Evaluación de las Medidas y Sanciones que se Ejecutan en el Medio Libre del Sistema de Justicia Juvenil

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1 Evaluación de las Medidas y Sanciones que se Ejecutan en el Medio Libre del Sistema de Justicia Juvenil INFORME FINAL CAPITULO 2. EVALUACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS MEDIDAS Y SANCIONES QUE SE EJECUTAN EN EL MEDIO LIBRE Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana Instituto de Asuntos Públicos Universidad de Chile Santiago, 28 Abril de 2010

2 INDICE I. METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN DE PROCESOS Y RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS 4 1. Descripción de los instrumentos utilizados 4 2. Tamaño muestral 9 3. Procedimiento de levantamiento de información en terreno Pasos para la sistematización de la información Aspectos facilitadores y obstaculizadores del terreno 21 II. INCIDENCIA DE LOS ASPECTOS NORMATIVOS EN LA IMPLEMENTACIÓN Orientación Político-Criminal Medida Cautelar Salidas Alternativas Sanciones No privativas de Libertad Vínculo entre los programas y el sistema judicial Relaciones durante la fase de enjuiciamiento Relaciones durante la fase de ejecución PROBLEMAS DEL SISTEMA RELACIONADOS CON EL MARCO NORMATIVO Duplicidad en la aplicación de medidas y sanciones Especialización de los actores del sistema judicial 49 III. ANÁLISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS: ASPECTOS TÉCNICOS Y DE GESTIÓN MEDIDA CAUTELAR AMBULATORIA Objetivos y Perfil de usuario Metodología de la Intervención Motivación y satisfacción de usuarios Planificación y gestión de recursos Sistemas de registro y evaluación del programa Estándares legales y de derecho 87 2

3 2. SALIDAS ALTERNATIVAS Objetivos y Perfil de usuario Metodología de intervención Motivación y satisfacción de usuarios Planificación y gestión de recursos Sistemas de registro y evaluación del programa Estándares legales y de derecho SANCIONES DE LIBERTAD ASISTIDA Y LIBERTAD ASISTIDA ESPECIAL Objetivos y Perfil de usuario Metodología de intervención Motivación y satisfacción de usuarios Planificación y gestión de recursos Sistemas de registro y evaluación del programa Estándares de legales y de derechos SANCION DE SERVICIO EN BENEFICIO DE LA COMUNIDAD Objetivos y Perfil de usuario Metodología de intervención Motivación y satisfacción de usuarios Planificación y gestión de recursos Sistemas de registro y evaluación del programa Estándares de legales y de derechos 308 3

4 I. METODOLOGIA DE LA EVALUACION DE PROCESOS Y RESULTADOS DE LOS PROGRAMAS 1. DESCRIPCIÓN DE LOS INSTRUMENTOS UTILIZADOS Para el desarrollo de este estudio se utilizaron instrumentos cualitativos y cuantitativos. Estos fueron construidos en base a una matriz de evaluación que surgió del informe 1, en el cual se analizaron las Orientaciones Técnicas y la Ley Las dimensiones, variables y criterios de dicha matriz, se organizan en tres grandes ámbitos a saber: Evaluación del diseño de los programas del sistema penal adolescente no privativo Evaluación de procesos y resultados en aspectos técnicos y de gestión de los programas Evaluación económica de los programas I. EVALUACION DE DISEÑO MATRIZ DE EVALUACION DE LOS PROGRAMAS Dimensiones Variables Criterios evaluativos Temas específicos por programas Caracterización del Caracterización del programa y su población usuaria programa (misión, objetivos, otros); aspectos que lo distinguen de otros programas Identificación perfil de usuarios Coherencia entre proyecto y discurso en objetivos; coherencia de objetivos del programa con OT y Ley Características del perfil de usuario, correspondencia con perfil definido en OT (ej. zona de procedencia), complejidades del perfil de usuarios Pertinencia de los componentes para cada tipo de programa, claridad de las OT para ejecución Todos: identificación de tipos de usuarios al interior de un mismo programa Aspectos legales y de derecho Reconocimiento de finalidad del programa vinculado a política criminal Consideración de los jóvenes como sujetos de derecho Diferenciación de la finalidad políticocriminal según tipo de programa (medida o sanción), comparación con medidas privativas de libertad; coherencia entre perfil del infractor y tipo de programa En proyecto original, diseño de plan anual y diseño de actividades se valora la opinión de los jóvenes y el respeto de sus derechos RD: qué ocurre si el joven o su familia no consiente la reparación que pide la víctima, SBC: qué pasa si el trabajo implica vulneración de derechos 4

5 II. EVALUACION DE PROCESOS Y RESULTADOS (ASPECTOS TECNICOS Y DE GESTION) Dimensiones Variables Criterios evaluativos Temas específicos por programas Metodología de intervención (aspectos técnicos) Metodología de intervención (aspectos de gestión) Definición de objetivos, enfoque y componentes Proceso de ingreso / diagnóstico integral Construcción/seguimi ento de Plan Intervención Individual (PII) Tipos de actividades Flexibilidad / innovación en técnicas y actividades Motivación/ satisfacción de los usuarios Proceso de egreso / evaluación final Planificación/ gestión actividades Conocimiento del proyecto original en cuanto a (objetivos, enfoque teóricometodológico, otros); coherencia entre objetivos/ enfoque / componentes o áreas de intervención Pertinencia de las técnicas usadas para construir diagnóstico integral, inclusión opinión del joven y su familia Coherencia entre resultado diagnóstico y objetivos del PII, integralidad del PII, medición de avances; duración y etapas del PII, seguimiento del PII y sus avances por usuarios Actividades idóneas para cada componente de la intervención (responsabilización, reparación del daño, habilitación e integración social); apoyo técnico de SENAME para diseño de actividades; diferenciación de actividades por cada PII; diferenciación por género, edad u otra; diferenciación por tipo de programa/sanción Flexibilidad en la modificación de técnicas y/o actividades para responder a necesidades de usuarios, búsqueda continua de técnicas innovadoras, búsqueda de soluciones propias Uso de técnicas motivacionales, consideración de la opinión del joven en diseño actividades, efectos/cambios generados por actividades, satisfacción de usuarios con respecto al PII, actividades y el programa en general Sistema de evaluación, criterios y tipos de egreso; Pertinencia de las técnicas usadas para evaluar cumplimiento metas, incluye opinión del joven y su familia. Uso de sistemas de gestión (ej. marco lógico); indicadores intermedios para el PII; nivel de cumplimiento de plan de actividades por cada PII, dificultades técnicas/operativas, recursos disponibles para cumplir con plan Las OT no especifican nada sobre diagnóstico, cómo diseñan esto, integran opinión del adolescente. Todos: indicadores de proceso y su utilidad. SBC: Capacitación y ejecución no debe exceder tiempo total SBC: dónde realizan los trabajos, qué criterios utilizan, qué tipos de trabajos realizar los usuarios, existe más de una alternativa y si se les realiza capacitación. LAE: se realizan cuatro contactos al mes, qué actividades realizan en una hora y media, que mitos y temas abordan y cómo. Métodos para detectar potenciales cambios o efectos generados por las actividades y posibilidad de que los incorporen en su cotidianidad. LA; LAE; SBC: Indicadores utilizados y cómo son medidos para realizar la evaluación según componente. 5

