INFORME N 2 VALUE FOR MONEY

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1 INFORME N 2 VALUE FOR MONEY Ministerio de Planificación División Planificación, Estudios e Inversión Departamento de Estudios Abril 2011

2 Documento elaborado por el Departamento de Estudios, División de Planificación, Estudios e Inversión, Ministerio de Planificación. Gobierno de Chile Abril de 2011

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4 1. INTRODUCCION Los acuerdos público privados son cada vez más una nueva opción de inversión en el mundo entero y Chile no es una excepción en este sentido, sino que por el contrario, es uno de los países de la región que mejores condiciones reúne para su desarrollo. En este contexto, es relevante tener en cuenta que la teoría y la experiencia internacional han desarrollado conceptos y metodologías explícitas pertinentes para evaluar esta nueva modalidad de inversión. En este sentido, el presente informe analiza los conceptos de Value for Money y Public Sector Comparator, asociados a los modelos de Public Private Partnership, que han sido desarrollados para generar y evaluar proyectos de inversión pública. 2. DESARROLLO DEL TEMA: DEFINICIONES Public Private Partnership (PPP) Las PPP son asociaciones contractuales a largo plazo entre los sectores público y privado para la construcción, financiación, gestión, operación y/o explotación de infraestructura o equipamiento público, por parte de agentes privados. Los PPP involucran, por lo general, la participación del sector privado en la realización de proyectos de inversión que tradicionalmente han sido ejecutados (o al menos financiados) por el sector público. En este contexto, la característica principal de los PPP es que el sector público deja de hacer construcciones o adquisición de activos materiales (y contratación del personal), para realizar la compra de flujos de servicios. Los PPP son un prototipo de los proyectos DBFO (Design-Building-Finance- Operation) en que una empresa privada diseña, construye, financia y opera un elemento de infraestructura. El privado transfiere la propiedad de la construcción a la autoridad pública, una vez que ha sido concluida la obra, y vende el servicio final al sector público o a los usuarios (bajo un contrato de concesión, por ejemplo). Los contratos de PPP suelen incluir, además de la construcción o mejora de la infraestructura, el mantenimiento de ésta, bajo exigentes estándares de calidad durante toda su vida útil. Es decir, también se contrata la gestión durante todo el ciclo de vida del proyecto. Este es uno de los elementos que se asocian a la transferencia de riesgo desde el sector público al sector privado, bajo un mecanismo básico de incentivos correctos a la excelencia constructiva. 1 Otro 1 Un PPP debe necesariamente involucrar la transferencia de riesgos al sector privado. Página 1

5 elemento importante es la reducción de la incertidumbre en cuanto a la fecha de conclusión de las obras, pues mientras éstas no se hayan concluido, no se inician los pagos. Los PPP permiten que el gobierno disponga de más opciones. Si los proyectos los realiza únicamente el sector público, la principal decisión del gobierno será la de llevar a cabo el proyecto o no (modo tradicional); en cambio, bajo el esquema PPP, el gobierno tiene que decidir si elegir el modo tradicional u optar por un PPP. En el este último caso también tiene que decidir entre alternativas de proveedores del sector privado. Para evaluar estas opciones, se suele recurrir al Value for Money. En suma, los PPP tienen por finalidad que el sector privado ejecute una obra u opere un servicio, compartiendo y distribuyendo riesgos con el sector público, de manera de reducir los costos y obtener recursos para el financiamiento del proyecto y mejorar la capacidad de gestión en emprendimientos de largo plazo. Value for Money (VFM) VFM es el ahorro de costos o la ganancia en calidad derivada de la provisión y operación privada de infraestructura (bajo un esquema PPP), en relación a la provisión y operación de la misma bajo un esquema tradicional. Es decir, existirá VFM cuando los pagos que debiera realizar el sector público por la construcción, operación y mantenimiento de una infraestructura, bajo un esquema PPP, sean menores (en valor actual) a su contratación bajo el esquema tradicional (con gestión directa), ambos ajustados por el riego asociado. Vale decir: VFM = Costo de la provisión pública ajustado por riesgo costo de la provisión privada ajustada por riesgo. Si VFM > 0 Provisión privada (PPP). Si VFM < 0 Obra pública. Página 2

