INFORME FINAL. Programa Colaboración y Conflicto, segunda convocatoria

Transcripción

1 INFORME FINAL Entre el conflicto y la colaboración: El manejo participativo en la Reserva Marina de Galápagos: Proyecto: Sistematización, adaptación del modelo participativo y revisión de indicadores en la administración y manejo participativo de la Reserva Marina de las islas Galápagos, Ecuador Programa Colaboración y Conflicto, segunda convocatoria Fundación para el Desarrollo Alternativo Responsable para Galápagos FUNDAR Galápagos Febrero de 2005 Carlos Zapata Erazo Puerto Ayora, Isla Santa Cruz, Galápagos- Ecuador

2 Agradecimientos El presente documento ha sido elaborado gracias al apoyo y participación de los actores de la Junta de Manejo Participativa de la Reserva Marina de Galápagos (sector pesquero artesanal, Cámara Provincial de Turismo de Galápagos, Dirección Parque Nacional Galápagos, Fundación Charles Darwin, Asociación de Guías Naturalistas de Galápagos), quiénes han dedicado su tiempo a brindarnos sus valiosos comentarios y participar en varios talleres de diagnóstico y entrevistas personales. Un agradecimiento especial también al grupo de mujeres de los pescadores e hijos de los pescadores, quienes en talleres separados han expresado también su visión sobre las relaciones intersectoriales en la administración de la Reserva Marina de Galápagos; y a las varias personas que han participado en cualquiera de las fases del proyecto. La participación de la Coordinación de la Junta de Manejo Participativo en la construcción conceptual del presente documento y facilitación de la información histórica, ha sido un valioso aporte del Sistema de Manejo Participativo de Galápagos. programa Colaboración y Conflicto, segunda convocatoria Esta investigación ha sido posible gracias al soporte de la Universidad para la Paz y el CIID, en el marco del programa Colaboración y Conflicto, segunda convocatoria. Página -ii-

3 Abreviaciones CAPTURGAL CEDENMA CNDP COPESAN COPROPAG Copes-Promar ECChD FCD INP JMP RBRM RRMG RMG SCCE SP ST SPNG SMP Cámara Provincial de Turismo de Galápagos Comité Ecuatoriano para la Defensa de la Naturaleza y el Medio Ambiente Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero Cooperativa de Pesca San Cristóbal Cooperativa de producción pesquera artesanal de Galápagos Cooperativa Pesquera de Productos del Mar Estación Científica Charles Darwin Fundación Charles Darwin Instituto Nacional de Pesca Junta de Manejo Participativo Reserva Biológica de Recursos Marinos de Galápagos Reserva de Recursos Marinos de Galápagos Reserva Marina de Galápagos Sector de Conservación, Ciencia y Educación Sector Pesquero Sector Turístico Servicio Parque Nacional Galápagos Sistema de Manejo Participativo Página -iii-

4 Indice temático: Indice Agradecimientos... ii Abreviaciones... iii Indice... iv Indice temático:... iv Indice de gráficos... vi Índice de tablas...vi Introducción... 2 Marco conceptual... 3 El problema identificado al inicio del estudio (abril 2002)... 5 Beneficios del estudio... 6 Objetivos, alcances, limitaciones... 7 Objetivo General del estudio:... 7 Objetivos específicos del estudio:... 7 Metodología utilizada... 7 Análisis PIL (Poder, Interés, Legitimidad)... 8 Análisis de constructos: Historia del Manejo en la Reserva Marina de Galápagos Período de formación del manejo en el área marina de Galápagos: Período de manejo del área de marina: Preámbulo para el establecimiento del SMP en Galápagos: Los actores en la Reserva Marina de Galápagos: Efectos de los intereses de tercer nivel en el SMP: El sector pesquero artesanal de Galápagos El sector turístico: Sector conservación, ciencia y educación: Página -iv-

