Acción exterior y Comunidades Autónomas

Transcripción

1 9 3 Acción exterior y Comunidades Autónomas

2 ACCIÓN EXTERIOR Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS Col lecció 93 Institut d Estudis Autonòmics

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4 ACCIÓN EXTERIOR Y COMUNIDADES AUTÓNOMAS SEMINARIO Barcelona, 1 de julio de 2014 BARCELONA 2015

5 Biblioteca de Catalunya. Datos CIP: Acción exterior y comunidades autónomas : seminario, Barcelona, 1 de julio de (Institut d Estudis Autonòmics ; 93) ISBN I. Institut d Estudis Autonòmics (Catalunya) II. Col lecció: Institut d Estudis Autonòmics (Col lecció) ; Comunitats autònomes Espanya Relacions exteriors Congressos 2. Catalunya Relacions exteriors Congressos 3. País Basc Relacions exteriors Congressos 327(460.23)(063) 327(460.15)(063) 327(460-32)(063) La publicación por parte del IEA de este libro no implica responsabilidad alguna sobre su contenido. No se permite la reproducción total o parcial de esta publicación, incluido su diseño, ni su almacenamiento, ni tampoco su transmisión por cualquier forma o medio sin la autorización previa del titular del copyright. Fotografía de la cubierta: Palau Centelles, Barcelona (s. xvi). Fachada de la Baixada de Sant Miquel Generalitat de Catalunya. Institut d Estudis Autonòmics Primera edición: mayo de 2015 ISBN: Depósito legal: B Producción: Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions Imprès en paper certificat FSC

6 SUMARIO Prólogo Mercè Corretja Torrens... 7 Los últimos desarrollos de la acción exterior del Gobierno Vasco: la estrategia Basque Country 2020 José Luis de Castro Ruano La acción exterior de la Generalitat, los recientes desarrollos legislativos estatales y la nueva Ley catalana de Acción Exterior y de Relaciones con la Unión Europea Xavier Pons Ràfols Debate

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8 PRÓLOGO Durante 2014 han irrumpido varias novedades legislativas en el ámbito de la acción exterior: dos estatales, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, y la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, y una autonómica: la Ley catalana 16/2014, de 4 de diciembre, de la Acción Exterior y de Relaciones con la Unión Europea. La primera de las leyes mencionadas no solo se ocupa de la acción exterior del Estado sino que introduce importantes cambios en la realización de la acción exterior autonómica tal como hasta ahora se ha llevado a cabo; la segunda tiene por objeto modificar una norma preconstitucional hasta ahora vigente sobre el procedimiento de suscripción y ratificación de tratados y acuerdos internacionales, el Decreto 801/1972, y adecuarla a la realidad política y constitucional española; la tercera, tiene por objeto desarrollar las previsiones del Estatuto de Autonomía de Cataluña en materia de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea. Todas estas novedades, sus implicaciones e interrelaciones, nos llevaron a organizar un seminario, el 1 de julio de 2014, titulado «La acción exterior de las comunidades autónomas» en el que pudimos contar con tres ponentes de prestigio en el ámbito del Derecho internacional y de las relaciones internacionales: Ignacio de Molina, investigador principal del Real Instituto Elcano y profesor del Departamento de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid; Xavier Pons, catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona, y José Luis de Castro Ruano, profesor titular de Relaciones Internacionales de la Universidad del País Vasco UPV/EHU. A las tres ponencias iniciales, siguió un animado debate entre todos los participantes. De entrada, hay que señalar que la Ley estatal 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, tiene por objeto, por primera vez, la regulación de un ámbito que hasta ahora carecía de ella: la acción exterior del Estado. La nueva ley se concibe, según su 7

9 exposición de motivos, como un instrumento flexible para alcanzar cinco objetivos: fortalecer la presencia internacional y reforzar la imagen de España, consolidar y reforzar la credibilidad de España, articular una política exterior armónica con la política exterior y de seguridad común europea, coordinar la política exterior de España con la política exterior de los Estados miembros de la Comunidad Iberoamericana de Naciones y, finalmente, prestar asistencia a los ciudadanos y empresas españolas en el exterior. La nueva ley se estructura en cuatro títulos: un título preliminar, donde se contienen las definiciones y principios; un título I, relativo a los sujetos y ámbitos de la acción exterior, un título II, relativo a planificación, seguimiento y coordinación de la acción exterior, y un título III sobre la organización de la Administración General del Estado en el exterior, es decir, el servicio exterior del Estado. Los títulos competenciales invocados por el legislador estatal son los artículos , 97 y CE. El primero atribuye al Estado la competencia sobre relaciones internaciones, el segundo atribuye al Gobierno la dirección de la política exterior, y el tercero atribuye al Estado la competencia sobre bases del régimen jurídico de las administraciones públicas. Ciertamente, la invocación de estos títulos competenciales no resulta pacífica. El concepto de relaciones internacionales ha sido objeto de varias sentencias del Tribunal Constitucional, entre las que podemos citar la STC 165/1994, de 26 de mayo, que han ido perfilado su contenido. Si bien la jurisprudencia constitucional ha admitido que el Estado puede adoptar medidas de regulación y de coordinación de las actividades de proyección exterior de las comunidades autónomas, ello no significa que el Estado esté habilitado para legislar la acción exterior de las comunidades autónomas a partir de este título competencial. En cuanto al artículo 97, no se trata de un título competencial y se refiere a la política exterior del Gobierno, no a la acción exterior (término más amplio y que incluye también cualquier actividad administrativa), lo que constituye una materia diferente. Ambos conceptos se definen en la ley. Finalmente, en relación con el título competencial del artículo CE, su invocación se refiere exclusivamente al título III, es decir, al servicio exterior del Estado, por lo que no tendría aplicación a los títulos que afectan la actividad exterior de las comunidades autónomas. Entrando en el contenido de la ley, el artículo 3.2 fija los siete principios rectores de la acción exterior del Estado: unidad de acción en el 8