6 Control y supervisión de los PII Mecanismos establecidos para seguimiento de casos en función del PII, medición de avances, predicción y abordaje de la deserción (quebrantamientos); cumplimiento de objetivos PII Metodología de intervención (aspectos de gestión) Aspectos legales y de derecho Gestión de redes / acciones para la reinserción Cumplimiento de objetivos del programa Conocimiento de derechos y normas nacionales e internacionales Consideración de los jóvenes como sujetos de derecho Conocimiento y vínculo con proceso judicial Cumplimiento de estándares legales y de derecho internacional Capacidad del equipo para gestionar redes, apoyo intersectorial, facilidades /dificultades del contexto comunitario, nivel de logro de acciones para facilitar reinserción Nivel de cumplimiento de objetivos/metas; coherencia con el proyecto original y con lo esperado por el equipo, innovación en gestión de actividades/recursos, dificultades y aciertos Nivel de conocimiento de derechos y normas por directivos, profesionales, operadores y usuarios; capacitación de funcionarios en el tema; difusión de derechos al ingreso y durante la permanencia del usuario en el programa Uso de consentimiento informado, aceptación del PII, respeto por la opinión del joven y su familia, respeto de la confidencialidad Nivel de conocimiento de las etapas del proceso, valoración del sistema, involucramiento en el proceso, coordinación Percepción respecto al cumplimiento de la ley , la concordancia de ésta con los programas, y sobre cumplimiento de normas internacionales (derechos del niño y otras) LAE; LA; y SA: organismos hacia donde se realizan derivaciones, rapidez y cobertura para la recepción del caso. Todos: supuestos identificados para la consecución de metas. Componentes con menor logro al momento del egreso. Todos: identificación de contradicciones entre norma y significados entregados a estas por los jóvenes. MCA: anticipación con la cual conoce la fecha en la que se efectuará la sesión que facilite el apoyo al joven para enfrentarla oralmente. Qué ocurre si el proceso ha tenido efectos de victimización del joven y no esta en condiciones de enfrentar el juicio. 6

7 Recursos humanos y materiales (aspectos técnicos y de gestión) Recursos humanos y materiales (aspectos técnicos y de gestión) Sistemas de registro, evaluación y seguimiento Perfil y capacidades de los recursos humanos Compromiso con la actividad desempeñada Relación con los adolescentes y familias Condiciones laborales Caracterización de infraestructura Caracterización de equipamiento Dotación de vehículos Sistema de registro y seguimiento de los usuarios Sistemas para el seguimiento de egresos Sistemas de evaluación de procesos, resultados e impacto Registros y reportes judiciales Idoneidad del RRHH (experiencia, especialización, formación continua), interdisciplinariedad (trabajo en equipo), relación entre RRHH y cantidad de funciones Tiempo y dedicación al programa, actividades externas vinculadas al área, proyección en el área v/s deseos de cambio Construcción de confianza y respeto, buen trato, respeto de derechos, confidencialidad Estabilidad del empleo (contratos), incentivos al desempeño, proyección de ascensos o mejoras salariales, oferta de capacitación Capacidad adecuada para cantidad de usuarios, diferenciación de espacios según su propósito, limpieza, seguridad y confidencialidad Cantidad adecuada para número de usuarios y de profesionales; disponibilidad según tipo de actividades; mantención materiales Disponibilidad de vehículos para visitas; mantención (bencina, repuestos) Uso de registros modernos, integrales y con actualización permanente de ingresos/egresos, diagnósticos, avances en PII y otros datos referidos a los usuarios Existencia de un sistema para mantener el contacto con usuarios después de egresados, apoyo post-egreso Sistema de supervisión de gestión y técnica desde SENAME, existencia de un diseño de evaluación integral que contemple todas las etapas de la intervención e incluya indicadores de impacto (reincidencia y reinserción) Formato para los informes judiciales, existencia de registros y procesos estandarizados, fluidez en el contacto MCA: se es claro que a pesar de la confianza que pueda existir con el delegado, cualquier información que entregue el joven respecto al delito será informado al tribunal. SA: realizan sistematización de experiencias. 7