5 El Parque Nacional Galápagos: Cómo se perciben los actores de la RMG?: Poder, interés y legitimidad Las estrategias de poder: Análisis de constructos Constructo: aspectos económicos Constructo: conservación Constructo: poder Constructo: nivel de organización Otros constructos Rol de los actores secundarios de la RMG y su impacto en el SMP Viviendo con el Sistema de Manejo Participativo Entre la colaboración y conflicto: factores de éxito e impedimentos Factores de éxito para el SMP: Los impedimentos para el SMP: Construyendo una visión de conjunto: Indicadores y parámetros de evaluación y seguimiento: Propuesta de indicadores de funcionamiento del SMP Discusión sobre el modelo del SMP Consecuencias del sistema de manejo participativo en los recursos naturales y en las personas El futuro del Sistema de Manejo Participativo A. Propuesta de adaptación del SMP: B. Mejoramiento de la operación del SMP Hallazgos sobre las herramientas de análisis: Bibliografía Anexos: Página -v-

6 Indice de gráficos Gráfico 1. Toma de decisiones en la Reserva Marina de Galápagos... 3 Gráfico 2. Círculos de PIL... 9 Gráfico 3. Modelo de Co-manejo acordado en junio de Gráfico 4. Nivel de intereses 17 Gráfico 5. PIL del sector pesquero (Copropag) Gráfico 6. PIL del sector turístico (CAPTURGAL) 26 Gráfico 7. PIL del sector de conservación, ciencia y educación (Fundación Charles Darwin) Gráfico 8. Modelo de toma de decisiones en el SMP.. 40 Gráfico 9. Evolución de miembros de la JMP. 40 Gráfico 10. Evolución a través del tiempo de la relación entre el conflicto y colaboración en la RMG.. 43 Gráfico 11. Días de paro pesquero a través del tiempo 43 Gráfico 12. Modelo propuesto de SMP adaptado 54 Índice de tablas Tabla 1: Nivel de acuerdo de los sectores de la RMG sobre la posición de los actores.. Tabla 2: Constructos de los sectores de la RMG sobre las características que 31 diferencian a los actores de la RMG Tabla 3.1: Constructos de los hijos de los pescadores (jóvenes) sobre las 32 características que diferencian a los actores de la RMG. Tabla 3.2: Constructos de las mujeres de los pescadores sobre las características 33 que diferencian a los actores de la RMG. Tabla 4: Nivel de similitud de los constructos de los sectores 34 Tabla 5: Nivel de similitud de los constructos de los hijos y mujeres de los pescadores 35 Tabla 6. Papel de los actores secundarios de la RMG. 38 Tabla 7: Número de reuniones en el SMP Tabla 8: Algunos logros del SMP de la RMG. 44 Tabla 9: Algunos desaciertos del SMP de la RMG. 45 Tabla 10. Matriz de cumplimiento de acuerdos en la JMP año 2003 y Tabla 11: Análisis de cumplimiento de objetivos comunes de corto plazo (1 año). 49 Tabla 12. Análisis de cumplimiento de objetivos comunes de mediano plazo (3 años). 49 Tabla 13. Objetivos en común a largo plazo (10 años) Página -vi-