10 exterior; lealtad institucional y coordinación; planificación; eficiencia; eficacia y especialización; transparencia, y servicio al interés general. Estos principios se aplican a todos los sujetos que realizan acción exterior, incluidas las comunidades autónomas, cuya actuación se regula en los artículos 4 a 13. Desde la perspectiva de las comunidades autónomas, la ley introduce restricciones y limitaciones a su actividad. Así, además del principio de unidad de acción en el exterior, se atribuyen al Ministerio de Asuntos Exteriores facultades que implican una coordinación o un control preventivo de la actividad exterior de las comunidades autónomas y que suponen un grado mayor de intervención del que hasta ahora tenía reconocido el Estado por la doctrina constitucional. Estas nuevas funciones del Estado se reflejan en la obligación de información previa de las comunidades autónomas al Estado en lo que se refiere a viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior (con excepción de las que se realicen en el ámbito de la Unión Europea); en la sumisión a un control previo (comunicación al Ministerio de Asuntos Exteriores y emisión de varios informes ministeriales) de la apertura de oficinas en el exterior, o en la sujeción de su actividad a los principios de la ley y a los fines, directrices y objetivos que fije el Gobierno del Estado. En el título II de la ley se regula la Estrategia de Acción Exterior (artículos 35-36), un instrumento de planificación cuya aprobación corresponde al Gobierno del Estado pero en cuya elaboración participan comunidades autónomas y entes locales. La ley establece que la no integración de sus propuestas en la Estrategia debe ser motivada y fundamentada en alguna directriz, fin u objetivo fijado por el ejecutivo. A la Estrategia de Acción Exterior se refirió el primer ponente, Ignacio de Molina, que fue además el coordinador del Informe del Real Instituto Elcano que sirvió de base al proyecto de ley. Dicho ponente señaló las virtudes y las debilidades de la Estrategia. Entre las primeras, el hecho de colmar un vacío. El antecedente más inmediato de esta Estrategia fue un Plan Estratégico de Acción Exterior que se presentó a finales de 2000, pero que no se llegó a aprobar. No es pues de extrañar que la nueva previsión legal fuera saludada de forma muy favorable por el ponente, quien, no obstante, también destacó una de sus principales debilidades: la necesidad de integrar en su elaboración y aprobación a las distintas sensibilidades que existen en el estado y 9

11 a los distintos actores implicados, especialmente a las comunidades autónomas. En cuanto a la segunda ley estatal que hemos mencionado, la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, viene a cubrir otro vacío legal, ya que hasta ahora esta materia se encontraba regulada por una norma reglamentaria y preconstitucional. Así, pues, la ley desarrolla la reserva legal prevista por la Constitución Española de 1978 y supone la codificación de la práctica administrativa hasta ahora realizada en esta materia. La ley se estructura en cinco títulos. En el título I se establece el alcance material de la ley y las definiciones. En el título II se regula la competencia para la celebración y la celebración misma de los tratados internacionales, así como el proceso de celebración, la publicación y registro, la ejecución y observancia y la enmienda, suspensión y denuncia. El título III regula los acuerdos internacionales administrativos (que no constituyen tratados internacionales) y el título IV y último regula los acuerdos internacionales no normativos. Finalmente, el título V se refiere a la participación de las comunidades autónomas, ciudades autónomas y entidades locales. En su contenido, la ley se ajusta a los Convenios de Viena de 1969, sobre Derecho de los Tratados, y de 1986, sobre Derecho de los Tratados entre Estados y organizaciones Internaciones o entre organizaciones internacionales (que aún no ha entrado en vigor). España es parte del primer tratado y prestó el consentimiento para obligarse en relación al segundo tratado. Tal como indican los títulos de la ley, los tratados y acuerdos se clasifican en: tratados internacionales, acuerdos internacionales administrativos y acuerdos internacionales no normativos. La ley prevé que las comunidades autónomas puedan establecer acuerdos internacionales administrativos en ejecución de tratados internacionales en el ámbito de sus competencias, así como acuerdos internacionales no normativos. Ahora bien, en la regulación de las facultades de intervención de las comunidades autónomas se equipara a estas con las ciudades de Ceuta y Melilla y con los entes locales, y se impone un control excesivo sobre las comunidades autónomas en la tramitación y registro de dichos acuerdos. En definitiva, las nuevas leyes estatales, aunque esperadas y quizás necesarias, contienen elementos polémicos desde la perspectiva competencial. 10

12 En relación con la acción exterior de las comunidades autónomas, hay que señalar que la doctrina constitucional de los años ochenta y noventa dio pie a la consolidación de una acción exterior autonómica, fundada en el ejercicio del derecho a la autonomía y a su desarrollo y, por ello, muy vinculada a determinadas competencias (turismo, comercio, cultura, etc.). Esta acción exterior se desarrolló en paralelo a la competencia en materia de relaciones internacionales que el artículo de la Constitución Española de 1978 reserva al Estado y en relación a la cual el Tribunal Constitucional fue estableciendo su contenido y sus límites, tal como ya hemos señalado. Dos comunidades autónomas han destacado especialmente tanto por su acción exterior como por su actividad europea: el País Vasco y Cataluña. La primera, con la apertura de una oficina en Bruselas, dio lugar a la STC 165/1994, ya citada, que abrió el camino para que otras comunidades autónomas también abrieran oficinas y delegaciones en Bruselas. Estas oficinas en la actualidad desarrollan una importante labor de apoyo al Representante permanente así como de representación y defensa de los intereses generales de su Comunidad Autónoma, dan apoyo a las empresas y entidades de su Comunidad ante la Unión Europea y son un importante canal de participación directa ante los órganos de la Unión Europea (no olvidemos que muchas de las competencias que corresponden actualmente a la Unión Europea tienen una incidencia directa en competencias autonómicas o bien eran competencias atribuidas a las CCAA por los estatutos de autonomía), además de contribuir a la proyección internacional de la imagen de su Comunidad Autónoma. Sin embargo, a raíz de las reformas administrativas emprendidas como consecuencia de la crisis económica y financiera que afecta especialmente a España, hay que señalar que algunas de estas oficinas se han ido cerrando (por ejemplo, las de Asturias y Castilla-La Mancha) y su existencia resulta hoy muy controvertida. El País Vasco además tiene una larga trayectoria de proyección internacional y no solo europea, que se ha desarrollado en varias etapas. En la actualidad, su acción exterior se centra en la llamada Estrategia Basque Country 2020, sobre la que se articuló la segunda de las ponencias a cargo del profesor José Luis de Castro, de la Universidad del País Vasco. En el caso de Cataluña, su acción exterior procede también de los años ochenta, y ha recibido el aval del Tribunal Constitucional en 11

