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1 Documentos de Trabajo Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad en los Países Andinos Joaquín Vial Cambridge, MA Febrero del 2002 Center for International Development, Harvard University Se prohíbe la reproducción o distribución parcial o total de este documento sin la autorización del.

2 Tabla de Contenido INTRODUCCIÓN SON MÁS VOLÁTILES LOS PAÍSES ANDINOS? QUÉ FACTORES EXPLICAN LA VOLATILIDAD EN LOS PAÍSES ANDINOS? LOS CANALES DE TRANSMISIÓN DE LA VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS PRODUCTOS BÁSICOS A LAS ECONOMÍAS DOMÉSTICAS VOLATILIDAD DE PRECIOS DE PRODUCTOS BÁSICOS Y VULNERABILIDAD DE LOS PAÍSES ANDINOS BOLIVIA COLOMBIA ECUADOR PERÚ VENEZUELA COMENTARIOS FINALES REFERENCIAS Lista de Cuadros Cuadro 1. Indicadores de volatilidad del crecimiento del PIB... 5 Cuadro 2. Efectos de la volatilidad en el crecimiento del PIB ( )... 7 Cuadro 3. Principales exportaciones de los países andinos i

3 Dependencia de Recursos Naturales y Vulnerabilidad en los Países Andinos Joaquín Vial INTRODUCCIÓN Los países andinos tienen una gran riqueza en recursos naturales. Sin embargo, eso también ha significado un importante grado de dependencia y vulnerabilidad frente a los vaivenes que sufren frecuentemente los mercados de productos básicos, así como fenómenos naturales que tienen especial incidencia en las condiciones de producción de estos bienes. La relación entre el crecimiento de países en desarrollo y su dotación de recursos naturales ha atraído considerable atención entre los economistas desde hace décadas. El tema tiene ángulos distintos, que van desde la trayectoria de uso de factores a lo largo del proceso de desarrollo y sus implicancias sobre la distribución del ingreso (Leamer et al., 1999; Engerman y Sokoloff, 1994) para poner un extremo, pasando por la discusión sobre las dificultades que esto plantea para lograr tasas de crecimiento altas y sostenidas en el tiempo (Sachs y Warner, 1995) y, lo que nos interesa en esta ocasión, la vinculación entre las fluctuaciones de corto plazo de la economía y la dependencia de recursos naturales. Este último tema ha sido objeto de múltiples análisis, muchos de ellos con un foco predominante en América Latina. El estado del conocimiento a comienzos de la década de los 90 se encuentra bien reflejado en una publicación de CIEPLAN y el BID editada por Eduardo Engel y Patricio Meller en Entre las revisiones más recientes y completas del tema cabe señalar el Informe Anual del BID del año 1995 (Hacia una economía menos volátil; BID, 1995) y el volumen editado por el BID y la OECD sobre temas relacionados (Hausmann y Reisen, 1996). El Banco Mundial también ha abordado el tema recientemente en su Conferencia Anual para América Latina del año 2000 (de Ferranti et al., 2000). El Fondo Monetario, por su parte ha realizado evaluaciones de las experiencias con Fondos de Estabilización (Fasano, 2000; Davis et al., 2001) y 1

4 recomendaciones para el diseño de política fiscal para países exportadores de petróleo, que son aplicables en una proporción importante a otros exportadores de productos básicos (Engel y Valdés, 2000). El interés en este tema ha resurgido últimamente en el contexto de la discusión sobre reglas e instituciones para la política fiscal (ver Perry, 2002, por ejemplo). El propósito de este trabajo es incorporar la evidencia recogida por equipos de investigación de universidades locales en cada uno de los cinco países andinos y ponerla en el contexto de la evidencia internacional, para concluir con recomendaciones de política aplicables a los países de la región. El trabajo está dividido en cinco partes, además de esta introducción. En la primera de ellas se hace una breve revisión de la evidencia disponible acerca de la volatilidad de estas economías; en la segunda se analizan los factores que influyen en esta volatilidad; en la tercera se analizan los mecanismos de transmisión de la volatilidad de los mercados de productos basados en recursos naturales hacia las economías locales; en la cuarta se discute la situación de cada uno de los países de la región, para finalmente concluir con recomendaciones de política aplicables a los países andinos. 1. SON MÁS VOLÁTILES LOS PAÍSES ANDINOS? El Informe Anual del BID del año 1995 aporta abundante evidencia respecto de la magnitud y orígenes de la volatilidad, sobre la base de la información para las décadas de los setenta, ochenta e inicios de los noventa (BID, 1995). Allí encontraron que las desviaciones estándar del crecimiento del PIB, del consumo privado y del tipo de cambio real en América Latina superaban significativamente a las de los países industrializados y a los de Asia, siendo más bajas sólo que en Asia Central y África. En el caso de la inversión, esto se repite, con la sola excepción de los países en proceso de industrialización en Asia 1. Por otra parte, cuando examinan los ciclos económicos, ellos 1 Estas cifras están ponderadas por la población de cada país, por lo que necesariamente están muy marcadas por los casos de los países más grandes de cada región, cuando hay mucha disparidad entre el tamaño de la población entre los países de cada grupo. 2