6 Representación gráfica del Value for Money $ VxD Sobrecosto Costo Financiero Prima por riesgo Costo base Costo base Esquema Tradicional Esquema PPP El sobrecosto representado bajo el esquema tradicional, está asociado a aumentos de costos en relación a los establecidos en el contrato original de construcción de la obra que son trasladados al contratista (ajustados por su probabilidad de ocurrencia), y a desviaciones de los gastos de operación y mantenimiento, generados tanto por la no transferencia al sector privado de la gestión del ciclo integral del proyecto como por la necesidad de ajustar el precio en cada nuevo contrato (dada la inexistencia de un contrato de largo plazo con precio cerrado). El VFM no sólo se relaciona con costo, sino que también con calidad. Así, VFM establece que un servicio público debe ser suministrado por aquel privado que pueda ofrecer una mayor calidad a un determinado costo o los mismos resultados de calidad a un menor costo. De esta manera, se busca maximizar a la vez la satisfacción de los usuarios del servicio y el valor de los recursos públicos. Public Sector Comparator (PSC) El PSC es una estimación del costo, ajustado por riesgo, en el evento que el proyecto se financia, implementa y es propiedad del Estado. Se expresa como el Costo Presente Neto de los flujos de caja descontados a la tasa de descuento del Estado. De esta manera, PSC simula la proyección de pagos bajo un sistema de contratación tradicional. El PSC se utiliza comúnmente como un punto de referencia contra el cual se evalúan las propuestas de inversión privada. Página 3

7 Bajo este contexto, la metodología del PSC permite estimar y evaluar los costos de un proyecto PPP en comparación con los del mismo proyecto pero realizado por el Sector Público (proyecto de referencia). En este marco, el PSC se basa en la valoración de los riesgos transferidos al sector privado 2 y las posibles reducciones de costes derivadas de la gestión privada, frente a los mayores costes de financiación. De esta manera, la comparación es la siguiente (en valor presente neto): $ Representación gráfica del PSC comparado Riesgo Transferible Costo Base Cofinanciamiento estatal (pagos diferidos al concesionario) Costos de Transacción Riesgo Retenido Ingresos Públicos Proyecto de referencia Riesgo Retenido Ganancias en Competitividad Proyecto PPP Nótese que una parte del riesgo de los proyectos es transferible desde el sector público al privado y otra no (riesgo retenido). Según el BID, estos riesgos son de los siguientes tipos: construcción, demanda, diseño, ambientales, financieros, fuerza mayor, infraestructura, operativos, cambios de legislación y marco regulatorio, valor residual de activos, obsolescencia tecnológica, etc. El criterio de transferencia se fundamenta en que el privado será capaz de administrar el riesgo a un menor costo que el Estado. Para realizar el PSC se requiere definir un proyecto de referencia, asignar costos, identificar riesgos, establecer la consecuencia de los riesgos y su probabilidad de ocurrencia, calcular el valor del riesgo e identificar su localización 2 Se suelen utilizar hipótesis alternativas para valorar los riesgos. Página 4

8 3. RELACIÓN DE LA EVALUACIÓN DE PROYECTOS PPP Y EL SNI No existe una metodología de evaluación de proyectos definida en el Sistema Nacional de Inversiones (SNI) de Chile para evaluar proyectos que se realicen bajo el marco del PPP, que incluyan los conceptos de VFM y PSC. Esta es una oportunidad que puede ser considerada y eventualmente asumida. Si se opta por ello, debe tenerse en cuenta que para evaluar este tipo de proyectos pueden identificarse tres grandes etapas. La primera se refiere a la medición del costo ajustado por riesgo del proyecto público de referencia. Esto implica: Calcular los costos del proyecto de referencia (inversión, explotación, mantención, operación) Analizar los riesgos asociados, tanto retenidos como transferidos Calcular los ingresos públicos del proyecto Calcular el costo total ajustado por riesgo La segunda etapa consiste en la medición del costo ajustado por riesgo de la alternativa PPP en forma de concesión cofinanciada, lo cual implica: Definir y describir la concesión Realizar el análisis económico-financiero Calcular el costo total ajustado por riesgo La Tercera y última etapa consiste en la estimación del VFM y determinar la modalidad de ejecución, lo cual incluye: Realizar el análisis comparativo de alternativas Elaborar el reporte del test VFM 4. CONSIDERACIONES FINALES A partir de 1991, Chile impulsó la incursión del sector privado en la provisión y explotación de infraestructura pública mediante contratos de concesión. Hasta el año 2010, las concesiones han permitido la inversión de más de US$ millones que permitieron reducir el déficit de infraestructura y mejoraron los estándares de calidad a partir de compromisos de mantenimiento. La experiencia desarrollada aporta tanto ventajas como desventajas, pero queda claro que son una opción que puede continuar siendo utilizada, por lo que conviene adecuarse a esta posibilidad desarrollando en MIDEPLAN metodologías ad hoc que recojan la experiencia internacional y el estado del arte desarrollo en la literatura. Dado que las concesiones son un caso particular de las PPP, a continuación se describen las ventajas y desventajas de este tipo de relaciones contractuales. Página 5

