Alternativas para la reforma del sistema de financiación autonómica en España, desde una perspectiva fiscal.

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1 Alternativas para la reforma del sistema de financiación autonómica en España, desde una perspectiva fiscal. Juan José Rubio Guerrero. Catedrático de Hacienda Pública. 1

2 Objetivos de la presentación Describir sintéticamente alguna de las principales alternativas disponibles para la reforma del sistema de financiación de las CC.AA en España. Hoja de ruta: Referir los problemas fiscales asociados al actual modelo de financiación autonómica. Describir los rasgos principales de los modelos de financiación constitucionalmente admisibles. Cuestiones transversales relativas a la gestión tributaria compartida entre Agencias Tributarias. Lealtad institucional para solucionar conflicto de intereses. 2

3 Logros y carencias del actual sistema de financiación autonómica Logros: Se ha pasado de un sistema basado esencialmente en transferencias condicionadas a otro con mayor peso de los recursos tributarios. Ampliación de la capacidad normativa Mejora de los mecanismos de nivelación. Carencias: Falta de transparencia y exceso de complejidad. Insuficiente grado de corresponsabilidad fiscal. Falta de garantía del principio de ordinalidad. Nivel de redistribución del sistema, y Riesgos de insuficiencia y previsibilidad financiera. 3

4 Esquema de actual modelo de financiación autonómica 75% de los tributos Recursos adicionales Fondo de garantía de servicios públicos fundamentales Distribuidos según la población ajustada 25% de los tributos Distribuidos según capacidad fiscal Fondo de suficiencia global Fondo de cooperación Fondo de competitividad Garantía statu quo CCAA más pobres o con menor densidad Distribuido para compensar diferencias entre recursos tributarios per cápita antes y después de la nivelación 4

5 Recursos asignados por el modelo de financiación autonómica MECÁNICA DEL FUNCIONAMIENTO DEL MODELO DE FINANCIACIÓN AUTONÓMICA DEL 2009 (En índice sobre la media según población ajustada) Recursos tributarios Recursos tributarios después nivelación fondo de garantía (i) + (i) + 25% recursos tributarios + (i) + 25% recursos tributarios + fondo suficiencia global + (i) + 25% recursos tributarios + fondo suficiencia global + fondo de convergencia Madrid 145, ,1 108,6 Islas Baleares 121, ,2 88,5 99,4 Cataluña 120, ,9 103,6 Cantabria 112, ,2 118,1 Aragón 107, ,8 108,6 104,8 La Rioja 100, ,1 114,5 109,4 Asturias 99, ,9 105,7 104,9 Comunidad Valenciana 94, ,7 92,4 94,6 Castilla y León 92, ,1 105,6 104,6 Murcia 86, ,7 95,3 96,3 Galicia 83, ,6 101,1 Andalucía 81, ,5 96,3 93,8 Castilla-La Mancha 80, ,4 98,9 96,2 Extremadura 69, ,7 105,7 105,4 Canarias 44, ,8 86,6 84,3 Total Medidas de dispersión Desviación estándar 24,31 0 5,83 9,53 8,03 Ratio max/min 3,26 0 1,28 1,38 1,4 FUENTE: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia.

6 Escasez de autonomía y responsabilidad fiscal. Lleva aparejados riesgos graves de insuficiencia financiera y previsibilidad de los recursos tributarios para una correcta planificación y presupuestación. Las CC.AA., en su conjunto, apenas llegan a financiar el 50% de sus gastos con fuentes tributarias sobre las cuales tienen capacidad normativa. 6

7 Escasez de autonomía y responsabilidad fiscal. Las CC.AA., tienen en materia de ingresos: Escasa capacidad normativa, Una menor capacidad de gestión y Una limitada capacidad de recaudación. En definitiva, el resultado final del modelo actual de financiación autonómica es que las CC.AA. Sólo se financian con el 20% de sus ingresos tributarios mientras que el resto procede de transferencias. 7

8 Cuantía de los distintos conceptos incluidos en el modelo de financiación autonómica Ingresos derivados de los recursos tributarios (A) % de los recursos tributarios normalizados (B=25% de A) % 20% 75% financia el Fondo de garantía (B=75% de A) aportación del Estado al Fondo de Garantía (C) Fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales (D=B+C) % 67% Fondo de suficiencia global (E) % 8% Fondo de cooperación (F) % 2% Fondo de competitividad (G) % 3% TOTAL RECURSOS % 100% Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y elaboración propia. Millones de euros % sobre el total