5 concluyen que las recesiones latinoamericanas son más frecuentes, intensas y de mayor duración que en los tres grupos de países antes mencionados. Cálculos simples por países tienden a modificar algo esta apreciación. Si se estiman los coeficientes de variación de las tasas de crecimiento del PIB en el período se observa que el promedio simple para una muestra de 106 países es de 1,29. El promedio no ponderado - para América Latina, sin embargo, es algo más bajo: 1,26. Si se ordenan los países desde los más volátiles hacia los más estables, Perú aparece como el país de mayor variabilidad del PIB entre los países andinos, con un coeficiente de 1,7 y en la ubicación 23 del total, seguido por Venezuela en el puesto 25 y un coeficiente de 1,6 y Bolivia en el puesto 35 (1,4). Los demás países andinos están por debajo de la media regional, con Ecuador en el lugar 51 (1,2) y Colombia, con una situación excepcionalmente estable, en la ubicación 100 (0,6) 2. Si se separa la muestra entre aquellos países para los cuales la participación de las exportaciones primarias en el total de exportaciones de bienes representaba más de 50% en 1980 (definiendo las exportaciones primarias como el total de exportaciones de mercaderías menos las exportaciones de manufacturas, en la terminología del Banco Mundial, 2001) se obtiene que la variabilidad promedio del PIB en este grupo de países (70 de los 106) alcanza un valor de 1,52, muy superior a la de América Latina o la del total de la muestra. Más que un problema regional entonces, la evidencia sugiere una asociación entre dependencia de productos primarios y volatilidad. El análisis econométrico que respalda las conclusiones del estudio del BID permite precisar mejor las conclusiones. Además de los indicadores de volatilidad agregados por región, ellos hacen una estimación de los determinantes del crecimiento económico, y a partir de ella deducen que la variabilidad en el crecimiento de la región no es algo intrínseco y singular de ella, sino que se explica por la gran volatilidad que presentan los determinantes del crecimiento en la región. 2 La fuente de información es el CD-ROM del Banco Mundial: World Development Indicators Los cálculos están a disposición de quien los solicite. 3

6 En un estudio más reciente de M. Braun y Ricardo Hausmann (2002) ellos exploran posibles explicaciones para las severas restricciones de liquidez que afectan a los países de América Latina y encuentran que si bien no hay efectos especiales propios de la región, la combinación de términos de intercambio más volátiles, menor integración internacional de los mercados financieros y mayor debilidad de los derechos de los acreedores se combinan para generar una mayor presencia e intensidad de los llamados credit crunches en la región. De especial interés para nuestro estudio es la vinculación que ellos encuentran entre caídas en los términos de intercambio y restricciones de crédito en el mercado financiero local, que se produce como consecuencia de la mayor dificultad de los intermediarios financieros para levantar fondos en el exterior cuando empeora la cuenta comercial por causas exógenas al país. De Ferranti et al. (2000) encuentran evidencia de una relación inversa y no-lineal entre la volatilidad del crecimiento del PIB y diversas medidas de desarrollo de los mercados financieros internos. Caballero (2000) ha mencionado la importancia de que los mercados de capitales sean no solo profundos, sino también muy activos, con elevados flujos de transacciones, ya que de lo contrario tampoco cumplirán con la función estabilizadora que se espera de ellos. Sin embargo, él destaca la dificultad para lograr esto en la medida que las garantías que los deudores nacionales pueden ofrecer, en un contexto de riesgo cambiario, son débiles y poco atractivas dado que no existe un mercado internacional donde se puedan transar los activos de respaldo. En esta misma línea, de Ferranti et al. (2000) recuerdan que es necesario que esa profundidad financiera sea sana en el sentido que esté respaldada por activos que tienen capacidad de generar un flujo de caja para servir las deudas, lo que no sólo tienen que ver con las garantías, sino también con la calidad de la regulación y supervisión financiera, las prácticas del sistema financiero local y el ambiente macroeconómico general. Otra pregunta importante apunta en la dirección del cambio en la volatilidad en los últimos años, todavía sin tratar de identificar causas u orígenes de dicha volatilidad. El cuadro 1 muestra los mismos indicadores aludidos para dos sub-períodos: y Se ha decidido excluir el período que estuvo dominado por profunda 4

7 inestabilidad en todo el mundo y que en el caso de los países en desarrollo puede ser distorsionado por la Crisis de la Deuda, que tuvo su origen en los mercados financieros. Los datos indican un claro aumento en la volatilidad, que afecta a todos los grupos agregados de países y que también se ve reflejado en los países andinos, con la única excepción de Bolivia que, contrariamente a las tendencias generales, exhibe una trayectoria más estable en este período. Este es un caso sugerente, porque Bolivia realizó profundas reformas económicas que han permitido un manejo mucho más consistente de las políticas económicas en el período. Su dependencia de recursos naturales ha bajado algo, pero sigue siendo una característica importante de su estructura de exportaciones. Cuadro 1. Indicadores de volatilidad del crecimiento del PIB País Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela Promedios América Latina Total 106 países Dep. Exp. Primarias (70 países) Fuente: Cálculos del autor sobre la base de datos de Banco Mundial(2001). A la luz de estas cifras, no es de extrañar que hoy predomine en la región una sensación de inseguridad económica (de Ferranti et al., 2000). A ello se agrega que muchas de las estructuras de protección que fueron construyendo las clases medias durante el Siglo XX usando el aparato del Estado, han sido debilitadas o desmanteladas por la combinación de reformas modernizadoras y ajustes fiscales en los años 90. 5

