Nº9. Una condición indispensable para el desarrollo económico y social equitativo y sostenible. nota de política. febrero

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1 Nº9 nota de política LA INVERSIÓN Una condición indispensable para el desarrollo económico y social equitativo y sostenible Situación de Paraguay Es imprescindible la inversión en lo s n i ñ o s, n i ñ a s y adolescentes d e u n a m a n e r a equitativa, d a d o q u e to d o s n a c e n i g ua le s en derechos. Pero es i m p o r ta n te r e c o n o c e r q u e, a d e m á s es la inversión m á s r e n ta b l e q u e u n pa í s p u e d e h ac e r pa r a m e j o r a r su desarrollo e c o n ó m i c o. Es to es especialmente i m p o r ta n te en Pa r a g u ay en e s to s m o m e n to s en lo s q u e e s tá v i v ie n d o u n b o n o d e m o g r á f i co, q u e n o se va a repetir n u n c a m á s en su historia. Ni ñ o s s a n o s, n u t r i d o s, e d u c a d o s y p r o t e g i d o s s e r á n lo s a d u lto s p l e n o s y p r o d u c t i v o s q u e necesita el país febrero

2 Serie Notas de Política realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones Paraguay Debate. Los artículos podrán ser citados, siempre que se mencione la fuente. Nota elaborada por Unicef/ Frente por la Niñez y la Adolescencia. Integrantes del Frente: CIRD, CDIA, Dequení, Fe y Alegría, CCFC, UNFPA, Global Infancia, Juntos por la Educación, Paraguay Educa, Plan, Save the Children, Teletón, Asociación Trinidad y Unicef, que tiene a su cargo la Secretaría Ejecutiva. 2

3 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF Presentación La presente Nota de Política ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la discusión de políticas públicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias entregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil. El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate político en el país, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas más relevantes de una agenda de políticas públicas para el período de gobierno El objetivo es provocar la discusión de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y a la sustentabilidad del desarrollo económico y social. Se ha elegido poner a disposición de la ciudadanía, los productos elaborados por nuestras organizaciones a partir de la evidencia científica y de opiniones autorizadas sobre los temas. Se ha creído que esta es la forma más apropiada de promover el debate público con la participación de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicación, los formadores de opinión y los equipos técnicos de los partidos políticos. Se pretende, así, generar espacios de formación y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos políticos. Para propiciar una divulgación más amplia de los materiales, cada Nota de Política presentada en esta plataforma será, a su vez, traducida en tres diferentes formatos que estarán disponibles tanto en versión impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo (brief) destinado a los equipos técnicos de los partidos políticos y movimientos que competirán en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgación masiva destinado a la ciudadanía en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de incentivar la demanda de respuestas políticas a las problemáticas presentadas. Finalmente un material destinado a trabajadores de la comunicación y formadores de opinión que aborde la temática expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva periodística. PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusión de políticas públicas comience a instalarse como una práctica de la ciudadanía de manera a estructurar demandas con mayor contenido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al debate como factor influyente a la hora de depositar el voto ciudadano. A los fines de este documento, y cada vez que se hace uso de la palabra niño, nos referimos a niños, niñas y adolescentes como todo ser humano menor a 18 años de edad, conforme con el artículo 1 de la Convención Internacional de los Derechos del Niño. 3

4 El bienestar de sus niños es el mejor indicador del desarrollo de un país En la última década, la pobreza en América Latina viene descendiendo de manera paulatina. Sin embargo, la indigencia o pobreza extrema se mantiene más rígida, al menos en los últimos años. Por su parte, la desigualdad en materia de distribución del ingreso también se redujo en este periodo, aunque todavía sigue siendo uno de los principales desafíos de la región 1. Los niños, niñas y adolescentes son la clave para romper el ciclo intergeneracional de la pobreza. Este círculo vicioso se puede transformar en un círculo virtuoso en la medida en que todos los niños ejerzan sus derechos fundamentales. Invertir en los niños, niñas y adolescentes no es una cuestión de caridad o de incluir una dosis de simpatía (o empatía) en una estrategia de desarrollo económico. Se trata de invertir en desarrollo humano 2, de crear una sociedad cohesionada y una economía fuerte incluyendo efectivamente a este grupo etario del cual depende nuestro futuro, aunque paradójicamente lo olvidamos en el presente. Por supuesto, no podemos hablar de esta población sin tener presente la importancia de la maternidad y paternidad responsable, así como la necesidad de que las mujeres reciban toda la información, los cuidados y los insumos para ejercer el derecho a una maternidad segura. Ningún país ha sostenido un crecimiento económico y menos aún con equidad con altos niveles de analfabetismo, desnutrición generalizada, morbilidad endémica, violencia, abuso, trata y explotación de su población, y particularmente cuando afectan en mayor medida a su niñez. Por el contrario, niños y niñas con una nutrición adecuada, un buen estado de salud y un entorno seguro que los proteja de la violencia y los abusos, liberados del trabajo infantil, la explotación y la discriminación, constituyen el terreno más fértil para el aprendizaje a lo largo de sus vidas, de las habilidades que les permitirán llegar a ser adultos plenos y productivos. Es necesario advertir, sin embargo, que desde el enfoque del desarrollo humano las personas ocupan el centro del desarrollo, y se convierten así no sólo en los medios (capital humano), sino en el fin mismo del desarrollo. La perspectiva del capital humano enfatiza el valor de la persona en tanto medio, agente o factor de producción. 1 Cepal, Panorama social de América Latina Entendido como el proceso de expansión de las capacidades de las personas que amplían sus opciones y oportunidades (PNUD, Informe de desarrollo humano). 4

