Marco Conceptual Sistema de Inversiones Públicas -SISPU-

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1 Marco Conceptual Sistema de Inversiones Públicas -SISPU-

2 Contenido 1. MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA DE INVERSIÓN PÚBLICA Marco legal Marco conceptual Objetivos Objetivo general Objetivos específicos Institucionalidad del SISPU Ejes básicos El ciclo de vida del proyecto Pre inversión Inversión Operación DISEÑO Y OPERATIVIDAD DEL SISPU Diseño y operatividad Procesos Operativos Formulación y evaluación de proyectos Estructura Módulo: Banco Integrado de Proyectos Módulo: Recepción de Proyectos Módulo: Nota de Prioridad Módulo: Seguimiento de Proyectos Tecnología Metodologías de formulación y evaluación de proyectos Capacitación y difusión Asistencia técnica Desafíos a corto y mediano plazo FORMULARIOS E INSTRUCTIVOS Diseño y Descripción de los Formularios de Pre inversión Diseño de Tablas Diseño de Reportes de Consultas y de Salidas MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 2

3 1. MARCO CONCEPTUAL DEL SISTEMA DE INVERSIÓN PÚBLICA 1.1. Marco legal El Artículo 4 de la Ley Orgánica de Presupuesto, establece la conformación del Sistema de Administración Financiera del Sector Publico (SIAFI), su funcionamiento y la vinculación con sistemas o subsistemas de Inversión Pública, definiendo los instrumentos y manuales que deben utilizar las instituciones públicas así como su rol y responsabilidad en cuanto al tema de inversiones públicas. Así mismo, faculta a la Secretaría de Finanzas (SEFIN) para ejercer la rectoría de dicho Sistema y señala que la coordinación de cada Subsistema estará a cargo de la dependencia que se determina en la mencionada Ley. La misma ley cita en su artículo 58 que la Dirección General de Inversiones Públicas (DGIP), dicta Normas Técnicas de Inversión Pública las cuales están vigentes a la fecha y son la base para el diseño, implementación y seguimiento del Sistema de Inversiones Públicas (SISPU). Sus objetivos son los siguientes: a) Definir mecanismos y procedimientos para asegurar el adecuado ordenamiento de la Inversión Pública en las Instituciones del Sector Publico; b) Establecer los lineamientos, metodologías y parámetros para la identificación, formulación, ejecución y evaluación ex ante, durante y ex - post de proyectos que deberán aplicar las Instituciones Públicas en sus Programas Anual y Plurianual de Inversiones Públicas, considerando los criterios de prioridad nacional y sectorial establecidos por el Gobierno; c) Garantizar la adecuada gestión de la Inversión Pública tanto en su proyecto presupuestario y de ejecución física, como de requerimientos de financiamiento y cofinanciamiento, manteniendo la coordinación técnica requerida con las Direcciones Generales de Presupuesto y de Crédito Público; d) Fortalecer el proceso de toma de decisiones en el ciclo de vida de los proyectos y el proceso de programación presupuestaria, asegurando una eficiente asignación y administración de los recursos públicos; MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 3

4 e) Asegurar la disponibilidad de información actualizada, oportuna y confiable sobre la inversión pública. Estas Normas serán de uso y aplicación obligatoria por parte de todas las entidades del Sector Público comprendidas en el Articulo 2 de la Ley Orgánica del Presupuesto, que realizan o realizarán actividades de inversión pública, bajo la responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva y de todos los servidores públicos que participan en estos procesos. El incumplimiento de estas Normas, conllevará las responsabilidades que por dolo, culpa o negligencia se determinen, quedando sujeto quien las incumpla a las sanciones que en materia penal, civil o administrativa correspondan, de acuerdo a lo establecido en los Artículos 121, 122 y 123 de la Ley Orgánica del Presupuesto. Independiente de las mencionadas responsabilidades y sanciones, a las Instituciones Públicas que no presenten oportunamente los informes señalados por la Ley Orgánica del Presupuesto, su Reglamento de Ejecución y por estas Normas, la Secretaría de Estado en el Despacho de Finanzas retendrá los desembolsos de recursos destinados a inversión Pública, hasta tanto se cumpla con dicho requerimiento. La SEFIN en su calidad de Órgano Rector, a través de la DGIP como Órgano Técnico Regulador y Coordinador del Programa de Inversión del Sector Público (PIP), revisará por lo menos una vez al año las presentes Normas Generales y Técnicas y de ser necesario, las actualizará en base al análisis de la experiencia de su aplicación, la dinámica administrativa, el funcionamiento de los otros subsistemas relacionados con este y la retroalimentación recibida de la evaluación de los resultados de la inversión pública, conforme a la Ley Orgánica del Presupuesto y las observaciones y recomendaciones debidamente fundamentadas que formulen las instituciones públicas. Considerando todas las atribuciones que otorga el marco legal vigente que dispone la conformación del SIAFI y su funcionamiento de forma articulada con otros subsistemas como el SISPU, en la que se faculta además a la (SEFIN) para ejercer la rectoría de dicho Sistema y la coordinación de cada Subsistema que estarán a cargo de la dependencia que se determina en esta ley; se ha diseñado un nuevo Sistema de Inversión Pública, que será completo, articulado y coordinado en todos sus procesos, y a la vez integrado al resto de los proyectos y subsistemas del SIAFI y el Sistema Integrado de Administración Municipal (SAMI). MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 4