7 Introducción En las islas Galápagos, Ecuador, se estableció hace cuatro años un régimen de manejo y administración de la Reserva Marina de Galápagos (RMG) que permitió que los usuarios, el sector pesquero artesanal, él turístico y él de conservación, discutieran las bases de manejo y administración conjuntamente con el Parque Nacional Galápagos (la autoridad estatal) en un foro establecido legalmente, denominado Junta de Manejo Participativo (JMP). El sustento legal fue la Ley de Régimen Especial para la Conservación y el Desarrollo Sustentable de las islas Galápagos publicada en el registro oficial el 18 de marzo de 1998; y fue la respuesta a varios años de trabajo, unión de los sectores involucrados con Galápagos, y sobre todo, a una crisis muy grave de manejo de los recursos marinos. Antes de la Ley (marzo de 1998), desde 1984, Datos generales sobre Galápagos: los conflictos en la Reserva Marina de Ubicación: Océano Pacífico Km de Galápagos se habían incrementado la costa ecuatoriana. paulatinamente. El esfuerzo pesquero creció de Extensión: 8008 Km 2. Islas: 15 islas grandes, 48 islotes y piedras. 117 en 1982 a 1183 en el año 2000 (Fundación Islas pobladas: San Cristóbal, Santa Cruz, Natura, 2000, 2001). Igual con los turistas: de Isabela, Floreana y Baltra en 1982 se incrementó a en el Status público: Provincia de Galápagos, con tres cantones. año 2001 (Fundación Natura, 2001). La Capital: Puerto Baquerizo Moreno. Isla población también sufrió un incremento San Cristóbal. demográfico intenso, llegando a tasas anuales Habitantes: Visitantes anuales: del 7% antes de Esto, sumado al Actividades económicas: Servicios descubrimiento del pepino de mar como (turismo), pesca, agricultura, burocracia especie pesquera, y el ingreso de pesca industrial externa, originó una crisis ambiental en las islas sin precedentes, que inclusive provocó que la UNESCO amenace con declarar a Galápagos Patrimonio en peligro de extinción. Recursos pesqueros tradicionales como el bacalao de Galápagos (Myterocerpa olfax) y la langosta roja (Panulirus Penicillatus) sufrieron alteraciones poblacionales importantes reflejadas en capturas de estados inmaduros y lenta recuperación (Murillo et al, 2002). Los problemas ambientales, manifestados principalmente en menor captura por esfuerzo pesquero, ahondaron los conflictos sociales, llevando a fuertes enfrentamientos entre sectores. Pero a más de los conflictos socioambientales internos (actores locales) existía una amenaza aún mayor y con impactos proporcionalmente mayores: la pesca industrial no selectiva continental y extranjera. Paradójicamente, fue este tercer enemigo externo quien logró juntar los intereses contrarios de los actores locales, y en 1997, provocó la conformación de un Grupo Núcleo para la revisión del Plan de Manejo de la Reserva de Recursos Marinos (vigente desde 1992). El Grupo Núcleo tuvo un rol determinante en la elaboración de la Ley Especial de Galápagos aprobada en marzo de 1998 (Fundación Natura y Fondo Mundial para la Naturaleza, 1998). Esta Ley creó una nueva categoría de Reserva Marina dentro del Patrimonio Nacional de Áreas Naturales Protegidas, amplió el área de la Reserva a cuarenta millas náuticas desde la línea base y excluyó la pesca industrial dentro de esta área. La ley prevé que la definición de políticas de la Reserva Marina esté a cargo de una nueva Autoridad Interinstitucional de Manejo (AIM) (anteriormente era jurisdicción Página -2-

8 de la Secretaría de Pesca) constituida por el Ministerio de Medio Ambiente, el Ministerio de Defensa, el Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca, el Ministerio de Turismo, la Cámara Provincial de Turismo de Galápagos, el Sector Pesquero Artesanal de Galápagos y el Sector Conservación, Ciencia y Educación de Galápagos. La Dirección Parque Nacional Galápagos (DPNG), que actúa como secretaria técnica de la AIM, realiza el manejo de la Reserva Marina en constante consulta y coordinación con la Junta de Manejo Participativa (JMP) constituida por los usuarios directos locales -la Cámara Provincial de Turismo de Galápagos, el Sector Pesquero Artesanal de Galápagos, los guías naturalistas y el Sector Conservación, Ciencia y Educación de Galápagos. Para efectos del manejo participativo de la Reserva Marina de Galápagos, los lineamientos para la toma de decisiones son: cualquier sector participante propone, la Junta de Manejo Participativo analiza y decide por consenso, y finalmente el Parque Nacional Galápagos o la Autoridad Interinstitucional de Manejo aprueba (Ley Galápagos, 1998). Gráfico 1. Toma de decisiones en la Reserva Marina de Galápagos Min. Ambiente Min. Defensa Min. Comercio y Pesca Min. Turismo CAPTURGAL Sector Pesquero Sector Conservación CAPTURGAL Sector Pesquero ECCD PNG Guias Naturalistas Decisiones por mayoría AIM JM P Decisiones por consenso PNG INP DGP DIGMER Fuente: Heylings, 2001 Marco conceptual El presente trabajo es una investigación aplicada que se realizó con participación de los actores clave del manejo participativo de la Reserva Marina de Galápagos. Su finalidad es resolver algún problema de forma que se consiga entendimiento o se facilite la acción. Este tipo de investigación promueve la acción al responder a tres grupos diferentes de preguntas (Chevalier, J., 2002): Integración: Cómo sienta las bases de la acción dentro de un análisis acertado y las bases del análisis en una acción acertada? Cómo integra la investigación para la solución de problemas a las actividades de un proyecto en marcha? Cómo combina la recopilación de datos con la interpretación y las conclusiones prácticas que se comparten al final de cada análisis? Equilibrio: Cómo logra el equilibrio apropiado entre la investigación y las actividades de desarrollo en cada etapa del proceso? Orientación: Cómo diseña cada uno de los pasos del proceso utilizando los hallazgos y resultados de los pasos anteriores? Como organiza el proceso de investigación y acción, siguiendo trayectorias que no sean ni muy rígidas ni muy imprecisas? Página -3-