13 numerosas ocasiones. El Estatuto de Autonomía de 2006 recoge ampliamente la actividad exterior de la Generalitat en el título V. Además, en dicho título se tratan separadamente las relaciones con la Unión Europea (capítulo II) de la acción exterior (capítulo III), teniendo en cuenta que la dimensión europea se ha incorporado a nuestro ordenamiento jurídico como marco normativo de referencia, tanto para las instituciones como para los ciudadanos y las empresas, con lo que ya ha dejado de ser un ámbito exterior. La STC 31/2010, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Estatuto catalán, desestimó íntegramente la impugnación de todos los artículos del título V del Estatuto y ratificó las competencias de la Generalitat en materia de acción exterior y Unión Europea. En diciembre de 2014 se ha aprobado la nueva ley catalana de Acción Exterior y de Relaciones con la Unión Europea en desarrollo de las previsiones estatutarias. Esta nueva ley, que en el momento en que se celebró el seminario aún era proyecto, fue el objeto de la tercera ponencia a cargo del catedrático de derecho internacional de la Universidad de Barcelona Xavier Pons. El contenido de la ponencia ha sido actualizado previamente a la publicación, con una referencia a la reciente sentencia del Tribunal Constitucional sobre la actuación internacional del Síndic de Greuges de Catalunya. Resumiendo, pues, las novedades legislativas introducidas en 2014 han vuelto a poner en relieve la importancia de la acción exterior y la necesidad de actualizar normas que habían quedado claramente obsoletas, o bien de desarrollar las nuevas disposiciones estatutarias en el caso de Cataluña, y de seguir realizando una importante acción exterior autonómica. Esta coincidencia, junto a la polémica generada por la nueva Ley 2/2014 en relación a las obligaciones que se imponen a las comunidades autónomas en el ejercicio de su acción exterior, fueron los temas que se trataron y debatieron en el seminario celebrado en el Institut d Estudis Autonòmics. Como resultado de dicho seminario, así como de las reflexiones y de los debates que se generaron entre los participantes, presentamos este volumen que esperamos sea de su interés. Mercè Corretja Torrens Jefa del Área de Investigación IEA 12

14 LOS ÚLTIMOS DESARROLLOS DE LA ACCIÓN EXTERIOR DEL GOBIERNO VASCO: LA ESTRATEGIA BASQUE COUNTRY 2020 José Luis de Castro Ruano Profesor titular de Relaciones Internacionales de la UPV/EHU SUMARIO: 1. Introducción. 2. Motivaciones vascas para la acción exterior Motivaciones generales Motivaciones específicas. 3. La acción exterior vasca en el Estatuto de Gernika. 4. La acción exterior vasca en la propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi de 30 de diciembre de La práctica «desbordante» de la acción exterior vasca. 6. La Estrategia Marco de Internacionalización 2020: Estrategia Basque Country. 7. Conclusión. 1 Introducción En el presente trabajo nos centraremos en la acción exterior protagonizada por el Gobierno vasco; aun sin desconocer las manifestaciones de la acción exterior que desarrollan otros actores institucionales vascos como el Parlamento vasco, las diputaciones forales y los municipios, especialmente las tres capitales, que complementan la actuación exterior gubernamental y contribuyen a enriquecer la presencia vasca en el exterior, fundamentalmente en algunos ámbitos específicos. 1 1 Para un análisis en profundidad y pormenorizado de la acción exterior vasca a lo largo del tiempo pueden verse nuestros trabajos: De Castro Ruano, J.L. y Ugalde Zubiri, A.; La acción exterior del País Vasco ( ), Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, De Castro Ruano, J.L. y Ugalde Zubiri, A.; Anuario sobre la acción exterior del País Vasco 2004, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, De Castro Ruano, J.L. y Ugalde Zubiri, A.; La acción exterior de Euskadi 2005, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, De Castro Ruano, J.L. y Ugalde Zubiri, A.; La acción exterior de Euskadi 2006, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, De Castro Ruano, J.L. y Ugalde Zubiri, A.; La acción exterior de Euskadi, 2008 y 2009, Oñati, 13

15 En un mundo global como el actual, donde asistimos a una profunda internacionalización de prácticamente todas las áreas de gestión y de gobierno, no puede pretenderse un ejercicio adecuado de las competencias propias, ni una correcta salvaguardia de los intereses de los administrados limitándose estrictamente a los límites territoriales del país. Es necesario «salir fuera», porque allí, en la arena internacional, se originan y desarrollan muchas de las principales inercias económicopolíticas que acabarán afectando a nuestros intereses más inmediatos. Este es un principio ya absolutamente asumido por todos, por lo que en las últimas décadas se ha generalizado y «naturalizado» la acción exterior de los Gobiernos No Centrales en adelante GNC. La acción exterior de los GNC como fenómeno generalizado en nuestros días no implica únicamente el desarrollo de un nuevo campo de actividad de estos actores, ni una simple ampliación de su horizonte de intervención; supone sobre todo una evolución crucial tanto en el entramado organizacional del ejercicio del poder político a múltiples niveles y localizaciones (infra, supra y para estatal) como de las formas de materialización de la actuación política; implica el surgimiento de nuevos tipos de representación que enfatizan el papel de los GNC, cuyo estatus se refuerza. 2 En definitiva, estamos experimentando una nueva territorialización de la acción política, una nueva forma de relación de y entre los territorios y los poderes políticos, subvirtiendo esquemas y jerarquías tradicionales entre los tres escalones de poder, pasando de un sistema jerarquizado a otro reticular y multicéntrico. 3 En este nuevo sistema, los poderes territoriales vienen desarrollando una creciente capacidad de intervención y generación de dinámicas. En este trabajo pondremos de manifiesto el caso particular de la actuación exterior del Instituto Vasco de Administración Pública, Los Anuarios referentes a los años 2010, 2011 y 2012 están únicamente en versión digital en la página web www. lehendakaritza.ejgv.euskadi.net (donde también pueden consultarse los Anuarios publicados por el Instituto Vasco de Administración Pública). 2 Vid. Hocking, B.; «Brinding Boundaries: Creating Linkages. Non-Central Governments and Multilayered Policy Environments» en Welt Trends, nº 11, Para profundizar en esta idea vid. BADIE, B.; La fin des territoires. Essai sur le désordre international et sur l utilité social du respect. Paris, Fayard, Kohler- Koch, B.; «La renaissance de la dimension territoriales en Europe: entre illusion et réalité» en Negrier, E. et Jouve, B. (Dir.); Que gouvernent les régions d Europe? Échanges politiques et mobilisations regionales, Paris, L Harmattan,

