Comunicación, agua y saneamiento en América Latina

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1 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina Comunicación, agua y saneamiento en América Latina El aporte de la comunicación para el desarrollo en proyectos de gestión de recursos hídricos e implementación de servicios

2 Mayo 2008 Misión de WSP Apoyar a la población más pobre a obtener acceso sostenido a servicios de agua y saneamiento mejorados. Socios donantes de WSP Los gobiernos de Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, los Estados Unidos de América, Francia, Holanda, Irlanda, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suecia y Suiza, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco Mundial y la Fundación de Bill y Melinda Gates. Reconocimientos: Esta publicación ha sido posible gracias a la contribución de las siguientes personas: Preparación del reporte: Rafael Obregón, Iván Amézquita y Lauren Brown, Consultores WSP-LAC Beatriz Schippner, Especialista Regional en Comunicaciones WSP-LAC Revisión técnica: Banco Mundial Unidad de Comunicación para el Desarrollo Karla Chaman Paulo Mefolopulus USAID - Perú Carla Queirolo Contribuyeron con sugerencias y comentarios los siguientes miembros del equipo de WSP-LAC: Francois Brikke, Director Regional Malva Baskovich, Coordinadora de la Iniciativa Soluciones Alternativas para el Saneamiento Oscar Castillo, Especialista en Desarrollo Comunitario e Institucional Carlos Augusto Claux, Asistente de la Iniciativa de Lavado de Manos Luciana Mendoza, Asistente de Comunicaciones Lylliam Moya, Consultora de Comunicaciones WSP Honduras Milton Von Hesse, Coordinador del Proyecto de Descentralización y Gobernabilidad Mercedes Zevallos, Consultora de Comunicaciones de la Iniciativa Soluciones Alternativas para el Saneamiento Diseño y Diagramación: Fabiola Pérez-Albela P. Impreso en Perú por: Graphicmedia S.A.C. Lima-Perú Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas son exclusivamente de los autores y no deben ser atribuidas de ninguna manera al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a miembros de su Junta de Directores Ejecutivos o las instituciones que ellos representan.

3 Communication, Comunicación, agua water y and saneamiento sanitation en in América Latin America Latina Contenido Presentación 1. Introducción 2. Comunicación, agua y saneamiento en América Latina 2.1. La evolución de la Comunicación para el Desarrollo en América Latina 2.2. Nuevas tendencias de la Comunicación para el Desarrollo en América Latina 3. Resultados del análisis 3.1. Un paradigma unificador 3.2. Hallazgos principales 4. La contribución de la comunicación para el desarrollo al sector en América Latina 4.1. Experiencias orientadas al cambio de comportamiento 4.2. La comunicación en apoyo a procesos de reforma 4.3. Comunicación para la participación de la sociedad civil y gobernabilidad 4.4. Comunicación e infraestructura 5. Lecciones aprendidas y retos a futuro Bibliografía Anexo

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5 Communication, Comunicación, agua water y and saneamiento sanitation en in América Latin America Latina Presentación En los últimos años ha habido un creciente reconocimiento de que el éxito de proyectos de agua y saneamiento e infraestructura depende en gran medida del uso de la Comunicación para el Desarrollo (CpD) como herramienta facilitadora de los procesos de cambio. Cuando hablamos de CpD nos referimos al proceso de diálogo, negociación y consenso que se da a partir del uso de una variedad de métodos y medios de comunicación masivos e interpersonales, así como tradicionales y alternativos. La CpD busca impulsar cambios sociales, políticos e institucionales a diferentes niveles a partir de la construcción de confianza entre los gobiernos y ciudadanos, promoviendo una comunicación de doble vía, el intercambio de conocimientos y habilidades, y buscando finalmente la incidencia política, con miras a fomentar iniciativas de desarrollo que sean sostenibles y coherentes con la realidad. La experiencia de la última década ha demostrado que los proyectos de infraestructura mejor diseñados técnicamente pueden fracasar u obtener pocos resultados si tomadores de decisión y la sociedad civil no son consultados debidamente, informados y movilizados. En el contexto de los procesos de reforma y descentralización emprendidos por muchos países en América Latina y del reto de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el tema de la CpD cobra vital importancia como generadora de consensos y alianzas entre todos los actores involucrados en la prestación de servicios de agua y saneamiento. En ese sentido y acorde con el mandato que tiene el Programa de Agua y Saneamiento (WSP) administrado por el Banco Mundial de promover la gestión del conocimiento en el sector y brindar asistencia técnica también en temas sociales y de comunicación, WSP para América Latina y el Caribe (WSP-LAC) pone a disposición de las autoridades sectoriales, gerentes de proyectos y profesionales trabajando en el sector, este informe que presenta los principales resultados de un estudio sobre CpD en el sector de agua y saneamiento en la región. El presente informe busca, a partir de la sistematización de experiencias, documentar el valor agregado de la CpD en la implementación de proyectos de agua y saneamiento. A través de estudios de caso se evidencia la importancia del rol de la CpD que cumple en iniciativas orientadas al cambio de comportamiento, a apoyar reformas sectoriales, promover la participación de la sociedad civil y mejorar aspectos de gobernabilidad, e implementar infraestructura de servicios de de agua y saneamiento. Agradecemos por sus valiosos aportes al enriquecimiento del documento a los colegas de la Unidad de Comunicación para el Desarrollo del Banco Mundial, Karla Chaman y Paolo Mefalopulos, y a Carla Queirolo del Programa de Desarrollo Alternativo de USAID Perú. Asimismo, a Beatriz Schippner por coordinar y supervisar la ejecución de este estudio, así como se agradecen las contribuciones de Sandra Arzubiaga, Oficial de Comunicaciones del Banco Mundial en el Perú, y del equipo de WSP-LAC: Malva Baskovich, Oscar Castillo, Carlos Augusto Claux, Luciana Mendoza, Lylliam Moya, Milton Von Hesse y Mercedes Zevallos. Francois Brikke Director Regional WSP-LAC 3

