Construyendo un mundo seguro para la energía nuclear

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1 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman Construyendo un mundo seguro para la energía nuclear Es importante que la OIEA tome la iniciativa para garantizar los servicios nucleares y minimizar la proliferación de armas POR JOHN DEUTCH, ARNOLD KANTER, ERNEST MONIZ Y DANIEL PONEMAN John Deutch, Profesor del Instituto Tecnológico de Massachussets, ex Subsecretario de Defensa para Adquisiciones y Tecnología; Secretario Adjunto de Defensa, y Director de la CIA durante la presidencia de Clinton. Director de Investigación Energética y Subsecretario de Energía durante la presidencia de Carter. Arnold Kanter, Senior-Fellow del Foro de Políticas Internacionales; Asesor Especial del Presidente para Asuntos de Seguridad Nacional, entre 1989 y 1991 y Subsecretario de Estado para Asuntos Políticos desde 1991 a Ernest Moniz, Profesor de Física y Director de Estudios sobre Energía, Laboratorio de Energía y Medio Ambiente en el Instituto Tecnológico de Massachussets; ex Subsecretario del Departamento de Energía de los Estados Unidos. Daniel Poneman, Senior-Fellow del Foro de Políticas Internacionales; miembro del Consejo Nacional de Seguridad durante las presidencias de George H. W. Bush y de Clinton, donde estuvo a cargo de políticas de no-proliferación. EL DESCUBRIMIENTO de programas secretos para la producción de uranio y plutonio aptos para su utilización en armas nucleares en Libia, Irán y Corea del Norte obliga a realizar un nuevo repaso de las herramientas disponibles para restringir la continua amenaza que estas armas representan para la humanidad. Libia ha admitido, renunciado y se encuentra desmantelando su extenso programa de armas nucleares. Irán -a su vez- ha admitido parcialmente sus esfuerzos secretos y proclama su intención de desarrollar pacíficamente su generación de electricidad frente a las restricciones de suministro lideradas por los Estados Unidos. Las naciones europeas y el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) se unieron en un esfuerzo destinado a tratar de lograr que Irán cumpla con las normas internacionales en materia de no proliferación, aunque todavía no se sabe si Teherán cumplirá finalmente con todos los requisitos, o si continuará con su estrategia de engaño y retroceso. 1 Corea del Norte ha abandonado sus compromisos de no-proliferación y asegura que ha reservado una cantidad sustancial de plutonio y hace ahora alarde de poseer un poder nuclear propio, de disuasión. Además de la proliferación por parte de los estados, resulta también de enorme preocupación la posible adquisición de explosivos nucleares por parte de terroristas o del crimen 3 4

2 Un mundo seguro para la energía nuclear organizado. Sabemos, por documentos que se han hallado en Afganistán luego del derrocamiento del régimen del Talibán, que Al-Qaeda considera la obtención de armamento nuclear como un deber religioso, lo que representa un riesgo cierto de terrorismo catastrófico en una escala que haría que los ataques del 11 de septiembre parezcan minúsculos. 2 También existe el peligro de que se roben o se vendan, en forma ilícita, unos pocos kilos de las cientos de toneladas de uranio altamente enriquecido y plutonio separado pertenecientes al arsenal de la ex-unión Soviética. Está creciendo el interés por construir centrales eléctricas nucleares A su vez, el mundo podría encontrarse al borde de una nueva fase de implementación generalizada de energía de origen nuclear. La rápida y creciente demanda de electricidad, la incertidumbre respecto del abastecimiento de gas natural y su precio, la preocupación por la contaminación del aire y el inmenso desafío de reducir drásticamente las emisiones de gas con efecto invernadero que conducen al calentamiento global son los factores a tener en cuenta al reconsiderar el uso de la energía nuclear. Luego de una prolongada interrupción, hay un interés creciente por construir centrales nucleares en países que abarcan desde los Estados Unidos y algunas naciones europeas, hasta la propia China. Para lograrlo, la energía nuclear deberá sortear gran cantidad de obstáculos, entre los que se destacan los altos costos de capital de los reactores nucleares y la eliminación de los residuos nucleares. No obstante, es indudable que la posibilidad de que la energía nuclear desempeñe un rol más importante en nuestro futuro energético podría frustrarse en función de la ocurrencia de algún incidente con armas nucleares asociado con el ciclo del combustible nuclear, en cualquier parte del mundo. Es crucial que la búsqueda de electricidad libre de emisiones de carbono generada por energía nuclear no disfrace, en rigor, esfuerzos por obtener la capacidad de producir de armas nucleares. Buena parte del debate reciente incluyendo las propuestas del Director del OIEA, Mohammed El-Baradei, y del presidente George W. Bush, así como los compromisos del G-8 de junio de 2004 para reforzar los lineamientos del Grupo de Proveedores Nucleares y abstenerse de realizar nuevas transferencias de tecnología del ciclo del combustible mientras se desarrollan esos lineamientos- ha requerido la evolución del marco de implementación del Tratado de No-Proliferación (TNP). 3 Un cuidadoso equilibrio de intereses nacionales divergentes en el TNP sugiere que cualquier esfuerzo por modificar el tratado especialmente respecto de acordar una reforma que restrinja aún más el acceso a tecnología nuclear- abriría una verdadera caja de Pandora con permanentes reclamos que generarían un desgaste en la validez internacional del tratado, en lugar de fortalecerlo. Por lo tanto, se requiere un enfoque más pragmático que el de simplemente pensar en enmendar tratados. Creemos que una serie de acuerdos comerciales entre los proveedores de combustible nuclear y las empresas de electricidad que poseen o pueden adquirir centrales nucleares, con el apoyo de acuerdos institucionales internacionales, podrían contribuir a asegurar que la electricidad generada mediante la energía nuclear esté al alcance de todos, pero que las armas nucleares no se diseminen más allá de sus actuales dueños. 3 5