16 Gobierno Vasco como representante institucional máximo de Euskadi; analizaremos las principales características de su acción exterior a lo largo de las últimas décadas, para finalizar con los últimos desarrollos, específicamente, la Estrategia Marco de Internacionalización Basque Country Motivaciones vascas para la acción exterior 2.1 Motivaciones generales La literatura especializada extrae una serie de motivaciones o causas más habitualmente generadoras de dinámicas de acción exterior; entre ellas suele ser frecuente ver la distinción entre causas originadas en el exterior del Estado y las que se originan en su interior. 4 Entre las primeras suelen considerarse los efectos de la globalización sobre las estructuras estatales (diversificación de la agenda, atenuación de la diferencia entre política exterior y política interior por la internacionalización de asuntos tradicionalmente internos, como sanidad, educación y cultura, medio ambiente, etc.) y las estrategias que elaboran los GNC para afrontar los retos derivados de este fenómeno (proyección exterior de competencias internas); así como otros procesos externos susceptibles de favorecer la acción exterior de los GNC, según el determinado contexto mundial concreto en que se encuentra inmerso cada actor (por ejemplo, la pertenencia a la Unión Europea de un determinado GNC le proporcionará unas posibilidades concretas de actuación internacional imposibles de desarrollar en otro contexto). Entre las causas generadas en el interior del Estado suelen señalarse todas aquellas cuestiones relacionadas con la genéricamente conocida como crisis del Estado como forma de organización política y su consecuente debilitamiento para responder a los grandes retos de la sociedad global actual; los GNC asumen muchas de las demandas para 4 Vid. Soldatos, P.; «An Explanatory Framework for the Study of Federated States as Foreign-policy Actors» en Michelman, H.J. y Soldatos (Eds.); Federalism and International Relations. The Role of Subnational Units; Oxford, Clarendon Press, Segura García, C.; «La actividad exterior de las entidades políticas subestatales» en Revista de Estudios Políticos, nº 91,

17 las que el Estado tiene dificultades en proporcionar una acción eficaz (en materia social, cultural y/o económica, educación, etc.). Además hay que considerar las causas y motivaciones específicas y singulares de cada actor concreto (por sus características étnicas o culturales, situación lingüística, singularidad política, conciencia nacional, etc.). 2.2 Motivaciones específicas En lo que al País Vasco se refiere, con Alexander Ugalde extraemos cinco categorías de motivaciones o causas específicas, aunque no necesariamente singulares todas ellas, para su acción exterior. 5 a) Razón funcional, derivada del correcto ejercicio de las competencias asignadas a la Comunidad Autónoma del País Vasco según el bloque de constitucionalidad (industria, comercio, turismo, cultura, educación, pesca, agricultura, medio ambiente, empleo, cooperación al desarrollo, transporte, asuntos de interior, etc.). En un contexto globalizado como el actual no puede concebirse una eficiente gestión de estas competencias sin una proyección internacional de las mismas. En consecuencia, todos los departamentos del Gobierno cuentan en mayor o menor medida con áreas de competencias susceptibles de proyectarse exteriormente. b) Motivación económico-comercial: es el tipo de motivación que con más frecuencia encontramos en la acción exterior de los GNC y también, obviamente, en el País Vasco, cuya estructura económica (peso creciente del sector servicios, gran implantación de pymes importante sector industrial dedicado a la exportación, etc.) implica una intensa labor institucional dirigida a la internacionalización de su economía, fomento de las exportaciones, búsqueda de mercados exteriores, captación de inversiones, y planes de modernización tecnológica, así como mejoras en las infraestructuras y comunicaciones. La acción exterior se concibe, por lo tanto, como un importante instrumento de inserción de la economía vasca en la economía global. 5 Ugalde Zubiri, A.; «Presencia internacional institucional a través de la acción exterior del Gobierno Vasco» en De Castro Ruano, J.L. y Orueta Estibariz, G. (Eds.); Escritos de internacionalistas en homenaje al profesor Iñaki Aguirre Zabala, Leioa, Servicio Editorial de la UPV/EHU,