9 Escasez de autonomía y responsabilidad fiscal. Consecuencias adversas de reducida autonomía: Para reducir déficit público, sólo pueden actuar básicamente a través de reducciones de gasto. Acceso muy limitado a los mercados financieros. No incentiva la disciplina presupuestaria. Dificultades para implementar una política fiscal propia y diferenciada en función de la estructura productiva de cada territorio 9

10 Resultados del sistema de financiación autonómico, 2009 y 2010* (índices según población ajustada) Recursos tributarios Orden Recursos Totales Orden Recursos tributarios Orden Recursos Totales Madrid 145, ,6 3 Madrid 141, ,0 10 Baleares 121,7 2 99,4 10 Baleares 123, ,0 8 Cataluña 120, ,6 8 Cataluña 119, ,0 9 Cantabria 112, ,1 1 Cantabria 114, ,1 1 Aragón 107, ,8 6 Aragón 109, ,8 6 La Rioja 100, ,4 2 Asturias 101, ,9 5 Asturias 99, ,0 5 La Rioja 100, ,8 2 Valencia 94,5 8 94,6 13 Valencia 95,6 8 95,2 13 Castilla y León 92, ,6 7 Castilla y León 94, ,2 4 Murcia 86, ,3 11 Murcia 85, ,2 14 Galicia 83, ,1 9 Galicia 85, ,2 7 Andalucía 81, ,8 14 Andalucía 82, ,2 12 Castilla La Mancha 80, ,2 12 Castilla La Mancha 82, ,1 11 Extremadura 69, ,3 4 Extremadura 72, ,0 3 Canarias 44, ,3 15 Canarias 40, ,6 15 Total 100,0 100,0 Total 100,0 100,0 * En términos normativos y con homogeneización competencial Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y elaboración propia. Orden

11 Revisión del modelo financiero vigente: Propuestas Tres sistemas fundamentales de financiación de los Estados descentralizados: Sistema de impuestos estatales únicos aplicados en todo el territorio nacional, complementados con impuestos propios de las Regiones o Estados Federado s que no sean concurrentes con hechos imponibles de otros tributos estatales. Sistema de impuesto autonómicos propios d e las Regiones o Estados federados coincidentes con los del Estado central en sus hechos imponibles, sin transferencias estatales generales. Sistema de impuestos únicos en el territorio de cada Región o Estado federado bajo la exclusiva jurisdicción de estos, que entregan un cupo global de ingresos a la Hacienda Central para la atención de los servicios comunes. 11

12 Revisión del modelo financiero vigente: Propuestas Soluciones para resolver los problemas de financiación en España: Reforma del modelo actual, eliminando fondos y dando mayor peso a los tributos propios de cada CC.AA., pero garantizando la provisión de servicios públicos fundamentales. Aumentar el porcentaje que, con destino al Fondo de Garantía, cada Comunidad retiene de los tributos recaudados en su territorio, pasando de un 25% a un porcentaje superior. 12

13 Revisión del modelo financiero vigente: Propuestas Soluciones para resolver los problemas de financiación en España: Ventajas: Mayor transparencia y simplicidad. Definición clara del grado de equidad en la provisión de servicios públicos fundamentales. Incentivo a las CC.AA., para utilizar los elementos tributarios como mecanismo recaudatorio. Ayudaría a diseñar y gestionar mejor sus tributos propios y cedidos y evitaría la ingeniería fiscal. 13

14 Revisión del modelo financiero vigente: Propuestas Soluciones para resolver los problemas de financiación en España: Modelo de concurrencia de impuestos estatales y autonómicos. Permitir compartir bases imponibles entre Estado y CC.AA. Este modelo es muy distinto al de cesión parcial o total de los tributos ya que, en este caso, la cesión y capacidad normativa depende de la decisión y los márgenes del Estado. Si los hechos imponibles pueden ser gravados por las CC.AA., pasan a tener capacidad para establecer tributos propios con toda su potestad normativa, de gestión y recaudación. Es compatible con el principio de solidaridad interterritorial. 14

15 Elementos transversales Formas de gestión de los tributos y niveles de Coordinación de las Administraciones Tributarias actuarias en los diferentes niveles de Gobierno. Es preferible un sistema de gestión tributaria único y centralizado o un sistema de gestión compartida en forma de Consorcios u otras opciones?. En cualquier caso, para evitar conflictos de intereses resulta necesario formular adecuadamente el principio de lealtad institucional en el ámbito fiscal. 15

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