UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL

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1 UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FÍSICAS Y MATEMÁTICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERÍA INDUSTRIAL VIABILIDAD DEL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA PÚBLICA EN BOLIVIA ( ) JUAN CARLOS CAMACHO ENCINAS 2002

2 RESUMEN De la mano de organismos financiadores internacionales, la mayoría de los países de América Latina vienen implementado reformas de segunda y tercera generación relacionadas con la modernización de sus instrumentos de administración financiera en el sector público. La presente memoria tiene como foco de estudio evaluar el proceso de implantación de la reforma de los sistemas de administración pública en Bolivia iniciada en 1990, con la aprobación de la Ley El objetivo primordial de la citada Ley fue reorientar el concepto de responsabilidad para trascender los aspectos formales y hacer énfasis en la evaluación de los resultados de la gestión pública. Sin embargo, existe la percepción generalizada que los instrumentos desarrollados para internalizar el espíritu de la Ley no han conseguido sus objetivos sustantivos; y, por ende, que no es posible evaluar la responsabilidad por la función pública a partir de los mismos. Debido a estas circunstancias, el trabajo determina las probables causas que originan estos hechos y, fundamentalmente, infiere la viabilidad de conseguir tales objetivos en el corto y mediano plazo. En este contexto, el presente estudio identifica la imposibilidad de vincular, mediante los nuevos sistemas, asignaciones financieras con resultados esperados, por diversas razones, entre las que se anotan: profundidad institucional; opacidad y rigideces presupuestarias; inconvenientes de economía política y problemas de causalidad: recursos resultados. En la misma línea de evaluación, el estudio determinó que en 11 años de implantación, la cobertura institucional conseguida por la reforma corresponde aproximadamente a un 13% del sector público; determinándose además que los objetivos de: transparencia al ciudadano, utilidad para los agentes y oportunidad como instrumento de política fiscal no fueron alcanzados. En virtud de los resultados obtenidos, el trabajo llama la atención de los organismos internacionales que han venido financiando sostenidamente estos procesos, en montos que no ha sido posible determinar con precisión y cuya evaluación costo beneficio queda pendiente de análisis. De manera similar, el estudio demanda el interés y requiere la participación activa en esta problemática de organismos locales como el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la Contraloría General de la República, cuyas funciones básicas, de acuerdo a la Constitución Política de Estado y normas vigentes, requieren de instrumentos que les permitan evaluar la gestión pública. Finalmente, el trabajo recomienda reorientar la reforma y circunscribir su ámbito al espacio de lo financiero, campo que, de acuerdo a la información relevada, no se ha explotado razonablemente. Al respecto, el estudio sugiere implementar de manera gradual evaluaciones estratégicas que le interesen al ciudadano ; abandonando la idea de evaluar los resultados de la gestión publica, a partir de los denominados Sistemas Integrados de Información Financiera. 1

3 INDICE 1. INTRODUCCION URGENCIA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SIAF EN EL SECTOR PÚBLICO REFORMA DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA EN BOLIVIA CONDICIONES INICIALES ÁMBITO INSTITUCIONAL OBJETIVO BASES CONCEPTUALES Y AVANCES DE LA REFORMA PERIODO DE INICIO Y RESPONSABLE DE IMPLEMENTAR LA REFORMA BASES CONCEPTUALES SISTEMAS QUE INTEGRAN LA REFORMA OBJETIVOS DECLARADOS ESTRUCTURA DEL DISEÑO USUARIOS / TRANSPARENCIA UNIFORMIDAD DE NORMAS UTILIDAD EN LA GESTIÓN DE LAS AGENCIAS COBERTURA INSTITUCIONAL INFORMACIÓN DE RESULTADOS CONCLUSIONES AVANCES DE LOS SIAF EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE, GUATEMALA Y PERU ARGENTINA BRASIL CHILE GUATEMALA PERU CONCLUSIONES TÁCTICAS DE IMPLANTACIÓN DE LA REFORMA IMPACTO DE FACTORES POLÍTICO - INSTITUCIONALES SOBRE LA REFORMA PODER EJECUTIVO PODER LEGISLATIVO PREFECTURAS MUNICIPIOS CONCLUSIONES PROBLEMAS DE CAUS ALIDAD: RECURSOS RESULTADOS EN LA REFORMA CONCLUSIONES...83 BIBLIOGRAFÍA

4 INDICE DE ESQUEMAS ESQUEMA 1 CLASIFICACIÓN DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR PÚBLICO BOLIVIANO...14 ESQUEMA 2 ELEMENTOS BÁSICOS DE LOS SISTEMAS DE INFORMACIÓN...17 ESQUEMA 3 INTEGRACIÓN DE SISTEMAS DE INFORMACIÓN Y CONTAB ILIDAD...19 ESQUEMA 4 ESTRUCTURA DE DISEÑO DEL SIGMA...31 INDICE DE CUADROS CUADRO 1 REPORTES DE OBSERVANCIA A ESTÁNDARES Y CÓDIGOS DE TRANSPARENCIA DEL FMI (ROSCS), EN PAÍS ES DE AMÉRICA LATINA...8 CUADRO 2 CONCEPTUALIZACIÓN AMPLIADA DE INGRESOS Y GASTOS...21 CUADRO 3 MOMENTOS DE REGISTRO CONTABLE RELEVANTES...24 CUADRO 4 CARACTERÍSTICAS Y AVANCES DE LA REFORMA EN BOLIVIA...42 CUADRO 5 CARACTERÍSTICAS Y AVANCES DE LAS REFORMAS EN ARGENTINA, BRASIL, CHILE, GUATEMALA Y PERÚ...59 CUADRO 6 IMPACTO DE FACTORES POLÍTICO - INSTITUCIONALES SOBRE LA REFORMA