5 Por su parte el SAMI, actualmente en desarrollo, que comprende el módulo de Gestión, módulo de Motor Financiero y Portal de Transparencia y constituye el sistema de registro único sobre el uso de los recursos públicos municipales que mejora y apoya la administración de las Finanzas Públicas locales y nacionales, así como la generación de indicadores de gestión. El SIAFI comprende los subsistemas de: Presupuesto, Crédito Público, Recursos Humanos, Tesorería y Contabilidad 1 ; y constituye no solamente un sistema de registro sino fundamentalmente un sistema de gestión, orientado a reemplazar el flujo de papeles por el flujo de información computarizada. El diseño del nuevo SISPU está basado en un funcionamiento integrado al SIAFI, en el desarrollo de relaciones de interdependencia y coherencia conceptual con el resto de los módulos de este sistema y la participación en red de las entidades del sector público que cumplen funciones en la gestión de la inversión pública. Este SISPU tiene como finalidad facilitar el proceso de inversión pública en lo que se refiere a la formulación, ejecución y evaluación de los resultados de los proyectos financiados por el sector público y contribuir a la eficiencia y efectividad de la inversión del país y que sea un instrumento eficaz para la toma de decisiones Marco conceptual Se entenderá por Sistema de Inversión Pública, al conjunto de normas, procedimientos e instrumentos técnicos comunes para todas las entidades del sector público, que tienen por objetivo, en el contexto de un Estado moderno, ordenar el proceso de la Inversión Pública, para poder concretar las opciones de inversión más rentables económica y/o socialmente, considerando los lineamientos de la Política de Gobierno. Es un instrumento de gestión que permita transformar las ideas en proyectos concretos y que funciona considerando el ciclo de vida del proyecto. Se entiende por Inversión Pública toda erogación de recursos de origen público que tiene como propósito aumentar la capacidad para producir bienes o servicios destinados a satisfacer las necesidades de la población, a mejorar su calidad de vida y a incrementar la productividad nacional. Como los proyectos son la unidad básica de 1 Artículo 4 de la Ley Orgánica de Presupuesto MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 5

6 la inversión, solo con buenos proyectos se puede garantizar la calidad de la inversión necesaria para avanzar de manera sostenible hacia estos objetivos 2. Para superar las debilidades que presenta el proceso de inversión pública, así como para potenciar los instrumentos de planificación y programación de las inversiones y apoyar a la vez, una mejor y más eficiente asignación de los recursos de inversión a proyectos formulados y evaluados, se hace necesario y evidente que todo este proceso sea ejecutado bajo las directrices de un Sistema de Inversión Pública. El SISPU opera en el marco de las políticas macroeconómicas, sectoriales y regionales definidas en un Plan de Gobierno, las cuales servirán de referencia para la selección y priorización de proyectos. De esta forma, el SISPU canaliza sus esfuerzos a la elaboración y actualización de un Programa de Inversiones Públicas (PIP) anual y plurianual, el que proporcionará al SIAFI la información necesaria para la elaboración del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado en materia de inversión y a la vez, orienta la negociación de la cooperación internacional en función de las prioridades de desarrollo. Para esto, el SISPU establecerá la orientación de un flujo de recursos de inversión, que permite al sector público mantener y mejorar la función de producción de bienes y servicios, orientados por las estrategias de desarrollo del país. Esta función de producción tiene como marco la fijación de objetivos de carácter estratégico y que utiliza recursos humanos, financieros e institucionales, para el logro de dichos objetivos. Este flujo de recursos se expresa en proyectos ejecutados que deben generar un impacto en la población Objetivos Objetivo general Concretar las opciones de inversión más rentables desde el punto de vista económico y social atendiendo los lineamientos de la política de Gobierno apoyando la toma de decisiones de gestión de la inversión pública para lograr el máximo de eficiencia y eficacia, abarcando los procesos de planificación, programación, ejecución, seguimiento, control y evaluación de las intervenciones financiadas con recursos públicos. 2 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 6

7 Objetivos específicos Apoyar la selección y priorización de los programas y proyectos de inversión que conformarán el programa de inversión del Gobierno, mediante la preparación y formulación del Programa de Inversiones Públicas anual y plurianual (PIP). Desarrollar y difundir procedimientos metodológicos, normas e instructivos uniformes para la formulación, evaluación, análisis técnico económico, ejecución y seguimiento de las iniciativas de inversión. Gestionar el ciclo de vida de cada programa y proyecto de inversión es decir, conformar y mantener actualizada una cartera de proyectos de inversión que considere las fases de Pre inversión, Inversión y Operación, con el propósito de apoyar la toma de decisiones en la gestión de la inversión. Efectuar seguimiento al avance del Programa de Inversiones Públicas, a la ejecución anual. Asegurar la disponibilidad de información confiable y oportuna para la toma de decisiones atreves de su herramienta informática entregando información detallada sobre cada uno de los programas y proyectos, sus respectivas fuentes de financiamiento y avance en su ejecución satisfaciendo así los requerimientos de los usuarios (instituciones del sector público, asociaciones publico-privadas, sociedad civil, centros de investigación, etc.), a fin de mejorar y agilizar, las labores de programación y ejecución de programas y proyectos de Inversión. Proponer anualmente los proyectos y programas con Nota de Prioridad a incorporarse en el Presupuesto anual del Estado. Definir las responsabilidades institucionales de los entes participantes en el proceso de inversión pública. Para asegurar el cumplimiento de estos objetivos el SISPU debe abarcar en su integridad el proceso de inversión a través del cual los proyectos van evolucionando desde su identificación hasta que entran en operación. Esto implica un flujo permanente de proyectos con distintos grados de elaboración, de manera que continuamente se estará identificando, formulando, evaluando y ejecutando aquellos proyectos que presenten la mayor conveniencia para el Estado y la sociedad en su conjunto. El mayor involucramiento de la población en la identificación de sus necesidades, problemas y carencias y el desarrollo de proyectos que den respuesta a todo esto, establece las bases para fundamentar el proceso de descentralización de las MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 7

