PROPUESTA DE REFORMA AL SEGURO DE INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE

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1 INFORME FINAL DE LA COMISIÓN SOCIAL Suscrito por los Sectores Patronal, Solidarista y CCSS PROPUESTA DE REFORMA AL SEGURO DE San José, 10 de diciembre 2004

2 INDICE PRESENTACIÓN 3 I. INTRODUCCIÓN 4 II. LA BÚSQUEDA DE UNA REFORMA DE CONSENSO La solución de un problema social por consenso Grandes principios y objetivos que guiaron a la Comisión Social Los objetivos más específicos que guiaron a la Comisión Social 7 III. EFICIENCIA ADMINISTRATIVA Medidas correctivas 8 a) Reducir la Morosidad 8 b) Reducir la Evasión 9 c) Mejorar la Recaudación 9 d) Mejorar la gestión de las inversiones Medidas Intermedias 11 a) Extensión de cobertura contributiva 11 b) Ley de Protección al Trabajador 12 c) Control sobre la Calificación de la Invalidez 12 d) Revisión del sistema Nacional de Pensiones Resultados del Escenario Administración Eficiente 13 IV. BENEFICIOS Y REQUISITOS Actual Fórmula de Cálculo de la Pensión Salario de Referencia Propuesto Conservación de Derechos Pensión por Vejez Esquema de retiro Anticipado Régimen de Invalidez Régimen de Muerte 22 V. INCREMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES 24 VI. RESULTADOS 24 2

3 PRESENTACIÓN Los firmantes presentamos a la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social el presente documento que, en esencia, propone fortalecer el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte para alcanzar una administración más eficaz y eficiente mediante la aplicación de medidas específicas dirigidas a reducir la evasión y la morosidad, obtener mejores resultados en la gestión de las inversiones de los fondos del seguro de pensiones, y una búsqueda permanente de la ampliación de la cobertura de la población trabajadora. Este norte resultaría a todas luces insuficiente sino se acompaña de una propuesta de importancia fundamental, que modifique requisitos y beneficios del régimen según la normativa actualmente vigente. Esta propuesta es de importancia fundamental porque está orientada hacia la recuperación del equilibrio financiero y actuarial del Régimen, requisito necesario para poder garantizar que dentro de dos, tres y cuatro décadas, los actuales y futuros pensionados recibirán los beneficios prometidos. 3

4 I. INTRODUCCIÓN La propuesta que se presenta en este documento constituye una respuesta de grupos representativos de nuestra sociedad ante la manifiesta preocupación de la misma Junta Directiva por la necesidad de encontrar una solución de amplio apoyo, técnicamente válida y social y económicamente viable, al problema realmente previsible de la carencia de sostenibilidad que afectará al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte si no se toman a tiempo medidas adecuadas. Esta respuesta se alcanzó por amplio consenso, después de varios meses de arduo trabajo por parte de la Comisión Social, constituida expresamente para tal fin con una representación de los diversos grupos sociales en forma similar a la que ellos tienen en la constitución de la Junta Directiva de la Caja: representantes de los sectores sindical, cooperativo, solidarista, patronal y del Estado. El análisis, evaluación y debate sobre los temas objeto de estudio fueron esclarecidos y enriquecidos gracias a la participación de técnicos y expertos de la Caja y de otras instituciones y organismos nacionales y extranjeros. Entre los últimos cabe citar a los funcionarios de la Organización Internacional del Trabajo, el Instituto Nacional de la Mujer, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Superintendencia General de Pensiones y la Defensoría de los Habitantes. También enriquecieron el debate y facilitaron la búsqueda de puntos de consenso los distintos estudios que se distribuyeron entre los miembros de la Comisión Social, algunos de los cuales aparecen en la bibliografía citada. El documento presenta tres partes principales: en una se explica porqué y para qué se constituyó la Comisión Social; en otra, las medidas recomendadas para superar la administración y gestión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte y en la tercera, las modificaciones en los beneficios y requisitos en los riesgos cubiertos por este seguro. II. LA BÚSQUEDA DE UNA REFORMA DE CONSENSO 2.1 La solución de un problema social por consenso El régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, piedra angular del Sistema Nacional de Pensiones, enfrentará serios desequilibrios financieros y actuariales dentro del mediano plazo, si no se enfrentan los retos planteados. Esta previsión presentada en estudios realizados por actuarios nacionales y extranjeros ha sido avalada, recientemente, por expertos de la Organización Internacional del Trabajo y acogida por sectores representativos de la sociedad costarricense como un reto a enfrentar, mediante la búsqueda de una solución de consenso a un problema de máxima importancia social. La Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en respuesta a esta situación convocó a representantes de la sociedad para que, junto con el personal técnico de la Caja y de otras instituciones del Estado, analizaron el problema y propusieron medidas para su solución. Fue así como en el foro Análisis de la Situación actual y proyección del 4