3 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman Agentes de bolsa en Teherán discuten acerca del alza de los títulos pese a las presiones de EE.UU. sobre el país El riesgo del ciclo del combustible Los reactores que generan electricidad no conforman el principal riesgo de proliferación, como sí lo hace la tecnología de enriquecimiento del uranio utilizado para producir combustible nuclear; tecnología que puede también producir uranio altamente enriquecido (UAE), uno de los dos materiales más significativos para la fabricación de armas nucleares. El segundo, el plutonio, se separa del combustible irradiado mediante tecnologías de reprocesamiento, luego de que el combustible resulta extraído del reactor. La obtención de UAE o la de plutonio son realmente pasos clave para la adquisición de un arma nuclear. Los programas de Corea del Norte, Irán y Libia se remontan a varias décadas atrás, cuando Paquistán robó la tecnología centrífuga de enriquecimiento europea que había sido desarrollada para la producción de combustible nuclear para reactores. India desvió agua pesada de una planta comercial, la utilizó en un reactor de investigación y luego separó el plutonio para lo que denominó su explosión nuclear con fines pacíficos, de mayo de Asimismo, unas 200 toneladas de plutonio separado de combustible reprocesado de reactores nucleares se han acumulado en diversos países, lo que representa un posible blanco para su robo o desvío. El peligro asociado con la separación del plutonio del combustible nuclear utilizado aumenta a medida que la protección natural que proveen el calor y la intensa radioactividad disminuye, con el paso de los años. Hay gobiernos que sostienen que el Artículo IV del TNP (que compromete asistencia para el uso pacífico en actividades nucleares en países no poseedores de armas nucleares) permite la implementación de estas tecnologías de enriquecimiento y reprocesamiento para la energía nuclear, siempre y cuando haya acuerdos de salvaguardias, de confor- 3 6

4 Un mundo seguro para la energía nuclear midad con el OIEA. 4 Esta interpretación del TNP podría, en efecto, frustrar el objeto mismo del tratado, que es el de disminuir la proliferación. Le permitiría a un país llegar al borde mismo de la capacidad de producir armas nucleares dentro del marco del tratado, para luego renunciar a éste y emprender aceleradamente una carrera hacia la bomba, contando con material nuclear disponible. Una mejor interpretación por cierto, la única que confiere a cada artículo del TNP un significado independiente aunque como parte integrante de un todo coherente- es que el Artículo IV promueve la cooperación en la esfera de la tecnología nuclear solamente dentro de un contexto compatible con las metas de no-proliferación que han sido codificadas en los Artículos I y II del TNP. La mera existencia de acuerdos de salvaguardias no es prueba suficiente de que un gobierno no esté intentando alcanzar capacidad nuclear. Como tampoco lo es el mero hecho de que un estado sea parte del TNP, tal como lo demuestran los programas nucleares clandestinos de Irán, Irak, Libia y Corea del Norte. En lo que respecta a las armas nucleares, no debe conferirse prioridad a la forma por sobre la sustancia. Por ejemplo, un gobierno que acepta las inspecciones del OIEA de sus instalaciones nucleares declaradas y sus salvaguardias bien podría construir instalaciones nucleares no declaradas utilizando la misma tecnología, para -en ellas- producir clandestinamente material nuclear, lo que representaría una clara violación al TNP. Una ampliación del actual sistema de salvaguardias que abarque la adhesión general al Protocolo Adicional para permitir a la OIEA inspeccionar instalaciones que presume existentes, pero que no han sido formalmente declaradas y la adopción de procedimientos de inspección más rigurosos, contribuiría a hacer frente a este problema. 5 También serviría a este propósito el acrecentar la importancia de las evaluaciones de riesgo de proliferación relativa en las instalaciones que están bajo salvaguardias, especialmente en las decisiones respecto de cuándo y dónde llevar a cabo esas inspecciones. No obstante, existe la preocupación generalizada de que, aunque estas medidas se adopten, los riesgos de proliferación no se reducirían a niveles aceptables en función del sustancial crecimiento globalizado de la utilización del ciclo de combustible nuclear. La propuesta: Iniciativa para Asegurar Combustible y Servicios Nucleares ( Assured Nuclear Fuel Services Initiative ) Éste es el modo en que nuestra Iniciativa para Asegurar Combustibles y Servicios Nucleares (ANFSI, según su sigla en inglés) funcionaría: Los países que actualmente no cuentan con instalaciones para el enriquecimiento de uranio, ni para el reprocesamiento de plutonio se comprometerían a no obtener dichas instalaciones, ni tecnologías o materiales relacionados, por un período prolongado de tiempo. Siguiendo la misma lógica, los países que -en cambio- sí poseen dichas instalaciones se comprometerían a no proveer plantas, ni equipamiento o tecnologías relacionadas, a esos otros países. En vez, durante este período los últimos recibirían, en condiciones favorables, servicios de provisión garantizada de combustible en todas las etapas del ciclo específicamente, abastecimiento de combustible nuclear y extracción de combustible utilizado en el marco de un 3 7