8 inversiones públicas, estos procesos participativos expresan con mayor precisión las necesidades del grupo social objetivo. Se debe considerar que estos procesos deben estar orientados a cumplir los planes y programas de desarrollo del Estado Institucionalidad del SISPU Siendo el SISPU un sistema que integra el proceso de inversión pública desde la formulación de los proyectos, hasta su ejecución y posterior operación, en su funcionamiento participan todos los actores encargados de que el proceso de inversión en su conjunto se lleve a cabo. Roles de las instituciones del SISPU Estos actores se clasifican en cuatro grupos según el rol que cumplen en el funcionamiento del SISPU: 1) De coordinación y administración del SISPU: La DGIP perteneciente a la SEFIN que es el órgano Técnico Coordinador del Programa de Inversión Pública y está encargado del análisis técnico económico de los proyectos, la emisión la Nota de Prioridad y del seguimiento y evaluación de los resultados e impactos de los programas y proyectos ejecutados. Unidades de Planeación, Evaluación de la Gestión (UPEG) o unidades equivalentes, que tienen la responsabilidad de aplicar y difundir las normas técnicas y demás disposiciones relativas al proceso de inversión pública que se emitan en el marco de la Normativa vigente. Además tienen la responsabilidad de elaborar el Plan Plurianual de Inversión Pública Institucional y Plan Operativo Anual (POA)y velar que se refleje en el presupuesto del ejercicio fiscal correspondiente de cada institución del sector. Unidades Técnicas Municipales (UTM) que tienen la responsabilidad de atender las tareas de planificación, coordinación, control y evaluación de actividades, programas y proyectos de inversión en coordinación con las Unidades Municipales Ambientales (UMA). Además tienen la responsabilidad de elaborar el Plan de Inversión Municipal (PIM) y velar que se refleje en el presupuesto del ejercicio fiscal. 2) De orientación estratégica para el SISPU MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 8

9 La Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación Externa (SEPLAN) es responsable de entregar los lineamientos estratégicos del gobierno para el diseño de las políticas públicas sectoriales a los cuales debieran responder los programas y proyectos de inversión. 3) De formulación de los proyectos (Estado de pre inversión) Las Unidades Ejecutoras de Formulación (UEF), dependientes de las Secretarías de Estado, entes desconcentrados, e instituciones descentralizadas y municipalidades, son responsables de la etapa de formulación de los programas y proyectos. Las UPEG también pueden cumplir funciones de UEF, así como las Unidades Técnicas Municipales (UTM) que tienen la responsabilidad de la formulación de programas y proyectos de inversión municipal. 4) De ejecución de los programas y proyectos (Estado de Inversión) Las Unidades Ejecutoras de Proyectos (UE), dependientes de las Secretarías de Estado, entes desconcentrados, Instituciones descentralizadas y municipalidades, responsables de la etapa de Ejecución de los programas o proyectos. MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 9

10 Funciones de las Instituciones Públicas en relación al Estado de Pre inversión de los Programas o Proyectos. En el estado de pre inversión de los proyectos donde se desarrolla la formulación de los mismos participan: MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 10

11 1) La DGIP, como Órgano Técnico Coordinador del Programa de Inversión Pública que desarrolla las siguientes funciones: o Dicta normas técnicas, directrices, metodologías y procedimientos para la formulación, administración y evaluación de programas y proyectos de Inversión Pública y de los estudios básicos. o Garantiza la implantación, adecuado funcionamiento y sostenibilidad del Banco Integrado de Proyectos (BIP), o Brinda la asistencia técnica que requieran las instituciones públicas de cualquier nivel. o En conjunto con las UPEG s estructuran y mantienen un banco de términos de referencia para estudios de pre factibilidad y factibilidad y un Registro de Consultores nacionales e internacionales. o Apoya y fomenta la realización de estudios de pre inversión que justifiquen los proyectos a ser ejecutados por las instituciones públicas de todo nivel, de conformidad con los procedimientos establecidos. o Realiza los análisis de pre inversión. o Emite Dictamen Técnico y Notas de Prioridad de los proyectos. o Emitir enmiendas a la Nota de Prioridad de los programas y proyectos de inversión, cuando se producen modificaciones importantes en la formulación (nombre, alcance, costo, financiamiento, ejecutor, etc.), respecto a lo planificado en el estado de pre inversión. 2) Las Unidades de Planeación, Evaluación de la Gestión (UPEG) o equivalentes UTM y equivalentes cumplen las siguientes funciones: o Implantar las Normas Técnicas en el ámbito institucional. o Cumplir y hacer cumplir la normativa emitida por el Órgano Rector y vigilar su aplicación en el ámbito institucional. o En conjunto con la DGIP estructuran y mantienen un banco de términos de referencia para estudios de pre factibilidad y factibilidad y un Registro de Consultores nacionales e internacionales. o Proponer al Órgano Rector, a través del Órgano Técnico Coordinador del Programa de Inversión Pública, las modificaciones y/o adiciones al contenido de estas Normas Técnicas. o Presentar oportunamente las solicitudes de Dictamen Técnico y Nota de Prioridad. 3) Las Unidades Ejecutoras de la Formulación de los proyectos cumplen las siguientes funciones: MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 11