5 VIABILIDAD DEL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACION FINANCIERA PUBLICA EN BOLIVIA ( ) 1. INTRODUCCION Los primeros antecedentes de reforma a la administración financiera pública en América Latina se remontan a la década de los años 70. En este período, el gobierno del Ecuador revisó su marco jurídico, modificando su legislación en materia de administración financiera que, sin embargo, no cambió los sistemas que integraban dicha administración. También en esa época, Brasil inició un profundo proceso de transformación de su administración financiera, llevando a cabo una importante modernización de los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería y crédito público. En 1975 Chile aprueba una la Ley de administración financiera, que no tiene las características de los sistemas integrados desarrollados en los demás países de América Latina; sin embargo, sus resultados en materia de disciplina fiscal se consolidaron de manera exitosa en el tiempo. A finales de la década de los años 80 y principios de los 90, con la instrumentalización de la Ley 1178 de Sistemas de Administración Financiera y Control Gubernamental implementada en Bolivia, tomó un nuevo impulso la reforma en América Latina, cuyo desarrollo ha servido de orientación a procesos similares que se iniciaron en otros países de la región. (Makón, 2000) La masificación de la reforma de la administración financiera tiene lugar a principios de los años 90, con el inicio del proceso en Argentina y, casi simultáneamente, en Paraguay. En la actualidad están comenzando este tipo de reforma Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Venezuela. Por su parte, desde 1998 Chile desarrolla el diseño del Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE), que se encuentra en etapa de implementación sobre la base de una primera versión, contenida a partir de julio de 2001, en algunas reparticiones públicas. 4

6 En estas circunstancias, prácticamente todos los países latinoamericanos han desarrollado o se encuentran impulsando, en forma total o parcial, procesos de reforma de su administración financiera en el Estado. El presente estudio tiene como objetivo evaluar la reforma del sistema público de administración desarrollado entre 1990 y 2001en Bolivia, para lo cual se organiza de la siguiente manera: El Capítulo 2 inicialmente describe la necesidad de contar en el Estado con Sistemas Integrados de Administración Financiera (SIAF) 1, en un ambiente de crecientes exigencias de transparencia fiscal, tanto de organismos locales como de estándares internacionales de información. El Capítulo 3 centra su atención en las condiciones iniciales en que se encontraba Bolivia en el campo de la información financiera y la evaluación de resultados antes del inicio de la reforma. El Capítulo 4 examina las bases conceptuales que orientan los nuevos sistemas y detecta los avances alcanzados por la reforma entre 1990 y 2001 en ámbitos clave como: estructura de diseño, objetivos declarados, sistemas que se integran, usuarios, transparencia, información de resultados, cobertura institucional, uniformidad de normas, capacidad para operar con otros sistemas y utilidad en la gestión de las agencias. Esquema que permitió comparar los resultados observados, con instrumentos de la misma naturaleza desarrollados en otros países de Latinoamérica. Así, en el Capítulo 5, se revisan algunos avances relevantes de los Sistemas implementados en Argentina, Brasil, Chile, Guatemala y Perú, como un marco de referencia valioso para contrastar el proceso desarrollado en Bolivia. El Capítulo 6 revisa las tácticas de implantación de la reforma, como un factor determinante del proceso iniciado en En la misma dirección, el Capitulo 7 examina el entorno político institucional en que se desenvolvieron los nuevos sistemas, en el entendido que es muy probable que la evolución de estos factores hayan afectado de manera decisiva al desarrollo de las reformas de segunda y tercera generación que se realizaron en Bolivia. 1 El concepto generalizado de sistemas integrados de administración financiera supone el manejo sistemáticamente coordinado de información, decisiones y actividades vinculadas a los sistemas de planificación y presupuesto, recaudación, tesorería, deuda y crédito público, contabilidad, auditoria, evaluación y control de gestión pública. (Brusa, 1997) 5

7 El Capítulo 8 complementa la evaluación realizada al revisar de manera crítica y puntual los aspectos teórico prácticos de la funcionalidad de establecer relaciones de causalidad: recursos resultados, para dar soporte a sistemas horizontales de evaluación de la gestión pública. Finalmente, el Capítulo 9 presenta las principales conclusiones que emergen de la evaluación realizada; y, presenta de manera resumida la percepción que tiene el estudio sobre la viabilidad de alcanzar los objetivos propuestos por la reforma en el corto y mediano plazo. 6

8 2. URGENCIA DE SISTEMAS INTEGRADOS DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA SIAF EN EL SECTOR PUBLICO En un ambiente de creciente globalización e interdependencia económica, los gobiernos necesitan aumentar su credibilidad en el ámbito internacional y nacional, para asegurar mayor inversión y generar, de acuerdo a las políticas públicas adoptadas, un crecimiento sostenible en el tiempo. La buena gestión financiera del sector público no sólo debe ser entendida como la ejecución de una administración eficiente con sólidas finanzas públicas, sino que también debe ser transparente en sus prácticas, interpretada como una apertura al público en lo que se refiere a la estructura y las funciones del gobierno, las intenciones de política fiscal, las cuentas del sector público y las proyecciones fiscales. (FMI, 1998) Las exigencias del medio económico internacional son las de nivelar los estándares internacionales en transparencia fiscal. Ello genera un salto cualitativo en la competitividad internacional para quien logre nivelar ese estándar, sentando las bases para atraer inversión, con los consiguientes efectos multiplicadores que implica este hecho. En abril de 1998 el FMI adoptó el Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal, en respuesta a un claro consenso sobre la importancia de la transparencia como elemento fundamental del buen gobierno. Los principios que sustentan este Código son cuatro: 1) Clara definición de funciones y responsabilidades, 2) Acceso público a la información, 3) Transparencia en la preparación, ejecución y publicación del presupuesto y 4) Garantías de integridad, referidas a la calidad de los datos fiscales disponibles y a la necesidad de una rigurosa evaluación independiente de esa información. (FMI, 1998) En esa misma dirección, bajo el denominativo de: Reportes de observancia a estándares y códigos de transparencia (ROSCs), se procesan por parte de organismos internaciones u organismos independientes, informes que evalúan en que medida las prácticas de gestión de las finanzas públicas que se utilizan en diferentes países son compatibles con el Código del FMI. 7