5 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF Por eso mismo, el desarrollo tampoco, desde el mencionado enfoque, se circunscribe al crecimiento económico, sino al desarrollo en su integralidad: económico, social, político y cultural. No es eficiente disociar las dimensiones que integran la realidad denominada desarrollo, como tampoco es disociar a la realidad denominada persona. Los fracasos y debilidades de las políticas públicas precisamente devienen de esta visión fragmentada de una realidad que es integrada y cuyas partes se afectan o condicionan mutuamente. En mayo de 2012, durante el Consenso de Copenhague, se preguntó a un grupo de líderes mundiales, economistas, entre ellos cuatro premios Nobel, en qué invertirían si tuvieran US$ 75 mil millones para gastar en los próximos 4 años y su objetivo fuera mejorar el bienestar de la humanidad, en especial de los países en desarrollo, con el fin de resolver algunos de los mayores problemas del mundo. El panel conformado concluyó que las cinco prioridades para los responsables políticos y filántropos fueran agrupadas en intervenciones para: 1. reducir la mala nutrición, el hambre y mejorar la educación; 2. aumentar el subsidio para el tratamiento contra la malaria; 3. aumentar la cobertura para inmunización infantil; 4. eliminar los parásitos de la población infantil en edad escolar; 5. aumentar el tratamiento a la tuberculosis. Los cinco puntos son imprescindibles para los niños y para la formación del capital humano para el desarrollo de un país. Por qué invertir en la infancia? 3 Existen al menos tres argumentos teórico-conceptuales que justifican la inversión social en general, y en la infancia en particular. Argumento ético Este argumento parte de considerar a la inversión social como un imperativo ético. La universalidad de los derechos humanos debe constituir el fundamento de una nación que persigue la equidad e igualdad de sus ciudadanos. Nuestra Constitución (art. 54), así como la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) ratificada por todos los países de América Latina y el Caribe, garantiza a niños, niñas y adolescentes la satisfacción de sus necesidades básicas como derecho económico y social y establece que los Estados deben hacer efectivos dichos derechos hasta el máximo de los recursos que dispongan. Desde esta óptica, 3 Basado en el documento Cómo influenciar una mayor inversión social en la infancia? Argumentos y estrategias, Unicef, Oficina Regional para América Latina y el Caribe,

6 la inversión social se constituye en un instrumento de implementación de derechos, y por tanto de equidad y bienestar. Argumento económico Este argumento trata de evidenciar los estrechos y complementarios vínculos existentes entre la política social y la política económica y, con ello, los beneficios derivados de la inversión social sobre el crecimiento económico y la productividad. Niños y niñas bien nutridos y alimentados desarrollan óptimas capacidades físicas e intelectuales y constituyen la reserva productiva de la sociedad del futuro; trabajadores educados, cualificados y sanos permiten potenciar las fuentes del crecimiento económico presente, adaptándose a las necesidades de conocimiento y destrezas cambiantes que la nueva economía exige. Por otra parte, el concepto de bono demográfico está estrechamente ligado a una oportunidad puntual durante un tiempo específico. Si no actuamos ahora, nuestra población va a ser menos productiva y no va a poder enfrentar los crecientes costos de la protección social ligados al envejecimiento de nuestra población. Argumento político El éxito (o fracaso) del sistema democrático radica en su capacidad de garantizar la ciudadanía plena (derechos civiles, políticos y sociales) de su población. Este argumento se apoya en los fuertes vínculos entre el ámbito social y el político. Una inversión social insuficiente, con acentuados niveles de inequidad y severa pobreza, constituye una combinación perjudicial para el desarrollo y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática de los países. Relación entre inversión en la infancia, desarrollo humano y desarrollo económico En la actualidad son innegables los nexos recíprocos entre desarrollo humano y crecimiento económico 4. Un mayor desarrollo humano genera más crecimiento a medida que una población más sana y educada contribuye a mejorar el desempeño económico. Asimismo, el crecimiento económico promueve el desarrollo humano a medida que la base de recursos para invertir en el capital humano se amplía. En el siguiente diagrama se observa con claridad los vínculos entre el desarrollo humano y el crecimiento económico. 4 Un mayor detalle puede verse en Ranis, Stewart y Ramírez (2002). 6

7 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF Diagrama 1. Vínculos entre crecimiento económico y desarrollo humano 5 cadena a 6. 5a y 5b como factores y herramientas para mejorar las capacidades y oportunidades de las personas 5b Priorización y magnitud del gasto social 5a Nivel y destino del gasto de los hogares 4b Ingreso para el Estado 4a Ingreso de los hogares e incidencias en la pobreza Progreso en el Desarrollo Humano 2a Ahorro e inversión nacional y extrajera Crecimiento económico 1. Capacidades de trabajo, gerencia, emprendimiento 2. Uso de tecnología e investigación, su adaptación local, innovación 3. Nivel y composición de producción y exportaciones y su resultado cadena b Ninguno de los países que comenzó con un sesgo prodesarrollo económico pudo pasar de allí a un ciclo virtuoso; todos ellos volvieron a caer en el ciclo vicioso (desarrollo humano deficiente, escaso crecimiento económico). En consecuencia, no se puede avanzar a un ciclo virtuoso si hay sesgo en favor del crecimiento económico, ya que ello conduce a un punto muerto. En cambio, algunos países que comenzaron con un sesgo prodesarrollo humano efectivamente lograron avanzar hasta situarse en el grupo de ciclo virtuoso. 5 Informe nacional sobre desarrollo humano 2008, PNUD Paraguay. 7