12 o Identificar la problemática sectorial y las necesidades de la población en su ámbito de desempeño. o Preparar los perfiles de los proyectos que responden a la solución de la problemática sectorial de acuerdo a las prioridades de Gobierno e incorporarlo al SISPU. o Desarrollar todo el proceso de formulación de los proyectos utilizando el SISPU o Preparar y tramitar en el SISPU, a través de la UPEG s correspondiente, las Solicitudes de Nota de Prioridad de los programas y proyectos, enviando a la DGIP los estudios de pre inversión desarrollados como respaldo de la solicitud correspondiente. Funciones de las Instituciones en el Estado de Inversión En el estado de inversión de los proyectos participan: 1) La DGIP como Órgano Técnico Coordinador del Programa de Inversión Pública facultada para desarrollar las siguientes funciones o Programación plurianual de programas y proyectos de inversión pública nuevos y de arrastre considerando la planificación de procesos de licitación y contratos suscritos. o Efectuar el seguimiento de la ejecución física financiera del Programa Anual de Inversión Pública en base a la planificación de procesos de licitación y contratos suscritos. o Emitir Dictamen Técnico a los programas y proyectos de inversión de las distintas instituciones públicas, cuando se producen modificaciones importantes en la formulación, en los costos o plazo de ejecución, cambios entre categorías de inversión o cambios entre componentes, respecto a lo planificado en el estado de pre inversión. o Emisión de Dictamen de modificación presupuestaria. o Evaluar los resultados del seguimiento físico y financiero del Programa de Inversión Pública y presentar los informes pertinentes. o Establecer los mecanismos necesarios para exigir que las UPEG s o unidades equivalentes mantengan actualizada la información del Banco Integrado de Proyectos. o Verificar los resultados del Programa Anual de Inversión Pública en coordinación con la Dirección General de Presupuesto y de Crédito Público. MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 12

13 o Efectuar los análisis institucionales, sectoriales y globales de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos. 2) Cada institución del Sector Público que se desempeña como Unidad Ejecutora de proyectos, a través de las Gerencias de Planificación Unidades de Planeamiento y Evaluación de la Gestión UPEG s o unidades equivalentes) tienen las siguientes funciones: o Monitorear y evaluar, periódicamente, el avance que se va alcanzando en los proyectos a su cargo en términos financieros y físicos, hacia el logro de los objetivos y resultados propuestos en base a la planificación de procesos de licitación y contratos suscritos. o Informar periódicamente el avance alcanzado a las Direcciones Generales de: Inversiones Públicas, de Presupuesto y Crédito Público. o Ingresar los resultados del seguimiento en el Sistema de Administración Financiera Integrada a disposición de las Direcciones Generales de Presupuesto e Inversiones Públicas. o Realizar periódicamente, a través de las UPEG s, el seguimiento del avance físico y financiero del Programa de Inversión Pública Institucional. o Preparar y tramitar en el SISPU, a través de la UPEG s correspondiente, las Solicitudes de Dictamen Técnico Es importante destacar que en la ejecución de la inversión de los proyectos, donde las UEF cuentan con el módulo de Presupuesto del SIAFI para registrar la formulación y ejecución del presupuesto de los proyectos, información deberá ser tomada por el SISPU generándose una fuerte sinergia entre ambos sistemas módulos del SIAFI. Adicionalmente la UE de proyectos financiados con fondos externos, cuentan con el módulo de UEPEX para registrar los ingresos y gastos de los convenios de financiamientos reembolsables y no reembolsables, el cual deberá ser complementario con el SISPU. Funciones de las Instituciones en el Estado de Operación La DGIP como Órgano Técnico Coordinador del Programa de Inversión Pública está facultada para desarrollar las siguientes funciones: MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 13

14 o Efectuar los análisis institucionales, sectoriales y globales de los resultados físicos y financieros obtenidos y de los efectos producidos por los mismos. o Efectuar las evaluaciones expost y de impacto de los programas y proyectos a nivel sectorial o territorial. En el esquema siguiente se observan los distintos actores relacionados con el SISPU. Se diferencian los actores internos del SIAFI de los externos. SIAFI Dirección General de Crédito Público SIGADE Honducompras Ejes básicos El SISPU tiene como eje ordenador el ciclo de vida de una intervención pública que puede ser: I. Estudio Básico y II. Programa o Proyecto. MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 14

15 Cabe destacar que para el SISPU el concepto de Proyecto incluye lo que tradicionalmente se denomina en Inversión Pública Proyectos y Programas. Se entenderá por Estudio Básico, aquella iniciativa de inversión cuyo objetivo es generar información sobre la existencia de recursos humanos, físicos o biológicos, que va a ser utilizada posteriormente como un insumo para generar proyectos de inversión. Se caracteriza porque tiene una duración definida y se materializa en un documento o base de datos que contiene información, por lo tanto, no genera beneficios en forma directa o inmediata. Constituyen ejemplos de estudios básicos los diagnósticos, catastros, investigaciones, inventarios, prospecciones y estudios de recursos naturales, entre otros. Se entenderá por Programa al instrumento mediante el cual se fijan las metas que se obtendrán con la ejecución de un conjunto de proyectos de inversión a través de obras, adquisiciones y demás erogaciones de capital, para un periodo determinado destinadas a incrementar el patrimonio del sector público. Se entenderá por Proyecto a una intervención de duración definida, planificada y ejecutada por alguna institución pública de acuerdo a su Misión definida por Ley. El objetivo general del proyecto debe estar alineado verticalmente con los objetivos estratégicos de la institución, con la estrategia sectorial y global del Gobierno y con los objetivos de desarrollo del país, El objeto general de un proyecto de inversión pública, es aportar a la solución de una situación problemática sectorial o territorial que afecta a un grupo de población identificado, mediante la producción de un conjunto de bienes o servicios con las siguientes características: I. Bienes o servicios públicos que generan en la población beneficios sociales mayores que los beneficios privados (bienes públicos, bienes privados con fallas de mercados o bienes con externalidades importantes). II. Bienes o servicios para grupos vulnerables (acción redistributiva del Estado, bienes preferentes) La producción de estos bienes o servicios se ejecuta a través de uno o más proyectos (esto siguiendo la metodología de marco lógico para el diseño lógico de cada proyecto), que pueden ser de tres tipos de inversión: Inversión Real: Cuando el programa o proyecto comprende un conjunto de actividades para generar un bien consistente en infraestructura o dotación de equipamiento para que entre en MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 15

