las políticas de austeridad presupuestaria actualmente en vigor en la UE conceden gran relevancia a este instrumento de financiación que, gracias a su efecto catalizador, favorece la movilización de financiación europea de calidad para cuantías significativas, optimizando la concesión de ayuda y demostrando, al mismo tiempo, que pueden compatibilizarse los recursos públicos y privados. 21. Sin embargo, la mezcla de préstamos y donaciones no resuelve todos los problemas relativos a la financiación. El efecto palanca de la financiación mediante la mezcla de préstamos y donaciones no garantiza automáticamente un impacto en el desarrollo en consonancia con los objetivos del país beneficiario. Los mecanismos existentes de mezcla de préstamos y donaciones no respaldan en la medida suficiente las necesidades de los sectores sociales y, por otra parte, pueden conllevar riesgos nada desdeñables relacionados con la apropiación, el endeudamiento y a los costes de oportunidad. 22. Es conveniente establecer procedimientos para la utilización de este mecanismo, con el fin de garantizar una gobernanza eficaz y una apropiación por parte de los países beneficiarios con el fin de optimizar el potencial de la mezcla de préstamos y donaciones. DR\ doc 5/5 AP