8 III. EVALUACION ECONOMICA (ASPECTOS DE GESTION) Dimensiones Variables Criterios evaluativos Temas específicos por programas Licitación de proyectos Costos y gestión de los recursos Déficit/superávit de recursos y costos ideales Procesos de postulación y renovación de proyectos Delimitación de presupuestos por ítem y por tipo de programas. Gestión de los recursos Propuesta de recursos ideales por número de usuarios y tipos de programas Falencias en las bases de licitación, dificultades en procesos de renovación; puntualidad en pago de remesas Recursos asignados acordes a costos presupuestados; suficiencia de recursos por ítem; gastos no proyectados (imprevistos) Flexibilidad en uso de recursos; eficiencia en el uso de recursos; búsqueda de recursos complementarios; proyecciones financieras (sustentabilidad) Aspectos no considerados en los presupuestos y que requieren ser cubiertos, áreas en las que presupuesto satisface requerimientos Los instrumentos cualitativos y cuantitativos fueron aplicados en un total de 16 instituciones y 33 programas, correspondientes a las regiones II, V, VIII, X y RM, y consistieron en 4 pautas de entrevistas semi-estructuradas, una pauta de entrevista para grupos focales, una encuesta de satisfacción de usuarios, una pauta de evaluación de la infraestructura y equipamiento, una ficha de caracterización de los programas y un listado para chequear la recolección de información secundaria (ver instrumentos en anexo 2). Las 4 pautas de entrevistas fueron diseñadas para recoger información de los siguientes actores: Directores, jefes técnicos o profesionales Delegados, mediadores u operadores Jueces, fiscales y defensores Supervisores de SENAME La percepción de los usuarios de los programas se recogió por medio de dos instrumentos, la pauta de entrevista para Focus Group y la encuesta de satisfacción de usuarios. La primera se aplicó en 10 instituciones, principalmente a los jóvenes que más asisten a los centros (es decir, a jóvenes de los programa PLA, PLAE y SBC) y la segunda se aplicó a un porcentaje usuarios de cada uno de los programas visitados. 8

9 Previo a la aplicación de las encuestas y Focus Group a los jóvenes, se tomaron en cuenta consideraciones éticas que permitieron resguardar el derecho de los adolescentes a participar, de decidir su participación o no- en la investigación, así como de su derecho a conocer el sentido de ésta, sus procedimientos y resultados. Este consentimiento debió ser leído y firmado por el joven antes de participar en alguna de las actividades de la investigación (ver consentimiento en anexo 3). Finalmente, la pauta de evaluación de la infraestructura y equipamiento, la ficha de caracterización de cada programa y el listado para chequear la recolección de información secundaria fueron aplicadas en cada uno de los 33 programas. 2. TAMAÑO MUESTRAL Para la selección de la muestra se contó con un listado del año 2009, proporcionado por SENAME, donde aparecen todas las instituciones que atienden a jóvenes infractores de ley en el medio libre. De un total de 194 programas funcionando a lo largo de todo el país, se seleccionaron 16 instituciones y 33 programas. La selección de los programas se realizó en base a varios criterios. En primer lugar, se buscó que los programas correspondieran a las capitales regionales más importantes en cuanto a la oferta de programas, por lo que se seleccionaron las regiones V, VIII y Metropolitana, y además se decidió incluir a regiones representativas de la realidad de los extremos del país (II y X). Dentro de cada región, se optó por privilegiar las ciudades más representativas y con mayor densidad poblacional. Para la selección de las instituciones y programas, se utilizó como criterio la representatividad de las instituciones a nivel nacional, y el número de plazas de atención que tienen disponibles para la atención de los adolescentes. Por otro lado se intencionó la selección de un porcentaje menor de instituciones más pequeñas para asegurar diversidad al interior de la muestra. La distribución de instituciones y programas para cada región, según los criterios recién expuestos se muestra en la tabla siguiente: 9

10 Tabla N 1: Cantidad de instituciones y programas por región REGIÓN CANTIDAD INSTITUCION ES CANTIDAD PROGRAM AS II 2 5 V 3 8 VIII 5 7 X 2 5 RM 4 8 Total En la tabla anterior se observa que hay menos cantidad de instituciones visitadas que programas, lo que se explica porque muchas de las instituciones ofrecen más de un programa en medio libre. Por ejemplo, el caso de la II región, 2 instituciones (SERPAJ y ACJ) se reparten 2 y 3 programas respectivamente, como se muestra a continuación: Tabla N 2: Institución, cobertura y tipo de programa REGIÓN PROGRAMA PLAZAS INSTITUCIÓN SBC 35 Corporación SERPAJ PSA 39 Corporación SERPAJ II PLA 10 ACJ Antofagasta PLE 29 ACJ Antofagasta MCA 28 ACJ Antofagasta PLE 37 Congregación Terciarios Capuchinos PLA 12 Congregación Terciarios Capuchinos MCA 23 Congregación Terciarios Capuchinos V PLE 55 ACJ Valparaíso SBC 45 ACJ Valparaíso PLA 18 ACJ Valparaíso PSA 35 ACJ Valparaíso PSA 45 Centro Promoción Comunitaria Galerna VIII SBC 40 CODENI PLA 17 Corp. Desarrollo San Pedro PLE 54 Corp. Apoyo a la Niñez y Juventud en Riesgo Social Llequen 10

11 X RM PLE 55 Congregación Terciarios Capuchinos PLA 18 Congregación Terciarios Capuchinos MCA 47 Congregación Terciarios Capuchinos PSA 102 Fundación Tierra de Esperanza SBC 60 CODENI PSA 110 CODENI MCA 56 Fundación Juan XXIII PLE 35 Fundación Juan XXIII PLA 21 Fundación Juan XXIII SBC 120 ACJ SANTIAGO PLE 369 ACJ-SANTIAGO PLE 101 Corp. Oportunidad y Acción OPCION PSA 158 Corp. Oportunidad y Acción OPCION PLA 63 Fundación Nacional para la Defensa Ecológica del Menor DEM MCA 115 Fundación Nacional para la Defensa Ecológica del Menor DEM PLA 119 PROMESI MCA 308 PROMESI Luego, se proyectó por cada región y programas una cantidad de entrevistas a aplicar, así como una cantidad de Focus Group y encuestas. Tabla N 3: Aplicación de instrumentos proyectados y ejecutados INSTRUMENTOS PROYECTADO EJECUTADO Director Jefe técnico 0 10 Delegado Profesionales Actores claves Total entrevistas Focus Group Encuestas Ficha caracterización Ficha Infraestructura