16 funcionamiento en forma completa y entregue el servicio correspondiente a la población, para aumentar o mejorar la capacidad de prestación de algún servicio público. El resultado esperado será un incremento de cobertura o calidad del servicio en cuestión. Inversión en Desarrollo Humano: Cuando la intervención comprende un conjunto de actividades para entregar directamente a la población algún bien o servicio con el objetivo de aumentar o mejorar las capacidades de las personas más vulnerables en sus actividades privadas o productivas. El resultado esperado será el mejoramiento de las habilidades de las personas para aumentar su capacidad para superar por ellas mismas parte de sus problemas o necesidades. Inversión Mixta: Es una combinación de inversión real y DDHH Categorización de proyecto según tamaño De acuerdo con su tamaño, para los efectos del sistema de inversión pública hondureño los proyectos se clasifican en tres categorías: Macro proyectos Proyectos Medianos Pequeños Proyectos o Elementales La categoría de Macro proyectos la podemos desagregar a su turno en dos: Megaproyectos y Programas. Los primeros son proyectos específicos, de gran aporte, en buena parte de infraestructura. Los Programas, en cambio, corresponden a colecciones o a portafolios de proyectos cuyos objetivos contribuyen al propósito general del programa. Se destacan los programas de instituciones que trabajan esencialmente por el desarrollo social y el combate a la pobreza. La determinación de las categorías de tamaño se hará en función de los parámetros que establezca al respecto la DGIP. A continuación se resumen las características de la evaluación según categorías: Macro proyectos (Megaproyectos y Programas): Los estudios de pre inversión deben llegar al nivel de Factibilidad antes de la decisión sobreasignación de recursos (especialmente los megaproyectos). Los Programas deben estar bien estructurados en el Marco Lógico, con la justificación del Portafolio de Proyectos que los componen y con los criterios claros para la MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 16

17 selección de los proyectos y la distribución de los recursos (especialmente si son por demanda), así no se cuente con los proyectos claramente especificados en el momento de la formulación del programa. Los megaproyectos deben ser formulados y evaluados con todas las exigencias de los estudios de preinversión, para lo cual la oferta de consultoría privada internacional cuenta con metodologías y tecnologías sectoriales y competencias suficientes. El SISPU se concentraría en verificar que las orientaciones metodológicas básicas han sido cumplidas satisfactoriamente. Se evalúan con Análisis Costo-Beneficio. Por el volumen de inversión que comprometen, los Macro proyectos requieren de evaluaciones más afinadas. En todos los casos debe de mostrarse que los beneficios que producen son mayores que los costos necesarios para su inversión y operación. Por la tanto, el método de evaluación de los proyectos de esta categoría es el Análisis Costo Beneficio (ACB). Proyectos Medianos: Formulación-Evaluación de Proyectos: en nivel de pre factibilidad para los que lo ameriten. Evaluación: Análisis Costo-Beneficio para los que lo ameriten (por complejidad, riesgo, valor o impacto) y Análisis Costo-Eficiencia para todos. Proyectos Pequeños o Elementales: Para la mayoría de los proyectos de esta categoría, la decisión de asignarles recursos puede sustentarse en estudios en el nivel de perfil. Costo-eficiencia simplificado: costos, ingresos y costo unitario del producto. Análisis de Rentabilidad cuando se trate de fomento a proyectos productivos, o cuando se procure su sostenibilidad financiera. El SISPU da cuenta de la evolución de un proyecto desde que se identifica una idea hasta que entra en operación. La transformación de las ideas de inversión implica la utilización de recursos (humanos, financieros, materiales y metodológicos) que van agregando valor a las mismas. Este proceso presenta matices distintos en cada proyecto, sin embargo, es posible observar que en todos los casos se dan características que permiten efectuar una generalización del proceso. Es así que, en la vida de cada proyecto se encuentran tres etapas sucesivas: Pre inversión, Inversión y Operación. El desarrollo secuencial de cada una de estos estados, constituye la formulación del proyecto asociado con un proceso de toma de decisiones, esto es lo que se denomina MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 17

18 ciclo de vida de los proyectos. La finalidad de este proceso, es aportar mejores antecedentes y elementos de juicio, que permitan tomar decisiones sobre la conveniencia de la ejecución de un proyecto y/o sobre el apoyo que se debiera prestar a su realización. En la medida que un proyecto va atravesando de una etapa a otra, y de un estado a otro, la información generada en este paso, agrega valor a los antecedentes del proyecto, por lo tanto permite ganar certidumbre en la toma de decisiones sobre él. La base para el diseño del SISPU, es el ciclo de vida de los proyectos, por lo tanto su estructura, Etapas del Ciclo de Vida Del proyecto y procesos operativos, están en función de este ciclo y de los estados y etapas que lo forman El ciclo de vida del proyecto Es el conjunto de etapas a través de las cuales pasa un programa o proyecto de inversión pública, desde que se propone una idea para resolver un problema o una necesidad, pasando por sucesivas etapas de estudio, formulación y priorización, hasta la ejecución de la inversión y su puesta en funcionamiento (operación), donde se generarán los beneficios previstos para la población objetivo de dicha inversión. El Ciclo del Proyecto es el eje del Proceso de Inversión Pública 3. 3 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 18