6 I. Introducción Al inicio del siglo XXI, especialmente en los países en desarrollo, cerca de 2600 millones de personas en el mundo (2 de cada 5) se ven privadas de un saneamiento adecuado y 1000 millones de personas carecen de acceso a agua apta para el consumo humano. Organizaciones de cooperación internacional y docenas de gobiernos han definido este tema como una prioridad, debido al impacto negativo que tiene a nivel mundial, especialmente en la salud de grupos vulnerables, como es el caso de casi 2 millones de niños que mueren cada año debido a la falta de un vaso de agua limpia y un inodoro 1. Además de solucionar los retos de infraestructura e inversiones requeridas para mejorar la cobertura y los servicios de agua y saneamiento, esta realidad obliga a explorar mecanismos de participación que faciliten el involucramiento de los diversos actores sociales en la prestación de los servicios. En este contexto, la adecuada implementación de procesos de comunicación puede facilitar una participación más activa y comprometida de actores relevantes en la provisión de servicios básicos de agua y saneamiento. La Comunicación para el Desarrollo (CpD) juega un importante rol en el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de programas de agua y saneamiento, especialmente en lo concerniente a la creación de un entorno propicio para el diálogo político y público, la consulta y participación de diversos stakeholders, la construcción de consensos, la gestión y diseminación del conocimiento, la promoción de cambios de actitudes y comportamientos en poblaciones meta, y el fortalecimiento de procesos de gobernabilidad en el sector. El interés en el rol que la CpD juega en el sector de agua y saneamiento se entrelaza cada vez más con los 1 PNUD Informe sobre Desarrollo Humano Más allá de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua. 2 Véase anexo: Listado de casos analizados. procesos de reforma, sobretodo en lo referido a estimular el debate público y consultas con los diversos grupos de actores, así como el fortalecimiento de procesos de participación comunitaria para generar cambios de comportamiento para el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas y garantizar la sostenibilidad de las iniciativas. Aunque se han dado pasos importantes en América Latina hacia la participación e inclusión de la sociedad civil en los procesos de tomas de decisión en el sector, aún es necesario explorar el rol estratégico de la comunicación en mejorar la gobernabilidad a través de la promoción y facilitación de un diálogo entre gobiernos y ciudadanos y la construcción de una relación centrada en la transparencia, confianza y credibilidad. El presente informe resume los resultados de un estudio sobre el rol de la CpD en proyectos y programas de agua y saneamiento en América Latina a partir de la revisión de 39 estudios de caso y experiencias documentadas en este campo 2. Como objetivos específicos se buscó: 1) Extraer lecciones aprendidas e identificar factores de éxito, limitantes y debilidades; y 2) Proveer data y evidencia sobre el valor agregado y relevancia de la comunicación para el desarrollo en el sector de agua y saneamiento. Metodología del estudio Los 39 casos seleccionados pertenecen a diferentes tipos de intervención y niveles: a nivel local comunitario, nacional, institucional y regional, 72% de ellos provienen de América Latina. Los casos correspondientes a otras regiones fueron incorporados en virtud de su relevancia para el estudio. El análisis se nutrió de diversas variables derivadas de elementos teóricos de la CpD con el fin de comprender en qué forma tales variables se reflejan en la práctica de la CpD en programas, proyectos y experiencias en agua y saneamiento. Para efectos de esta publicación, el informe se centró en sólo en tres categorías del estudio 4

7 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina consideradas críticas en el fortalecimiento de la CpD en el sector de agua y saneamiento: Tipos de intervención y estrategias de comunicación utilizadas Experiencias basadas en el logro de resultados y metas medibles que ponen énfasis en los procesos de monitoreo y evaluación. El valor agregado que aporta la CpD a las intervenciones en el sector. El análisis de los casos se desarrolló en dos fases: Faes Fase uno Fase dos Activities Revisión documental de más de 100 materiales bibliográficos que reseñan estudios de casos, experiencias, teorías, propuestas y lecciones aprendidas en CpD relacionados a programas y proyectos de agua y saneamiento que condujo a la selección de 39 casos. Aplicación de una lista de chequeo para determinar si los casos seleccionados cumplían con los siguientes criterios: a. Casos que de manera específica se refieren al rol de la CpD en el sector de agua y saneamiento; b. Casos que no se refieren de manera específica al rol de la CpD, pero que incorporan descripciones o análisis de estrategias de comunicación. Codificación de los casos a partir de una matriz de análisis que contiene categorías derivadas de los referentes teóricos de CpD. Las siguientes tablas contienen la distribución de los casos seleccionados para el estudio por región y por tipo de intervención: iniciativas orientadas al cambio de comportamiento, comunicación participativa y comunitaria con enfoque de fortalecimiento de capacidades locales, y aquellas referidas a apoyar reformas sectoriales, considerando que de una forma u otra la construcción de infraestructura siempre está incluida en mayor o menor medida en algunos casos. Igualmente, al final del informe se incluye el listado de casos, proyectos y documentos revisados. No obstante, cabe destacar que algunos de los campos de la matriz de análisis no eran aplicables en algunos casos debido a la diversidad encontrada en la estructura de los informes, artículos y documentos revisados. Tabla 1. Distribución de casos de acuerdo a procedencia Región Número de casos Porcentaje de casos América Latina 28 72% Otras regiones 9 23% Global 3 2 5% Tabla 2. Distribución de casos por tipo de intervención Región Número de casos Porcentaje de casos Reforma sectorial 7 17% Cambio de comportamiento Comunicación participativa % 49% y comunitaria 3 Se refiere a proyectos o documentos centrados en tendencias y reflexiones de carácter global o en más de una región. 5