8 Además, sin desarrollo humano extendido a toda la población no es pensable un crecimiento económico de calidad, esto es, generador de empleo, ampliamente distributivo y ambientalmente sostenible. Este tipo de crecimiento precisa de una población educada, sana, productiva y ambientalmente responsable. Iniciativas mundiales como la del Pacto Global, impulsada por el exsecretario general de las Naciones Unidas, Kofi Annan, y la de responsabilidad social empresarial, de más larga data, impulsada por el sector empresarial, son precisamente ámbitos de impulso de la calidad del crecimiento económico en el contexto del enfoque del desarrollo humano. Para romper el círculo vicioso de la pobreza y alcanzar niveles de desarrollo social y económico sostenibles, es imperativo trabajar con la población desde los primeros años de vida de niños y niñas, y aún antes, durante el periodo de gestación de la madre. Si además se focaliza en la niñez de los estratos más pobres y vulnerables, el proceso tiene un efecto potenciado. En este punto es importante mencionar que la pobreza infantil merece una consideración especial y debe ser colocada en el centro del debate para cualquier política de desarrollo. La pobreza de niños y niñas difiere de la de los adultos, dado que limita su acceso equitativo a los servicios sociales de salud, educación y agua potable en el momento de crecimiento más importante de la vida humana. Además, porque la pobreza los expone a todo tipo de violencia por su indefensión y vulnerabilidad. Esta pobreza infantil genera un desarrollo insuficiente de sus capacidades humanas, que los marca definitivamente por toda su vida, e incluso la de sus hijos. Por ejemplo, una niña desnutrida y enferma tiene un escaso desarrollo neuronal, y no tiene capacidad de aprender, dejará pronto la escuela probablemente por un embarazo temprano, y será pobre durante toda su vida, dado que incluso con programas de aprendizaje para adultos tendrá pocos resultados, y sus hijos replicarán el ciclo de la pobreza. Para la economía de un país no sólo debe ser importante alcanzar niveles elevados de riqueza, medida por el producto interno bruto (PIB), sino cómo ésta se distribuye entre los distintos estratos de la población y en qué medida su generación es sostenible. Además de la magnitud del crecimiento, su equidad y sostenibilidad también son importantes, así como el uso que se hace de esta riqueza para seguir mejorando su capital humano, el desarrollo de sus niños, niñas y adolescentes. Cuáles son los retornos de esta inversión? Se estima que la inversión en los niños, niñas y adolescentes puede ser muy eficaz, y que los beneficios sociales y económicos son potencialmente muy grandes. Una evaluación del proyecto High/Scope Perry Preschool, uno de los más conocidos en Estados Unidos, estimó 8

9 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF 16 dólares de beneficios por cada dólar invertido en la primera infancia, en desarrollo infantil temprano, siendo los beneficios públicos estimados en US$ 12,90 por dólar invertido (Schweinhart et al., 2005). La reducción de la mortalidad infantil en 4,25 por cada mil niños nacidos (alrededor del 5% de la muestra estudiada) de madres con bajos niveles de educación puede resultar en un aumento de casi el 8% del PIB per cápita 10 años después (Grimm, 2010). Los primeros días a partir del inicio del embarazo hasta el segundo cumpleaños del bebé son críticos para el desarrollo humano a largo plazo. Una nutrición adecuada durante este periodo produce beneficios para toda la vida: crecimiento sano y desarrollo del cerebro, sistema inmunológico más fuerte, cociente intelectual más alto, mejor desempeño escolar, mayor potencial productivo. Se estima que una nutrición adecuada en los primeros días de los niños y niñas podría potenciar un ahorro a nivel global de 20 a 30 billones de dólares en gastos de salud 6, incrementar la ganancia en productividad de hasta US$ 138 por cada dólar invertido 7 y elevar el PIB en 3% anualmente 8. La tasa promedio de retorno de la educación se estima en torno al 10% a nivel mundial. Esta tasa varía, sin embargo, dependiendo de si se tuvo acceso a educación primaria, secundaria o terciaria, así como sobre la riqueza del país (Psacharopoulos y Patrinos, 2002). Los programas de transferencias monetarias condicionadas en Brasil (Bolsa Familia) y en México (Oportunidades) contribuyeron en la reducción del coeficiente de Gini, una medida de uso común de la desigualdad de los ingresos, en torno al 21%, y en Chile (Chile Solidario), en 15%. (Soares et al., 2009). En Paraguay se pudo comprobar en algunos estudios piloto realizados por Unicef que el Programa de Transferencias Monetarias con Corresponsabilidad Tekoporá ha tenido impactos positivos en la asistencia escolar e incluso, aunque en menor medida, mejores calificaciones en los niños de familias beneficiarias del programa comparados con aquellos de familias no beneficiarias. Según una evaluación de Tekoporá de , el 92,6% de niños y niñas menores de 5 años asistió a un servicio de salud y el 98,6% tenía carné de vacunación. Entre los niños y niñas de 5 a 14 años, el 74,6% asistió a los servicios de salud. En educación, el 86% de la población de 5 a 18 años de edad estaba matriculado. Además, se registró una leve mejoría en las condiciones de las viviendas y acceso al agua potable. El 65,2% de los titulares de las transferencias es mujer. 6 FAO, State of food insecurity in the world, The World Bank, Repositioning nutrition as central to development, Copenhagen Consensus 2012, Challenge paper: hunger and malnutrition. 9 Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP). Encuesta aplicada a hogares representativos de los departamentos de Concepción, San Pedro, Caaguazú, Caazapá y Canindeyú, agosto de