9 Ventajas de las PPP: La principal ventaja de las PPP es la creación de VFM, producto de varios factores, entre los más importantes: transferencia de riesgos, especificación de los productos/servicios a generarse, contratos de largo plazo, establecimiento de medidas de desempeño (rendimiento), aumento de la competencia y mejoras en la gestión. Adicionalmente, se logra la conclusión (entrega) más rápida de los proyectos, mejoran los cálculos de costos por parte del sector público y existe evidencia de amplio apoyo a los PPP en curso. Las ventajas potenciales derivadas de la aplicación de PPP, pueden impactar sobre varios ámbitos. Ellas se sintetizan en el siguiente cuadro: Ventajas potenciales de programas PPP, según ámbito 3 Fiscales Económicas Tecnológicas Sociales Políticas Mejora de Rapidez de Transferencia Atender Nuevo papel deuda entrega tecnológica necesidades para el pública Mejor VFM Modernización Fiabilidad Formación Innovación sociales Mejorar nivel gobierno Conservar Asignación Eficacia de vida responsabilida óptima de Acceso a Menor d pública para riesgo capital impacto provisión de Control internacional medio servicios presupuestari Apoyo a ambiental Controlar o mercados de Equilibrar corrupción y capital locales objetivos otras fuentes públicos distorsionantes privados Asignación Estabilidad en el largo plazo más eficaz de recursos Desventajas (problemas) de las PPP: 1. Siempre está presente la posibilidad de renegociación de obras adicionales 4 2. Riesgo de Hold Up para el Estado 5 3 Fuente: La tercera vía: en la frontera entre público y privado Public-Private Partnerships. Cátedra económico - financiera del Centro PwC & ie del Sector Público. Por Gayle Allard y Amanda Trabant. 4 Un caso de los PPP son las concesiones y sirven para ilustrar el punto. Según datos de Engel, recogidos por Bitrán y Villena (2010), de los US$ millones invertidos por los concesionarios en Chile, US$ provienen de inversiones adicionales (y por tanto involucraron renegociación o litigio). 5 Esto es ser rehén del privado por las dificultades (políticas por ejemplo) que conlleva una eventual suspensión de obras por discrepancias con éste. Página 6

10 3. Algunos contratos pueden ser incompletos y contener asimetrías de información 4. Existen dificultades de renegociación frente a la incertidumbre que representa la demanda potencial 5. Riesgo de seleccionar proyectos sin la rentabilidad social requerida 6. Podría darse una inadecuada distribución de riesgos entre los sectores público y privado 5. DESAFÍOS PARA EL SNI Los modelos PPP no son nuevos en el país. Según el BID, la Ley de Concesiones y Obras Públicas ha permitido impulsar alrededor del 95% de la inversión privada que se ha realizado en Chile a través de modelos PPP. Desde inicios de la década de los 90 se han otorgado concesiones por más de 11 mil millones de dólares. Dichas iniciativas de inversión no han sido evaluadas por MIDEPLAN, sino por la Coordinación de Concesiones de Obras Públicas del Ministerio de Obras Públicas. División que se encarga de la Licitación de Proyectos y de evaluar su factibilidad. En una primera etapa, llamada etapa de presentación, la iniciativa privada es revisada, por el MOP y otros organismos del Estado (entre los que no se encuentra MIDEPLAN), con el propósito de establecer si existe, en principio, Interés Público en el Proyecto presentado. A continuación se ilustra este proceso: Presentación y declaración de interés o rechazo de una IDI privada Fuente: MOP. Página 7

