VI FORO I + D SUMA FINANCIACIÓN N TERRITORIAL

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1 LA FISCALIDAD SOBRE LA CONSTRUCCIÓN Y LAS PLUSVALÍAS INMOBILIARIAS: SUGERENCIAS. Francisco Poveda Blanco. Catedrático de Economía Aplicada. Director Master de Tributación. Universidad de Alicante. VI FORO I + D SUMA FINANCIACIÓN N TERRITORIAL (Denia 14/11/2006) 1

2 La fiscalidad s/la construcción n y las plusvalías as inmobiliarias. Sugerencias Francisco Poveda Blanco francisco.poveda@ua.es Universidad de Alicante Sumario Pluralidad fiscal sobre los inmuebles. Ordenación n por niveles de Haciendas La tributación n local Qué hacer con el ICIO? ICIO: Sugerencias y propuestas Qué hacer con el IIVTNU? IIVTNU: Sugerencias y propuestas Conclusiones. 2

3 Fiscalidad s/inmuebles Inmuebles versatilidad de gravámenes. La fiscalidad en el ciclo vital del inmueble se produce por: Comprar suelo; urbanizar. Construir, ampliar, rehabilitar y derribar. Vender y comprar, donar o heredar, aportar. Ocupar y no ocupar, poseer, arrendar, ceder. Documentar todas estas operaciones, etc. Situaciones discriminatorias IRPF, ICIO, IAE y RP, TP, IBI, etc. Impuestos aplicados Impuestos estatales y autonómicos, por: Transmisiones onerosas: IVA y/o ITPAJD (TPO, AJD) Transmisión n lucrativa: ISD y AJD Por los beneficios y plusvalías: as: IS, IRPF o IRNR. Imputación n de rentas: IRPF e IRNR Titularidad: IP Impuestos municipales: El ejercicio de las actividades: IAE La titularidad de derechos: IBI Realización n de obras: ICIO Plusvalía a del suelo: IIVTNU Excepción Impuestos Especiales, OS, IVTM. 3

4 Consideraciones generales Es Irreversible el Δ de competencias locales La pérdida p de fondos europeos va a revelar graves situaciones de insuficiencia financiera. Hay que reforzar la financiación n municipal Δ la autonomía a y la suficiencia financiera. Moderación en el GP y en el esfuerzo fiscal: Impuestos Δ la perceptibilidad y corresponsab, sin perjuicio de traer el efecto anestesia a la HL La reforma fiscal municipal es inaplazable. Objetivo Hablaremos de los II municipales voluntarios. En este contexto, como ideas propias y compartidas, propondré no pocas sugerencias s/aspectos de: Perfeccionamiento de LRHL. Mejoras técnicas t y en bº de la gestión n tributaria. Aumento de la seguridad jurídica. En todo caso, a favor de la autonomía a local y de la suficiencia financiera. 4

5 La reforma del ICIO y del IIVTNU Qué hacer con el ICIO? ICIO: Características Nace con la LRHL, casi sin antecedentes. Fundamento Dar cobertura legal y naturaleza impositiva a la técnica t seguida en la Tasa. Causa real Δ la recaudación n municipal. Escasa regulación n legal (arts ). 103). Hay motivo para que la AT grave esta manifestación y no otras? Discriminación. 5

6 Aspectos económicos I. indirecto, selectivo e instantáneo neo (t de realización) Ingresos: 4,5% del total de ingresos y el 15% del total de impuestos. Recaudación 1.343,48 mills (2003) > IAE 1.075,68 Elástico respecto a la Renta Es un impuesto de alta rentabilidad: Nº de contribuyentes reducido. De fácil f liquidación. En gestión, aprovecha el valor añadido a adido de la aplicación n de la Tasa. La caída del sector inmobiliario Pérdidas notables Hecho imponible. la realización n dentro del término t municipal, de CIO para la que se exija la obtención n de la correspondiente licencia de obras o urbanística, se haya obtenido o no dicha licencia, siempre que su expedición n corresponda al ayuntº. Elementos positivos: Se ha de realizar una C, I, O Para la que se necesite obtener la licencia municipal de obras Lo decisivo es, no la solicitud de la licencia -ni siquiera el otorgamiento- sino la iniciación n de la obra otra otra cosa es que la Ley permita practicar una liquidación n provisional ( STS de ) 2005) Cuya expedición n sea de competencia municipal Además: La C, I, u O debe recaer s/ un inmueble (art ), y Conllevar un coste de ejecución n material (102.1) 6

