DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE - DMA
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- Blanca Villalobos González
- hace 6 años
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1 Vicepresidencia de Desarrollo Ambiental y Social DIRECCIÓN DE MEDIO AMBIENTE - DMA Consideraciones Generales para Garantizar Sostenibilidad Ambiental y Social en Proyectos a ser Contratados bajo Modalidad Llave en Mano Fanny Peña Villamil Ejecutiva Principal La Paz, Abril de 2009
2 CONTENIDO TEMÁTICO 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano 2. Contexto de la Gestión Ambiental y Social 3. Restricciones para la Gestión Ambiental y Social 4. Conclusiones Generales 5. Recomendaciones para el Ejecutor Dirección de Medio Ambiente - DMA - VDSA
3 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano Objetivos Alcances Implicaciones Dirección de Medio Ambiente - DMA - VDSA
4 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano Objetivos Garantizar la ejecución plena del proyecto por etapas, a precios globales y plazos fijos. Desde su concepción, diseño, ingeniería básica y de detalle, adquisiciones, construcción, gestión y financiación, puesta en marcha, hasta su operación y mantenimiento. El proyecto se entrega en condiciones normales de Capacidad, Calidad y Cantidad, en un tiempo y por un valor previamente acordado. El Contratista asume los riesgos asociados con los estudios y diseños, las gestiones, la construcción, y la financiación, entre otros.
5 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano Alcances Una vez firmado el contrato el contratista asume la dirección del proyecto y la responsabilidad global para entregarlo a plena satisfacción. La planeación, presupuesto, ejecución y costos son de total responsabilidad del contratista. El Cómo lo resuelve el contratista. El Ejecutor no participa en el proceso de toma de decisiones (ni en el diseño, ni en la ejecución). El seguimiento se hace por grandes metas de ejecución y no por actividades unitarias.
6 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano Implicaciones Prevalece la racionalidad económica del Contratista. El costo elevados del proyecto asociados a los riesgos. La concepción, alternativas y diseño del proyecto basado en el mínimo costo de ejecución para el Contratista. El presupuesto para la ejecución del proyecto se definirá con base en la utilidad esperada del Contratista.
7 CONTENIDO TEMÁTICO 1. Sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano 2. Contexto de la Gestión Ambiental y Social Marco Regulatorio e Institucional Ambiental Marco de la Planeación y Estructuración de Proyectos Dirección de Medio Ambiente - DMA - VDSA
8 2. Contexto de Gestión Ambiental y Social en los Proyectos 2.1 Marco Regulatorio e Institucional para la Gestión Ambiental y Social Vacíos y/o deficiencias en el marco regulatorio ambiental que no garantizan que las variables ambientales y sociales AyS sean tenidas en cuenta para tomar las mejores decisiones con respecto a la concepción, las alternativas y el diseño de los proyectos. Ausencia del análisis sobre las implicaciones ambientales y sociales en los procesos de planificación sectorial (Políticas, Planes y Programas). Ineficiencia y baja efectividad de los esquemas de Evaluación de Impacto Ambiental y Licenciamiento Ambiental a nivel de los Proyectos. Debilidad institucional de las autoridades ambientales y del Ejecutor para hacer seguimiento y control al cumplimiento de la normatividad y garantizar una gestión ambiental y social responsable por parte de los Contratistas del proyecto.
9 2. Contexto de Gestión Ambiental y Social en los Proyectos 2.2 Marco de la Planeación y Estructuración de los Proyectos Construir las condiciones institucionales, técnicas, financieras, ambientales y sociales necesarias para garantizar que el Proyecto se ejecute de manera eficiente y efectiva. Estos componentes, incluyendo la gestión ambiental y social inherente a la ejecución del Proyecto generan riesgos que deben ser considerados en la ejecución del proyecto, La gestión ambiental y social debe garantizar condiciones de sostenibilidad de los proyectos en el marco de la prevención y minimización de impactos y riesgos ambientales y sociales. Las condiciones de sostenibilidad reducen los conflictos sociales: evitando factores de riesgo adicional para la ejecución del proyecto, que por lo general generan un mayor costo de ejecución.
10 2. Contexto de Gestión Ambiental y Social en los Proyectos 2.2 Marco de la Planeación y Estructuración de los Proyectos Las exigencias ambientales y sociales del proyecto se limitan al cumplimiento de la normatividad vigente (EIA, LA, PMA, P&A), Se presenta incertidumbre y limitaciones para la estimación de los costos de manejo AyS del proyecto, que conllevan a que éstos en la mayoría de los casos no sean considerados en el análisis de riesgo del contratista interesado. No se detallan ítems en el presupuesto del proyecto relacionado con costos específicos para obras y acciones en materia AyS. Estos costos se consideran contingencias y por lo general pretenden ser cargados al ítem de AIU del proyecto. Los resultados de la gestión ambiental y social de los proyectos no contribuye a generar condiciones de sostenibilidad ambiental y social para los proyectos, y se generan daños ambientales, factores de riesgo adicionales, pasivos ambientales que se traducen en costos sociales y económicos para la sociedad.