8 Dani Rodrik, en un trabajo reciente realizado para el Banco Mundial (Rodrik, 1999) aporta evidencia de esta sensación creciente de inseguridad económica en la región y utiliza un enfoque distinto para medir volatilidad, aplicándolo a un grupo pequeño de países de América Latina. Él calcula la probabilidad de que el Ingreso por habitante caiga en más de 5% en un año dado en una década, encontrando que para Perú y Venezuela dicha probabilidad subió desde niveles ligeramente inferiores al 5% en los 60s a tasas cercanas o superiores al 30% en los 80s, para luego bajar a niveles todavía relativamente altos en los 90s (17,8% en Perú y 9% en Venezuela). Este problema no aflige a todos los países de la misma manera: Argentina, Chile, Colombia y Uruguay mejoran respecto de los 60s o mantienen una baja probabilidad de caída en el PIB en los 90s, mientras que Brasil y México empeoran de manera tan dramática como los dos primeros países mencionados. 2. QUÉ FACTORES EXPLICAN LA VOLATILIDAD EN LOS PAÍSES ANDINOS? Tanto el estudio del BID para América Latina como el del Banco Mundial entregan antecedentes importantes para identificar los impactos de la volatilidad de variables claves en el crecimiento de la región y de los países andinos en particular. En el primer estudio mencionado se computan los efectos acumulados de las desviaciones de ciertas variables explicativas respecto de los valores que alcanzan en países desarrollados, para evaluar su importancia relativa en la explicación de las desviaciones de las tasas de crecimiento respecto de las de los países desarrollados. En otras palabras, cuánto de las desviaciones del crecimiento del PIB se explican por la volatilidad de las variables que lo determinan. Ellos entregan información sobre tres variables: los términos de intercambio, la volatilidad del tipo de cambio real y la volatilidad de las políticas. Por cierto, estas variables no son independientes entre sí y pueden haber interacciones importantes. Por ejemplo, en países en que la política fiscal está fuertemente influenciada por las disponibilidades de caja y donde éstas a su vez dependen de las rentas de recursos naturales, ya sea porque se trata de empresas estatales o por la vía tributaria, entonces la 6

9 volatilidad de términos de intercambio va a generar inestabilidad en la política fiscal. Un razonamiento similar puede explicar vinculaciones entre términos de intercambio y volatilidad del tipo de cambio real. Por otra parte, estos cálculos no incluyen los efectos explícitos de interacciones por medio de los mercados financieros, más allá de las que se derivan de la política monetaria propiamente tal. Aún así los resultados que se reproducen en el Cuadro 2 son bastante elocuentes. Cuadro 2. Efectos de la volatilidad en el crecimiento del PIB ( ) Países o Términos de Tipo de cambio Políticas Efecto total Regiones intercambio real económicas en Crec. PIB (1) (2) (3) (4= 1+2+3) Bolivia -0,71-1,37-1,59-3,67 Colombia -0,54-0,09 0,02-0,63 Ecuador -1,75-0,22-0,10-2,07 Perú -0,41-0,40-0,70-1,51 Venezuela -2,78-0,25-0,19-3,22 Promedios regionales A. Latina -0,48-0,38-0,36-1,22 Andinos -1,24-0,47-0,51-2,22 AL excluyendo Andinos -0,26-0,36-0,31-0,92 Fuente: BID (1995), Segunda Parte, cuadro 7. Si bien es cierto estos resultados seguramente están muy influidos por las turbulencias de la década de los 80, con la Crisis de la Deuda y sus secuelas, no deja de ser destacable el rol preponderante de la volatilidad de los términos de intercambio en la explicación de las fluctuaciones del PIB regional y, muy especialmente, de los países andinos, incluso si no se toman en cuenta las posibles interacciones que se mencionaron más arriba. El trabajo del Banco Mundial (de Ferranti et al., 2000) realiza cálculos similares para un período más extenso, encontrando también que los términos de intercambio, la política 7

10 fiscal y la política monetaria juegan un rol importante en la explicación de la volatilidad del PIB. En otro estudio, Adeel Malik (2002) explora los orígenes de la volatilidad en una muestra de alrededor de 110 países para el período , con un foco especial en variables político-institucionales. Cuando ordena los factores que explican la volatilidad del PIB en su muestra sobre la base de la probabilidad ex post de ella en un esquema de tipo bayesiano, él encuentra que los tres factores más importantes son la volatilidad del consumo del gobierno (como porcentaje del PIB), la volatilidad de los términos de intercambio y el nivel de competencia en la participación política (con un signo negativo, es decir, a mayor competencia política, menor volatilidad en el PIB). Es interesante destacar que Malik no encuentra relaciones significativas entre el grado de apertura comercial e inestabilidad en el PIB, así como tampoco encuentra que un efecto regional puro de América Latina sea significativo. Cuando explora la relación entre la profundidad de los mercados financieros y la volatilidad encuentra una relación inversa, que desaparece cuando incluye la volatilidad de los términos de intercambio en la regresión, lo que tiende a reforzar la conclusión de Braun y Hausmann (2002) en el sentido que los mercados financieros posiblemente actúan como amplificadores de la volatilidad de los términos de intercambio 3. Cuál es la relación entre los recursos naturales y la volatilidad de los términos de intercambio? Estos últimos pueden ser muy volátiles porque la canasta exportadora (o importadora) está muy concentrada en pocos productos con precios muy volátiles, sean o no recursos naturales, pero también puede originarse en importaciones muy concentradas o porque las exportaciones siendo diversificadas, están dirigidas a un solo mercado importante, por ejemplo. Perfectamente podríamos tener el caso de un país como Brasil, que tiene una canasta exportadora relativamente diversificada, pero con una fuerte importancia del petróleo en la canasta de importaciones; o bien una situación de fuerte especialización en unos pocos productos que no tienen relación alguna con recursos 8

11 naturales, pero que son muy pocos y por ende las fluctuaciones en ese mercado particular tienen un impacto muy fuerte en al economía nacional (Costa Rica por ejemplo). Un tercer caso puede ser aquel en que el país tenga una canasta exportadora muy diversificada en términos de productos, pero muy concentrada en un solo mercado de destino (México o Canadá, por ejemplo), de manera que el ciclo de la economía importadora se transfiere directamente al país exportador. El Cuadro 3 entrega antecedentes respecto de la canasta exportadora de los países andinos. 3 La relación sigue siendo negativa, pero deja de ser significativa estadísticamente debido a que la magnitud del coeficiente se reduce a una fracción del valor previo, con una desviación estándar que aumenta marginalmente. 9