7 Hecho imponible (II) Delimitación negativa,, no se produce si: No se trata de una C, I, u O. No requiere una licencia municipal de obras para realizarla. La licencia no es competencia del ayuntamiento. Son muchos los casos de no sujeción: No todas las C, I u O requieren licencia, ni Todas las que la exigen han de concederse por el Ayuntamiento Propuesta para el h.i. El impuesto debería a exigirse por la realización n de todas las construcciones, instalaciones y obras. Con independencia de que: estén n sometidas o no a licencia, o exista solicitud o concesión n de ésta. baste la previa comunicación n de la realización n de la construcción, n, instalación n u obra. Sin perjuicio de que se fije un mínimo m de exención n por cuantía. a. 7

8 H.i: : Propuestas 2 La mayor parte de las C, I u O de las que es dueño o el Estado o las CC AA, al no precisar de la obtención n de licencia municipal Están no sujetas inequidad y ausencia de neutralidad. Propuestas: - Las obras de infraestructura públicas p emprendidas por el Estado o las CC AA si no están n destinadas a integrarse en el patrimonio o en el dominio público p municipal deberían quedar sometidas al impuesto. - El gravamen de dichas C, I u O podría a modularse en atención n a su naturaleza, tipo o finalidad. Sujeto pasivo Distingue el TR entre el SP contribuyente y SP sustituto: 1: a título tulo de contribytes, los dueños de la CIO, sean o no propietarios del inmueble sobre el que se realice aquélla. El dueño o de la obra es definido por la L quien soporte los gastos o el coste que comporte su realización, según n SSTS. 2: Si la CIO no se realizase por el contribuyente, tendrán n la condición n de SP sustitutos quienes: - soliciten las correspondientes licencias o - realicen las CIO 8

9 SP: Propuesta 3 Entre los sustitutos hay una situación n dual, sin preeminencia, porque lo son: Quienes soliciten las licencias, y Quienes realicen las C, I u O. Con ello se dificulta el concepto de SP. P: Convendría a fijar un orden de prelación, respecto a su condición n de obligados tributarios para los sustitutos. Base Imponible (III) BI = Coste real y efectivo de la obra = Coste de ejecución n material. Determinación a la conclusión n de la obra. Componentes Se ha resuelto en parte el litigio en el (artículo 102.1) al precisar, que no incluye: El IVA y demás s impuestos análogos. Las tasas, PP y demás s prestaciones patrimoniales públicas locales, Ni los honorarios profesionales, ni el Bº del contratista, Ni otros conceptos si no integran el Coste de ejecución material. 9

10 Base Imponible Dualidad en la norma: Art Cuando se conceda la licencia preceptiva o se inicie la CIO, se practicará una liquidación n provisional a cuenta,, determinándose ndose la base imponible, Últº párrafo: rrafo: Una vez finalizada la CIO, y teniendo en cuenta su coste real y efectivo, el Ayuntº mediante la oportuna comprobación n admtva, modificará en su caso, la BI a que se refiere el apartado anterior La BI está en: Liquidación n provisional (impropia) y Liquidación n definitiva. Es por la desafortunada configuración n del I, en el que el devengo se anticipa a la realización n del h. i. Base Imponible.. El ingreso a cta. es de liquidación n del ICIO, que dará lugar al conocimiento de la DT al término t de la obra. El ingreso a cuenta: práctica común n en los ID. No se suele emplear en los II, pero el ICIO es peculiar el h. i. no es recurrente, y su realización n ocupa un lapso de tiempo. Hay: Doble presupuesto de hecho: : el del ingreso a cta., y el del h.i, Pero sólo s hay una BI. La confusión n se da por la semejanza en la técnica t de cálculo, como debe ser, según n el propio TS. 10