10 Pero no invertir genera costos: niños y niñas llegados a la edad productiva sólo podrán acceder a empleos de baja calidad, serán más propensos a enfermedades que supondrán significativas cargas al sector de la salud pública. Igualmente, serán menos productivos y el Estado deberá invertir ingentes recursos en la búsqueda de nivelar sus capacidades, de forma a promover la empleabilidad y, con ello, el acceso a mejores empleos, y apoyarlos con programas de protección. El estudio denominado Impacto económico y social de la desnutrición en Paraguay 10 presentó evidencias de los efectos de la desnutrición en la salud, la educación y en la pérdida de productividad. Según el estudio, los costos totales de la desnutrición al año 2005 alcanzaron aproximadamente unos 149 millones de dólares. El costo de la desnutrición fue 37% superior a los gastos públicos en salud (incluyendo agua potable y saneamiento básico) del año Avances y desafíos en Paraguay Ante el inminente inicio, en 35 años más, de los procesos de envejecimiento acelerado de nuestra población y de progresiva disminución de la proporción de la población en edades productivas, resulta imperiosa la necesidad de fortalecer las capacidades de la actual población infantil, sobre cuyos hombros habrá de recaer en el futuro la responsabilidad de sostener a un país con una realidad demográfica compleja y muy diferente a la que enfrenta hoy, que está pasando por su único e irrepetible bono demográfico. Inversión en niñez y adolescencia La mayor importancia otorgada a la inversión en la infancia ha permitido significativos avances en los indicadores sociales que apuntalan el desarrollo humano. Sin embargo, estos indicadores, generalmente expresados como promedios nacionales, esconden enormes disparidades al desagregarlos por área de residencia, etnia, idioma hablado, género y condición socioeconómica. Pese a los avances en los últimos años, los indicadores de pobreza infantil son alarmantes: 43 de cada 100 de ellos viven en situación de pobreza. Del total de personas de menos de 18 años, son castigadas por la pobreza, de las cuales (casi el 60%) se encuentran en condiciones de pobreza extrema, sometidas a graves carencias de alimentación, salud y educación. 10 Costo del hambre: impacto económico y social de la desnutrición infantil en Paraguay. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Programa Mundial de Alimentos (PMA) y Programa Conjunto Invertir en la Gente Unicef/UNFPA/PNUD de Paraguay,

11 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF La más afectada es la niñez del área rural. En ésta casi niños, niñas y adolescentes padecen de pobreza, de los cuales 68% se encuentra bajo la línea de extrema pobreza. Por su parte, la pobreza de la niñez urbana alcanza a más de personas, de las cuales 46% es extremadamente pobre. La situación de niños, niñas y adolescentes indígenas es aún más alarmante. Según datos de 2008, la pobreza extrema era de 63% y la no extrema de 77% en este grupo poblacional. Frente a esta situación, la evolución de la inversión social en la infancia desde el año 2000 a 2011, tanto en términos corrientes 11 como en términos constantes, muestra una tendencia creciente desde el año Sin embargo, la inversión como porcentaje del PIB ha disminuido desde 2000 a 2011, del 6% a 4,6%, como puede observarse en el siguiente gráfico. De igual manera, la inversión en la infancia como componente del gasto público de la administración central retrocedió tres puntos porcentuales respecto del nivel de 2001 y de Históricamente, la inversión en la infancia estuvo fuertemente concentrada en la educación. En los últimos años fue equilibrándose hacia otros sectores, particularmente salud y protección social y protección de la niñez, sectores que casi duplicaron su proporción en el total de la inversión. En el contexto regional, Honduras y Argentina lideran el grupo de países en los que se cuenta con información sobre la inversión en la infancia con un valor cercano al 8% del PIB. Según los últimos datos de la Cepal 12, Paraguay se mantiene en el último lugar de la región en materia de inversión en salud y en educación. Lo alarmante de esta situación no son solo las brechas de recursos, sino el hecho de que refleja una realidad que se mantiene como una tendencia durante casi dos décadas. Este rezago estructural pone en peligro las posibles ventajas del bono demográfico. Tabla 1. Inversión social en la región como porcentaje del PIB Porcentaje del PIB destinado a inversión social Paraguay 9,7% Argentina 26% Brasil 26% Uruguay 21% Bolivia 18% Chile 15% Fuente: Cepal, Son valores expresados a precio de mercado en el año considerado (no descuenta el efecto inflacionario). 12 Cepal, sobre la base de información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la comisión. 11