12 Cuadro 3. Principales exportaciones de los países andinos (millones de dólares) Exportaciones Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela (orden de importancia) (Zinc) (Petróleo) (Bananas) (Oro) (Petróleo) (Soya) (Café) (Petróleo) (Cobre)(Acero) (Oro) (Carbón) (Camarón) (Zinc) (Aluminio) (Gas) (Bananas) (H. Pescado) (Flores) (Vestuario) Suma principales Exportaciones Total exportaciones Principales/total (porcentaje) 43% 54% 62% 50% 78% Fuente: FMI y bancos centrales. Como se puede apreciar, los cinco países andinos presentan canastas de exportación concentradas en unos pocos productos, que además están basados en recursos naturales. Con la sola excepción de las prendas de vestir en el caso de Perú, las manufacturas distintas de la refinación de minerales o combustibles no aparecen en este listado. Por otra parte, unos pocos productos representan del orden del 50% o más de la oferta exportadora total. Bolivia que sería la excepción a esta regla está en proceso de expandir fuertemente sus exportaciones de gas natural a Brasil y a terceros países, de manera que ya en el 2001 la canasta exportadora de Bolivia presenta una concentración de 50% en los 4 productos identificados en este cuadro. Es claro entonces que estos países presentan una fuerte concentración de sus exportaciones en unos pocos productos básicos. Por otra parte, sus importaciones son mucho menos concentradas y comprenden principalmente 10

13 manufacturas de todo tipo. Por otra parte, hay abundante evidencia de la elevada volatilidad de los precios de los productos básicos, especialmente en el caso del petróleo, azúcar y café 4. Por lo tanto, podemos afirmar que la volatilidad de los términos de intercambio en estos cinco países se explica fundamentalmente por la volatilidad de los precios de los productos básicos que ellas exportan y no por las otras razones mencionadas anteriormente. Cuáles son los canales mediante los cuales se transmite la volatilidad de los términos de intercambio? Esto está íntimamente relacionado con características propias de cada país, como por ejemplo, la estructura de propiedad de los recursos, las características del sistema cambiario, las restricciones (o ausencia de estas) a los movimientos de capitales y remesas de utilidades, la estructura de financiamiento del gobierno, etc. En lo que sigue analizaremos esto en relación con cada uno de los países andinos, concentrándonos en los efectos sobre la Balanza de Pagos y las finanzas públicas. 3. LOS CANALES DE TRANSMISIÓN DE LA VOLATILIDAD DE LOS PRECIOS DE LOS PRODUCTOS BÁSICOS A LAS ECONOMÍAS DOMÉSTICAS Uno de los problemas complicados que los agentes privados, gobiernos e intermediarios financieros deben resolver cuando enfrentan cambios abruptos en los precios de los productos que son fuentes de su ingreso es decidir si ellos son permanentes o transitorios y, en este último caso, cuan prolongado puede ser el ciclo de precios altos o bajos. En un mundo con incertidumbre es imposible tener seguridad sobre estas materias e incluso la información estadística sobre el comportamiento de estas series tiene valor limitado, ya que siempre hay elementos de incertidumbre (tecnología, etc.) que impiden saber con certeza si las últimas observaciones de una serie están siendo generadas por el mismo proceso aleatorio que antes o por uno nuevo. Ello es más complicado mientras mayor es la desviación de los precios respecto de la trayectoria promedio o normal. En lo que 4 Véase por ejemplo, Larson, Vrangis y Yabuki, 1998, y las referencias allí citadas. 11

14 sigue supondremos que el shock de precios es transitorio, pero que los afectados no están seguros de ello, de manera que su conducta se verá afectada por esta incertidumbre. En un mundo ideal, los mercados financieros juegan un rol central en la amortiguación de los efectos de estos shocks transitorios sobre la economía del país. Las empresas y consumidores que se ven afectados por la pérdida de ingresos cuando caen los precios del producto que se exporta, pueden endeudarse y mantener sus niveles normales de inversión y consumo, el gobierno puede hacer lo mismo para compensar la pérdida de ingresos fiscales y si el shock tiene efectos macroeconómicos por su magnitud o la importancia del sector afectado, las empresas, el gobierno y el sistema financiero puede acceder al crédito externo para financiar un déficit transitorio en la cuenta corriente. Sin embargo, el mundo real de los países en desarrollo y especialmente de países como los andinos, con una larga historia de inestabilidad económica, dista mucho de ese mundo ideal. En primer lugar, la elevada concentración de las exportaciones en unos pocos productos hace que cambios bruscos en sus precios tengan necesariamente un efecto macroeconómico. Lo que en una economía relativamente grande y diversificada sería un shock sectorial, en estos países es casi siempre un shock macroeconómico, con efectos significativos en los grandes agregados monetarios, fiscales y del gasto privado. Luego, lo que normalmente es percibido como un factor de riesgo para unas cuantas empresas que operan en el sector afectado, tiende a ser percibido como un factor de riesgo para el sector público, el sector privado, el sistema financiero y el país en general. La experiencia muestra que los flujos privados de capitales financieros son notoriamente pro-cíclicos y por ende frente a una caída en los precios de productos de exportación, por ejemplo, tienden a contraerse, lo que limita las posibilidades de acceso al crédito internacional tanto a los gobiernos como al sector privado (Hausmann y?). Por otra parte, la evidencia también muestra que la mayoría de los gobiernos de la región enfrentan situaciones fiscales complejas, de manera que la política fiscal está severamente limitada por las disponibilidades de caja. En este contexto también hay 12