11 BI: Propuestas 5 Art Para eliminar la dualidad, cuando se precisa que se practicará una liquidación n provisional a cuenta : donde dice...determinándose ndose la base imponible debe decirse determin determinándose ndose como base para su cuantificación. Y no debe decirse que una vez finalizada la CIO, y teniendo en cuenta su coste real y efectivo, el Ayuntº: mediante la oportuna comprobación n administrativa, modificará,, en su caso, la BI..., Si no que, mediante la oportuna comprobación n administrativa, determinará la BI, practicando la correspondiente liquidación, de la que, deducido el importe ingresado a cuenta, resultará la cuota a ingresar o, en su caso a devolver, al sujeto pasivo. Comprobación Administva. La BI se debe calcular por ED y no con índices, módulos m o baremos. Estos se limitan a la liquidación n provisional, si la OF así lo prevé. No puede hacerse mediante el empleo de módulos, m ni considerarse el coeficiente de evolución n del factor de actualización (STSJ de Canarias Sta.. Cruz de T-T , 1996, y en la de 18-1, 1, exigía a una obligada motivación). Lo llevado a cabo por el Ayuntamiento no ha sido una comprobación n del Coste real y efectivo sino más m s bien un cálculo c efectuado por aproximación n que anda lejos del rigor y la precisión n que exige el art (STJ de Andalucía a ). No se extienden a la BI (SSTS de y de ) 2002) Es contraria a derecho la utilización n de tales índices, módulos m o baremos como sustitutivos de la comprobación n administrativa (STS ). 2002). = y, Está velado a los poderes públicos p aplicar normas legales diferentes ( )) así como ignorar la normativa legal a pretexto de dificultades de control (STSJ de Cataluña a ). 2004). 11

12 BI : : Propuestas 6 Actualmente, la BI se debe calcular por ED no con índices o módulos m Por qué los módulos m se han de emplear sólo s para determinar BI de la liquidación n provisional? P: Permitir que se establezcan módulos m objetivos del coste de las C, I u O en la OF del tributo, que sirvan para calcular tanto o el ingreso a cuenta, anterior al inicio de la C,I,, u O, como para practicar la autoliquidación n que proceda una vez terminadas. Para señalarlos, la Ley debería a fijar unos criterios generales que garanticen la justicia y equidad del gravamen, atendiendo a que su importe sea equivalente al coste normal o medio de cada tipo edificatorio, según n la clase, modalidad, categoría a y localización geográfica. BI : : Propuestas 7 S/la aplicación n de módulos m en el cálculo c de la BI: El contribuyente debería a poder renunciar al régimen r objetivo de determinación n de la BI, siempre que lo haga con anterioridad al devengo del tributo. En este caso, la base pasará a determinarse por ED, siendo de aplicación n tanto para el ingreso a cuenta como para la autoliquidación n al término t de la obra. La comprobación n de la base sólo s procedería a cuando el SP hubiese optado por la ED y si no mediase acuerdo previo de valoración, a tenor de lo establecido en la LGT. En este caso la AT local podrá utilizar los medios de comprobación del art. 57 de la LGT, no considerándose ndose los propios módulos m establecidos en la OF del impuesto. 12

13 BI : : Propuestas 8 Sugiero que: Debería a incorporarse en el artículo del TRLRHL, un tercer apdo c), de carácter cter residual para la determ.. de la base de cálculo c del ingreso a cuenta de modo que: - cuando no exista presupuesto visado por el Colegio Oficial -por no ser preceptivo (apdo a), y - no estén n aprobados por el municipio módulos m o índices (apdo( b): se determine por los técnicos t municipales, atendiendo al coste estimado del proyecto presentado (apdo( c). BI : : Propuestas 9 Para el cálculo c del ingreso a cuenta debería a prever la norma, a fin de resolver el silencio actual, que: Se aplicará sobre la base de cálculo c el mismo porcentaje que según n la OF rija en dicha fecha como tipo impositivo. Asimismo: Para la determinación n de la cuantía a a ingresar deberán n aplicarse las bonificaciones que pudieran corresponder según n la Ordenanza Fiscal si se tratase de una liquidación n definitiva. 13

14 Prop s/ Bonificaciones Art Las ordenanzas fiscales podrán n regular las siguientes bonificaciones sobre la cuota del impuesto: a).. Las bonificaciones son potestativas,, se contemplan desde los apdos a) hasta e). Tras el detalle de su contenido se prevé para c/u, reiteradamente, el siguiente texto: La bonificación n prevista en este párrafo p se aplicará a la cuota resultante de aplicar, en su caso, la bonificación n a que se refiere el párrafo anterior o los párrafos p anteriores. REITERACIÓN P: Bastaría a con prever para todo el apartado, una clausula común n que contemple la aplicación n de las bonificaciones en el orden establecido y que c/u se calcule sobre la cuota diferencial que resulte tras la aplicación n de la anterior. Tg: Propuestas 11 Art El tipo de gravamen del impuesto será el fijado por cada ayuntamiento, sin que dicho tipo pueda exceder del 4% Se trata de un único Tg para cada Aytº. la posibilidad de fijar TG: A favor del Pº de autonomía P Los Gobiernos locales a la hora de configurar el tributo, podrán establecer Tg diferenciados, en atención n a la tipología a o uso de la construcción.. n... y del Pº de suficiencia Así como aumentar el margen superior del abanico de tipos del 4 al 5%. Permitiría: Atender fines sociales: Tg para vivienda habitual, yr el de las destinadas a fines culturales, sanitarios, etc. Y Tg para las construcciones suntuarias y perjudiciales. 14