12 En total se ejecutaron 99 entrevistas de 100 proyectadas, 10 Focus Group de un total proyectado de 10 y 175 encuestas de un total proyectado de 230 (ver listado de transcripciones en anexo 4). Respecto de las fichas de caracterización se puede ver que 11 quedaron incompletas, en cambio las fichas de infraestructura y equipamiento están todas (ver fichas de caracterización en anexo 5). En la tabla siguiente se pueden observar las variaciones efectivas de cada una de las aplicaciones respecto de lo esperado. Además, permite ver cuántas entrevistas, Focus Group y encuestas se aplicaron a cada actor, en cada región seleccionada. En general se observa que en las regiones VIII y RM las entrevistas aumentaron 4 y 6 puntos respectivamente, sobre lo esperado. En la V región se cumple con las entrevistas programadas y en las regiones II y X se realizaron 2 entrevistas menos. En cuanto a las encuestas, se ve como en todas las regiones disminuyen las ejecutadas en comparación con lo proyectado. Finalmente, los Focus Group pudieron realizarse según lo esperado. En la tabla 5, se muestra aún más detallado el resultado de la aplicación de instrumentos, ya que se incorpora a los actores y regiones, los tipos de programas y los resultados obtenidos en la sistematización de las fichas de caracterización de los programas y la de infraestructura y equipamiento. Cabe destacar respecto de las fichas de caracterización y de infraestructura, que se identifica con una C las que están completas, con una I las que están incompletas y con una P las que están pendientes, es decir, que no se han entregado. En general se observa que la información está completa para todas las fichas de infraestructura y equipamiento con un total de 33 documentos, pero que las fichas de caracterización de programas aún se están completando. Se encuentran incompletas 8 fichas y pendientes 3 fichas. 12

13 Tabla N 4: Detalle en la aplicación de instrumentos proyectados y ejecutados REGIO N INSTRUMENTO ACTORES PROYECTAD O EJECUTADO Entrevista Director 3 4 Entrevista Jefe técnico 0 0 Entrevista Delegado 5 6 II Entrevista Profesional 5 1 Entrevista Supervisor SENAME 1 1 Total entrevistas actores programas Focus Group Usuario 1 1 Encuestas Usuario Entrevista Directores 5 4 Entrevista Jefe Técnico 0 2 Entrevista Delegados 8 13 Entrevista Profesionales 6 0 Entrevista Juez 1 1 V Entrevista Supervisor SENAME 1 1 Entrevista Fiscal 1 1 Entrevista Defensor 1 1 Total entrevistas actores programas Focus Group Usuario 2 2 Encuestas Usuario Entrevista Directores 5 3 Entrevista Jefe técnico 5 Entrevista Profesionales 5 4 Entrevista Delegados 7 8 Entrevista Juez 1 1 VIII Entrevista Supervisor SENAME 1 1 Entrevista Fiscal 1 1 Entrevista Defensor 1 2 Total entrevistas actores programas Focus Group Usuario 2 2 Encuestas Usuario X Entrevista Directores 3 2 Entrevista Jefe técnico 3 Entrevista Delegados

14 RM Entrevista Profesionales 5 2 Entrevista Supervisor SENAME 1 1 Total entrevistas actores programas Focus Group Usuario 1 1 Encuestas Usuario Entrevista Directores 7 8 Entrevista Jefe técnico 0 0 Entrevista Delegados 8 8 Entrevista Profesionales 8 8 Entrevista Juez 1 1 Entrevista Supervisor SENAME 2 1 Entrevista Fiscal 1 1 Entrevista Defensor 1 0 Total entrevistas actores programas Focus Group Usuario 4 4 Encuestas Usuario Tabla N 5: Aplicación de los instrumentos en cada programa Región Tipo Programa Plazas Director Jefe técnico Delegado Profesional es Actores claves Focus Group Encuestas Ficha caract. Ficha Infraest. SBC C C PLA C C II PLE C C MCA I C PSA C C Total regional PLE C C PLE C C SBC C C V PLA C C PLA C C MCA C C PSA C C PSA P C Total regional VIII SBC P C PLA I C PLE I C 14

15 PLE C C PLA C C MCA C C PSA C C Total regional SBC C C MCA I C X PLE I C PLA I C PSA C C Total regional SBC p C PLE C C PLE C C RM PSA C C PLA C C MCA C C PLA P C MCA C C Total regional TOTAL NACIONAL

16 Respecto al muestreo de casos obtenido en la aplicación de la encuesta a los usuarios de cada programa, la caracterización es la siguiente: Muestra aplicación encuesta de satisfacción Programa N % Libertad Asistida 52 29,7 Libertad Asistida Especial 32 18,3 Servicio Beneficio Comunidad 17 9,7 Medida cautelar 30 17,1 Salida alternativa 37 21,1 Más de un programa 7 4,0 Total ,0 Los programas para los que se realizó un mayor número de encuestas fueron Libertad Asistida (29,7%) Salida Alternativa (21,1%) y Libertad Asistida Especial (18%). 16

17 En lo que respecta a la edad de los encuestados, estos se encuentran principalmente en el tramo de 17 a 18 años, tramo que concentra un 57% de los casos de la muestra. Edad N % 14 años 3 2,1 15 años 20 11,0 16 años 31 17,1 17 años 50 29,5 18 años 42 22,6 19 años 12 6,2 20 años 2 1,4 22 años 1 0,7 Total ,4 No responde 14 9,6 Total ,0 En cuanto al sexo de los encuestados, las encuestas se aplicaron mayoritariamente a hombres. Un 90% de las encuestas aplicadas corresponde a esta categoría, lo que resulta consistente con la población de los usuarios de los programas. 17

18 A modo de síntesis, es posible afirmar que la muestra de casos obtenida en la aplicación de la encuesta, resulta consistente con la composición de los usuarios de los distintos programas de atención a jóvenes infractores de ley funcionando a nivel nacional. 3. PROCEDIMIENTO DE LEVANTAMIENTO DE INFORMACIÓN EN TERRENO Para el desarrollo del terreno se constituyó un equipo conformado por el investigador responsable, un investigador asociado, un supervisor de terreno y tres investigadores en cada zona geográfica (zona norte, centro y sur). Los investigadores (responsable y asociado) más el supervisor, fueron los encargados de diseñar los instrumentos, la estrategia de aplicación de éstos y de capacitar a los tres investigadores zonales. El proceso de aplicación se inicio contactando vía mail y por teléfono a los directores de cada institución, con el fin de programar una reunión inicial y explicar en términos generales el motivo de la visita. El objetivo de esta reunión fue planificar la aplicación de entrevistas a cada actor, organizar el Focus Group con los usuarios y la aplicación de encuestas de satisfacción. Además, se aplicó la entrevista al director de cada institución, se hizo entrega de la ficha de caracterización de los programas y el listado de los documentos secundarios solicitados previamente vía mail. Finalmente, se estimó una fecha de cierre del proceso y de entrega de todos los antecedentes. 18