12 Como puede verse en el gráfico precedente, Paraguay destina 9,7% de su PIB a la inversión social, de los cuales alrededor del 50% está dirigido a la infancia, mientras que la inversión social de nuestros vecinos se sitúa entre el 15 y el 26%. Si se tiene en cuenta que la Unesco recomienda destinar el 7% del PIB sólo a educación, y que recientemente Brasil aprobó destinar 10% a este sector, es evidente que nuestro país debe redoblar esfuerzos por una mayor y mejor inversión social. En conclusión, la magnitud de la inversión social y en la infancia en particular resulta insuficiente, por lo que se requiere aumentar la cantidad y mejorar la eficiencia en la implementación de los recursos, así como su focalización en poblaciones más vulnerables. Para ello es necesario fortalecer la transparencia y rendición de cuentas en la gestión pública, a la vez de mejorar la gestión de programas considerados estratégicos para la infancia. Todo esto constituye la base de una sociedad justa, una economía fuerte y un país libre de pobreza. Desafíos Priorizar y asignar suficiente presupuesto público a los temas relacionados a la infancia mediante el empleo de argumentos sólidos, técnicos y políticos, y de un pacto fiscal amplio que comprometa a todos los sectores con la infancia como centro del desarrollo. Asegurar que los presupuestos para la niñez y la adolescencia estén blindados y tengan prioridad política, ya sea bajo periodos de bonanza o de crisis. Asegurar continuidad institucional de los programas sociales existentes, asegurarles un presupuesto plurianual, blindar sus recursos, establecer impuestos específicos que aseguren su financiamiento (una mayor proporción de los royalties de las binacionales, recursos del Fonacide, reasignaciones presupuestarias, nuevos espacios fiscales, etc., podrían ser destinados a este fin) o tributos para temas específicos (como salud, nutrición, protección, por ejemplo). Mejores y mayores transferencias condicionadas, apoyadas por un fuerte sistema de monitoreo y seguimiento de la corresponsabilidad, a fin de que no sea una simple distribución de dinero, sino que coadyuve al alivio de la pobreza y que asegure la atención de salud materna e infantil y la inscripción y permanencia de los niños y niñas en la escuela, y que estos programas dispongan mecanismos de inclusión en el mercado laboral para los padres y madres, a fin de asegurar la promoción social. Mejorar la articulación de los programas sociales para mejorar su impacto. 12 Fortalecer los mecanismos de relevamiento de la información relativa a la niñez con el fin de contar con datos más desagregados que permitan identificar y focalizar a las poblaciones vulnerables escondidas en los promedios.

13 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF Sistema Nacional de Protección y Promoción de Derechos El país ha logrado aprobar un marco legal e institucional para la protección y garantía de los derechos de niños, niñas y adolescentes. La Ley 1680/01 - Código de la Niñez y Adolescencia asume la doctrina de la protección integral incorporando tanto en el ámbito administrativo como jurisdiccional del Estado estructuras que garantizan el efectivo cumplimiento de este principio en materia de atención a la niñez y la adolescencia. El Código de la Niñez crea el Sistema Nacional de Protección y Promoción Integral, que constituye el dispositivo organizacional y operativo para la implementación de la Política Nacional de Infancia, ya que a través del Sistema se busca estructurar y sistematizar el relacionamiento entre todos los actores claves a los efectos de dar efectividad a los derechos de la niñez y la adolescencia. La Secretaría Nacional de la Niñez y Adolescencia (SNNA), reconocida con rango ministerial, es la instancia responsable de presidir y coordinar el Consejo Nacional, integrado por representantes de los ministerios de Salud, de Educación y de Justicia; el Ministerio Público, el Ministerio de la Defensa Pública, un representante de los Consejos Departamentales de Niñez y un representante de la sociedad civil. Tiene como competencia formular políticas para la promoción, atención y protección de los derechos de la niñez. Estas políticas nacionales conforman los objetivos generales que deben formar parte de los planes y programas elaborados y aprobados a su vez por los consejos departamentales y municipales. Las Consejerías Municipales por los Derechos del Niño, Niña y Adolescente (Codeni), la instancia operativa municipal del Sistema Nacional de Protección, cuando cuentan con un apoyo importante de la municipalidad en cuanto a soporte institucional y asignación de presupuesto, ejercen un rol importante, ya que son el brazo del gobierno local más cercano a la vida de niños, niñas y comunidades y, por lo tanto, a la implementación de la política social. Lamentablemente, este no es el caso de la mayoría de los municipios. Generalmente, tienen escasos fondos para programas de prevención y tampoco hay programas para intervención cuando los niños son víctimas de violencia, abuso y explotación. En muchos casos tampoco cumplen un rol articulador de las intervenciones sectoriales de salud, educación, etc. Desafíos Fortalecer el Sistema de Protección, con especial énfasis en sus instancias coordinadoras: los consejos departamentales y municipales, y la SNNA, que debe reforzar su rol coordinador del Sistema, regulador de normas y leyes, supervisor de su implementación y formador de las Codeni. Para ello es necesario que paulatinamente haya una descentralización supervisada de la gestión directa de algunos de sus programas (Abrazo, Painac, etc.). De allí que sea crucial la manutención de esta instancia dentro de la estructura del Estado, ya que es la responsable de transversalizar el enfoque de derechos de la niñez y 13