9 Los ROSCs contemplan 11 áreas específicas. Un seguimiento de los resultados de estos reportes, a noviembre de 2002, en países de América Latina se presenta a continuación. CUADRO 1 REPORTES DE OBSERVANCIA A ESTÁNDARES Y CÓDIGOS DE TRANSPARENCIA DEL FMI (ROSCs), EN PAÍSES DE AMÉRICA LATINA 2 PROCESO DE AREAS DE TRANSPARENCIA REQUERIDAS Argentina Brasil Chile Costa Rica Honduras México Nicaragua Uruguay IMPLANTACION FASE 1 Difusión de Información Gerencial 15/04/99 30/07/01 16/08/02 18/10/01 Transparencia Fiscal (Código de Buenas Prácticas) 15/04/99 06/12/01 06/02/02 16/09/02 09/04/02 05/03/01 Transparencia de Pol. Financiera y Monetaria 15/04/99 25/10/01 Principios de Regulación en Supevisión Bancaria 15/04/99 25/10/01 FASE 2 Principios para la Regulación de Titulos y Valores 25/10/01 FASE 3 Principios de Supervisión de Seguros 25/10/01 Principios de Sistemas de Pagos 25/10/01 Principios de Gobierno Corporativo (OECD) Estándares Internacionales de Contabilidad Estándares Internacionales de Auditoria Insolvencia y Derechos de Credito Fuente: Elaboración propia en base información de páginas WEB del Fondo Monetario Internacional, Noviembre La implementación de los estándares en cuestión es voluntaria por parte de los países, los que como vemos en el cuadro 1, muchas veces se ven presionados por las circunstancias a efectuar este tipo de análisis (caso de la Argentina). En general, estas medidas son tomadas por países que pretenden emitir señales positivas en el ámbito de la competitividad internacional. El proceso de implementación de los estándares y códigos de transparencia liderados por el FMI se desarrollaron gradualmente en el tiempo: La fase 1, comprende el conjunto de áreas definidas por el FMI cuando los ROSCs se iniciaron y corresponden básicamente al ámbito del código de buenas prácticas de transparencia del FMI. La fase 2, añade áreas focalizando el monitoreo a la supervisión del sector financiero. Finalmente, la fase 3 integra áreas que fueron resaltadas como importantes para la operación efectiva de sistemas financieros domésticos e internacionales y son monitoreadas a la fecha por el Banco Mundial sobre algunos ROSCs piloto. De manera que la tendencia en términos de transparencia internacional apunta claramente a focalizar su interés en áreas especificas de la administración del Estado como la contabilidad y la auditoria en un contexto de gobierno corporativo transparente. 2 Los datos contenidos en el cuadro corresponden a las fechas de emisión de los reportes de transparencia. 8

10 Observada esta tendencia, los países debiesen estar preparados para enfrentar estos procesos a través de sistemas de información financiera oportunos, transparentes y confiables. En la misma línea, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), publicó un conjunto de directrices sobre prácticas óptimas de transparencia (Best Practices for Budget Transparency), que están extraídas de un compendio de operaciones que emplean los países miembros de esta organización e incluyen muchas que ya forman parte del Código del FMI 3. Por otra parte, en el ámbito nacional, la ciudadanía exige cada vez más, una mayor interacción con el gobierno, lo que entendemos como un mayor acceso universal, libre, oportuno y equitativo a la información del Estado, que sobre todo, fortalecería de manera importante las instituciones democráticas de nuestros países. Visto así, la transparencia en la información y resultados del gobierno no sólo es importante por razones de justicia, es fundamental para que la administración pública funcione de manera eficiente y de acuerdo al bien común, para reducir la incertidumbre de los agentes económicos con respecto al futuro y para evitar que se generen expectativas contraproducentes a la política económica. Los nuevos desafíos de sector público consisten en crear una capacidad de reacción frente a una realidad cada vez más compleja y globalizada; tener la capacidad de realizar el análisis del uso alternativo de los recursos del Estado; crear los mecanismos para una mayor participación social e introducir mecanismos que permitan mayor transparencia y responsabilidad en el accionar del sector público. En este contexto, se han producido cambios muy significativos en la visión económica sobre las finanzas públicas. Estos cambios han asignado cada vez mayor importancia a la dimensión intertemporal, a las perspectivas de mediano plazo, a los factores dinámicos y al efecto sobre la gestión pública de las cuentas fiscales, por sobre las visiones de corto plazo, centradas en los flujos de caja que caracterizaron a la política fiscal durante muchos años. 3 La asistencia técnica, mediante la aplicación del código, es un componente esencial en pro de la trasparencia fiscal; y, es muy probable que organismos regionales como la CEPAL o el CEMLA tengan que jugar, en el futuro, un rol importante en el seguimiento de estas medidas. 9

11 En la misma línea, se ha extendido la preocupación sobre algunas áreas problemáticas relacionadas con el giro del Estado, surgiendo la preocupación por una gestión orientada al logro de resultados, control de los compromisos de gastos futuros, incentivos a un adecuado manejo de los activos, mayor autonomía y responsabilización de los directivos en el ámbito de agencia (servicios públicos), balances de gestión integral, incentivos pecuniarios colectivos ligados al cumplimiento de metas y, sistemas que proporcionen un seguimiento a las inversiones públicas. Por otra parte, existe una creciente necesidad de eficaces instrumentos que colaboren con la planificación estratégica y sistemas de control de gestión, evaluación de programas de gobierno, procesos de formulación y administración de presupuesto centralizado y una ejecución de los gastos descentralizados y; fundamentalmente, que apoyen a señalizar adecuadamente el costo de oportunidad de los recursos públicos en un horizonte de mediano y largo plazo. (Figueroa, 2000) De manera que, existe por una parte la necesidad de desarrollar e implantar Sistemas Integrados de Información Financiera que sean un soporte efectivo de estos cada vez más complejos requerimientos de la administración pública, y por otra, la necesidad de transparentar los actos del Estado para satisfacer las expectativas del ciudadano común a nivel local y colmar las expectativas de los crecientes procesos de competitividad que exigen los estándares internacionales. 10