19 Como resultado de esta reunión inicial, cada investigador zonal generó un programa de trabajo semanal que se fue completando al finalizar cada encuentro con un director o jefe técnico. Este programa se entregó semana a semana por los investigadores zonales al supervisor de terreno para su revisión y retroalimentación. Las visitas siguientes se desarrollaron según lo planificado en el programa semanal y sólo en excepciones no se pudo concretar alguna actividad. Cuando esto sucedió, se resolvió reprogramando una nueva fecha y hora para desarrollar la actividad. El investigador responsable, el asociado y el supervisor desarrollaron un proceso contante de acompañamiento al terreno. Este consistió en responder dudas técnicas y de gestión a los investigadores zonales, y cuando fue necesario, entregando apoyo en la conducción de los Focus Group y la aplicación de las entrevistas. Por último, al finalizar el terreno se realizaron dos actividades con los investigadores zonales una reunión de discusión y un cuestionario de percepción general. En la reunión se analizaron cualitativamente cada uno de los programas, por tipo de medida o sanción y en torno a los tópicos provistos en la matriz y cuya información está contenida en el desarrollo del presente informe, El cuestionario para cada uno de los programas, donde se recogió la percepción de los investigadores a través de una escala de valoración frente a 32 temáticas (Anexo 1). Los resultados arrojados por ambos instrumentos nos permitieron tener una imagen completa y sintética de las principales fortalezas y debilidades de cada tipo de programa, y en base a estas percepciones se estructuraron los análisis de este informe, nutriéndose por supuesto de toda la información recopilada en terreno desde los programas 4. PASOS PARA LA SISTEMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN Como primer paso para la sistematización de la información, una vez realizadas y grabadas las entrevistas programadas semanalmente, el investigador zonal envió los audios al supervisor en terreno a través de la plataforma gratuita que permite subir documentos pesados y descargarlos por medio de un link (enviado por ) desde cualquier computador. Una vez recibido el link, el supervisor en terreno descargó los audios con el fin de llevar un registro de la duración y características de cada uno, antes de distribuirlos entre los transcriptores. 19

20 El envío de los audios a los transcriptores se realizó con el reenvío del que contiene el link de descarga para que cada transcriptor descargue los audios desde sus lugares de trabajo. Semana a semana los trascriptores enviaron por mail al supervisor su trabajo realizado. De esta forma, el proceso de aplicación de entrevistas y de sistematización se hizo de forma casi simultánea. En el caso de las encuestas de satisfacción, la sistematización se realizó al finalizar el terreno ya que se requirió juntar todos los documentos antes de ingresar la información a la base de datos. Por su parte, Las fichas de caracterización de programas en la mayoría de los casos fue completada digitalmente por el director o encargado de cada programa, pero en los casos que no fue así, fue llenada a mano por el investigador zonal y luego traspasada digitalmente. La ficha de infraestructura y equipamiento fue completada por cada investigador zonal. Para el análisis se crearon 21 unidades hermenéuticas con las cuales se codificó cada una de las entrevistas ingresadas al programa. Cada programa fue analizado por separado en función de los resultados obtenidos de la codificación. Este análisis se complementó con citas textuales de los entrevistados y con insumos secundarios. UNIDADES HERMENEUTICAS 1 Aspectos legales y de derecho 2 Condiciones laborales- clima organizacional 3 Construcción y seguimiento PII 4 Control y supervisión PII 5 Cumplimiento de objetivos 6 Evaluación de procesos, resultados e impacto Flexibilidad e innovación en técnicas y 7 actividades 8 Gestión de redes-acciones reinserción 9 Motivación-satisfacción usuarios Objetivos, enfoque y componentes del 10 programa 11 Perfil-capacidad-compromiso RRHH 12 Perfil del usuario 13 Planificación y gestión de actividades 14 Proceso de egreso-evaluación final 20

21 15 Proceso de ingreso-diagnóstico 16 Proceso de licitación 17 Registros y reportes judiciales 18 Relación usuario-profesional 19 Seguimiento de egresos 20 Sistema de registros y seguimiento usuarios 21 Tipos de actividades El proceso de análisis de las encuestas se realizó con el programa estadístico SPSS que permitió primero, caracterizar a los encuestados en cuanto a su edad y al programa en que se encuentran y luego conocer la percepción y satisfacción que tienen los usuarios respecto de los servicios y trato entregado por el programa, su percepción sobre la calidad y limpieza de la infraestructura y los tipos de actividades en que ha participado. El resultado de todo el análisis es una visión preliminar de la visión que los distintos actores claves, usuarios e investigadores del estudio, tienen respecto a los 6 ejes a evaluar por programa. Estos ejes son: 1. Aspectos normativos de la medida o sanción; 2. Objetivos y población usuaria; 3. Metodología de intervención; 4. Planificación y gestión de recursos; 5. Sistema de registro y evaluación del programa; 6. Estándares legales y de derecho. El primer eje se analizó en un apartado distinto a los demás aspectos considerados. La sistematización de la información contó con el apoyo de 9 transcriptores de entrevistas y/o Focus Group y un encargado de la digitación de las encuestas de satisfacción. El proceso de análisis se realizó por el investigador responsable, dos investigadores asociados y el supervisor de terreno. 5. ASPECTOS FACILITADORES Y OBSTACULARIZADORES DEL TERRENO Desde el inicio al fin del trabajo en terreno, podemos encontrar aspectos que dificultan y facilitan la recolección de información. El primer aspecto que obstaculizó el proceso fue que se retrasó en dos semanas la fecha de inicio del terreno debido a que demoró más de lo estimado la entrega de información oficial entre el Ministerio de Justicia y SENAME. Sin embargo, una vez informado SENAME y los directores de cada programa, el trabajo se desarrolló fluidamente, siempre facilitado por la muy buena disposición de los actores a ser entrevistados y a colaborar en la recolección de los documentos solicitados y en convocar a los usuarios para la aplicación de encuestas y Focus Group. 21