8 2. Comunicación, agua y saneamiento en América Latina 2.1. La evolución de la CpD en América Latina La trilogía comunicación, agua y saneamiento es un tema complejo en América Latina al ser un tema transversal a toda gestión de gobierno. La experiencia ha comprobado que es un tema espinoso, porque se ha politizado debido a la débil capacidad del Estado para regular el uso del recurso y hacer cumplir las normas, lo que se agrava por la generalizada desarticulación institucional. En muchos casos, los sistemas administrativos están muy fragmentados, con importantes vacíos de gestión y vulnerables a la politización de actividades técnicas 4. Desde esta visión, el problema comunicacional se centraría en cómo coadyuvar a un cambio de comportamiento que genere conductas eficientes en la gestión del agua y saneamiento, tanto a nivel gubernamental como en la sociedad civil. Se podría añadir que los cambios de comportamiento tendrían que incluir más participación de ambas partes en la gestión de los recursos. No es posible negar la necesidad de la institucionalización administrativa en la gestión del agua y saneamiento. Sin embargo, para otros la importancia de los factores políticos y de generación de consensos que rodean este tema está primero. Así se ha entendido, por ejemplo, en Uruguay, donde más del 60% de las personas que votaron en las elecciones presidenciales de 2004 también dijo Sí a la reforma constitucional que impide la privatización 4 Éste es el sentido de los cuatro estudios sobre el tema en Chile, Ecuador, Perú y Centroamérica publicados por: Ballestero, M. y otros Administración del agua en América Latina: Situación actual y perspectivas. CEPAL, Santiago de Chile. 5 Ruiz Marrero, C La privatización del agua en América Latina. IRC, Ciudad de México. 6 Comisión Nacional del Agua Síntesis del Foro Mundial del Agua. Comisión Nacional del Agua, México, D.F. 7 Idem: p. 63. del agua en el futuro. También en un estudio en México, se observa que el agua y saneamiento es parte fundamental del juego democrático, ya que plantea como alternativa a las tendencias privatizadoras un modelo de gestión local y participativo en el que las comunidades elaboren y ejecuten, en coordinación con las instancias públicas competentes, las políticas relacionadas con la protección, conservación y uso equitativo sostenible y sustentable del recurso 5 ; y en el Foro Mundial del Agua, celebrado en México el año 2006, que a la par de la necesidad de aumentar la calidad en la gestión técnica del recurso agua, enfatiza la necesidad de fortalecimiento de la gestión local reconociendo la naturaleza política del tema 6. Y si bien el tema de la comunicación en agua y saneamiento no se menciona en forma directa en la Síntesis del Foro Mundial, se puede observar una referencia tangencial en el capítulo de empoderamiento 7 : El empoderamiento de las comunidades, de grupos de usuarios, gobiernos locales y grupos minoritarios consiste en proporcionarles la posibilidad y los medios para tomar decisiones o para participar en el proceso de toma de decisiones. El uso estratégico de la comunicación puede contribuir a comprender los entornos políticos, sociales y culturales en los cuales el desarrollo toma lugar. Este conocimiento contextual identifica riesgos nofinancieros y más bien políticos, rescata la forma en que las sociedades interactúan, revelando sus percepciones, prioridades, expectativas, códigos de lenguaje, culturas, espacios, y formas de comunicación. Asimismo, analiza las iniciativas de desarrollo desde la perspectiva de aquellos que son afectados y ayuda a los responsables de la elaboración de políticas 6