15 fuerte evidencia de un marcado sesgo pro-cíclico de la política fiscal (Gavin et al., 1996). Recientemente Hausmann (2002) ha resaltado la importancia de la composición de la deuda pública como un factor que explica el comportamiento pro-cíclico de la política fiscal. El problema se origina en el limitado desarrollo de los mercados de capitales que deja a los gobiernos sólo con dos opciones de financiamiento de sus déficits: endeudamiento de corto plazo en moneda nacional o endeudamiento a largo plazo denominado en dólares. Cuando los precios de los productos básicos mejoran, se relaja la restricción y los gobiernos tienden a gastar más, y cuando caen, los gastos públicos especialmente en inversión - tienden a contraerse en sintonía con los menores ingresos. Con ello, la política fiscal resultante es eminentemente pasiva y pro-cíclica. Este argumento es especialmente importante en el caso de países cuyos ingresos corrientes están denominado exclusivamente en moneda nacional. En el caso de los países andinos, una parte importante de los ingresos corrientes del Fisco están denominados en moneda extranjera (rentas de recursos naturales, impuestos al comercio exterior), por lo que el Gobierno puede incluso beneficiarse de una devaluación. Por cierto, este no es el caso de Brasil o Argentina. En el sector privado la situación no es mucho mejor, en la medida que la devaluación de la moneda que suele seguir a la caída en términos de intercambio tiende a empeorar las garantías en el sector no transable y el riesgo de los sectores productores de commodities cuyos precios han caído. Por ello tiende a contraerse el crédito del sector financiero al sector privado. En los casos en que por razones históricas el sistema financiero opera indexado al dólar, esto puede derivar rápidamente en un credit crunch de dimensiones mayores, ya que la devaluación deteriora todas las garantías y el costo del servicio de la deuda para los sectores no transables. Si el Banco Central interviene restringiendo el crédito y la liquidez para frenar la devaluación, el efecto sobre la disponibilidad de crédito para el sector privado será también negativo 5. 5 Todo lo que hemos dicho en referencia a una caída de precios de productos básicos opera en el sentido inverso en el caso de un aumento, razón por la cual el efecto expansivo del alza de estos precios tiende a ser magnificado por los mercados financieros. 13

16 El gran desafío de política entonces radica en cómo generar condiciones que permitan romper estos círculos viciosos 6. Para ello es necesario construir seguros que den tranquilidad suficiente a los prestamistas internacionales y locales de manera que estén dispuestos a mantener o incluso aumentar el financiamiento en condiciones adversas 7. En lo que concierne al sector privado lo primordial debe ser evitar que un mecanismo de indexación destinado a preservar el valor de los ahorros en el mediano plazo se convierta en un factor de deterioro del valor de las carteras de crédito y erosión de las garantías. Frente a esto caben dos opciones: la eliminación de la moneda nacional y su reemplazo de una que no presente riesgos inflacionarios (el dólar es la alternativa más común), o bien la creación de mecanismos de indexación vinculados a los precios domésticos, como los que se han aplicado con bastante éxito en Chile, Colombia, Brasil y otros países. Ninguna es una solución ideal: la primera implica la pérdida de señoreaje monetario y del instrumento de la flexibilidad cambiaria para amortiguar los shocks externos. La segunda tiende a dificultar el control de la inflación y complica el ajuste de los precios relativos. Desgraciadamente la falta de confianza en la moneda provocada por décadas y hasta siglos de inflación alta y variable, implica costos para la sociedad y este es posiblemente el más evidente. La alternativa es un mercado financiero muy pequeño y concentrado en el corto plazo, lo que representa una pérdida aún mayor para el país. De las dos opciones mencionadas, pareciera preferible la segunda, ya que permite preservar un grado importante de flexibilidad cambiaria para enfrentar shocks externos, como ha quedado en evidencia en los últimos años. Sin embargo, la construcción de un sistema de este tipo es gradual y toma tiempo, por lo que en casos de crisis extremas como la que vivió Ecuador hace algunos años o la más reciente en Argentina, no se puede descartar la opción de la dolarización. 6 En esta parte seguimos algunas de las ideas expuestas por Hausmann (2001), adelantadas en buena medida en Hausmann y Gavin (1996). 7 Por cierto, la auto-limitación en períodos de bonanza es más compleja y se aprecia un creciente consenso en la necesidad de intervenciones que limiten el caudal de financiamiento externo que suele llegar en estos casos (de Ferranti et al., 2000). 14

17 Sin embargo, esto por sí solo no resuelve el problema de tener una banca solvente que dé seguridad a los potenciales prestamistas extranjeros. Se requiere además una supervisión moderna y eficaz. Prácticas contables en bancos y empresas que den transparencia y seguridad a quienes aportan capital, y posiblemente requisitos de liquidez y respaldos en capital más estrictos que los que rigen en países que son percibidos como más seguros. Una presencia activa de bancos e inversionistas extranjeros en el país puede contribuir a generar un mejor conocimiento de la verdadera operación del sistema político y económico del país en el exterior, contribuyendo así a una mejor capacidad de evaluación internacional de los riesgos propios de cada país. El gobierno también tiene un rol que jugar. Lo primero que debe hacer es construir las bases para una política fiscal autónoma, en el sentido que no está secuestrada por las disponibilidades de caja. Una forma de hacerlo es reduciendo drásticamente la deuda pública y tomando compromisos con la mantención de un déficit público sostenible en el tiempo (posiblemente un superávit o balance en los inicios, cuando hay que construir credibilidad, mayor flexibilidad cuando esta se ha logrado). Los ingresos por privatizaciones podrían servir para estos efectos, si existiera la voluntad y el respaldo político para hacerlo. Si esta opción no está disponible, el gobierno deberá generar ahorros significativos junto con adoptar compromisos a largo plazo respecto del tamaño del déficit/superávit, lo cual sólo parece viable de implementar en períodos de bonanza o frente a la aparición de nuevas fuentes de ingresos no anticipadas. Dada la dificultad para lograr compromisos perdurables en el tiempo que limiten la discrecionalidad de los gobiernos, varios países de América Latina han dictado leyes de responsabilidad fiscal. Con ello han buscado dar una señal de compromiso a mediano plazo con una política fiscal prudente. Estas experiencias son aun demasiado recientes como para hacer una evaluación, aunque lo ocurrido en Perú y Argentina sugieren que ellas no bastan o deben ser mejor diseñadas, velando por una adecuada legitimidad política que efectivamente asegure que existe la capacidad de aplicar esas leyes en momentos difíciles. Nada de esto es sencillo de implementar y requiere de voluntad política, instituciones y reglas de funcionamiento que hagan viable una política fiscal con una orientación macroeconómica. Este es un tema que ha recibido creciente atención de parte de los 15