19 CICLO DE VIDA DEL PROYECTO IDEA PERFIL PREINVERSIÓN PREFACTIBILIDAD FACTIBILIDAD DISEÑO INVERSIÓN EJECUCIÓN OPERACIÓN OPERACIÓN El SISPU contempla de manera integral el proceso de inversión a través de darle seguimiento al ciclo de vida del proyecto, esto implica un flujo permanente de información con distintos grados de elaboración a medida que se vaya avanzando en el proceso. Las Etapas en la vida de toda iniciativa de inversión son: Pre inversión Es la Etapa en que se formula y evalúa un programa o proyecto para resolver un problema y lograr un objetivo específico. El objetivo de esta es apoyar la toma de decisiones sobre la asignación de recursos y comprende la formulación, desde la identificación del problema, hasta la programación, en MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 19

20 la que se asignan los recursos y se consolida con los estudios y diseños para la ejecución 4. La Etapa de pre inversión está conformada por varias fase, las cuales determinan el grado de desarrollo de la información relativa de un proyecto para la toma de decisiones. Al terminar una fase se debe analizar si se puede tomar la decisión de ejecutarla con base a la información que se dispone, o se necesita avanzar a la siguiente para ganar certidumbre, en este caso se debe determinar si los costos incurridos en obtener certidumbre adicional supera a los beneficios derivados del desarrollo de la misma. La ventaja del estudio por etapas es la de permitir que en el proceso de formulación se destine un mínimo de recursos. Esto es así porque, si en una etapa se llega a la conclusión de que el proyecto no es viable técnica ni económicamente, carece de sentido continuar con las siguientes. De esta forma, se evitan gastos innecesarios. Para entender con mayor claridad, se describen las fases que conforman la etapa de pre inversión: Idea En esta fase, se identifica el problema o la necesidad que se va a satisfacer y se identifican las alternativas básicas mediante las cuales se resolverá el problema 4. Perfil En esta fase se evalúan las diferentes alternativas, partiendo de información técnica, y se descartan las que no son viables. Se especifica y describe el proyecto con base en la alternativa seleccionada. Por lo general, la información en que se apoya la elaboración del perfil proviene de fuentes de origen secundario 4. En esta etapa se incorpora información adicional y se precisa aquella proveniente del nivel anterior. La información adicional debe referirse a: cuantificación preliminar de la oferta y la demanda y el tamaño del proyecto a partir de la información disponible; un análisis preliminar de alternativas técnicas, una estimación de montos de inversión estimados, costo anual de operación promedio sin entrar a mayores investigaciones y 4 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 20

21 vida útil. Con base en la información anterior se debe hacer una evaluación técnico-económica de la alternativa planteada como solución al problema. Es el estudio más simple y se elabora a partir de la información existente (generalmente es información secundaria), el juicio común y la opinión que da la experiencia. La preparación de este estudio no demandará mucho tiempo o dinero, sino más bien conocimientos técnicos de expertos que permitan, a grandes rasgos, determinar la factibilidad técnica de llevar adelante una idea. En los proyectos que involucran inversiones pequeñas y cuyo perfil entrega toda la información necesaria y suficiente para determinar la conveniencia de su implementación, cabe avanzar directamente al estado de inversión. El estudio del perfil permite adoptar alguna de las siguientes decisiones: Archivar el proyecto para una reconsideración en el futuro. Desecharlo por completo. Decidir un estudio de pre factibilidad. Es decir, mantenerse en el estado de pre inversión, pero en la etapa siguiente (en el caso que la información disponible, no permita tomar la decisión de la conveniencia de su ejecución). Pasar al estado de inversión. Pre factibilidad En esta etapa se realiza una evaluación más profunda de las alternativas encontradas viables, y se determina la bondad de cada una de ellas 5.Para cada una de las alternativas se hará evaluaciones económicas y técnicas, con el propósito de identificar aquellas que resultan o presentan la mayor rentabilidad económica social y descartar las restantes. En este estudio se busca mejorar la calidad de la información que tendrá la autoridad, la cual deberá decidir sobre la ejecución del proyecto. La preparación de este estudio demanda tiempo y dinero para que distintos profesionales efectúen trabajos más profundos de terreno y de 5 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 21

22 investigación, aunque puede todavía basarse en información de fuentes secundarias y entregar rangos de variación bastantes amplios para los costos y beneficios asociados. Para la elaboración del informe de pre factibilidad del proyecto, deben analizarse en detalle los aspectos identificados en la etapa de perfil, especialmente los que inciden en la factibilidad y rentabilidad o beneficios de las posibles alternativas. Entre estos aspectos sobresalen: el diagnóstico, la tecnología de procesos (para el caso de proyectos productivos), el tamaño y la localización, las condiciones de orden institucional y legal vigentes, y la oportunidad de efectuar el proyecto de inversión. En esta instancia, conviene plantear primero el análisis en términos puramente técnicos para después seguir con los económicos. Ambos análisis permiten calificar las alternativas u opciones de proyectos y, como consecuencia de ello, elegir la que resulte más conveniente en relación a las condiciones existentes. Conviene sensibilizar los resultados de la evaluación, especialmente respecto de las variables que inciden directamente en la rentabilidad de las alternativas consideradas más favorables. La etapa de pre factibilidad termina con un informe, en que se detalla el resultado de la evaluación y la decisión adoptada respecto del proyecto. Las decisiones posibles de tomar a partir de este estudio son: Su rechazo definitivo, Su reconsideración en un momento más propicio,(ximena) La elaboración de un estudio de factibilidad. Es decir, mantenerse en la estado de depre inversión, pero en la etapa siguiente (en el caso que la información disponible, no permita tomar la decisión de la conveniencia de su ejecución), o Pasar al estado de inversión. Factibilidad En esta etapa se perfecciona la alternativa recomendada, generalmente con base en información recolectada especialmente para este fin 6. 6 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 22