9 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina públicas a tomar sus decisiones, desde el comienzo de la iniciativa, en base a una comprensión clara de las perspectivas de los beneficiarios. Esto favorece la mejora de los diseños de proyectos y releva la importancia que los procesos de participación y consulta deben tener 8. No se podrían entender las experiencias de agua y saneamiento desde una perspectiva de la CpD sin una comprensión de su contexto y marco conceptual, especialmente en lo referido al ámbito del desarrollo. El concepto desarrollo ha variado gradualmente en el curso de los últimos 50 años pasando de las concepciones asociadas a los procesos de modernización 9 a una perspectiva híbrida que permite incluir enfoques de desarrollo territorial descentralizado y resultado de alianzas estratégicas entre actores públicos y privados que asume el desarrollo como un proceso multidimensional que comprende el cambio de las estructuras sociales, de las actitudes, de las instituciones, de la reducción de desigualdades, y de la erradicación de la pobreza 10. Las críticas al modelo modernista dieron origen a reformulaciones de los enfoques comunicativos unidireccionales que permanecían anclados en perspectivas persuasivas basadas en técnicas provenientes del mercadeo comercial que dieron lugar al desarrollo de diversos enfoques como: IEC (Información, Educación y Comunicación) caracterizado por la combinación de estrategias educativas y comunicativas de carácter masivo e interpersonal, utilizada especialmente en el ámbito de la salud pública; El enfoque de cambio de comportamiento caracterizado por el uso de teorías provenientes de la sicología social, que busca identificar factores que determinan el comportamiento individual e implementar estrategias de comunicación que promuevan la adopción de comportamientos deseados. Este enfoque prescriptivo progresivamente ha incorporado procesos de participación y movilización social para lograr el cambio de comportamiento a nivel individual y social. La comunicación participativa para el desarrollo también conocida como alternativa- fue una respuesta endógena a la perspectiva modernista y a las teorías de cambio de comportamiento que han dominado la práctica de la CpD en sus inicios. En este enfoque, el pensamiento del educador brasilero Paulo Freire y su énfasis en la participación antes que en los resultados de los procesos educativos, se convirtió en el referente central. La comunicación participativa define el subdesarrollo como un problema de raíces estructurales cuya solución no depende de cambios individuales de comportamiento, sino de cambios profundos en las estructuras económicas, políticas y sociales de las sociedades latinoamericanas que deben surgir a partir de procesos endógenos participativos de diálogo y debate público. 8 Extraído de Mitchell, P. y Chaman-Ruiz, K Communication-based Assessment for Bank Operations. The World Bank, Washington, DC. 9 Escobar, A La Invencion del Tercer Mundo. Editorial Norma. Bogota. 10 Servaes, J Communication for Development in a Global Perspective: The role of governmental and non-governmental agencies, Communications. Traducción libre de los autores de la investigación. 7

10 Orígenes de la comunicación participativa En América Latina, los inicios de esta corriente se ubican en dos experiencias de comunicación popular autónoma surgidas de procesos sociales 11. Primero, la experiencia de Radio Sutatenza en Colombia, creada en los años sesenta con el propósito de difundir la doctrina católica, pero que posteriormente creció hasta convertirse en un sistema de escuelas radiofónicas, denominado Acción Cultural Popular (Radio Sutatenza ACPO), ligado a procesos de participación y movilización local para eliminar el analfabetismo. Segundo, la experiencia de las radios mineras de Bolivia que a partir de la revolución nacionalista de 1952 se convirtieron en instrumentos de amplia participación popular, donde los trabajadores compartían sus vivencias cotidianas, discutían problemas sindicales, expresaban sus necesidades de toda índole y planteaban sus demandas al gobierno Nuevas tendencias de la CpD en América Latina No obstante, la CpD se ha movido en forma a veces alternada, a veces paralela, a los dos grandes enfoques señalados en este documento, el modernista difusionista basado en una perspectiva de persuasión y para el cambio de comportamiento y el participativo que pone mayor énfasis en los procesos y cambios estructurales sociales, políticos y económicos. Sin embargo, a lo largo de la evolución de la comunicación para el desarrollo, se ha observado que los que a ultranza renegaban de los enfoques anclados en el modelo modernista, 11 Gumucio-Dagron, A Haciendo olas. Historias de comunicación participativa para el cambio social. Rockefeller Foundation & Plural Editores, La Paz, Bolivia. 12 Morris, N A comparative analysis of the diffusion and participatory models in development communication, Communication Theory. 13 Extraído del Consenso de Roma, versión en español en la Red de la Iniciativa de la Comunicación: 14 Figueroa, M. E., Kincaid, D. L., Rani, M. & Lewis, G Communication for social change: An integrated model for measuring the processes and its outcomes. Johns Hopkins University s Center for Communication Programs for the Rockefeller Foundation, Working Paper Series, n.1. particularmente el enfoque de cambio de conducta, comenzaron a reconocer su utilidad en la práctica, mientras los que se aferraban a la fiabilidad de resultados y cambios de comportamiento, empezaron a encontrar sentido en el modelo participativo. Por ello, la tendencia actual parece ser la del acercamiento y convergencia de ambas teorías y enfoques, si se busca finalmente el cambio a diferentes niveles, individual, social, institucional y a nivel de políticas. El trabajo realizado por Nancy Morris 12 demuestra la tendencia hacia un constante intercambio en el uso de elementos provenientes de ambos enfoques. En una revisión de de 35 proyectos de CpD a nivel global, Morris concluye que en la mayoría de los casos se hace uso de elementos del enfoque modernista en proyectos de carácter participativo y viceversa, sugiriendo que, más que alejarse, estos enfoques en muchos casos tienden a ser complementarios. Actualmente y de acuerdo a las últimas definiciones del concepto de comunicación para el desarrollo, se observa una tendencia integradora que abarca diferentes corrientes y elementos 13 : La Comunicación para el Desarrollo es un proceso social basado en el diálogo usando un amplio abanico de instrumentos y de métodos. Se refiere también a la búsqueda del cambio a diferentes niveles que incluyen escuchar, construir confianza, compartir conocimiento y habilidades, desarrollar políticas, debatir y aprender para lograr cambios sostenibles y significativos. No se trata de relaciones públicas ni de comunicación corporativa. Una propuesta proveniente del enfoque participativo y que ha cobrado vigencia al rescatar muchos elementos de la comunicación participativa es la comunicación para el cambio social 14. Esta propuesta apunta a 8

11 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina facilitar procesos, donde el diálogo en la comunidad y la acción colectiva trabajen juntos para producir un cambio social que mejore el bienestar de toda la comunidad. Gráfico 1: Construcción de la acción colectiva para el cambio social Un elemento central en los modelos participativos es la movilización social, que une los esfuerzos de diversos aliados intersectoriales, con el objetivo de lograr reconocimiento social y, a la vez, impulsar demandas de desarrollo a través de procesos participativos de comunicación. A mayor interés de los participantes, mayor sostenibilidad del proyecto de movilización social. En consecuencia, los procesos de comunicación participativa para el desarrollo y cambio social deben contar con un claro componente de movilización social. 9