18 c) Motivación política: es un hecho empíricamente demostrable que cuando en una colectividad territorial existe una fuerte identidad diferenciada, sea esta originada por motivos étnicos, lingüísticos, culturales, institucionales, históricos o de cualquier otra índole, su acción exterior suele ser más intensa y rica, convirtiéndose esta en un elemento adicional de afirmación política ad extra (aunque posteriormente, por reflejo de aquella en los medios de comunicación propios y estatales, también ad intra). La acción exterior se convierte así en un instrumento de autorrepresentación y autoafirmación que proporciona visibilidad como entidad políticamente autónoma, diferenciada y singular. La motivación política en el caso vasco es evidente por su historia, idioma propio e identidad cultural, conciencia política y deseo de autoafirmación. Motivación semejante encontramos en otros GNC con marcada identidad nacional (como Flandes, Valonia, Quebec, Cataluña, etc.). 6 d) Motivación cultural: es una motivación también determinante en el caso vasco, por cuanto al poseer lengua propia y cultura singular derivada de la anterior, su defensa en el ámbito internacional se convierte en un derecho e, incluso, en obligación; esta defensa conlleva igualmente la colaboración con otros GNC con atributos semejantes para el intercambio de experiencias y la adopción de posiciones comunes ante Estados, organizaciones internacionales y otras instancias. e) Participación y presencia efectiva en la Unión Europea: la UE es una ventana de oportunidad para la acción exterior de la mayoría de los GNC; pero en el caso vasco es una preocupación constante que hunde sus raíces en la historia desde el mismo momento del inicio del proceso de integración europea, donde la participación vasca estuvo presente. 7 En la actualidad es una preocupación constante de las au- 6 «Los gobiernos subestatales más activos en relaciones internacionales (Flandes, Valonia, Quebec, Cataluña y el País Vasco) comparten una característica común: el nacionalismo» leemos en Paquin, S. y Lachapelle, G.;» Porqué las regiones tienen relaciones internacionales?» en Morata, F.; Lachapelle, G. y Paquin, S. (Eds.), Globalización, gobernanza e identidades, Barcelona, Fundació Carles Pi i Sunyer d Estudis Autonòmics i Locals, 2004, p Sobre la profundidad histórica del europeísmo vasco vid. Arrieta Alberdi, L.; Estación Europa. La política europeísta del PNV en el exilio ( ), Madrid, Tecnos, Ugalde Zubiri, A.; La Acción Exterior del Nacionalismo Vasco ( ): Historia, Pensamiento y Relaciones Internacionales, Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, Ugalde Zubiri, A.; El Consejo Vasco del Movi- 17

19 toridades vascas que utilizarán todas las vías a su disposición (ya sea directamente cuando el derecho comunitario así lo permita, a través de las estructuras del Estado en otros casos, y/o mediante la cooperación y establecimiento de redes interregionales con otros GNC) para conseguir una presencia efectiva en el entramado comunitario. 3 La acción exterior vasca en el Estatuto de Gernika El marco jurídico en el que se sustenta la acción exterior vasca viene definido, fundamentalmente, por la Constitución Española y el Estatuto de Autonomía de Gernika de 1979, además de la doctrina jurisprudencial sobre la cuestión emanada desde el Tribunal Constitucional. Si bien, como veremos seguidamente, la acción exterior vasca realmente existente desbordará las exiguas disposiciones que en este ámbito contempla el Estatuto vasco. Como es ya sobradamente conocido, la Constitución Española realiza en el artículo una reserva competencial exclusiva en materia de relaciones internacionales a favor del Estado; así las cosas, durante mucho tiempo se discutió qué debía entenderse por «relaciones internacionales». Esa falta de precisión terminológica dio lugar a un intenso debate doctrinal y político solucionado finalmente como consecuencia de diferentes sentencias del Tribunal Constitucional que procedieron a clarificar el alcance material del artículo constitucional. Todo ello supuso que, al margen de la regulación estatutaria sobre la cuestión, la acción exterior autonómica quedase avalada y legitimada por la doctrina del Tribunal Constitucional; y ello porque ha sido a este tribunal al que, a falta de un tratamiento normativo más adecuado que regulase esta actividad, le ha correspondido dilucidar las cuestiones relacionadas con la acción exterior de las comunidades autónomas. En el Estatuto de Autonomía del País Vasco, encontramos únicamente tres supuestos de actuación exterior de la Comunidad Autónoma Vasca: a) Facultad de instar a la negociación de un tratado internacional en una materia de interés sensible para Euskadi, como es la salvaguarmiento Europeo ( ). La aportación vasca al federalismo europeo, Vitoria- Gasteiz, Consejo Vasco del Movimiento Europeo,

20 dia y el fomento del euskera. 8 La eficacia práctica de esta posibilidad podemos calificarla como de débil, ya que el Gobierno del Estado no está obligado a atender esta petición, pudiendo desestimarla; obviamente, en este caso el Estado debería motivar las razones para no atender la solicitud; de lo contrario, la previsión estatutaria carecería del mínimo valor y sentido. 9 b) Facultad para ejecutar tratados internacionales y convenios en todo lo que afecte a las materias atribuidas a su competencia. 10 Es un principio generalmente asumido que la ejecución de un tratado la realice quien tiene en el ámbito interno la competencia material a la que se refiere ese tratado. Más controvertida fue, sin embargo, la segunda parte de este artículo [«( ) Ningún tratado o convenio podrá afectar a las atribuciones y competencias del País Vasco si no es mediante el procedimiento del artículo de la Constitución, salvo lo previsto en el artículo 93 de la misma»]. Aunque existieron interpretaciones distintas, algunas apelando incluso a la posible inconstitucionalidad del artículo, mayoritariamente la doctrina interpreta que la limitación referida en la literalidad del artículo no debe suponer un límite al derecho y competencia del Estado a celebrar tratados; sino que la 8 Artículo 6.5 del Estatuto: «Por ser el euskera patrimonio de otros territorios vascos y comunidades, además de los vínculos y correspondencia que mantengan las instituciones académicas y culturales, la Comunidad Autónoma del País Vasco podrá solicitar del Gobierno español que celebre y presente en su caso, a las Cortes Generales para su autorización, los tratados o convenios que permitan el establecimiento de relaciones culturales con los Estados donde se integran o residan aquellos territorios y comunidades, a fin de salvaguardar y fomentar el euskera». 9 En cualquier caso, hay que indicar que la posibilidad de instar al Gobierno del Estado para que celebre tratados internacionales en materias de interés para la Comunidad Autónoma que recogen diferentes Estatutos de Autonomía, no ha sido apenas utilizada por éstas, que han preferido suscribir directamente ellas mismas acuerdos con entidades extranjeras en materia de interés común. Ello ha podido suponer una pérdida de oportunidades potenciales pues, como afirma Susana Beltrán, «no es lo mismo celebrar un tratado que un acuerdo exterior autonómico, por muy perfeccionado que sea»; en Los acuerdos exteriores de las comunidades autónomas. Marco jurídico actual y perspectivas de futuro, Barcelona, Institut d Estudis Autonòmics / Universitat Auónoma de Barcelona, 2001, p Artículo 20.3: «El País Vasco ejecutará los tratados y convenios en todo lo que afecte a las materias atribuidas a su competencia en este Estatuto. Ningún tratado o convenio podrá afectar a las atribuciones y competencias del País Vasco, si no es mediante el procedimiento del artículo de la Constitución, salvo en lo previsto en el artículo 93 de la misma». 19