12 3. REFORMA DEL SISTEMA DE ADMINISTRACION FINANCIERA EN BOLIVIA La evaluación del proceso de implementación del sistema público de administración en Bolivia, constituye el foco principal del trabajo a desarrollar 4 ; y por lo mismo, será muy beneficioso para nuestros propósitos, describir brevemente las condiciones iniciales de la situación en que se encontraba el sector público boliviano, en el campo de la información financiera y la evaluación de resultados, antes del inicio de la implementación del SIAF. Por otra parte, identificar el ámbito e importancia del sector público en Bolivia nos proporcionará las dimensiones institucionales, objetivo del nuevo sistema CONDICIONES INICIALES En Bolivia hasta 1990, la carencia de información confiable y oportuna sobre gestión financiera de instituciones públicas fue una constante. En la mayor parte de los casos predominó la ausencia de información, en tanto que en otros la demora en su generación motivó su inaplicabilidad como instrumento sustentador de decisiones. También se podía verificar en entidades descentralizadas de seguridad social fundamentalmente, como la Caja Nacional de Salud o la Corporación del Seguro Social Militar entre otras muchas, la existencia de varios centros procesadores de información financiera (presupuesto, contabilidad, tesorería), de manera que los datos que producían y mostraban sus estados eran totalmente inconsistentes, ocasionando una considerable inseguridad en los usuarios de la misma, especialmente en los niveles de decisión. En esta materia, el ejemplo extremo fue la Administración Central, donde no operaba ningún sistema contable y sólo se disponía de información proporcionada con poca oportunidad, sobre ingresos y egresos de la tesorería y de alguna otra muy rudimentaria información sobre la ejecución de presupuesto de gastos 5.(Gutiérrez, 1990) 4 Al respecto, mi experiencia de trabajo en el sector público boliviano se inicia en 1989 en el Ministerio de Hacienda; y. concluye como Director General de Presupuesto entre 1998 y No proporcionaba información del sector, localización, fuente de financiamiento y estructura programática del gasto. 11

13 Las deficiencias en los sistemas de información financiera de las instituciones públicas causaban, por una parte y como era de esperar, la imposibilidad de consolidar sus datos para conocer apropiadamente la gestión y situación del sector público en su conjunto y; por otra, que la evaluación de resultados de la gestión institucional sea nula. En un esfuerzo para dar solución integral y orgánica a estos problemas, en 1990 el Gobierno decidió crear la Contaduría General del Estado y desarrollar e implementar los sistemas de información financiera necesarios para que los resultados de la gestión financiera de todo el sector público, se conozcan en los centros de decisión sobre las finanzas públicas, en forma eficiente, oportuna y confiable 3.2. AMBITO INSTITUCIONAL OBJETIVO Históricamente, el sector público boliviano constituye el principal agente económico del país, interviniendo activamente en la vida política, económica y social nacional. El crecimiento de la economía y el desarrollo sostenible de la población, son por lo general los objetivos de las propuestas políticas para conducir un país y, es el sector público, donde los gobiernos de turno toman las decisiones que afectan a toda la vida nacional; unas veces estableciendo medidas de regulación que afectan al resto de los agentes económicos y otras interviniendo directamente en la economía a través de su participación en transacciones de esa índole. Un correcto y eficiente ejercicio de ese poder de decisión requiere que el gobierno esté dotado de eficaces sistemas de información, de tal forma que le permita conocer objetivamente los cuadros situacionales sobre los que deben moverse, así como para predecir los efectos de las decisiones sobre el resto del quehacer nacional. El estudio del sector público y de los efectos de su gestión en la economía nacional requiere conocer a cabalidad su ámbito, acciones que desarrolla y la estructura institucional en que se organiza para cumplir tales acciones. Definidos y analizados estos parámetros, podrá estudiarse su participación en los procesos económicos nacionales, actividad en la cual la contabilidad del Estado tendrá la responsabilidad de suministrar la información necesaria, convenientemente organizada, para hacer esto posible. (Gutiérrez, 1990) 12

14 En este contexto, se entenderá que el sector público está conformado por todas aquellas entidades donde el Estado posee la propiedad de la mayor parte de su patrimonio neto. Se adopta, en consecuencia, el criterio de definir el ámbito de este agregado institucional en función de la propiedad del patrimonio. Para poder ejecutar sus responsabilidades, el sector público boliviano se organiza administrativamente, a diciembre de 2001, de acuerdo a lo establecido en la Ley No (Ley de organización del poder ejecutivo) donde se ordena el marco jurídico institucional y la estructura administrativa que regula la actividad del Estado, así como la composición, atribuciones y funciones del poder ejecutivo en sus niveles de administración nacional y administración departamental. Esta ley tiene por propósito fundamental de organizar una racional delimitación y coordinación de funciones, jurisdicción y competencia de los organismos del sector público, para que el poder ejecutivo pueda actuar con la eficiencia administrativa necesaria. La estructura del sector público fijada por la Ley 1788, si bien cumple con sus propósitos, no establece el marco analítico apropiado para medir las transacciones entre los distintos tipos de entidades públicas, ni entre ellas y el resto de la economía, que requiere el análisis financiero del Estado. Con la finalidad de clasificar a las entidades del sector público y el impacto económico financiero que éstas producen, de manera que se vinculen a los macro sistemas de cuentas nacionales y las estadísticas de las finanzas públicas, desde 1990, el sector público boliviano fue clasificado en: Administración Central, Entidades Descentralizadas sin Fines de Lucro, Prefecturas, Gobiernos Municipales, Instituciones de Seguridad Social, Empresas Públicas, Instituciones Financieras no Bancarias e Instituciones Financieras Bancarias de acuerdo al siguiente esquema: 13