12 3. Resultados del análisis 3.1. Un paradigma unificador En la última década los investigadores de la comunicación para el desarrollo plantean la necesidad de unificar estos paradigmas en lugar de seguir con la división observada en épocas anteriores y esbozan argumentos que fundamentan su convergencia teórica y práctica, los cuales se resumen a continuación 15 : Necesidad de voluntad política. Los promotores e implementadores de iniciativas de comunicación para el desarrollo deben entender que sus resultados no sólo dependen de factores internos a la comunicación, sino de la voluntad política de los gobernantes y la capacidad de empoderamiento de los gobernados. Necesidad de un enfoque transversal y de incorporar el componente de comunicaciones desde el inicio de los proyectos. La comunicación para el desarrollo debe ser vista como una herramienta transversal a lo largo de todo el ciclo del proyecto. Incluso antes del diseño de cualquier intervención se requiere de un análisis que indague sobre riesgos políticos, actores clave, los espacios y medios de comunicación, así como las capacidades locales para implementar estrategias y planes de comunicación, identificando las redes sociales existentes y nivel de participación de la sociedad civil. El plantearse preguntas sobre la comunicación durante la fase de concepción puede servir para anticipar dificultades en un futuro y facilitar la participación de los actores en el análisis de situación y definición de los objetivos 16. Necesidad de múltiples enfoques y teorías. Se hace más difícil enfrentar la multiplicidad de situaciones del desarrollo que exigen procesos de comunicación con un solo enfoque. Por ello la necesidad de combinar teorías e instrumentos que se han mostrado útiles en el pasado. Necesidad de integración de enfoques de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Ni el cambio de comportamiento ni la participación social se han mostrado autosuficientes en cuanto a la planificación de la comunicación para el desarrollo. La experiencia muestra que ni la planificación académica y elitista ni la participación plena y constante son caminos a tomar por sí solos, sino complementarios. Necesidad de integración de formas, espacios y medios de comunicación multimedia y comunicación interpersonal. No se pueden descuidar ni la comunicación masiva, ni la comunicación popular, ni la comunicación interpersonal. Su uso debe ser integrado y sinérgico. Necesidad de integración de los enfoques de cambio individual y social. Los procesos orientados hacia el cambio a nivel individual deben reforzarse con esfuerzos para la acción colectiva con el fin de alcanzar resultados a largo plazo. El enfoque del cambio social es un buen ejemplo de esta integración. Necesidad de entender las comunicaciones como un aporte interdisciplinario. No se debe tomar las comunicaciones como un fin, sino como un medio que facilita un proceso de diálogo, negociación y consenso en el cual participan múltiples actores a diferente nivel y de diversas procedencias disciplinarias involucrados todos en las iniciativas de desarrollo. Necesidad de establecer indicadores para medir el avance y el impacto del componente comunicacional en las iniciativas. Para ello es crucial contar con una investigación formativa y línea de base previa al diseño de todo proyecto que identifique y provee un diagnóstico de la situación inicial con respecto a aspectos comunicacionales. 15 Extraído y ampliado por lo autores de Waisbord, S Family tree of theories, methodologies, and strategies in development communication. Rockefeller Foundation, 16 Extraído de Mitchell, P. y Chaman-Ruiz, K

13 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina Los cambios sociales a menudo requieren de cambios a nivel político, comunitario o individual, cuyo logro dependerá en gran medida de la puesta en marcha de procesos comunicativos que operen en los niveles necesarios de acuerdo a cada contexto, siempre basados en la lógica del diálogo, participación y construcción de consensos. Mientras los elementos esbozados anteriormente no deben asumirse como un marco teórico, ofrecen elementos conceptuales que orientan el presente análisis. Numerosos textos han abordado los aspectos teóricos y conceptuales de la CpD en forma amplia Ver Hemer, O. & Tufte, T. (Eds.) Media & Glocal Change: Rethinking communication for development, CLACSO, Buenos Aires, Argentina; Melkote, S. & Steeves, L Communication for Development in the World: Theory and practice for empowerment, Sage: New Delhi, India, 2 nd Edition; Mowlana, H. & Wilson, L The passing of modernity: communication and the transformation of society. White Plains, NY: Longman. 11

14 3.2. Hallazgos principales A continuación se describen los hallazgos principales del análisis organizados de acuerdo a los tres aspectos mencionados en la sección acerca de la metodología: Tipos de intervención y estrategias de comunicación Dentro de la diversidad de estrategias vinculadas a comunicación y al sector de agua y saneamiento, las estrategias de movilización social y comunicación interpersonal lideran las intervenciones a nivel comunitario y local, mientras que las estrategias centradas en medios masivos y advocacy buscan contribuir con metas sectoriales, nacionales y regionales y la incidencia política. Se observa una tendencia hacia la convergencia de los dos enfoques en la medida que la mayoría de proyectos contienen aspectos de difusión y participación. De los casos estudiados se pudo identificar lo siguiente: 12