11 La Declaración, de Interés Público no significa la aprobación del proyecto, sino sólo el interés de conocerlo en detalle, donde el MOP solicitará al Proponente diversos estudios, dependiendo del tipo de proyecto, los que permitirán en definitiva determinar la real factibilidad de licitar el proyecto por el Sistema de Concesiones, para lo cual el Privado contará con un plazo de hasta 2 años para la entrega de dichos estudios. Esta etapa de estudios es llamada Etapa de Proposición. Etapa de Proposición (Evaluación). Fuente: MOP El ciclo de vida de una iniciativa privada puede ser sintetizada en tres pasos: Proposición, Licitación e Inicio de la Concesión. Este proceso se representa en la figura que se muestra a continuación: Ciclo de vida de una IDI privada Fuente: MOP Si bien MIDEPLAN no participa actualmente del proceso de evaluación de las iniciativas PPP, que se otorgan bajo el amparo normativo de la Ley de Concesiones de Obras Públicas; lo hará en el corto plazo. En este caso, debe estar preparado para enfrentar exitosamente el desafío. Página 8

12 Para ello, debe adecuar el sistema y prepararse en aspectos como: Identificar los problemas enfrentados en el diseño y ejecución de proyectos concesionados y prever soluciones, así como prospectar diferentes escenarios para la evaluación. La generación de una metodología adecuada para evaluar este tipo de proyectos, que es la que se desarrolla en este documento PPP-VFM-PSC, todo esto a partir de la revisión de las metodologías que actualmente aplica la unidad correspondiente del MOP. Contar con el recurso humano capaz de realizar esta tarea eficientemente. Con estos dos requisitos cumplidos no se visualizan mayores dificultades para incorporar al MIDEPLAN a la labor de evaluar proyectos PPP. Evaluación PPP: Un ejemplo El terremoto del 27 de febrero de 2010 desnudó la precaria situación de la infraestructura hospitalaria pública. El Estado no ha dado paso a que el sector privado realice nuevas inversiones en este rubro, pero esta es una posibilidad latente, toda vez que se estima que la brecha financiera para cubrir la demanda por inversión en el sector alcanza los USD millones. En este sentido, a continuación se ilustra cuál podría ser el escenario de evaluación de este tipo de proyectos de inversión bajo un esquema de PPP y VFM. El planteamiento de la decisión sigue el siguiente esquema 6 : Inversión Tradicional Establecimientos Completos/parciale Rehabilitación Parcial Establecimientos Completos Demanda Inversiones Concesiones Redes de Establecimientos Redes de Apoyo Comparador Financiero Leasing Operacional 6 Presentación de Astorga, I. Asesor de MINSAL en Seminario Organizada por P.U.C. Página 9

13 El VFM seria producto de cinco variables: ciclo de vida, gestión de riesgos, gestión de contratos, gestión presupuestaria y calidad, de la siguiente manera: 7 APP v/s GESTION TRADICIONAL VARIABLE APP INVERSION TRADICIONAL Ciclo de Vida Gestión Riesgos Gestión Contratos de de Considera todo el ciclo de vida del activo (Largo Plazo) Se centra en la construcción (corto mediano plazo) Se identifican y gestionan Riesgos implícitos, retenido por el Estado Contrato único de largo plazo, con alineamiento de objetivos Múltiples contratos en el largo plazo, con diversos objetivos Un responsable del contrato Múltiples responsables de los contratos Gestión Instrumento Plurianual con Ley de Presupuesto Presupuestaria garantías de pago (Anual) sin posibilidad de asegurar compromisos pluriaules Calidad Conocida y gestionada y exigible No reconocida ni exigida Valor por Dinero 7 El contenido del cuadro responde al juicio del citado experto. Página 10

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