11 CONTENIDO TEMÁTICO 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano 2. Contexto de la Gestión Ambiental y Social 3. Principales Restricciones para la Gestión Ambiental y Social Escenarios Contractuales Análisis de restricciones Dirección de Medio Ambiente - DMA - VDSA
12 3. Principales Restricciones para la Gestión Ambiental y Social 3.1 Escenarios Contractuales para la Gestión Ambiental y Social El nivel de información y conocimiento limita la capacidad del Ejecutor para definir requerimientos específicos en materia AyS y para estimar los costos de manejo AyS que deberán ser considerados en la estructuración del Proyecto. Escenario 1. No Deseado: El contrato incluye la elaboración del diseño detallado, de los estudios ambientales, y de la gestión de permisos y autorizaciones legales. Escenario 2. Intermedio: El Proyecto cuenta con estudios ambientales (EIA-PMA) y Licencia Ambiental. El contrato incluye la elaboración del diseño detallado, y la gestión de permisos y demás autorizaciones que exija la normatividad. Escenario 3. Deseado: El Proyecto cuenta con diseños detallados, estudios ambientales y Licencia Ambiental, El contrato incluye la gestión de permisos y demás autorizaciones que exija la normatividad.
13 3. Principales Restricciones para la Gestión Ambiental y Social 3.2 Análisis de Restricciones En todos los escenarios se presenta: 1. Ausencia del presupuesto específico para el manejo ambiental y social del proyecto. 2. Gestión ambiental y social: (i) asociada al manejo de contingencias, y (ii) presupuestada en el item de imprevistos, 3. Alto riesgo de daños ambientales y costos sociales asociados a impactos no previstos o por manejo inadecuado. 4. Alto riesgo de conflictos sociales que pueden generar retrasos en los tiempos de ejecución del proyecto. 5. Incremento en los costos inicialmente previstos. 6. Alto riesgo en la ejecución del proyecto El componente ambiental y social del Proyecto no se considera en el análisis de riesgo del Contratista y pierde relevancia en la planeación, estructuración y ejecución del Proyecto
14 CONTENIDO TEMÁTICO 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano 2. Contexto de la Gestión Ambiental y Social 3. Principales Restricciones para la Gestión Ambiental y Social 4. Conclusiones Generales Deficiencias en la Estructuración de Proyectos Retos y Oportunidades para garantizar Objetivos de Costo-Efectividad Dirección de Medio Ambiente - DMA - VDSA
15 4. Conclusiones Generales 4. 1 Deficiencias en la Estructuración de los Proyectos bajo Modalidad Llave en Mano 1. La estructuración de los proyectos a ser contratados bajo la modalidad llave en mano NO genera incentivos para el cumplimiento de la normatividad ambiental por parte del Contratista. 2. El mayor y mejor conocimiento sobre los impactos y riesgos ambientales del proyecto NO garantiza que este componente sea considerado en el análisis de riesgo del contratista, ni presupuestado en costo total de su propuesta. 3. Si bien se contrata el proyecto a precios globales y plazos fijos, y para asumir los riesgos inherentes a la ejecución del proyecto se incrementa los costos, los criterios de selección basados en el mínimo costo, conllevan a que los costos asociados al manejo ambiental y social no sean presupuestados como costos directos del proyecto, y que puedan concebirse como probables fuentes de ahorro del Contratista.
16 4. Conclusiones Generales 4. 1 Deficiencias en la Estructuración de los Proyectos bajo Modalidad Llave en Mano 4. Esta modalidad de contratación NO genera condiciones de sostenibilidad ambiental y social para los proyectos; por el contrario, se presenta alto riesgo de afectación ambiental y de conflicto social, 5. La obligación explícita de cumplir la normatividad ambiental vigente (inherente a todos los tipos de contratos), NO es suficiente para garantizar una gestión ambiental y social adecuada ni responsable, 6. El cumplimiento de la normatividad ambiental vigente NO garantiza condiciones de sostenibilidad AyS de los proyectos, en el marco de la prevención y minimización de impactos y riesgos ambientales y sociales.
17 4. Conclusiones Generales 4.2 Retos y Oportunidades para Garantizar Objetivos de Costo- Efectividad 1. Fortalecer la capacidad institucional del Ejecutor en (i) la planeación de los proyectos a ser contratados bajo la modalidad llave en mano, (ii) la estructuración de la licitación del proyecto, y (iii) el seguimiento y control de la gestión ambiental y social del Contratista, 2. Estructurar proyectos que bajo esta modalidad de contratación garanticen una gestión ambiental y social efectiva en el marco de los objetivos de prevención y minimización de impactos y riesgos AyS. Especificar las obligaciones y requerimientos AyS que deberá cumplir el Contratista para prevenir y minimizar los impactos y riesgos del proyecto, garantizando su sostenibilidad AyS. Generar incentivos para el cumplimiento por parte del Contratista, de la normatividad ambiental y demás obligaciones y requerimientos del Ejecutor, la Autoridad Ambiental y de los organismos de financiamiento.