18 especialistas y en el cual se han avanzado propuestas concretas que afectan incluso a los sistemas electorales 8. Dentro de estos esquemas generales de second best se plantea con frecuencia la utilización de mecanismo de auto-aseguramiento como los llamados fondos de estabilización de ingresos, que operan acumulando ahorros en los períodos de bonanza y girando de ellos en los períodos de precios bajos. Ellos son instrumentos inferiores a las soluciones óptimas cuando existe acceso fluido al crédito y por ende se puede obviar el sacrificio inicial de consumo que se requiere para constituir el fondo, pero es una opción atractiva en un mundo en el cual ese acceso está limitado y en el cual las posibilidades de construir consensos en torno a la necesidad de ahorrar en los períodos de bonanza son limitadas. En la región se han aplicado diversos instrumentos de este tipo, algunos que funcionan principalmente con el sector privado, como el Fondo de Estabilización del Café en Colombia que ha operado con éxito desde 1940 (Suescún, Montenegro y Pardo, 2001), otros que se limitan exclusivamente a estabilizar los ingresos fiscales, como el FAEP en Colombia o el Fondo de Estabilización del Cobre en Chile. Hay un conjunto de elementos que se debe tomar en cuenta para el buen diseño de un fondo de este tipo 9, siendo quizás la más importante aquella que siempre queda implícita en el diseño y que es que la operación del fondo debe ser consistente con la política fiscal global: una de las razones por la que estos fondos suelen fracasar en la práctica es que en períodos de bonanza el gobierno simultáneamente ahorra en el fondo y se endeuda en el exterior, con lo cual se anulan las posibles ventajas del mecanismo. La percepción sobre el desempeño de estos fondos en la práctica es regular. Hay varios casos en los que efectivamente se aprecia un efecto positivo en la autonomización del gasto público respecto de las restricciones de liquidez de corto plazo, siendo el caso de Chile uno de los más positivos en este aspecto, pero ello no ha sucedido en todos los casos y específicamente se 8 Ver Alesina et al. (1996), Poterba y Von Hagen (1999), Hausmann (2001). Discusiones relativas a la institucionalidad fiscal en países de la región se encuentran en Ayala (2001), Aliaga (2001) y Vial (2001). 9 Ver Engel y Valdés (2000) y la literatura allí citada para una discusión a fondo de estas condiciones. 16

19 menciona a Venezuela como uno de los países en que estos mecanismos no han surtido efecto práctico (Fasano, 2000). 4. VOLATILIDAD DE PRECIOS DE PRODUCTOS BÁSICOS Y VULNERABILIDAD DE LOS PAÍSES ANDINOS Los países andinos presentan varias características que los hacen especialmente vulnerables a la volatilidad de precios de productos básicos: 4.1. La mayoría presenta severas restricciones de acceso a los mercados financieros internacionales, lo que se une a la elevada concentración de las exportaciones. Por ello los cambios en los precios generan impactos importantes en el tipo de cambio e inducen ajustes pro-cíclicos en las políticas macroeconómicas En casi todos los países andinos existe propiedad estatal de algunos recursos básicos o de las empresas que los explotan, o un tratamiento tributario especial que hace que la volatilidad de los precios e ingresos afecte directamente los ingresos del gobierno. Incluso en aquellos casos en que no hay ese tipo de efectos, dado el elevado peso de estas actividades en el Ingreso Nacional, también hay un efecto fiscal, que en este caso puede ser más difícil de identificar En al menos tres países hay sistemas financieros con operaciones denominadas en dólares, pero en sólo uno de ellos el dólar es la moneda oficial del país (Ecuador), de manera que el uso de la flexibilidad cambiaria para amortiguar los impactos de shocks en los términos de intercambio está severamente limitado En general los sistemas financieros son poco profundos y su integración internacional es limitada. En varios de los países el sistema bancario ha estado sometido a severas tensiones o sufrido crisis profundas en los últimos años Las finanzas públicas son hoy un eslabón débil en todas estas economías. Colombia era la excepción ya que tradicionalmente fue un país muy conservador en materias fiscales, lo que ayuda a explicar la estabilidad que muestra en los cuadros comparativos. Desgraciadamente esa situación cambió 17