15 P: Deducción n de la Tasa 12 Art Posibilita que en las OF se pueda regular la deducción.. n... Con el paso del tiempo ha quedado claro que: Los hechos imponibles del I y de la T son y pueden coexistir Es un sin sentido Si se ha de deducir bastaría a con no aprobar su aplicación. P: Es inapropiado seguir manteniendo la posible deducción n de la cuota ingresada por la tasa, ello equivale a un reconocimiento del legislador de una doble imposición, que, en realidad no existe, porque cada uno de estos tributos responde a diferentes causas. Devengo El devengo concreta la norma aplicable y el Tg: Se devenga en el momento de iniciarse la C, I u O, aun cuando no se haya obtenido la correspondiente licencia (art ). Se anticipa al conocimiento de todos los elementos de la BI, ya que ésta no es el Coste presupuestado sino el real y efectivo, que no se conocerá hasta el final de la CIO. Al fijarlo al inicio mejora la seguridad jurídica al SP. Sin embargo, el h.i.. no se perfecciona hasta que termina la C, I u O. 15

16 P: Devengo 13 Obras inacabables, o en t excesivo demora en la liquidación. Por seguridad jurídica dica,, aunque el Tg aplicable sea el vigente en el comienzo de la CIO, para las construcciones ejecutadas con retrasos muy lejos de los plazos deseables según n el planeamiento, se sugiere establecer la cautela legal: cuando haya transcurrido un plazo superior al doble del inicialmente previsto para la ejecución n de la obra, se debería a aplicar el Tipo de gravamen vigente a su finalización. Y como no siempre el Tg se en el t, establecer una clausula de salvaguarda para no premiar la tardanza. siempre que sea superior al del inicio. Devengo Convendría a considerar la conveniencia de situar el devengo al término t de las obras, sin perjuicio de que se adopten medidas cautelares para evitar su paralización sine die, y sin perjuicio de que se exija la práctica del "ingreso a cuenta" en el momento del inicio de la C, I u O. 16

17 Prescripción Convendría llevar a la norma: P: El cómputo de la prescripción del derecho de la Administración a practicar la liquidación definitiva en el ICIO debe contar desde que finaliza la obra gravada Este es el criterio doctrinal fijado por el Tribunal Supremo (STS ). Seguridad a favor del SP Para simplificar la gestión n del ICIO se observa por la Comisión n la conveniencia de: admitir que la documentación n presentada para la obtención n de la licencia surta plenos efectos en este tributo, lo que comporta que en ningún n caso será sancionable la omisión n de la presentación n de esa misma documentación n a efectos del impuesto si ya obra en poder de la Administración n tributaria local 17

18 Qué hacer con el IIVTNU? IIVTNU: Características Antecedentes Año o 1919 con el Arbitrio de plusvalía gravamen potestativo s/ PF y PJ. La LRHL no pudo suprimirlo Razones recaudatorias. Justificación Compartir las ganancias que la acción urbanistica municipal proporciona al SP con ocasión n de las transmisiones reales de suelo (art. 47 in fine CE). Crítica doctrinal Doble imposición, cálculo c objetivo, posible confiscatoriedad, ausencia de neutralidad. Causa real Δ la recaudación n municipal. 18

19 Naturaleza I directo, instantáneo neo y de aplicación n potestativa. Real y objetivo excepción n de transm. mortis causa a herederos próximos (art ). De gestión íntegra municipal. Exclusiva aplicación n sobre: terrenos urbanos, no rústicos r y Los transmitentes PF, no PJ. Ingresos 3 % del total de ingresos municipales, y el 10% del total de impuestos. Recaudación 887,37 mills (2003), Δ* * anual 15,5%. Aplicación n no general se exige sólo s en 1/3 del total. IIVTNU: hecho imponible Su aplicación exige que: Exista un terreno considerado urbano en el IBI. Se produzca un Δ administrativo de valor del mismo. Se haya materializado por su transmisión n o la constitución o transmisión n de derechos reales sobre él. No importa que: El suelo transmitido esté o no construido. En el t de generación, n, o con posterioridad a él, haya tenido la condición n de rústico. r Sólo grava el Δ de valor de los terrenos,, no el que corresponda a las edificaciones. 19