5 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman acuerdo suscripto por todos aquellos gobiernos que están en situación de poder brindar estos servicios. El OIEA aplicaría salvaguardias a cualquiera de las actividades del ciclo del combustible contempladas en el acuerdo, además de sus obligaciones tradicionales de salvaguardias respecto de los reactores en los estados receptores. Sin embargo, las operaciones de combustible y servicios, en sí mismas se llevarían a cabo entre entidades comerciales que negociarían los respectivos contratos comerciales. La Iniciativa para Asegurar Combustible y Servicios Nucleares ofrece -creemos- ventajas para todos. Los proveedores nucleares obtendrían ingresos y una mayor seguridad de evitar incidentes de proliferación en terceros países cuyas actividades pudieran poner en riesgo el amplio y potencialmente creciente conjunto de centrales nucleares que están operativas en el mundo (una proliferación del tipo Chernobyl ). Los estados receptores obtendrían acceso garantizado y económico al combustible nuclear y seguridades acerca de la carga de disponer de los desechos nucleares. Y el mundo obtendría una nueva medida de seguridad para el riesgo de proliferación armamentista que la propagación de centrales para el ciclo del combustible, con sus peligros inherentes, puede ocasionar. Esta institucionalización de países proveedores nucleares y países receptores plantea desafíos evidentes: la seguridad del abastecimiento de combustible a los países receptores; las aspiraciones a un estatus de país nuclear como indicador de liderazgo tecnológico y para obtener ingresos por exportaciones asociadas; y la asimetría política, particularmente cuando se la considera en el contexto de las distinciones del TNP entre países que poseen armas nucleares y países que -en cambio- no las poseen. Sin embargo, estos complejos desafíos, tal vez imposibles de resolver mediante la política a nivel de principios podrían manejarse más fácilmente si se enfrentasen de modo pragmático y progresivo en un contexto realista del ritmo al que el despliegue nuclear global actualmente avanza y al que lo hará en un futuro cercano. Por ejemplo, dado que el mercado nuclear ha evolucionado, existe ya una división entre abastecedores y receptores. Los Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, Canadá, China, India y Rusia representan alrededor del 85% de la actual capacidad nuclear mundial, que es de unos megavatios, aproximadamente. No hay expectativas serias de que esta cifra cambie demasiado significativamente en los próximos años. No hay tampoco escasez en la capacidad nuclear de este mercado. En efecto, en la actualidad las importaciones de uranio enriquecido de origen ruso a Europa y a los Estados Unidos están restringidas por razones de protección al comercio. Si Rusia pudiese vender libremente uranio enriquecido en Occidente hoy habría un exceso significativo en la capacidad de enriquecimiento. En aquellos países con programas nucleares relativamente menores (esto es, de menos de megavatios, aproximadamente), las instalaciones locales para enriquecimiento y reprocesamiento representarán siempre, en términos económicos, un costo más elevado que la adquisición de combustible y servicios en el mercado internacional. Un crecimiento sustancial de la energía nuclear es factible en las décadas venideras, lo que seguramente expandiría el mercado de servicios del ciclo del combustible. No obstante, un detallado marco hipotético desarrollado por el Grupo de Estudio 3 8

6 Un mundo seguro para la energía nuclear del MIT sobre el Futuro de la Energía Nuclear 6 demuestra que el porcentaje de energía nuclear en estos mismos países, que hoy representan el 85% de la capacidad nuclear, seguiría representando el 80% de la capacidad nuclear mundial total en el año En la práctica, no es necesario que aumente la cantidad de estados con capacidad nuclear por algún tiempo. 8 Más allá de este grupo, tan sólo Corea del Sur tiene -y tendrá- una implementación de energía nuclear lo suficientemente amplia como para considerar el desarrollo del ciclo del combustible por razones económicas (por supuesto que su situación está ligada a cuestiones más amplias en la Península Coreana). Otros países, como Brasil o Indonesia, podrían quizás tener programas nucleares de importancia hacia el año Los estados que no son signatarios del TNP continuarían estando excluidos por completo del sistema de la ANFSI. A su vez, los estados signatarios del TNP que opten por no ser receptores también encontrarían restricciones en sus opciones nucleares, debido a que las normas de este sistema deberían asegurar que sus estados miembros no pudieran aceptar materiales o servicios provenientes de naciones de fuera de él. Del mismo modo, los estados partes de la ANFSI tampoco deberían proveer materiales o servicios para nuevas plantas nucleares a aquellos países que no son parte del sistema. Esta realidad sugiere comenzar los nuevos acuerdos con una simple norma de congelamiento con respecto al estatus del ciclo del combustible; El mercado evolucionó de tal manera que hoy existen países abastecedores y países receptores de servicios nucleares es decir, los estados que ya estén ofreciendo servicios y combustible nuclear a clientes comerciales en el mercado internacional serían considerados como estados con ciclo de combustible, mientras que todos los demás se considerarían como estados receptores. La ventaja de lo antedicho es que ello permite un comienzo relativamente rápido, sin negociaciones complicadas acerca de los criterios definitivos para los estados con ciclo de combustible y los receptores. El estatus de país con ciclo de combustible debería reconsiderarse formalmente en una determinada fecha futura, lo suficientemente lejana como para proveer la estabilidad y seguridad que apunta la creación del sistema; pero, no tan distante como para disuadir a los gobiernos respecto de unirse al sistema por temor a desistir de sus opciones a largo plazo para desarrollar una industria nuclear diferente. Debido al planeamiento a largo plazo, que es tan común en la industria nuclear, entre compañías de electricidad, productoras y abastecedoras de servicios y combustibles nucleares diez años es lo usual- sería recomendable poner el sistema en marcha por un período inicial de diez años, con el compromiso de renovar el proceso en el año Sería aun mejor que este plazo inicial fuera aún más prolongado, por ejemplo de quince años. De aquí a diez o quince años tendremos una visión más clara del futuro de la energía nuclear y, por tanto, de la necesidad de contar con mayor cantidad de instalaciones para el ciclo del combustible. En ese momento, los gobiernos tendrían visiones más ajustadas acerca de sus futuras necesidades energéticas; de los desafíos ambientales (inclusive el 3 9