5 Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, realizado en febrero del 2004, la Institución expuso al país la necesidad de que los sectores sociales participaran en la elaboración de propuestas que coadyuven al equilibrio del Régimen. Las reacciones positivas de parte de los distintos sectores sociales dieron pie para configurar una representación social y un procedimiento que mediante el diálogo, el análisis y el debate, en forma inteligente y transparente, permitiera a los diferentes sectores alcanzar acuerdos de gran trascendencia para la seguridad social en pensiones. Se inició entonces un proceso abanderado por una comisión creada para este propósito con representación de la sociedad. En relación con el procedimiento a seguir, el parecer general de los participantes quedó reflejado en las siguientes propuestas acogidas oportunamente: Se coincidió en que el procedimiento más oportuno, serio y responsable para analizar y debatir sobre un asunto de tanto interés nacional, que requería una solución de amplio consenso, era mediante la conformación de una comisión representativa de los sectores sociales, con el apoyo de determinadas instituciones estatales. En el Foro, la Defensoría de los Habitantes, comparte este criterio y... postula que este ejercicio debe contribuir a consolidar un intenso proceso de diálogo con distintos sectores a fin de implementar cuanto antes pero en forma consensuadalos cambios que urge realizar en el Régimen. 1 La Junta Directiva acogió estas propuestas e impulsó la formación de una comisión en la cual los distintos sectores de la sociedad tuvieran una representación similar a la que mantienen en la directiva de la Institución 2 y se conformó la Comisión Social constituida de la siguiente forma: 4 Representantes del movimiento sindical. 4 Representantes del sector empresarial. 2 Representantes del sector de cooperativas. 2 Representantes del sector solidarista. 1 Representante del sector femenino- INAMU. 1 Representante del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2 Representantes de la Caja Costarricense de Seguro Social. 1 Pronunciamiento de la Defensoría de los Habitantes sobre la Reforma al Régimen de Pensiones de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), según Comunicado de Prensa distribuido en el Foro, fechado 18 de febrero Acuerdo de la Junta Directiva, artículo 16 de la sesión 7841 del 11 de marzo de

6 Así mismo se consideró necesaria la participación en esta comisión, con voz pero sin voto, de representantes de las siguientes instituciones: Defensoría de los Habitantes. Superintendencia General de Pensiones. Organización Internacional del Trabajo. La Caja aportó valioso apoyo mediante los servicios de secretaría y del personal especializado de la Gerencias de Pensiones y Financiera, y en particular de la Dirección Actuarial y de Planificación Económica. Además se contó con la participación de un experto de la Organización Internacional del Trabajo. 3 En las primeras sesiones plenarias, la Comisión Social concentró su atención en la valuación del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte a la luz de los estudios actuariales para determinar su solvencia actuarial y financiera en las próximas décadas y su eficiencia y eficacia en la prestación de sus servicios y, así mismo, en la gestión y administración de la evasión, la morosidad y el manejo de las inversiones del Fondo de IVM. Además, se analizaron, con la participación de expertos, temas específicos de particular importancia como los efectos del envejecimiento de la población y la falta de mayor cobertura en el seguro de pensiones de IVM. En las siguientes sesiones, la comisión se abocó al análisis y debate sobre posibles medidas necesarias para enfrentar el problema y la búsqueda de una propuesta de solución mediante consenso. 4 Al cabo de 24 sesiones plenarias efectuadas desde abril a noviembre de 2004, la Comisión Social realizó un examen comprensivo e integral de los distintos factores desde los ligados a la administración y el entorno socio económico hasta los relacionados con la normativa vigente- que inciden en el desenvolvimiento presente y futuro del régimen de IVM; profundizó el conocimiento sobre las posibilidades y limitaciones del régimen; debatió y evaluó diferentes medidas que pueden coadyuvar a la solución de problemas del régimen y, finalmente convino en una propuesta de solución. 2.2 Grandes principios y objetivos que guiaron a la Comisión Social. Los sectores sociales representados en la Comisión coincidieron en aceptar que, efectivamente, son necesarias medidas correctivas en la normativa vigente que regula los requisitos, ingresos y beneficios del régimen de IVM, para que en el futuro pueda seguir ofreciendo a los costarricenses los frutos del seguro de pensiones como lo ha hecho hasta el presente, o sea, para que sea sostenible; y, además, para que los requisitos y beneficios se actualicen y sean más justos y equitativos. Sin embargo, también coincidieron en reconocer que el problema de la seguridad social es complejo, que en principio no se circunscribe al ámbito de gobierno de la Caja y que por consiguiente en su solución 3 En el ANEXO 1 se presenta la lista de los representantes de los sectores sociales y demás personas que participaron durante el proceso, en la comisión y en las funciones de apoyo. 4 Los temas específicos de particular importancia, objeto de análisis y debate, así como el nombres de los expositores, aparecen en el ANEXO 2 6

7 debieran participar todos los sectores sociales, incluso aquellos actualmente protegidos por regímenes de pensiones de acceso y beneficios distintos. Que no obstante lo anterior y en aras de no postergar una reforma que es urgente comenzar, los sectores representados convinieron en iniciar un proceso dirigido a fortalecer el régimen de IVM y evitar a futuro el desequilibrio financiero y actuarial que en caso contrario afectará al régimen de IVM. Además, se enfatizó que la necesidad de modificar las normativas vigentes no es suficiente y por tanto debe complementarse con mejoras sustantivas en la gestión y administración del régimen, mediante un esfuerzo que ha de ser integral y constante, con el fin de alcanzar una mayor eficacia y eficiencia. La Comisión consideró, así mismo, que la visión que busca la solución a un problema más inmediato no debe olvidar la relación innegable que existe entre el mercado laboral y las posibilidades de la seguridad social de brindar mayor protección a los trabajadores asalariados e independientes; y que, por consiguiente, la sociedad costarricense para consolidar los beneficios de esa seguridad social debe impulsar y desarrollar políticas que incrementen las oportunidades de empleo digno en mejores condiciones de seguridad, ingreso y productividad. La Comisión, adicionalmente recalcó que estos grandes objetivos recién descritos deben estar guiados por los principios básicos de la seguridad social, a saber: universalidad, solidaridad, equidad, suficiencia y subsidiariedad. 2.3 Los objetivos más específicos que guiaron a la Comisión Social Al considerar el ámbito de las acciones algo más específicas, la Comisión consideró que las medidas de reforma requeridas - integrales, graduales y con visión de mediano y largo plazo- podían agruparse en medidas correctivas, intermedias y estructurales. III. EFICIENCIA ADMINISTRATIVA Generalmente, al abordar el tema de la sostenibilidad financiera de un régimen de pensiones, los temas sujetos a discusión y análisis, están relacionados con los requisitos, beneficios y financiamiento. Aunque dichos tópicos, normalmente constituyen el elemento medular de los procesos de reforma previsionales, la magnitud y profundidad de las modificaciones propuestas en esas variables dependen en gran medida de la eficiencia administrativa con que se gestiona el régimen. Efectivamente, propiciar una mayor eficiencia administrativa en la gestión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, constituye un elemento fundamental para sustentar la aplicación de cambios reglamentarios que permitan alcanzar la sostenibilidad financiera actuarial de corto, mediano y largo plazo. La dependencia señalada ha sido bien interpretada por quienes representamos a los diferentes sectores en la Comisión Social, encargada para el análisis y diseño de una propuesta que garantice la sostenibilidad financiera del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, que administra la Caja Costarricense de Seguro Social. Al respecto, ha quedado claramente establecido la necesidad de realizar una serie de medidas o acciones correctivas e intermedias en la gestión administrativa, a efecto de que las modificaciones estructurales que se propongan, se realicen en el marco de un escenario de eficiencia administrativa. 7