18 CONTENIDO TEMÁTICO 1. Generalidades sobre la Modalidad de Contratación Llave en Mano 2. Contexto de la Gestión Ambiental y Social 3. Principales Restricciones para la Gestión Ambiental y Social 4. Conclusiones Generales 5. Algunas Recomendaciones para el Ejecutor Planeación del Proyecto Estructuración de la Licitación del Proyecto Seguimiento y Control sobre la ejecución del proyecto Dirección de Medio Ambiente - DMA - VDSA
19 5. Algunas Recomendaciones para el Ejecutor 5.1 Planeación del Proyecto Construir los escenarios deseados para la contratación bajo esta modalidad. En cualquier escenario identificar los impactos y riesgos significativos AyS del proyecto, y determinar las obligaciones y requerimientos específicos que deberá cumplir el Contratista en cada etapa del proyecto. Estimar el monto de las inversiones necesarias para la gestión AyS en el marco de objetivos de prevención y minimización de impactos y riesgos (Manual de Estimación de Costos Ambientales y Sociales en Proyectos Viales). Diseñar y aplicar los incentivos necesarios para garantizar (i) el cumplimiento de la normatividad y demás requerimientos AyS, y (ii) el logro de objetivos y resultados deseados de la gestión AyS. Estructurar el proyecto bajo las consideraciones anteriores (obligaciones e incentivos) para garantizar una gestión AyS por resultados.
20 5. Algunas Recomendaciones para el Ejecutor 5.2 Estructuración de la Licitación del Proyecto (1) Fortalecimiento de la gestión ambiental y social por resultados en el marco de la prevención y minimización de impactos y riesgos, mediante la definición de obligaciones y requerimientos contractuales (Incentivos al cumplimiento): Elaboración de estudios previos con productos útiles para tomar decisiones sobre la gestión AyS. Diseño e implementación de programas específicos a desarrollar para lograr los resultados deseados de la gestión AyS del contratista, Diseño e implementación de una estructura organizacional (gerencial y operativa) para la gestión AyS del Proyecto, que incluya perfiles y tiempo de dedicación del equipo AyS durante la ejecución del proyecto. Diseño e implementación de Instrumentos de Gestión del Contratista y de cumplimiento obligatorio para su subcontratistas.
21 5. Algunas Recomendaciones para el Ejecutor 5.2 Estructuración de la Licitación del Proyecto (2) Diseño y aplicación rigurosa de un marco sancionatorio contractual con base en la identificación explícita de acciones o situaciones específicas no deseadas durante la ejecución del proyecto y las sanciones (multas, retenciones de pago, descuentos o no pagos) en caso de su ocurrencia, o del no cumplimiento de las obligaciones AyS (legales y/o contractuales) por parte del Contratista y de sus subcontratistas. Diseño e implementación de una estrategia de monitoreo y seguimiento, que permita generar información útil a instancias decisorias para (i) prevenir y minimizar impactos y riesgos, (ii) mejorar procesos y desempeño en la ejecución del proyecto, y (iii) hacer seguimiento y control sobre el cumplimiento legal y contractual. Elaboración de informes de avance sobre los logros, resultados y retos del gerenciamiento Ambiental y Social del Proyecto.
22 5. Algunas Recomendaciones para el Ejecutor 5.2 Estructuración de la licitación del Proyecto (3) Definición claras de responsabilidades diferenciadas del Ejecutor y del Contratista en: Gestión Predial: Inventario Negociación Adquisición - Liberación y Entrega de predios Gestión Social: Manejo de Relaciones con la Comunidad - Inventario de afectados - Reconocimiento de derechos - Valoración de daños Definición de Compensaciones Resolución de Conflictos por diferencias con el Contratista debido a afectaciones a predios, viviendas, recursos naturales, cultivos, infraestructura o servicios comunitarios. Gestión Ambiental: derechos y obligaciones derivados de la Licencia Ambiental y de sus modificaciones, gestión administrativa de permisos y autorizaciones, incluyendo derechos de explotación de fuentes de materiales, y utilización de zonas de préstamo. Gestión Interinstitucional: para la articulación, coherencia y concurrencia de las inversiones en el área del proyecto, con el fin de a) generar valor agregado de las inversiones ambientales y sociales, y b) garantizar mayor efectividad de las mismas.
23 5. Algunas Recomendaciones para el Ejecutor 5.3 Seguimiento y Control sobre la Ejecución del Proyecto (Procesos y Desempeño) (i) Diseño e implementación de mecanismos para fortalecer el seguimiento y control: Ejecutor - Autoridad Ambiental - Comunidad (veedurías ciudadanas como instrumentos para el control social del proyecto) con el fin de garantizar el mejor desempeño y resultado de la gestión AyS del Contratista. (ii) Presentación de Informes periódicos sobre logros y resultados de la gestión AyS: Cumplimiento de las obligaciones legales y requerimientos contractuales. Resultados del Gerenciamiento Ambiental, y de los programas de Monitoreo y de Contingencias. Limitaciones y retos en la ejecución, cumplimiento y/o evaluación de los instrumentos de gestión AyS. Las propuestas y recomendaciones para el ajuste de los instrumentos de gestión y para lograr el mejor desempeño ambiental y social del proyecto. Obligación de presentar estos informes a la Autoridades competentes.
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