21 finalidad de esta previsión estatutaria es asegurar que la ejecución de aquellos tratados que afecten a las competencias vascas, se realice por la propia Administración autonómica, evitando así que los poderes centrales del Estado recuperasen por esta vía competencias previamente transferidas. 11 c) Facultad de ser informado sobre los tratados y convenios que afecten a materias de específico interés para el País Vasco. 12 Esta previsión estatutaria es también relativamente frecuente y la encontramos en otros textos estatutarios. Su elemento de debilidad reside en el hecho de que, en general (y desde luego tampoco en el caso del Estatuto vasco) no se especifica el momento concreto en el que el Gobierno del Estado ha de informar a las comunidades autónomas; obviamente no puede tener el mismo efecto informar cuando la negociación del tratado ya ha concluido o está a punto de hacerlo y la opinión autonómica no puede ya ser tenida en cuenta, que hacerlo en fases previas de negociación y discusión. 13 Por otra parte, nótese que la literalidad del artículo 20.5 del Estatuto vasco establece que la facultad de recibir información debería producirse en el caso de un tratado que afectase a cualquier materia «de específico interés para el País Vasco», lo cual supone un espectro potencial más amplio que las materias de titularidad competencial (hay asuntos de competencia estatal pero que pueden ser de «específico interés para el País Vasco»). 11 Para Pablo Pérez Tremps, esta interpretación además es coherente con el principio general de que los tratados internacionales no puedan modificar el reparto interno de competencias. En La participación europea y la acción exterior de las comunidades autónomas, Madrid/Barcelona, Marcial Pons / Institut d Estudis Autonòmics, 1998, p Artículo 20.5: «El Gobierno Vasco será informado en la elaboración de los tratados y convenios así como de los proyectos de legislación aduanera en cuanto afecten a materias de específico interés para el País Vasco». 13 Como afirma Carlos Fernández de Casadevante «La información debe ser facilitada durante la fase inicial del proceso de celebración del tratado, es durante la negociación, adopción y autenticación del texto y, en todo caso, antes de esta última en la medida en que después el texto ya es definitivo. De lo que se trata es de permitir que la Comunidad Autónoma interesada puede emitir su opinión y contribuir, en su caso, a la mejora del Tratado que después deberá aplicar»; en La acción exterior de las comunidades autónomas. Balance de una práctica consolidada, Madrid, Universidad Rey Juan Carlos/Editorial Diles, 2001, p

22 Estas son todas las previsiones que realiza el Estatuto de Autonomía de Gernika en materia de acción exterior. Como vemos, el contenido es bastante exiguo, pero hay que tener en cuenta que este Estatuto se elabora en el siglo anterior (el Estatuto vasco, el primero de la España autonómica, es de 1979 y el primer Gobierno Vasco inició su andadura en 1980), en un momento en el que todavía España no había ingresado en la Unión Europea, que tampoco se llamaba entonces Unión Europea y, además, se trataba de construir un régimen autonómico aún incierto, al que acechaban multitud de incertidumbres y en el que la acción exterior no era una cuestión vivida como prioritaria Como veremos posteriormente, la acción exterior institucional vasca desbordó progresivamente estas previsiones, desarrollando una polifacética actuación en materia de acción exterior. 4 La acción exterior vasca en la propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi de 30 de diciembre de En el primer decenio del siglo xxi, en el marco del Gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero, se procedió a las sucesivas reformas estatutarias, tras la primera refrendada correspondiente al Estatuto de la Comunidad Valenciana en julio de 2005, y no sin observar un cierto mimetismo en buena parte de ellas. 15 Siguiendo a Gurutz Jáuregui señalamos la profundidad de los cambios realizados. No son meras reformas cosméticas; sino que se 14 La propuesta de reforma del Estatuto vasco, en lo que se refiere a la acción exterior, hemos tenido oportunidad de analizarla en De Castro Ruano, J.L. y Ugalde Zubiri, A.; «La acción exterior vasca en la propuesta de estatuto político de la Comunidad de Euskadi de 30 de diciembre de 2004» en Anuario Español de Derecho Internacional vol. XXII, 2006, Pamplona, Universidad de Navarra, Para un análisis extenso de su contenido general vid. Castells, J.M. (Dir.); Estudios sobre la Propuesta política para la convivencia del Lehendakari Ibarretxe. Oñati, Instituto Vasco de Administración Pública, Algunos han mostrado su sorpresa por las amplísimas coincidencias en los contenidos de las reformas estatutarias llevadas a cabo. Jáuregui, G.; «Algunas reflexiones sobre los vigentes procesos de reforma estatutarios» en Jornada sobre Constitución y Reformas de los Estatutos de Autonomía, 17 de noviembre de 2006, Parlamento de Navarra. Fundación Manuel Jiménez Abad (en 21