22 Un segundo elemento que dificultó la recolección de información fue la aprensión de algunos directores respecto de permitirnos fotocopiar los documentos solicitados. Esta aprensión fue principalmente con los expedientes de caso, el plan original y el plan anual. Para enfrentar esta dificultad, los investigadores zonales procedieron a explicar a los directores o responsables que la información sería usada de forma confidencial (sobre todo en el caso de los expedientes de caso) y que de ellos se recogerían tendencias generales que permitieran el análisis del diseño de los programas, sus procesos y evaluaciones en cuanto a los aspectos técnicas y de gestión y los aspectos económicos. En algunos casos fue necesario firmar documentos de compromiso para que los directores accedieran a entregar los documentos. Finalmente, los balances de los resultados obtenidos en el proceso de recolección de información secundaria serán informados en el informe final. Una tercera y última dificultad, fue que los directores o jefes técnicos de los programas contaron con muy poco tiempo para completar la información económica solicitada en la ficha de caracterización, debido a que se encontraban con gran carga laboral. Esto se tradujo en que 11 fichas de caracterización, de un total de 33, cuenten con información incompleta o simplemente no se cuente con ella. Uno de los aspectos que facilitó el terreno, fue la buena planificación de las actividades y su supervisión constante. Esto permitió que se cumplieran con los plazos entregados en las bases de licitación, a pesar de iniciar el terreno con dos semanas de retraso. Fue un factor fundamental en el éxito del terreno contar con respuestas rápidas, flexibilidad y apoyo por parte de la contraparte técnica del presente estudio. 22

23 II. INCIDENCIA DE LOS ASPECTOS NORMATIVOS EN LA IMPLEMENTACIÓN 1. ORIENTACIÓN POLÍTICO CRIMINAL En el capítulo 1 de este informe, el examen de la orientación político criminal del diseño se limitó a analizar las opciones que el diseño normativo tomó a la hora de estructurar un sistema de sanciones que privilegiara la imposición de penas no privativas de libertad a la población adolescente como prescriben los instrumentos internacionales. De acuerdo con ese análisis, el diseño contenido en la Ley no privilegia la imposición de sanciones no privativas de libertad. Éstas, a lo sumo, se encuentran en una situación de equilibrio con las penas de encierro. El objetivo específico planteado para la segunda etapa del estudio, esto es, evaluar procesos y resultados de los programas de los dispositivos no privativos de libertad, en relación a la calidad de la gestión, cumplimiento de sus objetivos, de los estándares legales (tanto de la legislación interna como de la internacional), para detectar aciertos y dificultades, precisa explicitar cuales son los objetivos político criminales cuyo cumplimiento se evalúa. En este entendido, cabe tener presente que uno de los elementos que distingue a los sistemas penales juveniles de los sistemas de adultos es el concepto de responsabilización. Este concepto que, al mismo tiempo, constituye el primer y principal objetivo de los sistemas penales de adolescentes- es, en sí mismo, una opción político criminal, toda vez que se distancia del objetivo principalmente punitivo de los sistemas de adultos basados en la imputabilidad y en el juicio de reproche conductual que supone su componente fundamental que es la culpabilidad- para sustituirlo por el propósito de instalar en el joven un mensaje orientado a tomar conciencia de que su participación en la vida social conlleva la obligación de asumir las consecuencias de sus actos y fomentar el respeto por los derechos y libertades de las demás personas 1. De este modo, el objetivo fundamental del sistema de responsabilidad penal de los adolescentes, en su conjunto, es decir, al cual se orienta la globalidad de sus mecanismos de intervención y reacción penal, es la responsabilización. 1 Artículo 40 N 1 de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño; Artículo 24 letra f) de la Ley

24 En un segundo nivel de análisis, destaca la dimensión político criminal de los objetivos que la Ley asigna a las sanciones que establece. A diferencia del sistema penal de adultos, que no asigna de manera expresa un objetivo a la sanción penal, esta ley, en su artículo 20, ordena que la sanción forme parte de una intervención socioeducativa amplia y orientada a la plena integración social. De acuerdo con lo anterior, la orientación político criminal que adopta nuestro sistema penal de adolescentes importa que la intervención penal cumpla al menos dos objetivos: primero, la responsabilización del joven por sus actos y, segundo, que la intervención penal adopte un carácter socioeducativo orientado a la plena integración del adolescente. No obstante, la naturaleza diversa de los dispositivos penales de la ley y, especialmente, aquéllos cuya evaluación se encomienda a este estudio, obliga a formular algunas distinciones que condicionan esa evaluación: a) En primer término, la responsabilización es un objetivo del sistema penal adolescente en su globalidad, esto es, informa y condiciona su funcionamiento integral, de modo que la aplicación de cualquiera de sus dispositivos debe contribuir al logro del objetivo responsabilizador. Así, por ejemplo, el rito procesal que precede a la aplicación de un mecanismo de desestimación de la persecución penal, como el principio de oportunidad, puede y debe llevar implícito el mensaje de responsabilización en términos suficientes, atendidas la naturaleza y gravedad de la conducta a que se aplica. En términos concretos, para el adolescente de 14 años, nunca antes vinculado en modo alguno al sistema penal, que es sorprendido hurtando un chocolate en un supermercado, puede ser suficientemente responsabilizador el mensaje implícito en la eventual detención policial, por lo que, al aplicar el principio de oportunidad, el Ministerio Público ha tenido en cuenta que el primer objetivo del sistema se encuentra cumplido. Igual razonamiento es aplicable a otras conductas y realidades del infractor que justifican, en términos proporcionales, el avance hacia otras etapas del sistema procesal y la aplicación de otros dispositivos, como las medidas cautelares, las salidas alternativas o las sanciones. 24