7 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman del calentamiento global); del rol de la energía nuclear y del progreso en la disposición de los residuos nucleares. Además, la situación de proliferación de armas nucleares podría entonces ser muy distinta. En resumen, estamos al menos diez años adelantados como para poder tomar decisiones definitivas acerca de cómo reordenar la alineación global de los estados proveedores y receptores nucleares. Intentar lograrlo seguramente provocará discusiones agitadas, las que podrían echar por tierra las posibilidades de este sistema. Seguridad de abastecimiento La preocupación entre los estados receptores por eventuales cortes inesperados en el suministro de combustible, que es vital para la economía de cualquier nación, sugiere que los mecanismos de mercado no bastan, por sí solos. Proponemos complementar las fuerzas del mercado mediante compromisos a ser asumidos de gobierno a gobierno de que no se interrumpirán los servicios, ni la provisión de combustible por motivo alguno, a excepción de que se produzca una violación sustancial de los compromisos internacionales en materia de no proliferación; es decir, en el marco de las medidas de salvaguardias del TNP y la OIEA. A su vez, dichas aseveraciones gubernamentales podrían necesitar el respaldo de acuerdos stand-by, mediante los cuales un estado nuclear proveedor intervendría en caso de que el primero no pudiera cumplir. Además de las garantías nacionales y comerciales, un compromiso de suministro que sea creíble probablemente exija una garantía multilateral en firme. El vehículo más apropiado para ello sería la OIEA, con la autorización del Consejo de Seguridad de la ONU para asumir el rol de garante, lo que aseguraría el acceso al combustible y los servicios contratados y, posiblemente, para cumplir el rol de coordinador nuclear, similar al rol del Organismo Internacional de Energía en casos de interrupción de suministro en los mercados petroleros. Por analogía, con el tiempo se podría hasta llegar a constituir una reserva de combustible nuclear, si ello se considerase importante. La diversidad de proveedores de combustible nuclear que compiten por los mercados sugiere que la demanda para constituir dicha reserva podría satisfacerse a un precio razonable en solo unos pocos años. Asimismo, los contratos a largo plazo en los que se determinen los respectivos términos financieros podrían contribuir a disipar las preocupaciones relativas a la volatilidad de los precios durante el período de congelamiento. Liderazgo tecnológico Algunos gobiernos afirman que necesitan llevar a cabo actividades de enriquecimiento de uranio o de reprocesamiento de plutonio para así capitalizar los beneficios económicos de poder avanzar todo a lo largo de la curva tecnológica global. Este argumento puede tomar diversas formas. Un gobierno podría afirmar que está intentando lograr tecnologías de ciclo del combustible, para bajar los costos o para maximizar los beneficios de la energía nuclear. También un gobierno podría sostener que el avance creciente de la tecnología en un sector que es realmente de vanguardia, como es el de la energía nuclear, podría tener efectos indirectos que estimularían el desarrollo económico de otros sectores. 4 0

8 Un mundo seguro para la energía nuclear Estos argumentos en favor del desarrollo y de la implementación de tecnologías del ciclo de combustible no son convincentes, al menos durante el período de congelamiento de diez o quince años. Menos convincente aún resulta el argumento en favor de actividades del ciclo de combustible como puntal de la revolución tecnológica de una nación y, luego, como impulsor de su desarrollo económico. La tecnología en cuestión no es exactamente nueva; es un fenómeno del siglo XX, que se remonta a la década de 1940 y al Proyecto Manhattan, en los Estados Unidos. Los procesos químicos de separación del plutonio son ampliamente conocidos y no presentan desafíos extraordinarios. Las tecnologías de enriquecimiento de uranio plantean mayores desafíos, pero son ciertamente más específicas y sus beneficios indirectos no podrían competir con aquellos derivados de inversiones en informática o biotecnología, como impulsoras de la economía. La justificación tecnológica de los procesos de enriquecimiento y de reprocesamiento para reducir los costos nucleares tampoco tiene mucho peso. Los servicios del combustible nuclear representan solo una pequeña porción del costo de la energía nuclear, por lo que aun las reducciones significativas de costos que resultan de los avances tecnológicos brindarían escasos beneficios económicos, en general. 9 Los avances en tecnología sólo podrían tener impacto sustancial en los beneficios económicos de la energía nuclear dentro de unos diez años, o más. Por ejemplo, los estudios acerca de la separación La OIEA y el Consejo de Seguridad podrían ser los garantes del acceso al combustible nuclear para todos los países de isótopos mediante aplicaciones de láser ampliamente deseada por varias razones, como lo son el diagnóstico y tratamiento médico- han generado durante algunos años expectativas de poder lograr un modo mucho más económico de enriquecer el uranio. A pesar de que en gran medida ya se ha perdido el optimismo, todavía se continúa trabajando con tecnologías de separación mediante láser, por ejemplo en Australia. Un segundo sendero tecnológico alternativo podría desarrollarse si resultan atractivas las ideas acerca de los ciclos avanzados de combustible construidos en torno de nuevos tipos de reactores, combustibles y tecnologías de reprocesamiento. Inclusive los más optimistas sostienen, no obstante, que dichos ciclos de combustible están -en rigor- todavía a varias décadas de distancia, siempre que se implemente, desde ahora, un sólido y costoso- programa de desarrollo e investigación. En la práctica entonces, los estados receptores que participen del sistema no sacrificarían avances tecnológicos que prometan beneficios económicos por, al menos, un decenio o más. De hecho, el riesgo por tal sacrificio podría atenuarse. Cómo? Propondríamos un programa de desarrollo e investigación en tecnologías del ciclo de combustible como programa internacional de cooperación entre estados con ciclo de combustible y estados receptores interesados durante el período sugerido de congelamiento. Este programa conduciría a obtener una visión más clara acerca de las perspectivas para dichos ciclos de 4 1