23 produjo un rediseño en profundidad de las estructuras del reparto del poder político. En este sentido cabe también señalar que el objetivo principal de estas reformas no era solo un aumento cuantitativo de las competencias, sino que el asunto clave se refería al establecimiento de cláusulas de garantías de tales competencias. No es tanto una cuestión de cantidad competencial como de calidad de su ejercicio. También es de destacar que en los «nuevos» estatutos se establecían muchas disposiciones dirigidas a regular la participación de las respectivas comunidades autónomas en el ámbito exterior así como en los asuntos de la UE, aspecto que quedó regulado, en general, con gran amplitud y detalle. 16 Así, este es el marco en el que debe incluirse la reforma, frustrada hasta el momento, del Estatuto de Autonomía de Gernika del País Vasco de El Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi incorrectamente popularizado como «Plan Ibarretxe» fue propuesto por el Gobierno Vasco en octubre de 2003, debatido y aprobado por el Parlamento Vasco en diciembre de 2004 por 39 votos favorables contra 35 en contra, 17 y rechazado en el Congreso de los Diputados en febrero de 2005 por 313 votos en contra, 29 a favor y 2 abstenciones. Al día siguiente, el lehendakari Ibarretxe convocó a la ciudadanía vasca a nuevas elecciones para el 17 de abril de ese En los próximos párrafos procederemos a realizar una presentación de aquellos apartados del frustrado Estatuto Político vasco referidos a la acción exterior. Las previsiones que realizaba en materia de acción exterior se encontraban en sintonía con la práctica comparada que siguen los Estados de estructura compleja de nuestro entorno y 16 Vid. García Pérez, R. (Dir.) La acción exterior de las comunidades autónomas en las reformas estatutarias. Madrid, Tecnos, Los votos afirmativos correspondieron a los representantes del Partido Nacionalista Vasco (26), Eusko Alkartasuna (7), Izquierda Unida (3) y Socialista Abertzaleak (3). Este último grupo, correspondiente a la izquierda abertzale, dividió sus 6 votos (un séptimo parlamentario no estuvo en la cámara), de forma que 3 fueran a favor de la propuesta justo los necesarios para su aprobación y 3 en contra, que se unieron a los 28 del Partido Popular, 13 del Partido Socialista de Euskadi y uno de Unidad Alavesa. 22

24 no muy alejadas de las previsiones de otros estatutos de autonomía reformados. 18 Las primeras referencias al ámbito exterior nos las encontramos ya en el título preliminar, concretamente en los artículos 5, 7 y 8. El artículo 5 de refiere a las relaciones con las comunidades vascas del exterior, e incluye tres aspectos: el primero, 19 en una redacción bastante semejante (excepción hecha de la apelación a la «nacionalidad vasca») a la contemplada en el artículo 7.2 del actualmente vigente Estatuto de Gernika, 20 establece que todas las personas que hayan contado con vecindad administrativa en Euskadi, así como sus descendientes, contarán, si así lo solicitan, con los mismos derechos políticos que corresponden a los ciudadanos vascos en general. El aspecto más con- 18 Además de la monografía dirigida por Rafael García citada en la nota 16, vid. también: Fernández Sánchez, P.A.; «El nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía y la acción exterior» en Anuario Español de Derecho Internacional vol. XXII, 2006, Pamplona, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Navarra. Fernández Sola, N.; «La acción exterior de la Comunidad Autónoma en el nuevo Estatuto de Autonomía de Aragón» en Revista Electrónica de Estudios Internacionales, nº 14, 2007 ( García Segura, C., Morgades, S. y Rodrigo, A.J.; «Las relaciones exteriores de la Generalitat en el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006; en Anuario Español de Derecho Internacional vol. XXII, 2006 op. cit., Janer Torrens, J.D.; «La acción exterior de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares tras la entrada en vigor del nuevo Estatuto de Autonomía» en Revista Electrónica de Estudios Internacionales, nº 14, op.cit; Ordóñez Solis, D.; «Las relaciones entre la Unión Europea y las comunidades autónomas en los nuevos estatutos» en Revista d Estudis Autonòmics i Federals, nº 4, Pons Ràfols, X. y Sagarra Trías, E.; «La acción exterior de la Generalidad en la propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña» en Revista Electrónica de Estudios Internacionales, nº 11, Rodríguez-Vergara Díaz, A.; «Las regiones en la Unión Europea tras los nuevos Estatutos de Autonomía» en Revista de Derecho de la Unión Europea, nº 13, Valle Gálvez, A.; «La acción exterior del Estatuto de Andalucía: aciertos, desajustes, especificidades ocultas, desarrollos en tiempos de crisis» en Revista Electrónica de Estudios Internacionales, nº 25, 2013 ( 19 Artículo 5.1: «Todas las personas residentes en el exterior que hayan dispuesto de su última vecindad administrativa en la Comunidad de Euskadi, así como sus descendientes, si así lo solicitan, podrán gozar, de conformidad con lo que dispongan las leyes, tanto de la nacionalidad vasca como de los derechos políticos que corresponden a las ciudadanas y ciudadanos vascos». 20 Artículo 7.2 del Estatuto de Gernika: «Los residentes en el extranjero, así como sus descendientes, si así lo solicitasen, gozarán de idénticos derechos políticos que los residentes en el País Vasco, si hubieran tenido su última vecindad administrativa en Euskadi, siempre que conserven la nacionalidad española». 23

25 trovertido de este epígrafe es el que se refiere a la posibilidad de que estos ciudadanos dispongan de la nacionalidad vasca, no tanto por la posibilidad de concesión de este derecho a personas del exterior, sino por el contenido del propio estatus de nacionalidad vasca como algo distinto de la ciudadanía, contemplado en el artículo 4 de la propuesta de estatuto. Los dos epígrafes restantes de este artículo 5 se refieren al fomento de las relaciones con las colectividades y centros vascos en el exterior, 21 así como a la posibilidad de formalizar «convenios y tratados de cooperación» con instituciones de los países en que se ubican tales colectividades. 22 Aspecto este último no pacífico por cuanto, como es conocido, el Convenio de Viena de 1969 sobre el derecho de los tratados entre Estados establece la competencia de éstos para la celebración de tratados internacionales, pero sin excluir «de forma tajante que pueda haber otros tipos de tratados o que otros tipos de entidades no estatales, pero que sean parte de un Estado, puedan celebrar tratados internacionales con efectos jurídicos en el Derecho Internacional». 23 Además, cabe señalar que de la literalidad del artículo referido no queda claro el tipo de propuesta que se pretende realizar, ya que no habla de «tratados internacionales», sino de unos indefinidos «tratados de cooperación». El artículo 7 de refiere a las relaciones con los territorios vascos ubicados en el Estado francés, estableciendo dos instrumentos de acercamiento entre los dos lados de la frontera: las posibilidades que ofrece la cooperación transfronteriza en el marco de la Unión Europea, así como el establecimiento de un órgano de colaboración entre todos los territorios vascos de ambos lados de la frontera se señala también a la Comunidad Foral de Navarra Artículo 5.2: «Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, las instituciones vascas fomentarán desde una perspectiva integral los vínculos sociales, económicos y culturales con los miembros de las colectividades y centros vascos en el exterior. Por ley del Parlamento Vasco se regularán las relaciones con ellos, así como los derechos y prestaciones que se consideren oportunos». 22 Artículo 5.3: «A fin de prestar la asistencia necesaria a los miembros de las colectividades vascas en el exterior, las instituciones vascas podrán formalizar convenios y tratados de cooperación con instituciones públicas y privadas de los países en que se ubican». 23 Pons Ràfols, X. y Sagarra Trías, E.; op.cit., p Artículo 7. «Relaciones con los territorios vascos de Iparralde. 1. Las instituciones vascas otorgarán prioridad a las relaciones con los territorios vascos de 24