23 En esta última etapa del estado de pre inversión, se abordan los mismos puntos de la pre factibilidad, pero con mayor grado de detalle y menor rango de variación esperado en los montos de los costos y beneficios. Para ello es primordial la participación de especialistas, además de disponer de información primaria (incluyendo cotizaciones más o menos confiables para equipos, obras civiles, licencias, financiamiento, etc.) Sobre la base de las recomendaciones hechas en el informe de pre factibilidad, y que han sido incluidas en los términos de referencia para el estudio de factibilidad, se deben definir aspectos técnicos del proyecto, tales como: localización, tamaño, tecnología, calendario de ejecución y fecha de puesta en marcha. El estudio de factibilidad debe enfocarse hacia el examen detallado y preciso de la alternativa que se ha considerado viable en la etapa anterior. Además, debe afinar todos aquellos aspectos y variables que puedan mejorar el proyecto, de acuerdo con sus objetivos, sean de rentabilidad económica o social. Con la etapa de factibilidad finaliza el proceso de aproximaciones sucesivas de la pre inversión en la formulación y preparación de proyectos, proceso en el cual tiene importancia significativa la secuencia de afinamiento y de análisis de la información. La etapa de factibilidad termina igualmente con un informe, en que se detalla el resultado de la evaluación y la decisión adoptada respecto del proyecto. Las decisiones posibles de tomar a partir de este estudio son: Rechazo definitivo, Postergación de su inicio, o Pasar al estado de inversión. Diseños Una vez decidida la ejecución del proyecto, en esta etapa se elabora el diseño definitivo. En las etapas anteriores se pueden haber elaborado diseños preliminares, pero los diseños definitivos e ingeniería de detalle especialmente en el caso de los proyectos más complejos y de mayor monto de inversión solo se justificará efectuarlos a partir del momento en MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 23

24 que se cuente con el dictamen de viabilidad y con la decisión favorable del financiamiento Inversión La fase de inversión comprende la etapa de Ejecución la cual involucra el desarrollo de todas las acciones tendientes a ejecutar física y financieramente el proyecto tal y como fue especificado y dimensionado en la pre inversión a fin de concretar en la operación del mismo. Aquí se realizan las obras físicas, se adquiere e instala el equipo, se capacita al personal y se establece la supervisión del proyecto. Esta última actividad será la encargada de vigilar su desarrollo y recomendar las medidas administrativas o cambios que sean necesarios cuando no se esté ejecutando el proyecto de acuerdo a lo programado. En esta etapa se realiza el diseño del proyecto cuando se requiere y se ejecutan las obras, acciones y actividades programadas lo que significa el desarrollo de estudios de ingeniería y arquitectónico en el caso de proyectos de inversión real, y en el caso de las inversiones en capital humano, corresponde al desarrollo de cronograma de etapas y actividades. La ejecución se define, para los programas y proyectos de inversión real, como la etapa de desarrollo de la obra física y la instalación de equipos y equipamiento. Para los proyectos de inversión en capital humano, es la producción y entrega a la población o unidades productivas de los productos y servicios establecidos en la pre inversión Operación Es la última etapa del proyecto, en ésta se generan los bienes y servicios para los cuales fue ejecutado. Es importante indicar que al iniciar esta etapa, se debe disponer de los recursos de funcionamiento necesarios para una eficiente operación del mismo, ya que sin ellos, no generará los beneficios esperados. En esta etapa, se pone en marcha los programas o proyectos y se comienzan a generar en forma permanente los beneficios estimados en el estado de pre inversión. En esta etapa del proyecto se realiza el seguimiento y la evaluación de los resultados obtenidos por ellos. 7 Guía Metodológica General para la Formulación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 24

25 El tipo de evaluación que se realiza en esta etapa son tres: a) La evaluación ex post realizada inmediatamente terminada la ejecución del programa y proyecto en un periodo de seis meses a 1 año. Esta evaluación se focaliza en analizar y evaluar si la ejecución fue realizada de acuerdo a lo planificado en la pre inversión, es decir, si el costo, el plazo y los resultados a nivel de productos (bienes y servicios producidos y entregados a los beneficiarios) se lograron según lo esperado y si no, identificar las causas de posibles desviaciones. La principal importancia de este tipo de evaluación es de retroalimentación del proceso de formulación para perfeccionar las metodologías de formulación y evaluación ex ante vigentes; b) La evaluación de resultados intermedios se realiza transcurrido tres a cinco años de concluido el estado de inversión del programa o proyecto y busca medir el nivel de logro del objetivo a nivel de propósito, lo que significa medir el efecto que se produce en la población objetivo, por la utilización de los bienes y servicios entregados. La principal importancia de este tipo de evaluación es verificar si los bienes y servicios que producen están solucionando el problema de la población objetivo y en qué grado. Así mismo, investigar si los bienes y servicios producidos y su forma de entrega es aceptado por la población beneficiaria y si se están produciendo otros beneficios o costos no identificados en la evaluación ex ante. c) La evaluación de resultados finales se realiza transcurrido cinco o más años de concluido la etapa de inversión y busca medir la contribución de los efectos a lograr del objetivo a nivel de fin del proyecto (objetivo que corresponde a un objetivo sectorial al que se alinean los objetivos estratégicos de la institución responsable del funcionamiento del proyecto), lo que significa medir el impacto que produce el proyecto en la población de un territorio, determinando el cambio en su situación o estado respecto a la situación sin proyecto y que representa una solución real a la problemática sectorial que afectaba al territorio y su población. La principal importancia de este tipo de evaluación es verificar si las estrategias de intervenciones sectoriales responden adecuadamente a la problemática sectorial que afecta a las personas ubicadas en territorios con una manifestación específica de dicha problemática. En el cuadro siguiente se muestra la relación entre las etapas del ciclo de vida de un proyecto, las acciones evaluativas que se realizan y el alcance de dichas MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 25