9 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman combustible en diez a quince años. La estructura de cooperación también puede asegurar a los países participantes de que ellos no quedarán rezagados en su desarrollo tecnológico detrás de otras naciones. Por el contrario, este programa proveería a la mayoría de los países receptores un conocimiento tecnológico mayor al que ellos podrían acceder individualmente. Precisamente a causa de los beneficios tecnológicos que brindaría a los estados participantes, sería necesario gestionar cuidadosamente el respectivo programa de desarrollo e investigación, para así minimizar los riesgos de proliferación. Se requeriría a los estados participantes la adhesión al Protocolo Adicional. Asimismo, este programa debería tener un período prolongado de investigación en laboratorio, diseño conceptual, y elaboración y simulación para pruebas, en lugar de instalaciones de gran escala. Finalmente, debido a que la Iniciativa para Asegurar Combustible y Servicios Nucleares conformaría un programa voluntario, los gobiernos se reservarían para sí la opción de desarrollar eventualmente tecnologías para el enriquecimiento de uranio y reprocesamiento de plutonio una vez que el período inicial haya concluido, en diez o quince años entonces. Asimetría e incentivos El acuerdo propuesto sería -como se ha expresado- voluntario y, al menos por el momento, no estaría enmarcado dentro del TNP. Para el grupo de países nucleares (incluyendo los cinco Miembros Permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y todos los estados con armas nucleares) intentar obligar al grupo de países no nucleares a renunciar a las actividades del ciclo de combustible generaría acusaciones y contra-acusaciones respecto de cuales naciones han respetado la letra y el espíritu del TNP y cuales no, lo que socavaría las perspectivas de progreso. La decisión de los países no nucleares participantes del acuerdo de comprometer su abstención en las actividades del ciclo nuclear trasciende los requerimientos actuales del TNP y, por lo tanto, resulta apropiado ofrecer incentivos para tratar de alentar dichos compromisos. La propuesta contempla la utilización de incentivos económicos y políticos; la meta sería lograr incentivos tan convincentes que la negativa de un potencial estado receptor dejaría en evidencia sus intenciones y mejoraría, en gran medida, la probabilidad de una respuesta internacional coordinada. El principal beneficio para los estados receptores y, por ende, la obligación concomitante para los estados proveedores es la remoción y disposición del combustible utilizado, presumiblemente (aunque no necesariamente en todos los casos) a su país de origen. En la mayoría de los países, esto representa un gran alivio para el operador del reactor y para el gobierno. Las naciones que cuentan con relativamente pocas plantas de energía nuclear deben aún transitar un camino desalentador de clasificación de áreas, para analizar el impacto ambiental y persuadir al pueblo -y a sus representantes electos- de la seguridad a largo plazo y de la estabilidad de las formaciones geológicas y de las estructuras de ingeniería para la eliminación final del combustible nuclear utilizado y los productos de desecho. 4 2

10 Un mundo seguro para la energía nuclear El principio de devolución de combustible utilizado está firmemente consolidado El servicio debería proveerse en términos comerciales. El costo probable por dicho servicio no es desalentador. Las compañías de electricidad estadounidenses actualmente pagan 0,1 centavos por kilovatio-hora para la eliminación definitiva del combustible nuclear utilizado, lo que es solo un pequeño porcentaje del costo del núcleo electricidad. 10 Una incertidumbre obvia es cuán receptivos al combustible nuclear utilizado serán los estados con ciclo de combustible. No podemos hoy responder esta pregunta, debido a que ningún país está operando con éxito una planta de eliminación definitiva. Sin embargo, distintos indicadores nos sugieren que el problema sería controlable. En primer lugar, un contexto de gran crecimiento de la energía nuclear sería muy poco factible a menos que los programas de eliminación de combustible nuclear utilizado se administren eficazmente en los próximos diez a quince años. En segundo lugar, el principio de devolución de combustible utilizado está ya firmemente consolidado por motivos de proliferación; por ejemplo, los Estados Unidos aceptan devoluciones de combustible altamente enriquecido de un reactor de investigación de origen estadounidense. En tercer lugar, Rusia ha declarado su intención de llevar de regreso a su país el combustible utilizado de origen ruso. En rigor, ha planeado específicamente proceder de ese modo con relación al reactor iraní que se está construyendo en Bushehr y -para ello- ha modificado su legislación ambiental para así poder almacenar combustible utilizado propio y aun de terceros. Finalmente, se debería tener también en cuenta la escala. La cantidad de combustible utilizado generado por todos los potenciales estados receptores es de alrededor del 20% del de los estados proveedores y es factible que permanezca en esos valores por algún tiempo. Por lo tanto, el desafío del combustible utilizado para los países con ciclo de combustible no se vería cualitativamente afectado por aceptar el combustible utilizado de los estados receptores. El estado proveedor que aceptase este combustible lo gestionaría de la misma manera que lo hace con el propio por ejemplo, los Estados Unidos directamente eliminarían el combustible utilizado en un repositorio geológico, mientras que Francia y Rusia probablemente reprocesarían o reciclarían el plutonio separado en reactores locales. Todas las instalaciones comerciales del ciclo de combustible quedarían sujetas a la supervisión del OIEA. Incentivos adicionales por participar A pesar de que la remoción del combustible utilizado es, en sí misma, un incentivo bien convincente, podría ser necesario brindar incentivos adicionales para persuadir a los estados receptores a que adopten compromisos de largo plazo para importar suministros de uranio enriquecido como combustible, a la vez que se comprometen a no construir sus propias plantas de enriquecimiento de uranio durante el mismo período. Los servicios de enriquecimiento representan un costo nuclear menor, alrededor de US$ 10 millones por una planta de megavatios, o aproximadamente 1/8 de centavo por cada kilovatiohora de electricidad. Como caso extremo, aun si estos costos fueren subsidiados en su 4 3