25 b) En cambio, la intervención penal que se traduce en acciones socioeducativas que conduzcan a la plena integración social, sólo son exigibles a ciertas sanciones contempladas en el sistema, tanto porque el despliegue de estas acciones exige la certeza de que el joven es responsable penalmente de la conducta que se le atribuyó lo que se logra sólo mediante el enjuiciamiento que culmina en una sentencia condenatoria-, cuanto porque la naturaleza de estas acciones provoca que su ejecución sólo sea posible previa planificación y en un período de tiempo cuya extensión lo permita. De este modo, ninguna acción socieducativa puede desplegarse con justificación y legitimación punitiva- durante una medida cautelar, dado que no existe certeza de que el joven haya incurrido en la conducta que permite la intervención. Tampoco es posible el despliegue de estas acciones en las sanciones que se agotan en un solo acto, como es el caso de la amonestación y la multa, dado que la naturaleza misma de la sanción no da tiempo ni espacio a ello. En cambio, estas acciones son plenamente exigibles en las sanciones que conllevan el diseño de un plan de intervención individual, como ocurre con las libertades asistidas y las penas de internación. 1.1 Medida Cautelar Ambulatoria Desde un punto de vista estrictamente legal, la medida cautelar ambulatoria administrada por el Servicio Nacional de Menores, corresponde a la establecida en el artículo 155 letra b) del Código Procesal Penal. Se aplica durante la investigación, esto es, antes de que se dicte sentencia definitiva, y su objetivo es asegurar el logro de los objetivos del procedimiento, es decir, cautelar que el joven esté en todo momento disponible para la ejecución de las diligencias procesales y de investigación, como declaraciones, audiencias, pericias, etc. En este entendido, la medida cautelar ambulatoria es el único de los dispositivos no privativos de libertad a evaluar mediante este estudio que no se ajusta a los objetivos político criminales descritos en este apartado. En cambio, su análisis puede realizarse en la perspectiva abordada en el primer capítulo, esto es, detectar en qué situación práctica se encuentra en relación con la medida cautelar privativa de libertad, además de examinar si su aplicación responde a sus objetivos específicos. 25

26 Las Orientaciones Técnicas (OT) para el funcionamiento del programa de Medidas Cautelares Ambulatorias, disponen que los componentes establecidos para el desarrollo de estos programas se basan en 4 ejes: el control, la reparación, la habilitación y la integración social. El primer componente hace referencia a la vigilancia a la que, a través de un delegado, esta sometido el adolescente. El segundo componente implica prevenir los efectos que el proceso judicial suponga para el adolescente. El tercer componente supone informar a los adolescentes sobre las acciones y consecuencias del proceso al que está sometido. Y el cuarto componente se entiende como la orientación respecto de la red de servicios comunitarios a los que puede acceder el adolescente, si así lo solicitara. En este esquema, el primero de los componentes de la medida es el que responde del modo más directo a los objetivos cautelares de los fines del procedimiento, esto es el control que ejerce el delegado para asegurar la disponibilidad del adolescente para las diligencias procesales y de investigación. El segundo y el tercer componentes contribuyen de un modo menos directo pero se orientan al mismo objetivo, toda vez que la prevención de los efectos negativos del proceso y la información sobre sus consecuencias conducen a contar con un adolescente protegido y conciente de la naturaleza del compromiso que le reporta el proceso y, por ende, con mejor disponibilidad. Sin embargo, el cuarto componente importa acciones de orientación y, eventualmente, derivación hacia la red de servicios comunitarios que pudieren contribuir al objetivo de la medida pero no necesariamente. A los efectos de constatar si el sistema privilegia el uso de esta medida cautelar o no, en relación con el uso de la privación de libertad durante el procedimiento, se tuvo acceso a algunos datos estadísticos. Así, por ejemplo, durante el año 2008 se registró un total de ingresos al sistema de control de las medidas cautelares administradas por SENAME. Un 53,1 % de ellos correspondió a la medida cautelar ambulatoria, mientras que el 46,9% restante correspondió a internación provisoria 2. 2 Informe Estadístico, Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes, Departamento de Derechos y Responsabilidad Juvenil del Servicio Nacional de Menores, Año 2008, pag

27 Aún cuando hay un mayor número de medidas cautelares ambulatorias, pareciera que, de todos modos, el uso de la privación de libertad es excesivo y resta espacio a la medida ambulatoria si se considera la baja gravedad de los delitos imputados a los adolescentes y la escasa habitualidad delictiva de la mayoría de los jóvenes alcanzados por el sistema. En esta materia, las cifras del Ministerio Público dan cuenta de que, en el primer año de funcionamiento de la ley, el 70% de los jóvenes registra un único ingreso al sistema mientras que sólo un 11,8% de ellos registra tres o más ingresos. Al mismo tiempo, la misma fuente da cuenta de que el 70% de los delitos imputados a los adolescentes son de baja gravedad. Según el Ministerio Público, este escenario provocó que el 6,6% de los jóvenes que ingresaron al sistema fuera objeto de una medida cautelar privativa de libertad, afectando sólo al 2,4% de los adolescentes que registraron un solo ingreso al sistema. El segmento de jóvenes mayormente afectado por la privación de libertad durante el proceso correspondió a aquellos que registraron 6 o más ingresos al sistema. El 52,3% de este segmento fue objeto de internación provisoria 3. Es decir, según el órgano persecutor, un porcentaje muy menor del total de adolescentes ingresados al sistema fue objeto de internación provisoria (6,6%) y esta medida se habría concentrado en aquellos que presentan mayor habitualidad delictiva (Se habría aplicado a sólo un 2,4% de los adolescentes ingresados una única vez al sistema y a un 52,3% de los que registran seis o más ingresos), datos que contradicen los registros del SENAME, que, como se ha dicho, dan cuenta de que casi la mitad de los ingresos de medidas cautelares (46,9%) correspondieron a internación provisoria. Como puede apreciarse, las cifras no permiten concluir con certeza si la medida cautelar ambulatoria se utiliza por el sistema con preferencia a la internación. Los datos estadísticos de SENAME se limitan a las medidas que administra, que son sólo un segmento del sistema, mientras que el Ministerio Público cuenta con estos datos sólo para el primer año de funcionamiento de la ley. Con todo, una conclusión como la enunciada precisa de información que cruce otras variables, como el tipo de delito imputado a los jóvenes y la medida de que fueron objeto, datos no disponibles en la actualidad y que correspondería obtener a un estudio distinto del que se informa. 3 Fuente: Unidad Especializada en Responsabilidad Penal Adolescente y Violencia Intrafamiliar del Ministerio Público. Reporte del primer año de funcionamiento de la ley