15 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina El uso de múltiples métodos participativos para la movilización comunitaria tales como los auto-diagnósticos, métodos PRA (participatory rural appraisal por sus siglas en inglés) o de diagnóstico rápido, modelos de planeamiento y toma de decisiones, y acciones de protección ambiental. El caso de Cotacachi, en Ecuador, ilustra diversas experiencias de participación en procesos comunitarios para el manejo del agua, que se apoyan en abordajes participativos y construcción de alianzas para la toma de decisiones. El uso de múltiples métodos de capacitación para el fortalecimiento de capacidades tales como talleres, uso de sistemas de pedagogía audiovisual, formación de formadores/facilitadores, métodos demostrativos, inclusión de centros educativos, y entrenamiento de funcionarios públicos. Por ejemplo, el trabajo que ha venido realizando la FAO en América Latina ha enfatizado la pedagogía audiovisual para capacitar a campesinos y difundir información del gobierno a la comunidad, de la comunidad al gobierno, y de una comunidad a otra, acercándose a una perspectiva de redes sociales o de circuito comunicativo. El uso de múltiples formas de comunicación interpersonal tales como el teatro comunitario, el edu-entretenimiento 18 en trabajo con grupos, las sesiones demostrativas, y formas más tradicionales como las charlas de orientación. Un caso ilustrativo lo constituye la conservación de la reserva Maya en Guatemala, proceso en el que se ha utilizado el teatro comunitario, combinado con un programa de radio, en un proyecto para el manejo (adquisición y distribución) de agua en el nivel local. El trabajo a nivel de advocacy para la incidencia política a través de la generación de alianzas, el involucramiento de actores sociales (stakeholders), el desarrollo de estrategias de incidencia pública, el trabajo con líderes de opinión, el lobbying con autoridades, y la búsqueda de consensos y resolución de conflictos. En Guanajuato, México, el informe Hacia una nueva práctica en la gestión del agua: Experiencias y propuestas del Estado de Guanajuato para una estructura participativa y descentralizada de la gestión de los servicios, describe cómo el proceso de descentralización sirvió para utilizar un abordaje integral, formar alianzas, y trabajar con diversos sectores en la gestión del agua, desde la infraestructura hasta la promoción de una nueva cultura de agua entre la población. El uso de estrategias de mercadeo social a través de campañas, merchandising, branding, y acciones en medios masivos (radio, TV, prensa, y campañas), algunas de ellas basadas en elementos del enfoque de cambio de comportamiento. Por ejemplo, la campaña de Population Services Internacional y Procter & Gamble en la República Dominicana provee el uso de PUR sachets (purificadores de agua) para hacer disponible agua potable para consumo humano, usando estrategias de comunicación a partir del uso de medios masivos (spots de TV/radio, banners, y merchandise con logotipos), participación de voluntarios de los Cuerpos de Paz, y redes privadas de distribución. Por último, la convergencia de enfoques como en el caso del proyecto piloto sobre cambio del modelo de gestión de los servicios de agua y saneamiento en pequeñas ciudades del Perú (conocido como PPPL), que incorpora elementos de comunicación para el cambio social y empoderamiento, utilizando múltiples estrategias de comunicación masiva, popular e interpersonal, derivadas de diagnósticos rápidos de comunicación y ancladas en mecanismos participativos como los comités de comunicación local y de movilización social como el establecimiento de alianzas con organismos locales y nacionales. 18 Se refiere al proceso de diseñar e implementar un mensaje mediático para entretener, educar e incrementar el conocimiento de un grupo meta con respecto a un aspecto educativo, crear actitudes favorables y generar el cambio de comportamiento esperado (Extraído de Waisbord. 2003). 13

16 Experiencias basadas en el logro de resultados y metas Buena parte de los documentos revisados sólo se enfoca en procesos y métodos sin mencionar las dimensiones tanto individuales como colectivas en donde se ha generado el cambio. En contraste, otras intervenciones enfatizan la necesidad de monitorear y evaluar de manera permanente los avances del proyecto en términos de alcanzar las metas programadas al margen de los procesos. La mayoría de los proyectos basados en métodos participativos (bottom-up) se centran en los procesos. Sin embargo, dentro de estos casos se identificaron aquellos en los que se observan esfuerzos por alcanzar resultados concretos y medibles. Por ejemplo, fortalecer diversos aspectos de la organización comunal para incidir en políticas de acceso al recurso en una cuenca en Cotacachi-Ecuador. Las intervenciones que utilizan métodos de mercadeo social, medios masivos y de cambio de conducta suelen considerar resultados con indicadores y metas medibles. Un ejemplo es el número de usuarios de un método particular de tratamiento de agua en América Latina como en el caso de Sodis en Bolivia, Honduras y otros países de la región, o el porcentaje de población expuesto a una campaña que promociona prácticas de higiene en el caso de la experiencia de la Estrella Azul en Nicaragua, implementada por el Johns Hopkins Center for Comunication Programs (JHU/CCP) y orientada a la prevención 19 Según el decreto supremo VIVIENDA, las pequeñas ciudades o localidades son aquellas cuya población varía entre los y los habitantes. de enfermedades diarréicas para mitigar el impacto del devastador huracán Mitch. Este proyecto utilizó una línea de base que indicaba, entre otros datos, que el porcentaje de madres que practicaba el lavado de manos en momentos críticos era considerablemente bajo (45% antes de alimentar al niño/a; 50% antes de preparar los alimentos; 46% antes de comer). Como resultados se observaron incrementos en los diversos indicadores del proyecto, como el incremento al 88% de beneficiarios reportando lavarse las manos antes de comer y después de usar la letrina. En el caso de la Estrella Azul se demuestra la complementariedad de las intervenciones en infraestructura y comunicación. El Environmental Health Project (EHP), responsable del proyecto macro, usó múltiples métodos para mejorar la salud de familias afectadas por el desastre. Usando indicadores cuantitativos y cualitativos, el EHP concluyó que había sobrepasado sus metas originales en términos de infraestructura (por ejemplo, instalación de letrinas). El Proyecto Piloto en Pequeñas Localidades (PPPL) para mejorar los servicios de agua y saneamiento en pequeñas ciudades del Perú, reportó evidencias a nivel político y de toma de decisiones tanto a nivel local. Esto a través de la aprobación de ordenanzas municipales que describen el nuevo marco de operación y las reglas para la prestación de servicios en pequeñas ciudades 19 en el país, como a nivel nacional, a través de la introducción de una nueva legislación que reconoce las necesidades de las poblaciones intermedias. Todo ello como resultado de un proceso de movilización social y comunitaria acompañado de múltiples intervenciones y estrategias de comunicación. 14