11 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman Manifestación en Seúl contra la política de Estados Unidos frente al programa nuclear norcoreano totalidad, y aun si el más ambicioso desarrollo de energía nuclear llevara la capacidad nuclear mundial a megavatios en los estados receptores hacia el año 2050, el costo de los servicios de enriquecimiento en los países receptores sería de alrededor de unos US$ millones anuales, una cifra lógica como para que los estados receptores la abonen y eviten riesgos de proliferación, especialmente si se considera que el trabajo subsidiado se haría en sus propios países. En las próximas dos décadas, el costo total sería de un orden de magnitud algo menor. No obstante, no recomendamos ese pago directo, debido a que reconocemos que apelar a desembolsos públicos directos puede suscitar complicaciones y, en particular, algunos problemas de sustentabilidad política. La cifra relativamente pequeña demuestra que pueden implementarse otros enfoques más creativos que no supongan desembolsos públicos directos. El mecanismo más evidente sería que los estados proveedores ofrezcan créditos o descuentos en precios por servicios de enriquecimiento provistos a un estado receptor participante. Esto no necesariamente produciría un efecto distorsivo en el mercado debido a que las fuerzas de un mercado competitivo por lo general provocarían que los proveedores de combustible descuenten el precio de sus servicios a cambio de que sus clientes suscriban acuerdos de suministro de largo plazo. Además, las aseguradoras gubernamentales y las entidades de financiamiento para la exportación en los países proveedores podrían restringir los seguros, las garantías y el financiamiento que en la actualidad brindan exclusivamente a operaciones de combustible entre los estados participantes de este sistema. Esto podría crear incentivos económicos capaces de persuadir a los operadores de plantas en los estados receptores a que insten a sus gobiernos nacionales a adherirse al sistema. Pese a que podría argumentarse que dicho uso de los créditos gubernamentales distorsionaría el funcionamiento del mer- 4 4

12 Un mundo seguro para la energía nuclear cado libre, el uso de créditos gubernamentales para fomentar políticas está ampliamente consolidado y aceptado y, más aun, cuando la política nacional en cuestión intenta proteger a los ciudadanos de la amenaza de las armas nucleares. Los beneficios comerciales iniciales por la aceptación de esta condición de no proliferación para acceder a los créditos gubernamentales podrían multiplicarse con el transcurso del tiempo, tal como la desregulación y la integración transfronteriza de mercados energéticos permitieron a los productores de electricidad de bajo costo obtener rentabilidades crecientes. Como se ha mencionado, el calentamiento global generó un impulso significativo al renovado interés por la energía nuclear, debido a que ella es virtualmente libre de emisiones de dióxido de carbono. La comunidad de naciones debe lidiar con restricciones severas para no contribuir al efecto invernadero con las emisiones de gas, y es por eso que se acepta la comercialización de créditos de carbono para poder cumplir con ese desafío del modo más económico posible. En el marco de un sistema de créditos de carbono, la autoridad regulatoria puede, por ejemplo, asignar a cada compañía un tope o una cuota de contaminación que puede emitir. Si la compañía excede dicho límite, debe compensar las emisiones excedentes mediante la compra de créditos equivalente- en esencia, el derecho a contaminar - a empresas que han reducido las emisiones por debajo de su tope y que por lo tanto, tienen créditos excedentes que pueden vender. 11 A la fecha, no se considera a la energía nuclear como candidata para dichos créditos. Un refuerzo sólido al régimen de no-proliferación por el que aquí se aboga provendría de un acuerdo mundial para asignar créditos de carbono a las nuevas plantas nucleares en los estados receptores, porque probablemente ellas reemplazarán a las plantas de energía que queman combustible fósil. Una planta a carbón de 1,000-megavatios emite alrededor de dos millones de toneladas por año (casi ocho toneladas de dióxido de carbono); una planta moderna a gas natural emite aproximadamente la mitad. En Europa, en un mercado naciente de créditos de carbono, hay permisos de carbono que se cotizan a US$ 50 por tonelada de carbono (aun así, el costo es mucho menor que el de extraer el carbono luego de la combustión). Si la planta de energía nuclear del estado receptor obtuviese créditos por evitar las emisiones de carbono al promedio de las plantas a carbón y a gas, el crédito de carbono valdría unos US$ 0,8 centavos por kilovatio-hora, un costo mayor al costo combinado entre la totalidad del combustible y la eliminación del combustible gastado. Los estados receptores tendrían grandes beneficios económicos sin que los estados con ciclo de combustible les requieran desembolsos. Hay, por cierto, también otros enfoques posibles. El asunto es que se pueden adoptar muchas medidas prácticas para estructurar la relación entre los estados con ciclo de combustible y los receptores de manera positiva de modo tal que no sólo se aliente la participación en el sistema, sino que a ello se sume la vigilancia internacional sobre aquellos estados cuyas motivaciones en el desarrollo del ciclo del combustible incluyan ambiciones de contar con armas nucleares. Si un sistema voluntario de ciclo de combustible no se implementase y obtuviese adhe- 4 5