14 la adolescencia a todo el Sistema. Su desaparición traería graves consecuencias porque podría invisibilizar a niños, niñas y adolescentes. Fortalecer a las Codeni con la formación adecuada y con un incremento de su presupuesto para operativizar los planes y programas. Dicho presupuesto debe ser compartido desde el nivel central y municipal. Los fondos estatales deberían ser entregados en base a planes de trabajo aprobados por los consejos municipales respectivos, y con el aporte de los municipios. Estos fondos podrían constituir un fondo fiduciario y la aprobación definitiva ser hecha por el Consejo Nacional del Sistema de Protección. POLÍTICAS SECTORIALES Salud Paraguay ha logrado en las últimas décadas realizar avances considerables en la reducción de la mortalidad infantil y la mortalidad de menores de cinco años. En los últimos 20 años, la tasa de mortalidad infantil se ha reducido en más de la mitad, pasando de 40 en 1991 a 16,3 por mil nacidos vivos en Una disminución de similar magnitud se produjo en la tasa de mortalidad en menores de 5 años, la cual ha pasado en esos mismos años de 51,3 a 19,3. Sin embargo, estos índices están más altos que los promedios de América Latina y el Caribe, que se sitúan respectivamente en 16 y 19 por mil nacidos vivos, según la Cepal. Por otro lado, la mortalidad neonatal 13 apenas ha descendido de 14 por cada nacidos vivos (1991) a 11,7 por nacidos vivos (2010), convirtiéndose así en un nudo crítico para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). En este sentido, la mortalidad neonatal constituye el 71% de la mortalidad infantil y el 60% de la mortalidad en menores de 5 años de edad 14. La principal causa de muerte en el periodo neonatal (< 28 días) es por lesiones debidas al parto, con 45,8% del total. El bajo peso al nacer, relacionado frecuentemente con desnutrición materna, es un factor subyacente en un 60 a 80% de las muertes neonatales La mortalidad neonatal se refiere a la muerte que ocurre en niños y niñas durante sus primeros 28 días de vida. 14 Las muertes neonatales fueron aumentando en proporción dentro de las causas de mortalidad infantil a medida que las muertes por diarrea, neumonías y otras enfermedades transmisibles fueron disminuyendo, lo que se debe a los avances en disponibilidad y acceso a vacunas, la expansión de las redes de saneamiento básico y agua potable y del uso del suero oral, el acceso progresivo a servicios de salud, la implementación gradual de la estrategia de atención integrada a las enfermedades prevalentes de la infancia, entre otras intervenciones realizadas por el país al igual que otros países de la región. 15 Las causas de muerte neonatal que siguen a las lesiones debidas al parto son las malformaciones congénitas (18%); las infecciones (10,2%); y la prematuridad (9,3%). Ibídem. 14

15 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF La mortalidad en menores de un año se debe a enfermedades diarreicas y respiratorias y, por otra parte, la primera causa de muerte cuando los niños van creciendo, en particular en los adolescentes, son los accidentes, especialmente de tráfico. El impacto de la exclusión social incide en el acceso inequitativo a los servicios de salud y mortalidad infantil según el territorio. Mientras que en la zona metropolitana, central y al sur del país la mortalidad infantil se sitúa en torno a 14,8 por mil, la situación es más desfavorable en los departamentos de Presidente Hayes y Alto Paraná (21,3). Asimismo, la mortalidad infantil entre los niños indígenas (75 por mil nacidos vivos) es cuatro veces mayor que el promedio nacional 16. La tasa de mortalidad materna bajó de 164 a 100,8 por cien mil nacidos vivos entre 2000 y No obstante, este decrecimiento se dio de manera inequitativa considerando que este último año la razón de mortalidad materna llegaba en Asunción y el área metropolitana solamente a 61,7, en tanto que alcanzaba a 142,9 en Alto Paraná. La disminución de la mortalidad materna se ha debido al mejor control, al aumento del parto institucionalizado y a mayor y mejor acceso a planificación familiar. Sin embargo, las mujeres urbanas de nivel socioeconómico alto y castellano parlantes tienen un acceso a control prenatal universalizado, mientras que en zona rural y guaraní parlante es de sólo 74% (en 2008). En cuanto a las causas de la mortalidad materna, se observa que en su mayoría son prevenibles. Del total de casos registrados en 2010, las complicaciones derivadas del aborto tienen la mayor incidencia, con 26,5%, seguidas por las hemorragias en 24,5% de los casos 17. Consideración especial merece la situación del embarazo en adolescentes. El 52% de las mujeres de entre 15 y 19 años declara llevar una vida sexual activa 18, y del total de embarazos registrados en el país en 2010, aproximadamente el 20% corresponde a población adolescente. De acuerdo a datos preliminares, la mortalidad materna en el grupo de adolescentes de 15 a 19 años se ha duplicado el número de muertes entre 2010 y 2011, pasando de 7 a 14 casos (pasa de 6,7% a 15,16% del total de muertes maternas) 19. Así también, del total de muertes maternas, el 20% corresponde a niñas y adolescentes 20. Es así como, a pesar de la disminución de la mortalidad materna registrada en la década , 16 Arce Bordón (2005), en base a datos del Censo nacional de población y viviendas Subsistema de Información de las Estadísticas Vitales (SSIEV). Departamento de Información Bioestadística-DIGIES-MSPBS, Centro Paraguayo de Estudios de Población (CEPEP), Encuesta nacional de demografía y salud sexual y reproductiva 2008, Asunción. 19 Departamento de Bioestadística, MSPBS, Departamento de Bioestadística, MSPBS,