28 En relación con los objetivos que cumple la medida en la práctica, a través de entrevistas, los profesionales que la administran señalan que el objetivo central de estos programas consiste en mantener una estricta estrategia de control para asegurar la comparecencia de los adolescentes en cada una de las citaciones y audiencias, y en segundo lugar, buscar el logro de los otros componentes de la intervención como la reparación, habilitación e integración social. el primer objetivo es asegurarle al juez de turno que el chiquillo va a cumplir las metas por las cuales fueron ligados a ellos... entre medio hay que velar por los derechos del chiquillo y también asegurarle a él que tenga una entrevista con el abogado defensor comprendiendo que él está en una situación de vulnerabilidad cautelar. donde él tiene la presunción de inocencia por lo tanto hay que asegura que se entreviste con el abogado defensor para que llegue bien preparado a esa audiencia de juicio y llegue bien preparado y no se le acuse injustamente (Delegado, RM). El primer objetivo que tenemos nosotros es hacer cumplir una sanción; los jóvenes entran acá para cumplir una sanción asignada por los tribunales de justicia; el segundo objetivo es la integración social del joven, hacer un trabajo socio-educativo con él. En el fondo complementamos lo que dice la ley, responsabilizar al joven tras su conducta entre los 14 y los 16 años. Nosotros implementamos la responsabilización con un trabajo socio-educativo que lo determina la ley, hay que hacer una serie de pasos y procesos para lograr eso (Director, RM). Por su parte, los operadores de la etapa judicial del procedimiento, esto es, jueces, fiscales y defensores, coinciden en que el interés de la medida está basado en el control del adolescente, agregando que su imposición depende casi exclusivamente de la gravedad del delito en que se funda la imputación. la cautelar y la libre se están dando fundamentalmente sobre una base de reincidencia, uno, y sobre una base de tipo de delito, o sea, simple delito o delito de crimen se hace un cálculo, esa es la práctica, se está haciendo un cálculo sobre la base de la sanción probable, entonces el chico está, estamos hablando de un robo con violencia, un robo con intimidación, un robo a un lugar habitado y eso primera vez, lo más probable es que 28

29 un fiscal no pida una internación y pida porqué es medida cautelar de medio libre ( ) Digamos que hay un antes y un después de Agenda Corta. Antes de Agenda Corta teníamos un mayor abanico de posibilidades, ahora un delito grave cuando hay prensa o tiene un nivel de notoriedad, va a quedar internado, aún cuando sea primerizo (Juez RM)... Es bien buena! Son medidas cautelares en libertad pero tienen un fin que, por ejemplo, que no se acerque a la victima y que se sigan presentando y comparezca; los adolescentes son reacios a comparecer, no sólo a las audiencias, sino en todas partes Un adolescente que tiene medidas cautelares de libertad, en un gran % van a ser jóvenes que se presenten a la audiencia. Lo curioso eso si, que ese joven que esta sujeto a esas medidas cautelares de libertad de estos programa, no se les puede intervenir bio- psicosocialmente, porque es inocente (Fiscal V). De medida cautelar. La verdad es que se ha hecho muy pocas veces. Yo te diría que hay un solo fiscal en Calera que pide esta clase de medidas cautelares como tales y que lo hace básicamente como pa aumentar lo grave digamos, o la cantidad de medidas cautelares de las cuales puede disponer un menor (Defensor V). [ ] los que vengan por primera vez o por un delito de mediana gravedad (un robo con intimidación o con violencia) se le aplica la medida cautelar de baja intensidad, la cual consiste en presentarse ante el programa de medidas cautelares [ ] el juez el garantía es el que constituye la medida cautelar en relación al delito, nunca puede imponer una medida cautelar que aparezca desproporcionada en relación a la sanción que se le iba aplicar al adolescente (Defensora VIII 2). 1.2 Salidas Alternativas La ley como se ha anotado en el primer capítulo de este informe- no se ocupó de regular de modo especial para los adolescentes las salidas alternativas, sino que se limitó a hacerlas aplicables a este sistema por la vía de la supletoriedad del Código Procesal Penal, establecida en su artículo

30 De acuerdo con lo anterior, tampoco hay en el sistema penal adolescente referencias a objetivos específicos que estos institutos procesales deban cumplir al ser aplicados a los jóvenes. Sin embargo, en la normativa internacional encontramos el llamado amplio a que los Estados adopten medidas para tratar a los adolescentes, de quienes se alegue haber infringido las leyes penales, sin recurrir a procedimientos judiciales, a objeto de asegurar que éstos sean tratados de manera apropiada a su bienestar y que guarde relación tanto con sus circunstancias como con la infracción 4. En este contexto, según cifras del Ministerio de Justicia, basadas en la información aportada por la Defensoría Penal Pública, un 44,6% del total de casos terminados en el primer año de funcionamiento del sistema penal adolescente correspondió a la aplicación de las salidas alternativas, siendo la más usada la suspensión condicional del procedimiento 5. Para el mismo período, las cifras del Ministerio Público que refieren a un universo mayor que los casos conocidos por la Defensoría Penal Pública- indican que las salidas alternativas fueron aplicadas en un 20,8% del total de casos terminados. La mayor parte de ese porcentaje un 19,1%- correspondió a la suspensión condicional del procedimiento, cifra superior en casi dos puntos porcentuales a la aplicación de esta salida en los adultos 6. Según estos datos, ya en su primer año de funcionamiento el sistema comienza a dar señales de recoger la normativa internacional en orden a dar a los casos de adolescentes un tratamiento acorde con la solución alternativa del conflicto. Los objetivos de estas figuras son percibidos por los profesionales que operan estos programas como facilitadores de la integración social, en tanto evitan la imposición de sanciones y, por ende, las anotaciones prontuariales de los jóvenes. [ ] Cumpla ciertas condiciones, valga la redundancia, condiciones que el joven acepta y que implican una suerte de beneficio en el fondo, porque si las cumple durante el tiempo que se le dicta, el joven sale sin antecedente, o sea, no hay juicio (Director, PSA, V región). 4 Así se infiere de la lectura coordinada del artículo 40 Nº 3 letra b y Nº 4 de la Convención Internacional sobre Derechos del Niño. 5 Balance del Primer Año de Funcionamiento de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente, junio 2008, Ministerio de Justicia. 6 Idem nota 3. 30