26 El artículo 8, referido al euskera, establecía en su punto 6 que «Atendiendo a su realidad plurilingüe, el Estado español respetará, fomentará y protegerá el euskera en todos los ámbitos institucionales, así como en la Unión Europea y en los foros internacionales». En lo que se refiere al ejercicio del poder público y atribuciones competenciales, la propuesta de Estatuto contemplaba en su artículo 45, entre otras políticas públicas atribuidas al Estado en el ámbito de la Comunidad de Euskadi, las relaciones internacionales; si bien el reconocimiento de esta competencia reservada al Estado bajo carácter exclusivo se realizaría «sin perjuicio de las actuaciones con repercusión exterior que se reconocen a la Comunidad de Euskadi en este Estatuto». 25 Por su parte, el artículo 48 establece el listado de ámbitos competenciales que corresponden a la Comunidad Autónoma de Euskadi con carácter exclusivo en materia de políticas sociales y sanitarias; y entre ellas se incluyen la sanidad «interior y exterior», el desarrollo comunitario y las políticas de inmigración. El artículo 49, referido a las políticas sectoriales económicas y financieras establece la exclusividad para Euskadi del comercio «interior y exterior; ferias y mercados ( )». Más adelante, en el artículo 53 referido a las políticas sociolaborales y de empleo se establece en el punto 4 que «Las instituciones vascas establecerán los oportunos instrumentos bilaterales con el Estado y la Unión Europea para la colaboración y cooperación en el ejercicio de las competencias en materia laboral». Iparralde, y, a tal efecto, en el marco de la Unión Europea, se propiciará la firma de los acuerdos y tratados que sean precisos para que los territorios y comunidades vascas situadas a ambos lados de los Pirineos puedan utilizar, de la forma más amplia y extensa posible, las potencialidades que ofrece la normativa actual, o futura, de cooperación transfronteriza para estrechar los especiales lazos históricos, sociales y culturales entre la Comunidad de Euskadi y los territorios y comunidades vascas ubicadas en el Estado francés, incluyendo la capacidad de establecer instrumentos de cooperación a nivel municipal y territorial, desde el respeto a la voluntad de sus ciudadanas y ciudadanos respectivos. 2. En el marco de lo dispuesto en el presente artículo, la Comunidad de Euskadi fomentará el funcionamiento de un órgano de colaboración con los demás territorios vascos ubicados en el Estado francés, así como con la Comunidad Foral de Navarra, que atienda a las necesidades comunes de toda Euskal Herria». 25 Obviamente habría que considerar, por otra parte, el hecho cuando menos discutible si es el Estatuto Político vasco el lugar donde atribuir competencias al Estado... 25

27 En el título V titulado «De la economía, hacienda y patrimonio en la Comunidad de Euskadi» nos encontramos con numerosas referencias a la necesaria participación directa de las instituciones vascas ante los órganos comunitarios correspondientes, en aras de la salvaguarda en sede europea del concierto económico y del sistema fiscal vasco. Así, el artículo 55.5 establece que «se arbitrarán los mecanismos oportunos que permitan la participación de las instituciones vascas en la Unión Europea, para contribuir a la definición de la política económica de ésta, así como en los tratados y convenios internacionales que incidan en el ejercicio de las facultades y competencias reconocidas en el presente título». También se pretende una participación en las instituciones y organismos de control financiero 26. La propuesta de Estatuto incorporaba la cuestión de la representatividad internacional de la identidad vasca, tanto en lo referido a manifestaciones deportivas, como industriales y culturales; incluyendo también la representación en órganos internacionales, así como la posibilidad de suscribir acuerdos con instituciones y organismos internacionales para la promoción de la cultura vasca. 27 En un apartado específico se recogía el derecho a disponer de selecciones nacionales oficiales en el ámbito deportivo. 28 Hasta aquí las diferentes cuestiones «sectoriales», relacionadas con la acción exterior, diseminadas a lo largo de la propuesta de Estatuto. Esta incluye además, y especialmente, un título íntegro dedicado a la acción exterior y europea de la Comunidad de Euskadi, concre- 26 Artículo 57.2: «La comunidad de Euskadi participará en las instituciones y organismos de control del sistema financiero estatal, y en su caso de la Unión Europea, cuya competencia se extienda a su ámbito territorial, y, de común acuerdo con el Estado, designará su propia representación en ellos». 27 Artículo 47.3: «En relación con los aspectos sobre identidad y representación cultural de la Comunidad de Euskadi, el Estado garantizará el respeto a la representatividad internacional de la identidad vasca en todas las manifestaciones culturales de los ámbitos del deporte y de la industria, producción y creación literaria, artística, científica y técnica, incluyendo la representación de la Comunidad de Euskadi en órganos internacionales y la promoción exterior de la cultura vasca, para lo que podrá suscribir acuerdos con instituciones y organismos internacionales o de otros países». 28 Artículo 47.4: «Euskadi tiene derecho a disponer, en el ámbito deportivo, de sus propias selecciones nacionales, que podrán participar con carácter oficial en las competiciones internacionales». 26