26 evaluaciones. Esta relación es importante para identificar cual es la información relevante que se necesita y produce en cada etapa del proyecto. MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 26

27 (Etapas) Pre inversión Tipo de Evaluación Evaluación Ex Ante o Formulación del programa o proyecto: La evaluación se realiza con datos primarios y secundarios según se trate de nivel de perfil, pre-factibilidad o factibilidad. Diseño lógico del proyecto aplicando metodología de Marco Lógico. Se emite Nota de Prioridad. Alcances/Tipo de resultados medidos Para cada programa o proyecto la rentabilidad social: Para el proyecto se establecen los Objetivos esperados y los indicadores pertinentes para la medición del logro de resultados e impactos. Determinación de línea base y metas. Inversión Operación Seguimiento físicofinanciero del avance de los programas o proyectos. Evaluación durante la ejecución de los programas o proyectos o al término de ellas. Evaluación ex post y Evaluación de los resultados intermedios y finales del proyecto. Se realiza con datos reales y tras haber terminado el estado de inversión de los programas o proyectos. Análisis comparativo de los costos estimados y metas físicas programadas en la pre inversión versus los costos y productos reales en la ejecución de los programas o proyectos. Identificación de problemas en la ejecución de los programas o proyectos y desviaciones respecto a lo planificado en lo físico y financiero. Análisis de resultados de corto, mediano y largo plazo. Se realiza con datos primarios levantados en campo. Medición de resultados a nivel de productos, efectos e impacto. MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 27

28 Tal como lo muestra el cuadro anterior, el tipo de evaluación que se le realiza a los programas o proyectos y lo que se mide en cada uno de ellos, también está asociado al ciclo de vida de cada proyecto. La formulación se realiza en la etapa de pre inversión y su objetivo es determinar mediante una evaluación ex ante (evaluación con estimaciones de costos y beneficios) las alternativas técnicas del proyecto, que aseguran el mayor beneficio social asociado a la solución de un problema de la población objetivo. El seguimiento y la evaluación durante el estado de inversión se realizan con datos reales. Su objetivo es analizar cómo está avanzando la ejecución del proyecto en forma global, lo que permite corregir durante la marcha los errores, si es que se producen, y ajustarse a las estimaciones si es necesario y oportuno hacerlo. Finalmente, en la etapa de operación se realiza la evaluación ex post y evaluación de efectos e impactos de los proyectos. Estas evaluaciones se realizan cuando el proyecto está en e de operación y su objetivo es verificar si el proyecto está entregando los beneficios esperados y si el funcionamiento del proyecto se sigue justificando. 2. DISEÑO Y OPERATIVIDAD DEL SISPU Un sistema de información es un conjunto de elementos orientados al tratamiento y administración de datos e información, organizados y listos para su uso posterior, generados para cubrir una necesidad u objetivo. Basados en esta definición podemos aseverar que el sistema de información del SISPU facilita: a) Mantener una cartera de proyectos formulados y evaluados para garantizar que el estado pueda negociar eficientemente la cooperación internacional; b) La determinación de los requerimientos de financiamiento y la asignación de recursos para los proyectos de inversión pública; c) El seguimiento físico y financiero de iniciativas de inversión que cuentan con financiamiento; MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 28

29 Este sistema funciona sobre la base de un proceso ordenado y dinámico, que opera en forma descentralizada en los diferentes niveles de la administración pública, que tiene definidos los procedimientos, mecanismos y flujos de información para registrar y producir información oportuna, relevante y actualizada a través del Banco Integrado de proyectos (BIP) como herramienta informática. El BIP contendrá todas las iniciativas de inversión que se necesitan financiar con el presupuesto del ejercicio siguiente al actual. Esta información será registrada directamente por las unidades ejecutoras desde sus oficinas vía Web lo que garantiza que la información está en línea y actualizada dentro del sistema, para este efecto se crearan los usuarios a las personas que sean designadas para este rol. En este modulo se encontraran todas las pantallas y variables que darán vida al proyecto desde su Identificador el cual será único en todo el ciclo de vida del proyecto. Contendrá la programación FINANCIERA de los recursos en forma de estimación y esta será la que se enviara a los sistemas financieros para su solicitud de recursos, en otras palabras será el anteproyecto de Presupuesto de Inversión de las instituciones. Además contendrá la programación de las Metas FISICAS las cuales estarán detalladas en Rubros de trabajo que a su vez agrupan renglones de trabajo de contratos. El SISPU está diseñado de tal manera que sus procesos permitan acompañar el desarrollo del ciclo de vida de cada proyecto y el registro de toda la información necesaria para tomar decisiones respecto al proceso de inversión pública. Para tal efecto tiene diecisiete procesos operativos asociados a los cuatro grandes procesos identificados. Esta asociación esta presentada en el cuadro siguiente. MARCO CONCEPTUAL Sistema de Inversiones Públicas SISPU 29

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