17 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina En las intervenciones encontradas a nivel de cambio individual, frecuentemente se hace uso de métodos cualitativos y cuantitativos, con mediciones antes, durante y después de las intervenciones. La Estrella Azul en Nicaragua hizo uso de diversos mecanismos de M&E. Uno de los aspectos interesantes en este caso fue la discrepancia observada entre lo reportado en las encuestas y la práctica real, lo que obligó al reforzamiento de acciones para asegurar el sostenimiento de las prácticas reportadas. A nivel comunitario, un ejemplo interesante es el caso de Proderith y La Comunicación en la Gestión Integral de Cuencas en México. Además de resultados cualitativos, como la mejora de la calidad de las relaciones entre la comunidad y los proyectos ambientales exógenos, se midió la intervención a través de indicadores basados en el número de reuniones en el tiempo, el número de participantes, la proporción de género, el número de proyectos participativos ejecutados y la producción de un programa radial, en una lógica de evaluación de proceso, conocida también como evaluación de la implementación, donde se hace un seguimiento de las actividades en relación con los objetivos propuestos, proveyendo documentación importante sobre las actividades que se llevaron realmente a cabo y sobre eventos que podrían afectar el resultado, más allá de resultados a los cuales se presume contribuyó la comunicación como la reducción de enfermedades y la transferencia del control de los distritos de riego a las comunidades locales. El involucramiento de la comunidad y el hecho de sentirse protagonistas del cambio surgió como factor clave para lograr una mayor sostenibilidad de las inversiones. 15

18 Valor agregado de la CpD El análisis sugiere un conjunto de elementos generadores de valor agregado de la CpD en intervenciones desarrolladas en el sector de agua y saneamiento que deben ser tomados en cuenta por parte de tomadores de decisión, políticos y gerentes de proyectos. A continuación se describen algunos de los más relevantes. Tabla 3: Valor agregado de la CpD y estrategias de comunicación utilizadas Valor agregado de la CpD Contribuye a la resolución de problemáticas sociales asociadas con los procesos de reforma sectorial. Fortalece los programas de desarrollo rural y capacitación en manejo de los recursos hídricos. Permite la réplica de proyectos a nivel nacional y regional y la incidencia política en programas nacionales. Mejora aspectos de gobernabilidad en proyectos de infraestructura. Casos / estrategias y herramientas de la CpD En el caso de Guanajuato, México, sobre la gestión descentralizada y participativa del agua, convergen aspectos muy complejos como la relación entre políticas neoliberales, descentralización, privatización, participación y la difusión de mensajes públicos para el uso racional del agua, lo que ha generado una estrategia, donde se complementan el uso de medios masivos para promover una nueva cultura del agua con acciones de movilización comunitaria para encontrar soluciones consensuadas sobre el manejo del recurso. El proyecto de desarrollo rural y medio ambiente en un contexto indígena en Cotacachi, Ecuador, utiliza diversas formas de comunicación comunitaria y métodos horizontales de aprendizaje a través de la experiencia que han conllevado a la adaptación y fortalecimiento de organizaciones rurales tradicionales como las Juntas de Agua logrando mayor capacidad de convocatoria, organización, movilización, alianzas y empoderamiento frente a instituciones gubernamentales y externas. La promoción de métodos de desinfección solar (SODIS) en Bolivia, inicialmente a través de implementación de pilotos a nivel local, ha logrado -a partir de evidenciar la efectividad de esta innovación tecnológica en la mejora de la salud pública- la réplica a escala nacional por medio de los ministerios de salud de Ecuador y Bolivia. Estrategias de lobby y advocacy fueron necesarias para el reconocimiento oficial de esta tecnología a distintos niveles. El proyecto hidroeléctrico de Bumbuna, Sierra Leona, demuestra una integración efectiva de comunicación estratégica y la preparación del proyecto en un contexto crítico de reconstrucción post-bélico. La CpD facilitó la construcción de consenso en la distribución de los beneficios del proyecto y posibilitar la voz y participación de organizaciones de base en el desarrollo de los componentes ambientales y manejo social del proyecto. El diagnóstico comunicacional en la fase de diseño fue un instrumento efectivo en la identificación de conflictos sociales entre 16