8 Para efectos de medir y evaluar sistemática y permanentemente aspectos de eficiencia y costos de administración del régimen, es importante disponer de un marco de referencia para la comparación de la gestión administrativa de IVM respecto a otras entidades similares del exterior. No obstante, dada la imposibilidad de realizar esta comparación en el plazo inmediato, la eficiencia administrativa se evalúa en el marco de una administración ideal para el régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, lo cual demanda la identificación de acciones correctivas, intermedias y estructurales. En el presente capítulo se desarrolla lo concerniente a las medidas correctivas e intermedias, mientras que en el capítulo siguiente, Requisitos y Beneficios, se describe lo relacionado con las medidas estructurales Medidas correctivas. Estas comprenden acciones de muy corto plazo, en donde las mejoras en la eficiencia y eficacia pueden obtenerse con los recursos y normativa existentes. Dentro de estas pueden identificarse las siguientes: a) Reducir la morosidad. b) Reducir la evasión. c) Mejorar la recaudación. d) Mejorar la gestión de las inversiones. a) Reducir la Morosidad Desde un punto de vista estrictamente cuantitativo, el nivel de morosidad que enfrenta el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte no representa un elemento determinante en el problema de sostenibilidad financiera, ya que su magnitud en términos relativos y de sostenibilidad no es significativa. Esto, considerando que en la hipótesis de una recuperación total de esos recursos, los mismos solo alcanzarían para sufragar el gasto en pensiones que realiza el Régimen durante un mes. No obstante, por principio y en aras de una sana administración, se hace necesario reducir dicho monto. De ahí, la necesidad de continuar fortaleciendo los sistemas y controles que determinan el proceso de cobro. Al respecto se están implementando las siguientes acciones: Reforzamiento del Centro de Llamadas. Para este efecto la Caja deberá aumentar el recurso humano y la capacidad del servidor, y lo dotará de nuevas líneas telefónicas y mayor espacio físico Fortalecer los recursos y perfeccionar las gestiones requeridas para combatir la evasión y generar una mayor efectividad en la recaudación. Evaluar trimestralmente los compromisos de resultados de la Dirección de Cobros y Direcciones Regionales de Sucursales e informar trimestralmente a la Junta Directiva. 8

9 b) Reducir la Evasión La evasión contributiva se ha manifestado, tanto en el no aseguramiento de los trabajadores asalariados, como en el aseguramiento indebido de estos y la subdeclaración de salarios. Por la naturaleza de cada una de esas modalidades, resulta difícil contar con estimaciones sobre evasión, salvo en el caso de la originada en el no aseguramiento. Aunque existe un esfuerzo permanente y constante de la Dirección de Inspección, en el combate a la evasión, la Caja debe comprometerse a fortalecer las siguientes acciones : Establecer controles cruzados con otras instancias (Ministerio de Hacienda, INS, etc.) para ejercer un mayor control de cotizantes y salarios reportados. Fortalecer los programas que desarrolla la Dirección de Inspección, en cuanto al control de la afiliación por parte de las empresas y otros aspectos, para lo cual la Caja garantizará los recursos requeridos. Realizar campañas educativas y de concientización que permitan sensibilizar a trabajadores y patronos. Evaluar trimestralmente los compromisos de resultados de la Dirección de Inspección e informar a la Junta Directiva. c) Mejorar la Recaudación En este aspecto, el fortalecimiento de la función recaudadora requiere el aprovechamiento en mayor medida de los avances tecnológicos existentes, así como de la posibilidad de compra de servicios de recaudación. Para tal efecto, es conveniente considerar las siguientes acciones: Ampliar la red para realizar los pagos correspondientes, mediante alianzas o contratos con instituciones financieras, públicas y privadas, así como fortalecer el uso de mecanismos electrónicos de pago. Agilizar, facilitar y simplificar los procedimientos para la inscripción de trabajadores y patronos en la CCSS. d) Mejorar la gestión de las inversiones. Aunque los niveles de rentabilidad que muestran las inversiones del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, resultan ampliamente satisfactorios - 5% en términos reales debe reconocerse la inconveniencia de altas concentraciones por sector y emisor. Al respecto, cabe destacar que prácticamente el 78% de las inversiones se encuentran colocadas en Títulos del Ministerio de Hacienda. Asimismo, un análisis por sector nos refleja que el 100% de la cartera de inversiones se encuentra en el sector público. 9