20 H. i: El Δ de valor El cálculo c de la BI emplea un escenario virtual la plusvalía a gravada es objeto de críticas, porque es: Estimada o irreal no la exacta cuantía. a. Siempre positiva por el método m estimativo Inexistente si el t generación n < 1 año. a Bruta no aplica corrección n monetaria. Y es así,, porque es una plusvalía administva de cuantificación n indiciaria Quiebra del Pº de capacidad?. BI: Propuestas 1 La equidad del I queda en entredicho, por: La forma de cuantificar la BI: P: Habría a que permitir la armonización n de la BI con los datos de la realidad se evitaría: a: la tributación n en caso de pérdidas, p La tributación n por un beneficio superior al real. Actuar extramuros al Pº de capacidad. Se podrían emplear los datos conocidos del IRPF o IRNR y, con ello, favorecer la posibilidad de declarar mediante autoliquidación. 20

21 BI: Propuestas 2 La equidad queda en entredicho, por: Eximir a las plusvalías as en t< 1 año: a El redondeo por defecto es válido v siempre que el t > 1 año; a P: En t< 1 año, a el redondeo debería a ser por exceso en bº de la suficiencia financiera y la lucha contra la especulación n inmobiliaria. P Deber bería a recaer sobre la plusvalía a total (suelo + construcción). n). En favor de la suficiencia y de la seguridad jurídica (la plusvalía es un dato conocido por el IRPF o IRNR) H. i. Propuestas 3 y 4 La no sujeción n de las plusvalías as obtenidas por las PJ como consecuencia de la transmisión n indirecta vía v transmisión n de las acciones es injusta, por lo que debería a incorporarse dicho supuesto al h.i: Cuando se transmitan los títulos t tulos previsión n similar al art. 108 Ley del MV. Como no existe período vital en las sociedades cabe que no se produzca el h.i.,., tendría a que resolverse: Estableciendo un gravamen periódico a cuenta Tasa de equivalencia. 21

22 Gestión: P 5 y 6 Mejorar la capacidad recaudatoria del I del modo siguiente: P: Recuperando, en todas las transmisiones onerosas, la figura del sustituto para el adquirente, sin perjuicio de posibilitar legalmente su derecho a retener, del precio de compraventa, la cuota del I. P: Estableciendo la afección n real del inmueble con apunte registral (anotación n marginal). Conclusiones ICIO e IIVTNU refuerzan los Pº de autonomía a y suficiencia financiera El ICIO,, permite la pluralidad impositiva y someter a gravamen a todos los índices de la capacidad. Pero al Δ el Coste El encarecimiento inmobiliario El IIVTNU cumple con la exigencia constitucional (art. 47). La aplicación n de ambos es razonable Si algún gobierno debe contar con la preeminencia de la fiscalidad inmobiliaria debe ser el municipal. 22

23 En consecuencia Hay que concienciar a los ciudadanos de que El municipio es su primer y principal benefactor. Los impuestos municipales son los menos gravosos del sistema aunque no cuenten con efecto anestesia. Se debe actuar sobre el sistema fiscal local: Conservar los actuales impuestos, no complicar su liquidación, mejorar su gestión, y evitar la dualidad. Recuperar la capacidad y la equidad en el IAE. Contar con algún n tributo indirecto: ICIO. Δ si fuera posible la pluralidad de fuentes de gravamen (..IRNR). Para Impedir que la insuficiencia financiera sea la excusa para actuaciones irregulares. Opinión n Final que la reforma de la imposición n municipal Es Así que la Es inaplazable por razones constitucionales y de justicia tributaria. Además, porque en mi opinión: n: La financiación n municipal no puede quedar a expensas de un mal e insuficiente sistema fiscal, en donde el desarrollo urbanístico y la versatilidad de gravámenes sobre la propiedad urbana se convierta en excusa para dar pábulo p a múltiples m actuaciones urbanisticas indeseables. 23

24 El progreso en la moral fiscal de los ciudadanos sólo s es posible si se observa la moral en la conducta de sus gobernantes (FPB) Gracias por su atención 24