19 Comunicación, agua y saneamiento en América Latina diferentes grupos afectados por el proyecto y que pudieron haber impedido la implementación, así como una participación limitada de la comunidad en actividades diseñadas a incrementar los ingresos locales y asegurar la sostenibilidad ambiental del proyecto. Contribuye a rescatar aspectos culturales y tradicionales de las comunidades participantes en los proyectos (género, identidad cultural, conocimientos tradicionales) que facilitan procesos de diálogo, involucramiento y participación insertos en las intervenciones. Permite identificar y analizar a los actores clave (a través de stakeholder analysis) para obtener la voluntad política de los líderes y autoridades y un involucramiento más comprometido de los diferentes grupos de la población. Sirve como herramienta crucial frente al desafío de incrementar el acceso a servicios básicos de agua y saneamiento, ya que ha generado demanda informada por parte de la población e impulsado la construcción de una ciudadanía consciente de sus derechos y deberes. El proyecto de conservación de la reserva de la biosfera Maya en Guatemala, incorporó las tecnologías ancestrales de origen Maya a través de sesiones demostrativas para asegurar la participación de la comunidad. Se utilizó el teatro comunitario, combinado con un programa de radio. Asimismo se capacitó en prácticas de higiene considerando los aspectos culturales de la población indígena. En el caso del Proyecto Piloto de Pequeñas Localidades del Perú, el rol que cumplió la CpD consistió en movilizar y empoderar a la comunidad, reforzar las relaciones entre los diversos actores locales, especialmente los gobiernos locales y la población, promover el cambio de comportamiento en los individuos con el fin de promover la acción colectiva, e involucrar a cada actor social y sensibilizarlo sobre su rol y responsabilidad. A través del uso de múltiples estrategias de comunicación interpersonal como charlas y talleres, de comunicación masiva, como el uso de spots radiales, actividades públicas y concursos, así como la creación de espacios de participación como las juntas vecinales y la conformación de comisiones y planes locales de comunicación se llegó a un consenso para el cambio de modelo de gestión de los servicios basado en la incorporación de un tercero, el operador especializado. El caso la provisión urbana del agua en el área metropolitana de la ciudad de México durante los ochentas y noventas ha demostrado cómo a través de un enfoque interdisciplinario y el uso de estrategias de comunicación para mejorar la gobernabilidad se respondió eficazmente a una protesta pública en contra de una hegemonía privada demandando el reconocimiento de desigualdades socio-económicas en la población para una distribución más equitativa del agua como derecho ciudadano. 17

20 4. La contribución de la CpD al sector en América Latina Los principales antecedentes de comunicación y manejo de agua en América Latina se han dado en el marco de los programas de desarrollo rural, extensión y reforma agraria. Influidos por la corriente alternativa que emerge en la región desde los sesentas, además de otros paradigmas ideológicos que influyen en métodos pedagógicos y de movilización comunitaria, procesos de comunicación intercultural y capacitación como el de Pedagogía Audiovisual desarrollado por la FAO e instituciones nacionales, se convierten en referentes en el área de la comunicación para el manejo de agua. Los programas orientados al desarrollo rural se encuentran con intereses que apuntan al uso sostenible y equitativo, así como a la conservación de zonas hidrográficas. La necesidad de generar consensos y participación comunitaria en el manejo de agua propició una serie de experiencias de comunicación vinculadas a la toma de decisiones, a los derechos frente al recurso y a la gobernabilidad. Estos programas implementan diversas actividades de comunicación para el fortalecimiento de espacios de decisión y consenso, adaptación de mensajes, métodos y dinámicas tradicionales, y generación de capacidades. Otros proyectos buscan generar procesos de comunicación e incidencia política desde los ámbitos locales mediante la movilización comunitaria de redes sociales a fin de mejorar las condiciones de acceso equitativo al recurso agua y hacerlas sostenibles en el largo plazo. En el nivel nacional, los procesos de reforma sectorial en el sector de agua y saneamiento en las grandes urbes resaltan el problema del acceso y las limitaciones de cobertura de los servicios de agua y saneamiento frente a las demandas de la población que vive en condiciones de pobreza y en un alto nivel de informalidad. Aquí, los esfuerzos de comunicación se orientan al desarrollo de estrategias de organización de base en sectores pobres para facilitar el acceso justo al agua potable, así como al uso de la comunicación masiva para promover un uso consciente del recurso hídrico de tal forma que favorezca su distribución equitativa. Esto en cuanto a la tendencia general, por otro lado, las conclusiones de acuerdo al tipo de intervención son las siguientes: 4.1 Experiencias orientadas al cambio de conducta Los programas y proyectos de comunicación para la mejora de los servicios y calidad de agua y saneamiento que tienen como propósito promover cambios de comportamiento se caracterizan por seguir estructuras de planeamiento estratégico, difusión de innovaciones o mercadeo social. Si bien algunas muestran una tendencia hacia un enfoque y uso multimedia de la comunicación y elementos de participación comunitaria, siguen las etapas básicas del proceso de planeamiento estratégico (investigación formativa, validación de mensajes, involucramiento de actores sociales, implementación, monitoreo y evaluación). Gran parte de la experiencia acumulada está documentada en proyectos de salud pública, por lo que es posible encontrar evidencias de la contribución de la comunicación para el cambio de comportamientos en salud relacionados a intervenciones de agua y saneamiento. Programa rural de abastecimiento de agua, saneamiento y salud ambiental- Nicaragua. El Huracán Mitch destruyó los sistemas de agua y desagóe de 800,000 de personas, creando una situación propicia para la propagación de enfermedades. El programa tuvo como objetivo mejorar la salud de las familias afectadas por el desastre a través de la construcción de servicios para 200,000 personas incluyendo un componente de comunicaciones orientado a crear un ambiente favorable para la construcción de los sistemas, empoderar a la comunidad haciéndola dueña del 18

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