15 ESQUEMA 1 CLASIFICACION DE LAS ENTIDADES DEL SECTOR PUBLICO BOLIVIANO S E C T O R P U B L I C O SECTOR PUBLICO NO FINANCIERO SECTOR PUBLICO FINANCIERO ADMINISTRACIONES PUBLICAS (GOBIERNO GENERAL) EMPRESAS PUBLICAS NO FINANCIERAS INSTITUCIONES PUBLICAS FINANCIERAS GOBIERNO CENTRAL GOBIERNOS REGIONALES ADMINISTRACION CENTRAL INSTITUCIONES DESCENTRALIZADAS SIN FINES EMPRESARIALES PREFECTURAS MUNICIPIOS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL EMPRESAS PUBLICAS NO FINANCIERAS NACIONALES EMPRESAS PUBLICAS NO FINANCIERAS REGIONALES EMPRESAS PUBLICAS NO FINANCIERAS DE LAS ALCALDIAS INSTITUCIONES FINANCIERAS NO BANCARIAS (NO MONETARIAS) INSTITUCIONES FINANCIERAS BANCARIAS (MONETARIAS) S E C T O R N O B A N C A R I O Fuente: Presupuesto Público de

16 4. BASES CONCEPTUALES Y AVANCES DE LA REFORMA 6 El presente capítulo desmenuza las bases conceptuales, características dominantes y avances de la reforma de la administración financiera desarrollada en Bolivia, bajo un esquema que permita comparar su configuración con otros instrumentos del mismo tipo desarrollados en Argentina, Brasil, Chile, Guatemala y Perú PERIODO DE INICIO Y RESPONSABLE DE IMPLEMENTAR LA REFORMA Desde mediados del año 1990, se inicia el proceso de reforma de la administración pública en Bolivia, creando la Contaduría General del Estado, institución que pone en marcha el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF). Este sistema, en principio, contaba con los módulos de tesorería y contabilidad, incluyéndose posteriormente presupuesto, fondos en custodia, crédito público, flujo de caja, ejecución del presupuesto de entidades descentralizadas, conciliación bancaria, transferencias electrónicas y notas de débito. El SIIF pasó por un período de indefinición 7 sobre su implementación en el sector público hasta el año 2000, en que se efectúan nuevas definiciones tendientes a medir de manera más efectiva el rendimiento de la gestión en función del cumplimiento de metas y objetivos. La nueva concepción se aplica bajo la denominación actual de: Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa SIGMA. El Ministerio de Hacienda es el órgano rector de los sistemas integrados de información financiera; por tanto, responsable del diseño, elaboración y evaluación del cumplimiento de políticas; dictado de normas, metodologías y procedimientos generales a ser aplicados en los organismos del sector público. 6 Las bases conceptuales del presente capítulo se recopilaron de Gutiérrez Proceso que se analizará en detalle más adelante cuando se haga referencia al impacto de los factores político institucionales en el proceso de implantación de la reforma. 15

17 4.2. BASES CONCEPTUALES En principio se definirán las características generales de lo que se entiende por administración financiera en entidades del sector público. Estas definiciones darán el contexto adecuado para examinar las bases conceptuales del sistema integrado de administración financiera en Bolivia. En el ámbito público, se define a la administración financiera como el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación en la concreción de los objetivos y metas del Estado en la forma más eficiente y eficaz posible. Los elementos administrativos a que se refiere la definición anterior, son las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones de programación, gestión y control necesarios para captar y colocar los recursos públicos en la forma señalada. (Gutiérrez, 1990) Las unidades administrativas típicas, que en la administración pública desarrollan la función financiera son las responsables de programar y evaluar el presupuesto financiero, administrar el sistema tributario, realizar la gestión de las operaciones de crédito público, ejecutar el presupuesto de gastos, administrar el tesoro y contabilizar y auditar las transacciones relacionadas con la captación y colocación de los fondos públicos. Los sistemas que integran la administración financiera del gobierno, son los siguientes: Presupuesto Administración Tributaria Crédito Público Tesorería Contabilidad En el sector público opera un área de administración financiera en cada una de las instituciones que actúan con su propia personalidad (personería jurídica independiente). La administración financiera tiene un carácter instrumental y operativo, reservando para las finanzas públicas o economía pública, campos tales como la política financiera o el estudio de los 16

18 efectos económicos de los ingresos y gastos públicos, temas que están más relacionados con metodologías que hacen al análisis o investigación científica, que al quehacer operativo. De manera que estos instrumentos deben coadyuvar a una mejor gestión pública, sin embargo, no deben ser un fin en sí mismo. La reforma de la administración financiera no determina el éxito de un gobierno, pero lo condiciona pues posibilita hacer más eficientes sus procesos productivos. En el contexto descrito anteriormente, la conceptualización de los sistemas integrados de administración financiera en el sector público boliviano, se apoya por una parte en los enunciados de la Teoría General de Sistemas y por otra en los conceptos y metodología aportada por la Contabilidad General 8. La teoría de sistemas ha aportado una metodología de estudio que se aplica en diversos campos científicos y tecnológicos, entre los que se destaca su utilización en el campo organizacional. El análisis de sistemas es una metodología que enseña a estudiar un sistema mediante su descomposición en sus elementos componentes, tal como se muestra en el siguiente esquema: ESQUEMA 2 ELEMENTOS BASICOS DE LOS SISTEMAS DE INFORMACION ENTRADAS PROCESO SALIDAS ALMACENAMIENTO Fuente: Gutiérrez, Para el diseño y operatoria de la contabilidad gubernamental específicamente y del sistema de información financiera, fueron predefinidos algunos aspectos técnicos que deben presidir a las actividades organizativas. En ese orden, se definió que el modelo debía ser concebido bajo la óptica de un sistema integrado de información que funcione como un mó dulo de los macrosistemas de cuentas nacionales con los que debía estar relacionado el sector público, como son las Cuentas Nacionales y las Estadísticas de las Finanzas Públicas. 17