16 resulta claro que las brechas sociales y territoriales existentes impedirán cumplir con la meta de los ODM de reducir la mortalidad materna a tres cuartas partes para Por último, es preocupante el aumento sostenido que ha tenido la epidemia de VIH en población joven. En el periodo comprendido entre 2000 y el 2010, la incidencia reportada del VIH en adolescentes de 15 a 19 años se duplicó, pasando de 4,54 a 9,91 por habitantes. La vía principal de transmisión reportada en la consejería pre y postest es la sexual (97%), seguida por la perinatal (2%) y por contacto con sangre y fluidos contaminados (1%) 21. Desafíos Lograr un sistema nacional de salud integrador y bien articulado entre los diferentes actores, regido por el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), que asegure la universalidad en el acceso e integralidad en las respuestas, con modelos de gestión desconcentrados, flexibles y participativos, tendiente a una descentralización gradual. La nueva Ley Orgánica Municipal brinda una oportunidad para trabajar este tema con los municipios, hay ejemplos concretos que pueden ser estudiados. Aumentar la inversión en salud pero focalizada en las áreas geográficas de mayores índices de mortalidad materno infantil, con diseños de intervenciones diseñadas adecuadamente para resolver los cuellos de botella concretos que producen esa elevada mortalidad en dichas zonas. Fortalecer los sistemas locales de salud en atención a la madre y el niño y adolescente. Fortalecer la atención primaria de la salud y la gratuidad universal, con abastecimiento de equipamiento, personal calificado, medicamentos e insumos. En este sentido, es fundamental reforzar la atención en salud a nivel comunitario con la instalación adicional de más Unidades de Salud Familiar (USF), hasta cubrir a toda la población pobre y excluida del país, con el propósito de asegurar la cobertura nacional de la atención a mujeres embarazadas, así como la atención preventiva y tratamiento de emergencias obstétricas y neonatales, la salud de la primera infancia, para extender los controles prenatales, puerperales y garantizar la oferta universal de planificación familiar para mujeres y hombres y prevención de VIH. Reforzar el sistema de referencia y contrarreferencia (incluyendo ambulancias) para que haya una atención oportuna y eficiente de los pacientes que requieran atención de mayor complejidad (ej. madres en el momento del parto). 21 Informe UNGASS 2011, Pronasida. 16

17 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF Fortalecer los servicios de referencia, para que cuenten con profesionales capacitados, infraestructura, equipos e insumos para dar respuesta a necesidades, incluyendo complicaciones obstétricas y neonatales, unidades de cuidado intensivo para recién nacidos y un horario de atención de 24 horas, los 7 días de la semana. Mantener y mejorar los niveles de inmunización en todo el país con la aplicación de las nuevas vacunas: rotavirus, neumococos, papiloma humano, hepatitis A, varicela zoster y TDPA 22. Desarrollar estrategias para la incorporación de la educación integral de la sexualidad dentro del sistema de salud y de educación formal y no formal (estrategia de educación entre pares adolescentes) para reducir el embarazo no planificado en adolescentes, así como para la prevención de infecciones de transmisión sexual (ITS) y VIH. Mejorar el sistema de información en salud con bases de datos integradas y actualizadas, procedimientos estandarizados y redes informatizadas que vinculen los servicios entre sí 23, de forma a contar con datos estadísticos fidedignos que permitan visualizar las inequidades y desigualdades determinadas por la condición de clase, género, etnia y territorio. Desarrollo de capacidades de la red de servicios del sistema de salud para ofrecer atención integral y amigable a adolescentes, incluyendo el cuidado a su salud sexual y reproductiva, favoreciendo el acceso universal de estos servicios. Programas de detección precoz y atención temprana de discapacidades infantiles por los servicios de salud pública. Y, finalmente, pero no menos importante, mejorar las normativas, las sanciones y el control de las leyes viales, a fin de evitar accidentes de tránsito, dado que son la causa mayor de mortalidad de niños, y especialmente de adolescentes. Nutrición La pobreza y la inequidad existentes en Paraguay traen como consecuencia altas e inadmisibles cifras de desnutrición crónica en niños y niñas. Se estima que 17,5% de los niños menores de 5 años sufren de desnutrición crónica, pero se eleva a 27% en los niños y niñas del quintil más pobre 24 y a 42% en niños indígenas. Asimismo, tres de cada 10 mujeres emba- 22 Vacuna tétanos-difteria-pertussis acelular. 23 SIECS: propuesta para el Sistema de Información en Salud. Proyecto de mejoramiento del sistema de información en salud. Centro de Información y Recursos para el Desarrollo (CIRD). Asunción, febrero de DGEEC, Encuesta permanente de hogares

18 razadas padecen de desnutrición crónica 25. Esto influye de manera determinante en el bajo peso de sus hijos recién nacidos, que aumenta su vulnerabilidad y sus probabilidades de enfermar y morir. Un 44% de los niños de menos de 5 años de edad están desnutridos o en riesgo de desnutrición ante cualquier evento que afecte a la vida económica familiar, y por ello este es el grupo poblacional meta objetivo de la lucha contra la desnutrición. A pesar del reconocimiento internacional de los beneficios de la lactancia materna para mejorar la salud, la nutrición, el crecimiento y el desarrollo intelectual y emocional de los niños, la tasa de lactancia exclusiva a los 6 meses en Paraguay es de sólo 25%. Esta condición marca y afecta la calidad de sus vidas a lo largo de todos sus ciclos, tanto en el presente como en el futuro, especialmente en relación con su vulnerabilidad a las enfermedades y a su capacidad de aprendizaje, condenándolos a círculos de transmisión intergeneracional de la pobreza y la exclusión. Invertir en la erradicación de la desnutrición, además de ser un imperativo ético, reditúa una alta rentabilidad para los países, dando beneficios a toda la sociedad. Desafíos Implementar la Ley de Garantía Nutricional de la Primera Infancia mediante la adecuada asignación presupuestaria al Programa de Alimentación y Nutrición Infantil (PANI), y un buen monitoreo y seguimiento de su ejecución, a través de las Unidades de Salud Familiar y el Instituto de Alimentación del INAN, basado en un trabajo integral familiar, para la asistencia, control y prevención de la desnutrición infantil, con miras a su erradicación. Promover la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses de vida, fomentando el trabajo de los servicios de salud en apoyo a la madre para una lactancia adecuada, realizando las reformas legales necesarias para apoyar a las madres trabajadoras para que puedan amamantar a sus bebés, fomentando la responsabilidad social empresarial en este tema, y promoviendo campañas comunicacionales que concienticen sobre la importancia de la lactancia materna y la responsabilidad compartida de la sociedad, y especialmente el rol compartido de padres y madres en la lactancia. Mejorar los otros condicionantes de una buena nutrición: agua potable, saneamiento e higiene, formación de las madres y reducción de la pobreza. Avanza en la implementación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. 25 Porcentaje registrado de mujeres embarazadas desnutridas. INAN. Sistema de Vigilancia Alimentaria Nutricional