10 Esta situación hace evidente la necesidad de fortalecer la diversificación de la cartera de inversiones, a efectos de reducir el riesgo, principalmente de concentración y liquidez. Con esa direccionalidad es conveniente explorar y analizar otras alternativas de inversión, tales como el desarrollo proyectos de infraestructura mediante la titularización, fortalecer la inversión en vivienda y otros. En relación con este tema la representación patronal y solidarista considera conveniente la adopción por parte del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de la metodología y normas establecidas por el CONASIF y la SUPEN en materia de regulación, riesgos y control de las inversiones. Con fundamento en los aspectos planteados, las tasas de rendimiento que en términos reales se proyecta obtener en el corto, mediano y largo plazo son las mostradas en la Tabla Nº 1. Tabla Nº 1 Proyección de los Rendimientos Reales de las Inversiones Del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte Año Tasa Real de Rendimiento Fuente: Propuesta de Fortalecimiento y Reforma del Régimen de Beneficios, Resumen Ejecutivo, 28 de Octubre del Adicionalmente a las acciones anteriormente enunciadas, la CCSS debe establecer un mecanismo mediante el cual el SICERE reconozca un rendimiento razonable a los recursos de IVM que transitoriamente ( durante 1 a 6 días ) quedan depositados en las cuentas generales de la CCSS. 10

11 3.2 Medidas Intermedias Se refieren fundamentalmente a aquellas acciones para alcanzar mejores niveles de eficiencia y eficacia en la administración del régimen y que requieren de recursos adicionales o bien periodos de tiempo mayores: Al respecto, se citan las siguientes: a) Extensión de cobertura contributiva. Desde hace aproximadamente dos décadas la cobertura del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte se encuentra ubicada en aproximadamente el 45% de la Población Económica Activa Total ( PEA ). Este comportamiento, principalmente en esquemas de carácter contributivo, resulta entendible y explicable por la presencia de un sector informal cuya magnitud, en el caso de Costa Rica, representa alrededor del 30% de la PEA. Lo anterior, manifiesta la necesidad de acentuar esfuerzos en el diseño de estrategias de extensión de cobertura, principalmente en lo referente al sector de trabajadores independientes, cuya cobertura representa solamente el 20 por ciento de esa población. En la Tabla N o 2, se presentan las proyecciones realizadas. Tabla Nº 2 Escenario de Eficiencia Administrativa Proyecciones de Cobertura Contributiva Respecto a la PEA, Año Cobertura Sobre la PEA Cobertura Trabajadores Ocupados Fuente : Propuesta de Fortalecimiento y Reforma del Régimen de Beneficios, Resumen Ejecutivo, 28 de Octubre del 2004 Para cumplir con esas metas de cobertura, la CCSS deberá formular un plan de cobertura e informar anualmente al Comité de Vigilancia sobre los avances en esta materia. 11

12 b) Ley de Protección al Trabajador. En relación con esta ley, y estrechamente ligado a la necesidad de extender la cobertura, resulta fundamental que las autoridades de la Caja gestionen los recursos que establece el artículo 78º de la misma. Asimismo, es recomendable que la Caja prepare una propuesta de reforma legal al artículo 87º de esa ley, a efecto de modificar el párrafo final del artículo 3º de la Ley Constitutiva, con el propósito de que la transferencia ahí indicada, la realice directamente el Ministerio de Hacienda, por cuanto el FODESAF no cuenta con los recursos pertinentes. Además, se considera conveniente que la Junta Directiva conjuntamente con el Comité de Vigilancia, evalúen trimestralmente los alcances en esta materia. c) Control sobre la Calificación de la Invalidez. El porcentaje de pensiones por invalidez respecto al total de pensiones, constituye uno de los elementos de mayor preocupación, dado el impacto que esto genera sobre el gasto del régimen. Con relación a este tema la administración debe establecer un régimen de control de la invalidez, tal y como se indica en este documento, en cuanto a medidas de tipo administrativo y sancionatorio, sin detrimento de las responsabilidades de carácter legal que los tribunales de justicia puedan establecer. Además es necesario, adoptar acciones tales como: Definir criterios y procedimientos más estrictos en la calificación de la invalidez. Al respecto, es necesario la pronta aplicación del reglamento sobre invalidez, recientemente aprobado por la Junta Directiva. Instaurar un sistema de revisión del estado invalidez, a efecto de que cada dos años se determine si las condiciones que originaron el beneficio aún se mantienen Así mismo, deben revisarse las disposiciones reglamentarias vigentes. Sobre estos aspectos deberá informarse anualmente al Comité de Vigilancia. Evaluar la conveniencia de aumentar el plazo máximo de disfrute de las incapacidades del Seguro de Salud, a efecto de agotar la posibilidad de recuperación antes del otorgamiento de una pensión por invalidez. De conformidad con el criterio de los sectores patronal y solidarista, las solicitudes de invalidez de empleados de la Caja deberían ser analizadas por una junta médica independiente y sin nexos con la institución. Nota En lo que respecta al Movimiento Sindical, en el tema de la invalidez, su propuesta indica que el cálculo de la pensión debe ser igual a la de vejez. Asimismo, considera que el tema de la invalidez debe ser abordado por otra comisión especialista en la materia. 12