13 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman sión generalizada, tanto de los países proveedores como de los receptores, sería apropiado que los participantes del sistema, la Junta de Gobernadores de la OIEA y el Consejo de Seguridad de la ONU se pregunten por qué una nación sin necesidades manifiestas de energía, ni justificación económica para adquirir capacidad de enriquecimiento de uranio o de reprocesamiento de plutonio desea lograr cualquiera de ellas; promuevan cuestionamientos ante la OIEA y la ONU relacionados con tal conducta; y nieguen el acceso a tecnología, equipamiento o materiales nucleares a cualquier gobierno que no haya podido convencer a la comunidad internacional de que sus actos e intenciones son efectivamente pacíficos. Es importante reconocer que un sistema de ciclo de combustible del tipo propuesto no es necesariamente el único mecanismo para enfrentar las preocupaciones existentes en materia de proliferación. Sin embargo, sí proveería una alternativa comercialmente atractiva y políticamente reaseguradora de abordar las inquietudes energéticas de la gran mayoría de los estados partes del TNP que no tengan ambiciones nucleares. Primeros casos de prueba: Irán y Brasil Para que esta propuesta logre una adhesión general, es necesario poder demostrarla en la práctica. Por el contrario, si en los próximos años, más países emprenden actividades de enriquecimiento o de reprocesamiento, eventos -ambos- preocupantes, ellos se habrán adelantado a la propuesta. En este contexto, se destacan dos casos en particular, los de Irán y Brasil. Ninguno de ellos tiene un programa de energía nuclear de una escala que justifique lograr capacidad nuclear autónoma y esto genera entonces algunas dudas acerca de sus motivaciones. Las actividades del ciclo de combustible nuclear secretas de Irán que involucran uranio y plutonio, representan una clara amenaza de proliferación y son totalmente contrarias a las obligaciones contraídas en el marco del TNP y del acuerdo de salvaguardias de la OIEA. El plan nacional de energía iraní contempla la construcción de un máximo de seis reactores nucleares en el plazo de dos décadas. En Bushehr, con la cooperación de Rusia, está ya finalizando la construcción del primer reactor; pero, no se aprecian avances para la construcción de plantas adicionales. Los Estados Unidos han sostenido enérgicamente que varias empresas rusas cooperan con Irán en otras actividades del ciclo del combustible nuclear, lo que podrían facilitar que Irán desarrolle armas nucleares. A pesar de que esta situación ha generado tensión en las relaciones entre Rusia y los Estados Unidos, es momento de revitalizar el diálogo entre estos dos países para así alentar y respaldar un acuerdo ruso-iraní, de estado con ciclo de combustible nuclear a estado receptor, que siga los lineamientos de la Iniciativa para Asegurar Combustible y Servicios Nucleares. A su vez, la Unión Europea, con el liderazgo del Reino Unido, Francia y Alemania, debería coordinar el diálogo ruso-iraní para lograr así que Irán cumpla con todas sus obligaciones internacionales en materia de no-proliferación. En principio, Irán y Rusia ya acordaron el suministro de combustible a largo plazo y la extracción del combustible utilizado del reactor nuclear de Bushehr. Los Estados Unidos podrían colaborar, asegurando el compromiso de Rusia de bloquear toda cooperación 4 6

14 Un mundo seguro para la energía nuclear Las actividades nucleares desarrolladas por Irán son contrarias a las obligaciones contraídas en el marco del TNP nuclear a Irán a cambio del respaldo de Washington para el depósito de combustible utilizado de otros países en instalaciones rusas bajo inspección de la OIEA. Esto podría significar ingresos abultados para Rusia. Si pudieran detenerse, de manera completa y transparente, las actividades de enriquecimiento y otras actividades relacionadas con armas nucleares, entonces Irán podría obtener los incentivos del ciclo del combustible en función de esta propuesta. En lugar de quedar aislado por sus actividades nucleares, Teherán sería capaz de satisfacer sus ambiciones nucleares manifiestas mientras asume un rol de liderazgo en reforzar las normas globales de no-proliferación. Por otra parte, el hecho de que no detenga sus peligrosas actividades nucleares debería convencer a los demás estados proveedores de abstenerse de brindar cooperación nuclear a Irán y considerar la imposición de sanciones severas. Brasil también presenta un posible test con relación a la viabilidad de nuestra propuesta. Este país está construyendo una planta enriquecedora nueva que prestará algunos de los servicios de enriquecimiento para sus dos reactores nucleares. Brasil abandonó su programa clandestino de desarrollo de armamento nuclear en 1990 y ratificó el TNP en 1998; pero lo cierto es que aún no ha suscripto el Protocolo Adicional. Los candidatos en la última campaña electoral, incluyendo al vencedor, Luiz Inacio Lula da Silva, hicieron declaraciones que originaron cierta preocupación por traducir una renovada ambición nuclear, ambigüedad que no ha sido ciertamente disipada desde la elección. Es difícil creer que una planta del tamaño de la que se está construyendo sea económicamente competitiva o viable en el mercado de los servicios del ciclo de combustible de los próximos diez a quince años. La planta brasilera de enriquecimiento debe detenerse, lo que no será tarea sencilla. Brasil ha invertido recursos y, más importante aún, ha puesto en juego su prestigio nacional al construir la planta. Al igual que Irán, Brasil se considera líder entre los países en desarrollo. El desafío es convencer a los brasileros de que obtendrían beneficios políticos y económicos mediante recurrencia al estatus de país receptor, dentro de nuestra propuesta. La alternativa debería ser la del mismo aislamiento nuclear propuesto para el caso de Irán, si Brasil persiste en su intento de alcanzar capacidad nuclear. Nuevamente, los Estados Unidos tendrían un rol protagónico, en especial porque su relación con Brasil es cercana. Es importante reconocer los límites de una Iniciativa para Asegurar Combustible y Servicios Nucleares. Nuestra propuesta no necesariamente resolvería los casos difíciles, pero contribuiría a identificarlos, enfocando la atención en gobiernos que eviten los suministros confiables y económicos de combustible para emprender -en cambio- una búsqueda más costosa, y menos confiable, para tratar de lograr autonomía a través de la 4 7