19 Independientemente de la complejidad de un sistema, los elementos básicos son funcional y operativamente los mismos. Además de los tradicionales conceptos de insumo o entrada, producto o salida, proceso y retroalimentación, la teoría de sistemas brinda dos aportes básicos: la interrelación de sistemas y los criterios de centralización normativa y descentralización operativa. En ocasión de diseñar un sistema de información, el primer paso consiste en conocer los requerimientos de los centros de decisión de la organización, para establecer así las salidas del mismo y luego identificar los datos de entrada y el procedimiento necesario para obtener las salidas. Una vez identificados estos componentes, éstos deben interrelacionarse de la forma más eficiente posible. En el contexto anterior, se dice que los sistemas de información están integrados, cuando es posible fusionar los propios de cada área objeto de estudio y formar un solo sistema, a partir de la identificación de sus elementos básicos. Cuando las partes de un sistema están debidamente integradas, el total opera en forma más eficaz y eficiente de lo que hacía la suma de las partes. No siempre es sencillo diseñar un sistema integrado, ya que se debe fusionar subsistemas afectados por diversos enfoques, normas, principios y técnicas específicas. En el caso de la administración financiera del Estado, el diseño de un sistema integrado es factible en la medida que las normas que regulan este campo de la administración sean coherentes entre sí y que se den adecuadas respuestas técnicas para relacionar los diferentes tipos de información que circulan en la misma (presupuestaria, financiera, patrimonial y económica). Por otra parte, la contabilidad, constituye el segundo eje sobre el que se desarrolla los sistemas integrados de administración financiera, y la misma puede ser definida como el conjunto de principios, normas y procedimientos técnicos que permiten el registro sistemático de los hechos económicos de las organizaciones con el objetivo de satisfacer la necesidad de información destinada al control y al apoyo del proceso de toma de decisiones de los administradores como también para el conocimiento de terceros interesados en la gestión. (Gutiérrez, 1990) Cuando la contabilidad descrita se aplica en las organizaciones públicas donde están presentes regulaciones jurídicas, normas técnicas y/o prácticas administrativas que las singularizan, tales como el proceso jurídico de aprobación, programación y administración presupuestaria, el 18

20 sistema legal de control fiscal, su tratamiento en las cuentas nacionales etc., esta se denomina Contabilidad Pública o del Estado. La contabilidad del Estado debe proporcionar estados financieros que muestren los resultados de la gestión presupuestaria, financiera y económica y la situación patrimonial de las organizaciones públicas, todo ello con la estructura, oportunidad y periodicidad que los usuarios lo requieran. En las organizaciones, tanto públicas como privadas, los sistemas contables forman parte a su vez de un macrosistema de contabilidad nacional (cuentas nacionales), que tiene por finalidad proporcionar la descripción del desarrollo de la economía de un país, para permitir el análisis del comportamiento de las grandes variables macroeconómicas. Concebida la contabilidad del Estado de la forma que hasta aquí hemos señalado, cabe concluir que la misma no es sino un sistema de información sobre el proceso financiero de las organizaciones públicas, que opera en función de la teoría contable. En otros términos, la contabilidad de una organización, constituye el sistema de información sobre su administración financiera y por lo tanto para su estudio, diseño y operación corresponde aplicar la metodología aportada por la teoría de sistemas. El enfoque de sistemas ya expuesto, permite identificar a los elementos básicos de la contabilidad del Estado organizada como un sistema integrado, información de una base de datos y de acuerdo a los propósitos ya establecidos para la misma, como se observa en el siguiente esquema: ESQUEMA 3 INTEGRACION DE SISTEMAS DE INFORMACION Y CONTABILIDAD ENTRADAS TRANSACCIONES ECONOMICO- FINANCIERAS PROCESO ALMACENAMIENTO SALIDAS EJEC. PPTO. DE RECURSOS Y GASTOS ESTADO DE RESULTADOS ESTADO DE ORIGEN Y APLICACIÓN DE FONDOS BALANCE GENERAL EJEC. PPTO. DE CAJA EJEC. PPTO. DE DIVISAS CUENTA AHORRO- INVERSION-FINANCIAM. CUENTAS NACIONALES ESTADISTICAS FINANZAS PUBLICAS Fuente: Gutiérrez,

21 Las transacciones de impacto económico - financiero en la entidad corresponden al insumo o entrada del sistema, cuyo proceso (apropiación al plan de cuentas, registros contables, la metodología de registro etc.) opera para producir: ejecución presupuestaria de ingresos y gastos y estados financieros como el balance general, el estado de origen y aplicación de fondos, la cuentas nacionales y las estadísticas de las finanzas públicas. Si el diseño del sistema contable de una organización se realiza en función de un proceso deductivo, que parta de la consideración del todo de su administración financiera y se establece sistemas de información que operen en forma fusionada, se podrá decir que la contabilidad de esa entidad es el sistema integrado de información financiera de la institución. Cada institución pública con personería jurídica independiente, debe llevar una contabilidad que muestre los resultados de una gestión presupuestaria, financiera y económica anual y su situación patrimonial, identificando sus activos, pasivos y patrimonio. La contabilidad de las instituciones debe llevarse en el marco de la teoría contable y aplicando los principios y normas técnico contables generalmente aceptados, aspectos que aseguran la idoneidad del sistema. Se considera que dos normas técnicas son de importancia fundamental en la organización de los sistemas contables de las instituciones públicas. Ellas son las que basan el método de registro en la partida doble y la que establece que las transacciones se contabilicen e incidan patrimonialmente en el momento en que son devengadas. Para que la contabilidad de una institución pueda operar como un sistema integrado de información sobre todos los aspectos de su administración financiera, especialmente en el caso de las organizaciones públicas, donde debe integrarse información presupuestaria, financiera patrimonial y económica, el sistema debe satisfacer las siguientes condiciones de diseño y aplicación (Gutiérrez, 1990): Universalidad del registro El sistema debe registrar todas las transacciones institucionales que tengan efecto económico financiero, sean estas operaciones presupuestarias o extrapresupuestarias y tengan o no efecto 20