13 d) Revisión del Sistema Nacional de Pensiones. Es necesario hacer una revisión integral del sistema nacional de pensiones, incluyendo los regímenes del Magisterio Nacional, Transitorio con Cargo al Presupuesto Nacional, Poder Judicial y otros, con el propósito de eliminar progresivamente las diferencias no justificadas, en términos de las cotizaciones y beneficios. Esta revisión deberá hacerse también considerando los tres pilares contemplados en la Ley de Protección al Trabajador (obligatorio, complementario obligatorio y voluntario). En caso del tercer pilar, las pensiones voluntarias, se propone incentivarlas, no limitarlas. La representación patronal y solidarista considera que para efectos de mantener un mejor control y aumentar la eficiencia de los servicios que presta la CCSS, es importante lograr una separación administrativa y financiera entre los seguros de Salud e IVM. La conveniencia de lo anterior obedece a la complejidad y naturaleza tan disímil entre ambos regímenes, así como a la necesidad de que sus actividades financiera y administrativas sean más transparentes y viables de evaluar. Mejorar los sistemas de información de la CCSS garantizando, además de la separación operativa y financiera de los seguros que administra, su compatibilidad con los módulos de recaudación del SICERE. 3.3 Resultados del Escenario Administración Eficiente: Con la incorporación de una parte importante de estos elementos reducción en la morosidad y evasión - así como en la extensión de la cobertura, principalmente en el caso de los trabajadores independientes, la Dirección Actuarial y de Planificación Económica ha construido un escenario denominado de administración eficiente. Este escenario incluye la estrategia de extensión de cobertura y fortalecimiento y eficiencia de la administración, así mismo una racionalización de los gastos de administración y un aumento importante en los ingresos, incluidos los recursos provenientes de la Ley de Protección al Trabajador. Los resultados de este escenario, comparados con el escenario actual muestran mejoras importantes en las finanzas del régimen, pero no suficientes para garantizar su sostenibilidad a largo plazo. En el escenario de la situación actual, Tabla Nº 3, resulta evidente el desequilibrio financiero que bajo las condiciones actuales se produciría a partir del año 2020, por cuanto los ingresos netos, o sea la diferencia entre gastos e ingresos, empiezan a reducirse a partir de dicha fecha. Esta reducción se acentúa progresivamente reflejando déficits de operación a partir del año Dichos déficits aumentarían progresivamente de modo que sus efectos se manifiestan en una reducción acelerada de los fondos de reserva, siendo esto un signo inequívoco de desequilibrio del sistema. 13

14 Tabla Nº 3 Escenario Situación Actual ( Cifras en millones de colones corrientes) Año Gastos Ingresos Cuotas Intereses Art. 78 LPT Totales Netos Reserva (19.283) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica Ingresos Netos : corresponde a la diferencia entre ingresos menos gastos de operación. Al aplicar las acciones correctivas e intermedias, descritas y analizadas anteriormente, los resultados muestran una mejoría, por cuanto los ingresos netos o superavits de operación, se mantienen positivos hasta el año 2025, manifestándose una reducción de los fondos de reserva a partir del año Los resultados de las proyecciones actuariales de este escenario, se presentan en la Tabla Nº 4. Año Gastos Tabla Nº 4 Escenario Administración Eficiente Proyecciones Financieras -En millones de colones corrientes- Ingresos Cuotas Intereses Otros Totales Netos Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica Ingresos Netos : corresponde a la diferencia entre ingresos menos gastos de operación. Reserva ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) ( ) Estas medidas permiten un aumento significativo en los ingresos, respecto a la situación actual, de forma tal que el nivel de reservas se mantenga en términos positivos por un período más prolongado y consecuentemente el surgimiento del déficit se postergue por un plazo aproximado de 5 años. 14

15 Tabla Nº 5 Comparación de los Escenarios Actual y de Eficiencia Administrativa En términos relativos AÑO SITUACION ACTUAL ADMINISTRACIÓN EFICIENTE Gasto % Salarios Ingreso Neto Cociente de Reserva Gasto % Salarios Ingreso Neto Cociente de Reserva % % % % % % % % % (19.283) % % ( ) % ( ) % ( ) (1.2) 13.6% ( ) (0.7) % ( ) (3.3) 15.0% ( ) (2.8) Fuentes: Dirección Actuarial y de Planificación Económica. Ingresos Netos: corresponde a la diferencia entre ingresos menos gastos de operación Cociente de Reserva: cociente de la reserva al inicio del año entre los gastos del año. Estos resultados reflejan que la situación óptima o ideal en el manejo administrativo del Seguro de IVM, permitiría reducir en forma significativa los costos de este seguro, como porcentaje de los salarios, alcanzando disminuciones de aproximadamente 3 puntos porcentuales en el año No obstante, resulta evidente que aún bajo hipótesis de plena eficiencia, el problema de sostenibilidad financiera se mantiene, lo cual pone de manifiesto la necesidad de modificar otros determinantes del gasto e ingresos, o sea beneficios, requisitos y contribuciones, tal y como se propone en el Capítulo IV. Como un aspecto fundamental en relación con el tema de la eficiencia administrativa, los sectores patronal y solidarista han manifestado reiteradamente la necesidad de que el Seguro de I.V.M sea regulado y no solamente supervisado por la SUPEN. Esto con el propósito de lograr una mayor transparencia de la gestión y para lo cual estos sectores estiman conveniente el diseño y ejecución de las reformas legales pertinentes. Nota: En cuanto a este último aspecto planteado por los sectores patronal y solidarista, la representación de la Caja considera que dicha propuesta va en contra de la autonomía que establece el artículo 73º de la Constitución Política de la República. 15

16 IV. BENEFICIOS Y REQUISITOS Como se ha explicado, de conformidad con los diferentes estudios actuariales realizados en años recientes, los ingresos por concepto de las cuotas y los rendimientos del Fondo de Invalidez, Vejez y Muerte, a mediano y largo plazo serán insuficientes para financiar el gasto en pensiones, Es importante señalar, de conformidad con las proyecciones actuariales incluidas en la Tabla N o 5, que la prima que se paga actualmente 7.50% de los salarios sería superada por los gastos antes del año 2015 y que a partir del año 2020 se tendrían déficits de operación y la insolvencia financiera del sistema cinco años después. Así mismo, debe señalarse que los costos como porcentaje de los salarios, se incrementarían paulatinamente alcanzando niveles superiores al 15% en un plazo de 35 años. Por consiguiente la insostenibilidad que muestran estas proyecciones hacen indispensable un replanteamiento de los beneficios, requisitos y el nivel de contribuciones vigentes, de modo que permitan garantizar la sostenibilidad financiera del régimen, en el mediano y largo plazo. En razón del costo que para los afiliados implica una modificación en el perfil de beneficios, y tomando en cuenta el mayor nivel de protección que en el esquema multipilar recibirán las generaciones más jóvenes, se considera conveniente establecer tres niveles o grupos de afiliados: a) I. Nivel: Grupo de asegurados mayores o iguales a 55 años de edad actual. b) II. Nivel; Grupo de asegurados ubicados en edades actuales de 45 a menos de 55 años. c) III. Nivel: Grupo de asegurados de 44 y menos años de edad actual. 4.1Actual Fórmula de Cálculo de la Pensión El Capítulo IV del actual Reglamento del Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte, determina la forma de calcular el monto de las pensiones. En lo pertinente establece el siguiente procedimiento: a) Se obtiene el promedio en colones corrientes de los 48 salarios más altos de los últimos 60 meses efectivamente cotizados. Al salario resultante se le denomina salario de referencia. b) El salario de referencia del inciso anterior se multiplica por 60%, lo cual constituye la cuantía básica. Posteriormente a esta cuantía se le agrega el % del salario de referencia por cada mes cotizado en exceso de los primeros 240 meses. 16