15 John Deutch, Arnold Kanter, Ernest Moniz y Daniel Poneman adquisición de tecnologías peligrosas del ciclo de combustible. Esta identificación podría contribuir a enfocar la atención de los gobiernos en el desarrollo de políticas coordinadas para combatir los esfuerzos tendientes a obtener armas nucleares mediante todos los instrumentos que se requieran para ello, sean ellos de índole diplomática, económica o militar, si fuere necesario. No sería fácil poder desarrollar e implementar una Iniciativa para Asegurar Combustible y Servicios Nucleares ; pero, si se fracasara en impedir la proliferación de instalaciones del ciclo de combustible en un mayor número de países, diversos riesgos nucleares inaceptables acecharían al mundo. Al mismo tiempo, creemos que esta iniciativa es menos ambiciosa pero más práctica que muchas otras propuestas de este tipo, tales como las que persiguen utilizar los gobiernos e instituciones multilaterales para crear u operar porciones sensibles del ciclo del combustible nuclear. Se ha abogado a favor de tales propuestas durante décadas, pero nunca ellas se han implementado. La Iniciativa para Asegurar Combustible y Servicios Nucleares procura utilizar los acuerdos comerciales existentes y los incentivos de los mercados internacionales para los servicios nucleares como medio de minimizar los riesgos de proliferación de armas. Todo el proceso se llevaría a cabo bajo la estricta vigilancia del Organismo Internacional de Energía Atómica. Nuestra propuesta se basa en el interés propio, no en la virtud y, por ende, tiene -creemos- mayores probabilidades de éxito. Irán y Brasil son los casos claves que deben abordarse rápidamente para poder verificar la viabilidad de ésta u otra propuesta que limite el crecimiento del número de estados con ciclo de combustible nuclear. Los Estados Unidos deben demostrar liderazgo y tomar medidas prácticas, en conjunto con otras naciones, para presentar a Irán y a Brasil razones que procuren que esos países modifiquen su actual curso. Hay tiempo durante un período de congelamiento de entre diez a quince años para poder trabajar sobre una agenda más detallada; pero, hay poco tiempo para interrumpir desarrollos que comprometerían seriamente dicho trabajo. Este esfuerzo podría crear un mundo más seguro para la energía nuclear. Y mucho más seguro para todos, sin armas nucleares * Originalmente publicado en la revista: Survival, vol. 46, no. 4, Winter , pp. xx xx The International Institute for Strategic Studies. Se reproduce, en español, con la autorización del caso. Véase: Notas 1. Ver, por ejemplo, Dr Mohamed El-Baradei, Declaración a la Cuadragésimoctava Sesión Plenaria de la Conferencia General del OIEA, Viena, Austria, Conferencia General del OIEA, 20 de septiembre de [ Statement to the Forty-eighth Regular Session of the IAEA General Conference 2004,Vienna, Austria, IAEA General Conference, 20 September 2004)]; Dr Mohamed El-Baradei, Mensaje de Introducción a la Junta de Gobernadores del OIEA, Viena, Austria, 14 de junio de [ Introductory Statement to the IAEA Board of Governors, Vienna, Austria, 14 June 2004.] 2. Bin Laden publicó una proclama en 1998 que tituló La Bomba Nuclear del Islam [The Nuclear Bomb of Islam], en la que escribió que es un deber de los musulmanes el preparar la mayor fuerza posible para infundir el terror en los enemigos de Dios, citada en Aún resta esperar lo peor? [ Could worse be yet to come? ], The Economist, 1 de noviembre de Mohamed El-Baradei, Hacia un mundo más seguro [ Towards a Safer World ], The Economist, 16 de octubre de 2003; Plan de Acción del G-8 contra la no-proliferación, Cumbre de Sea Island, 9 de junio de [ G-8 Action Plan on Non-Proliferation, Sea Island Summit, 4 8

16 Un mundo seguro para la energía nuclear 9 June 2004.] Para un tratamiento histórico amplio de las opciones para acuerdos institucionales que regulan el ciclo del combustible nuclear, ver Lawrence Scheinman, El ciclo del combustible nuclear: un desafío a la no proliferación, Disarmament Diplomacy, no. 76, Marzo/Abril de [ The Nuclear Fuel Cycle: A Challenge for Nonproliferation, Disarmament Diplomacy, no. 76, March/April 2004.] 4. Artículo IV, Sección 2, del Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares, suscripto el 1 de julio de 1968, establece que: Todos los Estados Partes del Tratado se comprometen a facilitar, y tienen derecho a participar en, el intercambio más extenso posible de equipamiento, materiales e información científica y tecnológica para los usos pacíficos de la energía nuclear. Las Partes del Tratado que estén en situación de hacerlo también deberán cooperar en contribuir, sea en forma individual o en conjunto con otros Estados u organismos internacionales, a un mayor desarrollo de las aplicaciones de energía nuclear con fines pacíficos, especialmente en los territorios de los Estados Partes del Tratado sin armas nucleares, con la debida consideración por las necesidades de las áreas en desarrollo del mundo. 5. Los términos del Protocolo Adicional están expuestos en el Protocolo Modelo Adicional al Acuerdo (o Acuerdos) entre Estados y el Organismo Internacional de Energía Atómica para la Aplicación de Salvaguardias (Viena, Austria: Organismo Internacional de Energía Atómica, Septiembre de 1997). Disponible en 6. El Futuro de la Energía Nuclear Estudio Interdisciplinario del MIT (Cambridge, MA: Instituto de Tecnología de Massachusetts, 2003), disponible en [ The Future of Nuclear Power An Interdisciplinary MIT Study (Cambridge, MA: Massachusetts Institute of Technology, 2003)] 7. El Futuro de la Energía Nuclear Estudio Interdisciplinario del MIT, Disponible en [ The Future of Nuclear Power: An Interdisciplinary MIT Study, 2003.] 8. No se considera a la India como un estado con ciclo de combustible, debido a que no es parte del TNP. 9. El negocio global del enriquecimiento genera unos cuatro a cinco mil millones de dólares anuales, y el de reprocesamiento, alrededor de la mitad de esa cifra. Sin contratos de largo plazo ni una amplia base de consumidores locales, habrá poco margen para que se introduzcan nuevas tecnologías en el mercado comercial en los próximos años. 10. El Fondo de Residuos Nucleares [Nuclear Waste Fund] se creó en el marco de la Ley de Políticas para Residuos Nucleares, adoptada en 1982, que dispone que los usuarios de electricidad nuclear abonen un décimo de centavo por kilovatio-hora de electricidad consumida. 11. John J. Fialka, Aumentan las Operaciones de Emisión de Créditos, Anticipando el Protocolo de Kyoto, The Wall Street Journal, 18 de octubre de [ Emission-Credit Trading Rises, Anticipating Kyoto Protocol, The Wall Street Journal, 18 October 2002.] 4 9

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