19 LA INVERSIÓN Frente por la niñez y la adolescencia / UNICEF Agua, saneamiento e higiene Paraguay ya alcanzó el ODM para agua potable. El acceso a sistemas de provisión de agua potable pasó de 44% en 1997 a 75% de la población en Sin embargo, persisten importantes diferencias entre áreas urbanas (87%) y rurales (58%). Asimismo, 93% de los niños y niñas indígenas todavía no tienen acceso a agua potable. En cuanto a saneamiento, sólo el 69% de la población cuenta con acceso a saneamiento mejorado, siendo que este índice se eleva a 90,5% de la población urbana, frente a tan sólo 38% de la población rural. En cuanto al nivel socioeconómico, sólo el 45% de la población pobre accede a este servicio. Aunque haya habido avances, se estima que no es suficientemente rápido para lograr cumplir con las metas del milenio. Desafíos La ampliación del abastecimiento de agua potable y saneamiento a la población rural e indígena y ampliación de las redes de alcantarillado sanitario y sistemas de tratamiento en zonas urbanas. La mejora de la gestión del agua a nivel nacional: - racionalización de entidades y de sus responsabilidades; - desarrollo de un sistema confiable de información y base de datos sobre la cobertura de los servicios de agua y saneamiento y la sistematización de las brechas existentes entre las coberturas nominales y efectivas de los servicios (desde la perspectiva sanitaria como ambiental); - creación de un sistema de planificación nacional referido al sector de agua potable y saneamiento, estructurado en el corto, mediano y largo plazo; - definición de una política tarifaria para el servicio de agua potable y alcantarillado que permita la sostenibilidad de los sistemas; - generación de herramientas y procedimientos para implementar el monitoreo y evaluación de las políticas públicas sectoriales. La mejora de la gestión del agua a nivel departamental y municipal: - descentralización, capacitación y participación de los gobiernos locales en la gestión de los servicios de agua y saneamiento de manera a lograr la adecuada operación, mantenimiento de los sistemas y sostenibilidad de los servicios. El desarrollo de esquemas de financiamiento para el acceso al agua potable a poblaciones que carecen del servicio, con la posibilidad de participación del sistema financiero existente. 26 Objetivos de Desarrollo del Milenio Primer informe de Gobierno. Noviembre de

20 La promoción de la educación ciudadana para la corresponsabilidad en la gestión del agua. Educación En las últimas décadas, Paraguay ha avanzado significativamente en el aumento de cobertura de la educación escolar y aumento del promedio de años de estudio. La tasa bruta de escolarización 27 se sitúa en el año 2010 en 97% para la educación escolar básica (EBB, primer y segundo ciclos), 82% para la educación preescolar y 56% para la educación media (EM) 28. Sin embargo, a pesar del aumento registrado de la matriculación bruta, persisten las inequidades que afectan negativamente a los niños y niñas de sectores rurales, niños y niñas trabajadores, niños/as y adolescentes indígenas y niñez con discapacidad, principalmente. Se estima que al menos el 10% de los niños/as de 5 a 17 años no asisten a ningún centro educativo; sólo 36% de los niños y niñas con discapacidad declara haber asistido y alrededor del 70% de los niños indígenas solo llegan a la educación básica. Se han mejorado los años de escolaridad, pero se presentan grandes inequidades en relación al área de residencia, nivel socioeconómico y pertenencia étnica. Por ejemplo, el promedio de años de estudio de las personas de entre 15 y más años de edad fue de 8,6 años en 2011, mientras que en medios urbanos fue de 9,9 años y de 6,6 en zona rural. Por otro lado, el quintil más rico de la población urbana cuenta en promedio con 12 años de estudio, mientras que la cantidad promedio de años de estudio en el quintil más pobre del medio rural es de 5 años. La media en la población indígena es tan solo de 3 años de estudio. De acuerdo al informe de competitividad global del Foro Económico Mundial (WEF), que evalúa a 144 países, Paraguay fue ubicado en la posición 133 en cuanto a la calidad del sistema educativo, en la 140 calidad de la enseñanza primaria, en la 104 en cuanto a la matriculación en la enseñanza secundaria y en la 70 en la educación terciaria, en la 131 en cuanto al acceso a internet en las escuelas y en la 121 en cuanto a la disponibilidad de servicios de investigación y formación. Actualmente las instituciones educativas que cuentan con computadores no superan el 7% y las que están conectadas a internet representan menos del 4%. En cuanto a la eficiencia, el porcentaje de repitencia es del 4,6% para el 1 y 2 ciclo de la EEB y del 1,1% para el 3er ciclo de la EEB. El porcentaje de egreso en la EEB es de 53,5% 27 Estadística Educativa 2010 del Ministerio de Educación y Cultura. 28 En Paraguay, en general los niveles se dividen en educación maternal (para niños menores de 4 años), prejardín (3 años), jardín de infantes (4 años), preescolar (5 años), primer y segundo ciclo de la educación escolar básica (6-11 años), tercer ciclo (12-14 años) y educación media (15-17 años). 20

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