17 Estudios técnicos preparados por la Dirección Actuarial, han puesto en evidencia que el salario de referencia utilizado actualmente promedio de los 48 salarios más altos de los últimos 60 genera problemas de inequidad entre grupos de ingreso originada por la inflación, incentivos a la evasión e incentivos a reportar ingresos mayores a los efectivamente obtenidos en los últimos años. De ahí, la importancia de considerar la utilización de un salario de referencia o base de cálculo, determinado como el promedio indizado de los salarios reportados, y cuya indización se efectúe mediante el Índice de Precios al Consumidor, con el fin de eliminar los efectos erráticos y nocivos que ejerce la inflación. 4.2 Salario de Referencia Propuesto. El diseño de la fórmula de cálculo, además de considerar los principios actuariales, en cuanto a suficiencia e incentivos a la cotización, debe propiciar un fortalecimiento entre los beneficios y el esfuerzo contributivo, de modo que para el cálculo del monto de la pensión sea considerada toda la carrera salarial indizada o al menos 20 años - y no una pequeña fracción de ésta. Concretamente, en la presente propuesta el salario de referencia se establece como el promedio de los últimos 240 meses cotizados y actualizados por inflación. 4.3Conservación de Derechos. Uno de los aspectos más complejos que se enfrentan al abordar reformas en los regímenes previsionales es lo relativo a la conservación de derechos. En este sentido, en el diseño de la presente propuesta, la Comisión ha considerado importante establecer como principio lo siguiente: Mantener los beneficios y requisitos del régimen actualmente vigente por vejez, para aquellos trabajadores cuya edad es de 55 años o más, a partir de la vigencia de la reforma. Adicionalmente, se les proporciona la posibilidad de acceder a aquellos beneficios en materia de retiro anticipado, beneficios proporcionales y otras mejoras contenidas en esta propuesta. En cuanto a las primas, este grupo deberá contribuir con las mismas que se establecen en este documento. Asimismo en el caso de invalidez y muerte se propone mantener los beneficios y requisitos vigentes para todos los asegurados que accedan a los beneficios en el curso de los próximos 18 meses, a partir de la vigencia de la reforma, de conformidad con lo establecido por la Sala Constitucional. Con sustento en ese principio y esa definición, a continuación se establecen las siguientes modificaciones en los requisitos y beneficios, según cada uno de los riesgos cubiertos. 17

18 4.4 Pensión por Vejez Para los trabajadores menores de 55 años de edad actual, se propone un monto de pensión mediante una cuantía básica por los primeros 20 años cotizados y una cuantía adicional por cada año cotizado después de los primeros 20 años. Ambas cuantías calculadas sobre el salario de referencia, de acuerdo con las condiciones que se indican en la Tabla Nº 6. Tabla N º 6 Escenario de Propuesta Cotizaciones y Tasa Promedio de Reemplazo, Según Niveles NIVEL Edad Actual ( ) Cuotas Requeridas a los 65 años de edad Propuesta Básica Adicional Tasa Promedio de Reemplazo Actual Propuesta I 55 o más 240* 52.2% 0.87% 61.0% 61.0% % 1.00% 61.0% 60.0% % 1.00% 61.0% 59.0% % 1.00% 61.0% 58.0% % 1.00% 61.0% 57.0% II % 1.00% 61.0% 56.0% % 1.05% 61.0% 55.5% % 1.10% 61.0% 55.0% % 1.15% 61.0% 54.5% % 1.20% 61.0% 54.0% % 1.25% 61.0% 53.5% III 44 o menos % 1.30% 61.0% 53.0% Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica Tasa de reemplazo promedio: supone que los asegurados contribuyen un promedio de 30 años. *En la actualidad se requieren 240 cuotas a los 65 años de edad. La propuesta incluye un nuevo beneficio de retiro a los 65 años de edad, cuando el trabajador alcance las 180 mensualidades de servicio cotizado, mediante un beneficio reducido y proporcional al número de cuotas requeridas e indicadas en la tabla anterior a los 65 años de edad, garantizando al menos el 75% de la pensión mínima vigente. En lo que respecta a la pensión mínima, se ha considerado conveniente que la misma se establezca en al menos el 60% del ingreso o base mínima contributiva establecida para este seguro, para el caso de asegurados con ingresos por debajo del salario mínimo. En lo que se refiere al tope máximo de las pensiones, se establece un nuevo tope sobre el nivel del remplazo en la fórmula de cálculo indicada en la Tabla N o 6, en los casos en que el salario promedio de referencia para el cálculo de la pensión supere el monto de los cinco salarios mínimos. Dicho tope máximo es equivalente al 50% y se aplica sobre el exceso de los cinco salarios mínimos. 18