22 monetario (movimiento de caja). El registro de las transacciones se realizará en función de los momentos seleccionados según se describe más adelante. Conceptualización ampliada de Ingresos y Gastos Tradicionalmente se han asociado los términos Ingresos y Gastos a transacciones que derivan en movimientos de efectivo. En el sistema integrado debe considerarse como Ingreso toda transacción que implica la utilización de un medio de financiamiento (fuente de fondos); y, como Gasto, a toda transacción que implique una aplicación financiera (uso de fondos). En términos contables, los ingresos o más apropiadamente los Recursos, y los Gastos o más concretamente los Gastos y Aplicaciones, se originan en transacciones que representen: CUADRO 2 CONCEPTUALIZACION AMPLIADA DE INGRESOS Y GASTOS RECURSOS GASTOS Ingresos Corrientes Disminución de Activos Incremento de Pasivos y Patrimonio Gastos Corrientes Incremento de Activos Disminución de Pasivos y Patrimonio Fuente: Gutiérrez, 1990 El presente estudio define como actos financieros reales a las transacciones que impliquen ingresos o gatos corrientes, incremento o disminución de activos, pasivos y patrimonio. Campo de operaciones que en adelante se denominará ámbito financiero. Algunas falencias cuando se trabaja con flujos de caja exclusivamente y no sobre la concepción ampliada de ingresos y gastos, presentada anteriormente, se describen a continuación: Los pagos o las recaudaciones pueden corresponder a un ejercicio anterior o pueden ser reportadas en el siguiente ejercicio, los costos futuros como las jubilaciones pueden ser eliminadas del presupuesto; el Estado puede vender activos y registrar el producto de la venta en los ingresos 21

23 corrientes; pueden también aislar algunos gastos en cuentas extrapresupuestarias; etc. En este campo, la contabilidad sobre base devengados inhibe estas posibilidades, imponiendo la contabilidad de los ingresos cuando han sido devengados (en vez de cuando han sido recaudados) y de los gastos cuando han sido comprometidos (en vez de cuando han sido efectivamente pagados). Sistema integrado de cuentas Los clasificadores o planes de cuentas utilizados en las contabilidades presupuestarias, general y de cuentas nacionales, deben permitir su acoplamiento modular, asegurando el procesamiento automático de la información y evitando conversiones o nuevos registros de datos ya procesados. Es necesario desarrollar un sistema de clasificaciones utilizables tanto en la programación del ingreso y gasto público, como para el registro, análisis y seguimiento de la gestión económica financiera de las instituciones públicas. Estas clasificaciones que expresan flujos económicos y financieros, deben estructurarse de manera que puedan ser utilizables por los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesorería y crédito público. Los planes de cuentas base (entradas) del sistema, corresponden a los clasificadores presupuestarios de ingresos por rubros y de gastos por objeto. Si bien los clasificadores por rubros de los ingresos y por objeto del gasto, pueden sustentar casi la totalidad de los requisitos necesarios para el proceso de integración de cuentas, la complejidad de las salidas requeridas hace que los gastos deban ser relacionados con el clasificador sectorial, el clasificador institucional y con el clasificador de la estructura programática donde se efectúa el gasto. El clasificador sectorial identifica el sector económico en que se realiza el gasto (Defensa, Agropecuario, Servicios de Administración Pública, etc.) La especificación del agregado institucional en que se realiza el gasto esta definido por el clasificador institucional del sector público, cuya estructura se describe en el Esquema 1 presentado anteriormente. 22

24 El clasificador programático identifica los Programas, Subprogramas, Proyectos, Actividades y Obras a que se destina el gasto, en cualquier institución del sector público. En Bolivia, la técnica utilizada para la formulación, ejecución y control del presupuesto desde 1990, es la del Presupuesto por Programas, bajo el concepto que posibilita simular los procesos productivos que ejecutan las instituciones públicas al vincular insumos con productos, distinguiendo, a su vez, entre estos últimos, productos terminales e intermedios; permitiendo en principio, una medición ex ante y ex post de la eficiencia y eficacia de la gestión pública. La técnica del presupuesto por programas constituye, bajo esta perspectiva, un instrumento idóneo para vincular las variables reales con las financieras en todas las etapas del proceso presupuestario. A partir de esta técnica de programación, es posible articular la producción pública con las demandas y necesidades de la sociedad, determinar el impacto del ingreso y gasto público en la economía y medir el costo de la gestión pública. (Makón, 2000) En consecuencia, la vinculación entre gasto financiero y resultados esperados, es factible a través de sistemas integrados que consideren el presupuesto por programas como pivote de su desarrollo. Momentos contables Los procedimientos administrativos financieros que originan ingresos (fuentes) y gastos (usos) tienen momentos significativos que interesa registrar a los fines de control y toma de decisiones. A las etapas o momentos de los procedimientos que se seleccionan para el registro contable se las denomina momentos contables. En materia de ingresos y gastos, los momentos seleccionados para su registro contable corresponden a los que se describen en el cuadro que se presenta a continuación: 23

25 CUADRO 3 MOMENTOS DE REGISTRO CONTABLE RELEVANTES RECURSOS GASTOS Estimación Presupuestaria DEVENGADO Apropiación Presupuestaria Compromiso DEVENGADO INGRESADO PAGADO Fuente: Gutiérrez, 1990 Los nuevos sistemas requieren una definición clara de cada momento de registro de los recursos y de los gastos, en virtud que el momento de devengado es el que posibilita integrar el sistema de información financiera y, por lo tanto, asegura la coherencia de los distintos estados financieros por estar originados en la misma fuente de información. Antes del momento del devengado, la información es de tipo presupuestario, a partir de allí el registro tiene incidencia patrimonial. El control de los compromisos se asienta en el módulo del presupuesto, no afectando a la contabilidad, dado que no modifica la composición del patrimonio. El registro y conversión de partidas de ejecución presupuestaria a cuentas de contabilidad se inicia en la etapa del devengado SISTEMAS QUE INTEGRAN LA REFORMA A continuación se presentan los elementos conceptuales de los sistemas específicos que forman parte de la administración financiera y de los sistemas conexos que, sin ser parte directa de dicha administración, interactúan estrechamente con ella. La reforma integra los sistemas de: presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad. Bajo la premisa de que la administración financiera implica actuar no sólo sobre los sistemas mencionados, sino que también tienen incidencia la programación y administración de los 24