20 en los años 90 con la puesta en práctica de la nueva constitución y sólo en el último año se han tomado medidas legislativas que apuntan a corregir el problema de fondo. Bolivia y Ecuador representan casos extremos de políticas fiscales dependientes de las disponibilidades de caja y Perú también enfrenta dificultades importantes para financiar su déficit. A continuación examinamos la evidencia para cada uno de los países individualmente. Bolivia La situación en Bolivia ha experimentado cambios muy significativos a raíz de las reformas acometidas por dicho país a mediados de los 80 s y el proceso de capitalización de empresas públicas que tuvo lugar en los 90s. A comienzos de la década de los 80 s cerca del 70% de las exportaciones estaba constituido por dos productos: estaño y gas natural, el que tenía como único destino Argentina. El primero de ellos pertenecía en un 80% al Estado y el segundo en un 100%, de manera que había un impacto directo e inmediato en las finanzas públicas (Nina y Brooks, 2001). En esa época los ingresos por impuestos a los hidrocarburos y especiales a la minería representaban algo más del 3% del PIB, lo que equivalía a cerca de un tercio de los ingresos tributarios totales. El colapso de la minería del estaño en los ochenta y la capitalización de YPFB (la empresa estatal en el área de hidrocarburos) rompieron esa dependencia, con lo que la vinculación principal de los shocks de precios de productos básicos sobre la economía boliviana pasó a darse a través de sus impactos en los ingresos del sector privado. Dada la elevada concentración de las actividades exportadoras en unos pocos productos, cuando los precios de estos varían, ello afecta al conjunto de la economía. Si bien Bolivia presenta un mercado financiero relativamente profundo comparado con los demás países de la región (Braun y Hausmann, 2002), sus niveles de deuda externa son extraordinariamente elevados, lo que lo ha hecho elegible para reducciones de sus obligaciones bajo las iniciativas HIPC I y II. En estas circunstancias su acceso a los mercados internacionales de crédito está severamente restringido, con una fuerte preponderancia de los flujos oficiales y de organismos multilaterales y con un elevado componente concesional. Es más, con la incorporación de Bolivia a la iniciativa HIPC II, se han impuesto limitaciones 18

21 adicionales al endeudamiento. La inversión extranjera directa en el sistema bancario boliviano fue una importante fuente de financiamiento para la expansión del crédito bancario en el mercado local, pero esos flujos se han revertido en los últimos años, dando origen a una fuerte contracción del crédito (Jemio, 2001). Vale la pena señalar también que el sistema financiero boliviano ha operado sobre la base de la indexación al dólar desde mediados de los 80, razón por la cual la devaluación gradual de la moneda boliviana después de la devaluación brasileña ha contribuido al deterioro de las carteras de los bancos, tanto por la pérdida relativa de valor de las garantías como por el empeoramiento de los flujos de las empresas en sectores no transables, cuando ellos se expresan en dólares. En la segunda mitad del año 2001 el Banco Central boliviano ha comenzado a impulsar la creación de un mercado local para documentos indexados a la inflación doméstica. La puesta en marcha del gasoducto a Brasil y la posibilidad de concretar un segundo proyecto que permita llevar el gas natural a Estados Unidos y México por el Pacífico, están cambiando nuevamente la situación, abriendo la posibilidad de un aumento fuerte en la recaudación tributaria provenientes de los hidrocarburos. Una estimación conservadora, basada en la exportación de gas natural a Brasil sólo por medio del nuevo gasoducto, estimaba un incremento en la recaudación tributaria especial a los hidrocarburos del orden de 2 puntos porcentuales del PIB, con un porcentaje elevado destinado a los municipios y localidades por donde pasa el gasoducto (Jemio, 1999). En simulaciones realizadas por Andersen y Faris (2002) ellos encuentran que el impacto sobre el PIB y las finanzas públicas de cambios en el precio del gas natural es más bien débil y tarda aproximadamente dos años en manifestarse. Jemio (1999) encuentra resultados similares al simular con un modelo que tiene propiedades parecidas al desarrollado por Andersen y Faris. Por lo tanto, en el corto plazo, y hasta la plena maduración de los proyectos de explotación del gas natural, la volatilidad de los precios de los productos básicos se transmite al resto de la economía mediante sus efectos sobre los ingresos privados (esto a su vez determina un impacto en las finanzas públicas) y sobre el mercado financiero. 19

22 Dada las fuertes restricciones que enfrenta Bolivia para acceder a los mercados internacionales de crédito, resulta imposible que estas fluctuaciones puedan ser suavizadas por estos mercados. Por el contrario, y si la experiencia de los últimos años es una indicación de algo, los flujos de financiamiento internacional tienden a ser más bien pro-cíclicos. En estas circunstancias la creación de un mecanismo de auto-seguro, de un tipo posiblemente similar al Fondo de estabilización del café aplicado en Colombia sería una alternativa a explorar. Una opción sería hacerlo con la soya. Sin embargo existen problemas mayores en el caso de este producto: - La evidencia disponible sugiere que el proceso que genera los precios de la soya no es estacionario, de manera que no es en absoluto claro que un mecanismo de este tipo sea sustentable en el tiempo (Andersen y Faris, 2001). - La difícil situación inicial, tanto de los productores de soya como de las finanzas públicas impiden poner en marcha este mecanismo en un período de precios bajos como el actual. - El sector productor de soya en Bolivia enfrenta dificultades importantes derivadas de su dependencia del acceso a los mercados de los países andinos amparado en las preferencias arancelarias de la Comunidad Andina. En estas circunstancias y mientras no exista certeza respecto de la competitividad del sector en el largo plazo, parece poco conveniente arriesgar recursos en la creación de un fondo de esta naturaleza. La situación del gas natural, en cambio es bastante distinta y de acuerdo a las simulaciones de Andersen y Faris (2001) con un Fondo de Estabilización se obtendrían ganancias importantes por el lado de suavizar las fluctuaciones pro-cíclicas en los ingresos fiscales. Ellos también recomiendan que el manejo de los activos acumulados en el fondo se deje entregado al Banco Central, de manera de minimizar las fluctuaciones indeseadas en el tipo de cambio. Un tema importante a resolver en la definición de un mecanismo de este tipo es el tratamiento de los ingresos preasignados a los departamentos que son los que captan la mayor parte de la recaudación de los nuevos yacimientos a explotar. El diseño debiera incluir dichos ingresos ya que de lo contrario el 20