19 El mecanismo para aplicar el tope máximo del 50% sobre el exceso indicado y realizar el pertinente cálculo de la pensión, es el siguiente: a) Si el porcentaje correspondiente al cálculo de la pensión indicado en la Tabla N o 6, es menor o igual a 50%, entonces el monto de la pensión se obtiene al multiplicar dicho porcentaje por el salario promedio. b) Si el porcentaje correspondiente al cálculo de la pensión indicado en la Tabla N o 6, es superior al 50%, entonces el monto de la pensión se obtiene multiplicando dicho porcentaje por el monto equivalente a cinco salarios mínimos y se le agrega el 50% del exceso sobre los cinco salarios mínimos. 4.5 Esquema de Retiro Anticipado: Se propone mantener el retiro anticipado establecido en el artículo 5º del reglamento vigente, para todos los trabajadores mayores de 55 años de edad. Para los trabajadores menores de 55 años de edad actual, se propone un nuevo esquema de retiro anticipado, el cual comprende dos opciones. La primera posibilidad es un retiro anticipado manteniendo el monto de la pensión y un requisito en cuanto a cotizaciones, de acuerdo con las condiciones que se indica en las Tablas N o 7 y N o 8. c) Retiro Anticipado con Beneficio Completo de acuerdo con las siguientes condiciones El nuevo requisito en cuanto cotizaciones requeridas para el retiro anticipado con beneficio completo, según la edad y género, se especifican en la Tabla Nº 7, donde, para efecto de comparación también se muestran los requisitos exigidos actualmente. Tabla N o 7 Escenario de Propuesta Cotizaciones requeridas para el Retiro Anticipado Con Beneficio Completo, según Edad Edad de Retiro Propuesta Situación Actual Hombres Mujeres Hombres Mujeres 64 años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años

20 En el caso de las mujeres se propone la posibilidad de un retiro anticipado para que, quienes alcancen los 60 años de edad, puedan retirarse anticipadamente si cumplen con el requisito de cotizaciones indicados a cada edad en la Tabla Nº 8. Tabla N o 8 Escenario de Propuesta Cotizaciones Requeridas para el Retiro Anticipado de la Mujeres, Según Edad Edad de Retiro Propuesta Situación Actual 61 años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años años y 9 meses años y 6 meses años y 3 meses años d) Retiro Anticipado con Beneficio Reducido La segunda posibilidad para el trabajador es un retiro anticipado con beneficios reducidos, a partir de los 62 años de edad para ambos sexos, de acuerdo con las condiciones indicadas en la Tabla N o 9. Tabla N o 9 Escenario de Propuesta Condiciones para el Retiro Anticipado Edad de Retiro Cotizaciones Requeridas Porcentaje de Descuento 64 años y 9 meses 300 2% 64 años y 6 meses 306 4% 64 años y 3 meses 312 6% 64 años 318 8% 63 años y 9 meses % 63 años y 6 meses % 63 años y 3 meses % 63 años % 62 años y 9 meses % 62 años y 6 meses % 62 años y 3 meses % 62 años % Los porcentajes se calculan en relación con el monto de la pensión correspondiente. El derecho al retiro anticipado indicado en la Tabla Nº 9, se supedita además a que el monto de la pensión con descuento supere el monto mínimo de pensión vigente. 20

21 4.6 Régimen de Invalidez En el caso de invalidez, una vez transcurrido el plazo de 18 meses, se propone que el derecho a pensión de invalidez se supedite a que el asegurado cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 8º del reglamento vigente, siempre que se encuentre en alguna de las siguientes condiciones: a) Como regla general, cualquiera que sea la edad del asegurado, se requiere haber aportado al menos 180 cotizaciones mensuales a la fecha de la declaratoria de invalidez.. b) En caso de que la invalidez ocurra antes de los 48 años de edad se requiere haber aportado al menos doce cuotas durante los últimos 24 meses antes de la declaratoria del estado de invalidez. Si esta ocurre a los 48 o más años de edad, se requiere haber cotizado un mínimo de 24 cuotas durante los últimos 48 meses. En ambos casos, se requiere además que cumpla el número de cotizaciones de acuerdo con la edad, que se detalla en la Tabla Nº 10. Tabla N o 10 Escenario de Propuesta Cotizaciones para Pensión de Invalidez, según edad Edad a la declaratoria ( Años) Mínimo de cotizaciones (Mensuales) Actual Mínimo de cotizaciones (Mensuales) Propuesta Densidad De Cotización 24 o menos y más Densidad de Cotización: se estima por medio del cociente de las cuotas requeridas entre la edad en meses menos 288 meses ( 24 años). 21

22 En cuanto al monto de la pensión de invalidez, se propone para los trabajadores que no alcancen los 55 años de edad, una cuantía básica del 40% del salario de referencia más una cuantía adicional del 1% sobre dicho salario, por cada año cotizado en exceso de los primeros 20 años. Adicionalmente la propuesta incorpora un nuevo beneficio para los casos de invalidez que ocurra en trabajadores después de los 35 años de edad, siempre que hayan contribuido al menos cinco años al momento de la declaratoria. Este beneficio es una proporción calculada como el cociente entre el número de cuotas aportadas y el número de cuotas requeridas a cada edad según la Tabla N o 10. Los sectores patronal y solidarista, plantean la observación de que dada la importancia de aprobar un retiro anticipado para la mujer, que constituye efectivamente una acción afirmativa, cobra importancia reiterar la posición sobre la propuesta en cuanto al monto de la pensión por invalidez, en virtud del incremento en los costos que este conlleva. Nota: El sector sindical no está de acuerdo en diferenciar la pensión de invalidez de la de vejez y plantea que el tema de la invalidez debe profundizarse y someter a una comisión especializada. 4.7 Régimen de Muerte En caso de muerte del trabajador activo, ocurrida con posterioridad a los 18 meses, a partir de la vigencia de la propuesta, la pensión correspondiente podrá otorgarse si el trabajador se encuentra en alguno de los siguientes casos: a) En caso de fallecimiento del afiliado después de haber aportado al menos 120 cotizaciones, cualquiera que sea la edad, se establece por regla general que el monto de la pensión será equivalente a la pensión de vejez que le pudiere corresponder. b) En caso de haber cotizado un mínimo de doce cuotas durante los últimos 24 meses y el número total de cotizaciones de acuerdo con la edad, que se indica en la Tabla Nº