26 recursos reales (humanos y materiales), se tiene proyectado integrar los sistemas vinculados de recursos humanos; compras y contrataciones; y, administración de bienes 9. Hacia afuera, los nuevos sistemas están pensados como instrumentos con capacidad de intercambiar datos con otros sistemas horizontales, verticales y exógenos 10. Presupuesto. Desde un punto de vista sistémico, se puede definir al presupuesto como un sistema integrado por un conjunto de políticas, normas, organismos, recursos y procedimientos utilizados en las etapas de formulación, ejecución y evaluación presupuestaria, por los organismos públicos. Los objetivos principales de este sistema son: instrumentar anualmente los objetivos, políticas y metas de largo, mediano y corto plazo definidos por las más altas autoridades políticas del país; permitir la más eficiente asignación y uso de los recursos reales y financieros públicos; y, lograr un adecuado equilibrio, en las diversas etapas del proceso presupuestario, entre la centralización normativa y la descentralización operativa. Crédito Público. El sistema de crédito público está integrado por principios, normas, organismos, recursos y procedimientos administrativos que intervienen en las operaciones que realiza el Estado, con el objeto de captar medios de financiamiento que implican endeudamiento. Los propósitos prioritarios de este sistema, se orientan a optimizar el aprovechamiento de los recursos disponibles en los mercados de capitales a través de un manejo eficiente y sistemático de los pasivos públicos, y controlar y fiscalizar el correcto uso de los recursos provenientes de operaciones de crédito público. 9 Las definiciones y principales objetivos de cada sistema serán tomadas de SIGMA, Se conoce como: sistemas horizontales a los estructurados por aquellas disciplinas técnicas o herramientas comunes a las actividades en el ámbito de todo el sector público, sistemas verticales a las herramientas circunscritas a actividades concretas que no interesan al conjunto de entes públicos, solamente se requieren al interior de un ente o unidad organizacional, como elemento de control y apoyo a la gestión en acciones puntuales y específicas; y, sistemas exógenos a los creados por entes ajenos a la unidad demandante de información. La integración al sistema de información interna está determinada por las necesidades de complementar o incorporar datos que ayuden a facilitar la preparación de reportes, o bien disponer de un medio de consulta en temas más específicos. 25

27 Tesorería. El sistema de tesorería comprende las normas, principios, recursos y procedimientos que intervienen directamente en los procesos de administración de los recursos públicos; es decir, la percepción y recaudación de los mismos, así como su canalización para el cumplimiento de las obligaciones del Estado. Los objetivos de mayor relevancia del sistema son: la coordinación de la programación y gestión de caja con las demás políticas macroeconómicas del gobierno y, disponer de mecanismos modernos de gestión que permitan la administración de los recursos públicos basados en el principio de unidad de caja. Contabilidad. La contabilidad corresponde a la suma de procedimientos, normas, recursos y principios técnicos utilizados para procesar, valuar y exponer los hechos económicos que afectan, o pueden llegar a afectar, el patrimonio de las organizaciones. Los objetivos principales corresponden a registrar sistemáticamente todas las transacciones que se produzcan y afecten, o puedan afectar la situación económico financiera de los organismos públicos y, procesar y producir información financiera para la toma de decisiones por parte de los responsables de la gestión financiera pública, facilitando de esta manera las tareas de control interno y externo posterior. Con estos propósitos la contabilidad gubernamental opera como un sistema común, único, uniforme e integrador de los registros presupuestarios, económicos, financieros y patrimoniales. Y al mismo tiempo, aplica los preceptos de la teoría contable, basados en la partida doble, de acuerdo a los principios de contabilidad generalmente aceptados. Toda la información contable se procesa en forma de flujos financieros. El único estado financiero a producir que requiere valores acumulados es el balance general y para este caso debe constituirse una base de datos adicionale de menor envergadura que permita que, a partir de los saldos iniciales de las cuentas patrimoniales, se acumulen los flujos del ejercicio. 26

28 Recursos Humanos El sistema de recursos humanos está conformado por los principios, normas, organismos, recursos y procedimientos que permiten la administración del personal con que cuentan los organismos públicos, para llevar a cabo su gestión. Este sistema comprende las normas y disposiciones sobre remuneraciones y condiciones de trabajo, las estructuras organizativas y cargos del sector público, la política salarial, los legajos individuales de los agentes y el liquidador de haberes. Los objetivos principales son proporcionar estadísticas salariales y ocupacionales, y establecer la relación de los recursos humanos con las unidades físicas y la ejecución de los gastos en personal. Compras y contrataciones El sistema de compras y contrataciones está constituido por las normas, principios, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operación, permiten al Estado obtener los bienes, obras y servicios que necesitan para la gestión de las organizaciones, en la calidad y oportunidad adecuadas y en las mejores condiciones de mercado. Este sistema abarca el proceso que va desde la contratación de bienes y servicios, pasa por el almacenamiento, y culmina, con la distribución y aplicación de los mismos a los diversos procesos productivos. El registro de la solicitud en el sistema contable produce el inicio del trámite de compras o el requerimiento a los almacenes y, simultáneamente, genera las afectaciones preventivas de los créditos presupuestarios correspondientes. Administración de Bienes El sistema de administración de bienes está conformado por los recursos, principios, normas, organismos y procedimientos administrativos que intervienen en los procesos de administrar los bienes físicos del Estado, sean de dominio público o privado y, éstos últimos, sean bienes muebles o inmuebles. 27