23 mecanismo operaría sobre una base demasiado pequeña para tener un impacto significativo. Sin embargo, esto podría dificultar su aprobación legislativa.. Posiblemente se pueda hacer muy poco respecto de los ingresos provenientes del actual gasoducto a Brasil, pero parece factible pensar en modificar las reglas para el tratamiento de los ingresos fiscales que se generen por los nuevos gasoductos que se están planeando, tanto hacia Brasil como el Pacífico. En términos muy generales habría que señalar que Bolivia va a seguir siendo muy vulnerable a fluctuaciones de precios de la soya, gas natural y los otros productos básicos que exporta hasta que no resuelva tres problemas graves que la aquejan: limitado acceso al crédito externo y sobreendeudamiento del gobierno; dependencia financiera del gobierno de los flujos de cooperación internacional, y dolarización de su mercado financiero. El descubrimiento de los nuevos yacimientos de gas natural presenta oportunidades y peligros: Si se aprovecha adecuadamente podría ayudar a resolver el sobreendeudamiento inicial y facilitar la creación de un espacio de maniobra financiero que permita conquistar la independencia de la política fiscal, mientras se construye un mercado financiero indexado a la inflación boliviana. Por el contrario, si esos ingresos nuevos se gastan de inmediato o se adelantan y se dejan comprometidos con gastos futuros, van a acentuar las debilidades estructurales antes mencionadas y Bolivia quedará aun más vulnerable que antes a las fluctuaciones de precios, especialmente del gas natural El estudio realizado por Andersen y Faris (2002) en el contexto del Proyecto Andino de Competitividad muestra que la operación de un Fondo de Estabilización para los ingresos del gas natural tendría beneficios netos importantes para el país y proponen reglas para la operación de dicho fondo, bajo el supuesto de que hay consistencia global de la política fiscal. Si se logra construir esta independencia, la institucionalidad y los procedimientos para fijar los compromisos de gasto del Gobierno pasan a adquirir una importancia especial. Las debilidades de la estructura existente posiblemente se exacerbarán si priman criterios colegiados para la toma de decisiones con impactos fiscales significativas. En el caso 21

24 de Bolivia la amplitud de facultades del Congreso en materias presupuestarias podría representar problemas para la mantención de la coherencia de las políticas económicas. Colombia Tal como se mostró anteriormente, este país muestra uno de los mejores desempeños en términos de estabilidad del crecimiento del PIB, no sólo de la región, sino del total de la muestra de más de 100 países. Esto es especialmente notable cuando se considera que Colombia muestra una estructura exportadora tan concentrada como cualquiera de los países andinos (con la excepción de Venezuela) y dominada por los productos basados en recursos naturales. Sin embargo, cuando se examina la volatilidad de los términos de intercambio, se puede apreciar que los de Colombia y Perú son notablemente más estables que los de Ecuador y Venezuela, tanto para el período como para subperíodos más recientes ( ), con desviaciones estándar en torno a 11 puntos porcentuales para Colombia y algo superiores para Perú, que contrastan con valores en torno a 24 puntos para Venezuela y 37 para Ecuador. En el caso de Colombia y Perú se aprecia una mayor diversificación de los productos de exportación, especialmente antes del boom petrolero de los 90 en el primero de ellos. Sin embargo, ello no ayuda a explicar porque Colombia es tanto más estable que Perú, por ejemplo. La explicación ello hay que buscarla en las condiciones subyacentes que retro-alimentan la volatilidad de términos de intercambio al resto del sistema económico. Lo que realmente distingue a Colombia de la gran mayoría de los países de la región es la aplicación de criterios muy conservadores en el diseño de la política fiscal, de la política cambiaria y de endeudamiento externo, durante la mayor parte de la segunda mitad del siglo XX, posiblemente con la única excepción mayor a comienzos de los 90, cuando los cambios constitucionales y las políticas económicas aplicadas en ese período se tradujeron en un rápido aumento del gasto del gobierno. Colombia tiene además la peculiaridad de haber enfrentado muy temprano la volatilidad de los precios de sus exportaciones. En 1940 creó el Fondo de Estabilización del Café, con el objeto de limitar los riesgos a los que están expuestos los productores nacionales de café, muchos de los cuales enfrentan serias dificultades para acceder a los mercados 22

25 financieros locales. Este fondo ha operado en forma bastante exitosa hasta ahora, pero su futuro es incierto ya que la actual coyuntura de precios del café extraordinariamente deprimidos por un período ya bastante largo ha agotado los recursos acumulados en el fondo. La condición antes descrita desgraciadamente cambió para peor en los años 90 a raíz de la conjunción de tres factores: los problemas fiscales antes mencionados, la burbuja en los precios de los inmuebles, alimentada por entradas masivas de capitales, que finalmente acarreó una severa crisis financiera a fines de los 90, y la situación de violencia que impera en diversas zonas (principalmente rurales) del país. Los atentados explosivos y otras formas de violencia han afectado la operación de oleoductos y el tránsito de mercaderías por carreteras, de manera que a los shocks provenientes de los mercados internacionales, hay que agregar las perturbaciones en la capacidad exportadora derivadas de esta situación. La creación del FAEP para suavizar los efectos del auge petrolero no ha resultado eficaz, desde una perspectiva expost, dado que la política fiscal en su conjunto fue expansiva en el período en que entraron en operación los nuevos yacimientos, el que coincidió con años de una fuerte abundancia de capitales externos. En los 90s se dio la paradoja que mientras el Estado ahorraba en el FAEP, el Fisco y la propia empresa petrolera se estaban endeudando en el exterior, presumiblemente a tasas de interés más elevadas (Suescún et al., 2001). En el caso de Colombia las recomendaciones son conocidas: ellas surgen de la propia experiencia colombiana en estas materias, y de hecho ya se han dado pasos importantes en esta dirección, flexibilizando algunas de las rigideces que la nueva Constitución había impuesto al gasto público. La institucionalidad sectorial para enfrentar la inestabilidad existe y los esfuerzos de ajuste del gobierno han permitido asegurar financiamiento externo en forma anticipada, lo que ha permitido sortear sin problemas la inestabilidad creada por las turbulencias económicas de Argentina. 23