23 Tabla N o 11 Escenario de Propuesta Cotizaciones para Pensión de Muerte, según Edad Edad al Fallecimiento ( años) Mínimo de Cotizaciones 1/ (mensuales) 30 o menos y más 120 1/ Actualmente los requisitos para obtener la pensión en caso de muerte son: e) Estar pensionado por vejez o invalidez. f) Haber contribuido un mínimo de 12 cuotas durante los últimos 24 meses. g) Haber cotizado un mínimo de 180 cuotas mensuales. En este caso el monto de la pensión será equivalente a la pensión de vejez que le pudiere corresponder. c) En caso de que el deceso ocurra cuando el trabajador ha superado los 48 años de edad y ha aportado al menos 60 cotizaciones, el monto de la pensión será proporcional al monto de la pensión de vejez que le pudiera corresponder. La proporción estará determinada por la relación entre el número de cuotas aportadas y el número de cuotas requeridas según Tabla Nº 11. Las condiciones que deben cumplir los sobrevivientes para acceder al beneficio se mantienen en la mismas forma que se establece en los artículos 9 al 17 del reglamento vigente. Asimismo, en caso de muerte de un pensionado por invalidez o por vejez, el beneficio se mantiene en las mismas condiciones que establece el reglamento actualmente vigente. La Caja deberá establecer los mecanismos de control y evaluación permanente sobre el cumplimiento de los requisitos por parte de los beneficiarios en caso de muerte. 23

24 V. INCREMENTO DE LAS CONTRIBUCIONES Adicionalmente a la mayor eficiencia administrativa y modificaciones en los requisitos y beneficios, es necesario un incremento en el porcentaje de contribución, a efectos de poder garantizar la sostenibilidad financiera del régimen en el largo plazo. De ahí, que en la propuesta se incluye el fortalecimiento financiero mediante un aumento en las contribuciones del 0.5% sobre los salarios cada cinco años, a partir del año 2010 y hasta el año 2035, para completar una contribución total del 10.5% sobre los salarios en dicho año. Al respecto, los sectores plantean un financiamiento de forma tripartita de los aumentos indicados. Asimismo este deberá financiarse en partes iguales entre trabajadores, patronos y Estado. Nota: El Lic. Jeremías Vargas, Viceministro de Trabajo, considera oportuno dejar claro que por la situación de desequilibrio fiscal que atraviesa el país, el Gobierno no puede comprometerse con la seguridad social, más allá de sus posibilidades. VI. RESULTADOS Las acciones correctivas e intermedias están relacionadas con acciones tendientes a mejorar la eficiencia administrativa ( mencionadas en el Capítulo III ). Al respecto debe destacarse que tales medidas conducen a un impacto significativo en las finanzas del régimen, ya que las mismas reflejan un aumento importante en los ingresos y los déficits de operación se retardan 5 años, respecto de la situación actual. Aunque esta mejora en los ingresos resulta de gran importancia, la misma es insuficiente para lograr los objetivos de sostenibilidad que se pretenden, por lo que la propuesta también incorpora cambios normativos estructurales, o sea modificaciones en los requisitos y beneficios actualmente vigentes, tal y como se detallan en el Capítulo IV. De los análisis precedentes, se desprende que para efectos de garantizar la sostenibilidad financiera de corto, mediano y largo plazo, eliminando los déficit de operación, resulta necesario el establecimiento e implementación de las acciones correctivas, intermedias y estructurales ya analizadas, así como el incremento en el nivel de contribuciones antes indicado. Los resultados de las proyecciones financieras y actuariales, incorporando todas las medidas analizadas en este documento, se presentan en la Tabla Nº12., siendo destacable que a diferencia de los escenarios antes analizados, con la propuesta desaparecen los déficits de operación durante todo el periodo de la proyección. Asimismo, debe destacarse de los resultados presentados en la Tabla N o 12, que los superavits de los ingresos sobre los gastos de operación varían de millones de colones en el año 2005 a millones de colones en el año

25 Lo anterior significa que si se establecen todas las medidas propuestas, se lograría mantener el equilibrio financiero y actuarial por un plazo que supera las cuatro décadas. Tabla N o 12 Escenario de Propuesta (Cifras en millones de colones corrientes) Año Masa Salarial Gastos Nominales Cuotas Intereses Ingresos Art. 78 LPT Total Netos Reserva Prima ,5% ,0% ,5% ,0% ,5% ,0% ,5% ,5% Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica Ingresos Netos: corresponde a la diferencia entre ingresos menos gastos de operación Los resultados comparativos de la aplicación de las diferentes acciones correctivas e intermedias en el escenario de administración eficiente y los resultados de la totalidad de las acciones incluidas en el escenario de reforma propuesta, se presentan en la Tabla Nº13. Tabla N o 13 Comparación de las Proyecciones Financieras Según Escenarios Ingresos Netos Costos Actuariales Año Actual Propuesta Actual Propuesta , , , , (19,283) (1,501,050) (5,575,607) (15,422,275) ( ) ( ) Fuente: Dirección Actuarial y de Planificación Económica. Ingresos Netos: corresponde a la diferencia entre ingresos menos gastos de operación Costos Actuariales: corresponde a los gastos como porcentaje de la masa cotizante. 25

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