9 El manejo participativo en la Reserva Marina de Galápagos se basa en una alianza entre los usuarios directos de la RMG con el Parque Nacional Galápagos, quiénes en conjunto administran la RMG. Este co-manejo tiene como fundamento la participación privilegiada de la comunidad local en las actividades de desarrollo y el aprovechamiento económico sustentable de los ecosistemas de las islas, a base de la incorporación de modelos especiales de producción, educación, capacitación y empleo (Ley Especial de Galápagos). Por otra parte se basa en el concepto de régimen común por el cual una comunidad bien definida de usuarios ejerce colectivamente su derecho sobre los recursos (MacDonald, 1997). Los principios que rigen el manejo participativo son (PNG, Plan de Manejo RMG, 98): Principio de asignación: Consiste en asignar al Parque Nacional Galápagos la protección y conservación del ecosistema marino de Galápagos. Principio de responsabilidad: Las distintas estrategias de manejo de las actividades humanas en la Reserva Marina se basan en el compromiso responsable y obligatorio de todos los interesados con las metas, objetivos y principios del área protegida, considerando las estrechas relaciones ecológicas de los sistemas terrestres y marinos y contemplando acciones complementarias de conservación, para que los recursos sean usados en forma ecológicamente sustentable, económicamente rentable y socialmente justa. Principio de participación: Dado que los recursos que se encuentran dentro de la Reserva Marina de Galápagos son limitados, para lograr un manejo efectivo se identifican grupos conocidos y limitados de usuarios con claros intereses a largo plazo, cuya presencia física en Galápagos les permita participar continuamente en la planificación, formulación de reglas e implementación de decisiones relacionadas con los recursos ambientales de la Reserva Marina de Galápagos, coordinando con las agencias que tengan jurisdicción sobre el área marina protegida. Principio de manejo adaptativo: Las acciones de protección y conservación dentro de la Reserva Marina deben adaptarse a los cambios que, a través del tiempo, ocurren en los usuarios, en los ambientes naturales de Galápagos o ante la disponibilidad de nueva información que apunte a modificaciones en el manejo. El manejo adaptativo, además de responder a situaciones o informaciones no previstas, se basa en un plan que prevé sistemas de seguimiento y define criterios o condiciones para variar el manejo según los resultados del seguimiento Principio de precautelación: Para prevenir daños a los ecosistemas de Galápagos o el deterioro de la base económica de los usuarios, la precautelación establece que ante la falta de información sobre los posibles problemas de impacto ambiental, se tome la decisión que tiene el mínimo riesgo de causar, directa o indirectamente, daño al ecosistema. Principio de sustentabilidad: Todos los usos, actividades y decisiones sobre los recursos provenientes de la Reserva Marina de Galápagos deberán estar orientados al mantenimiento de la diversidad biológica y de los procesos evolutivos de las especies marinas y costeras, de modo que se permita la regeneración de las especies y su uso razonable fortalezca las opciones para satisfacer las necesidades básicas actuales, sin destruir la base ecológica de lo que dependen el desarrollo socioeconómico y la calidad de vida de las futuras generaciones. Todas las decisiones, actividades, sistemas de manejo en la Reserva Marina de Galápagos tienen que mantenerse a largo plazo. Página -4-

10 Principio socio-económico: La utilización racional y sustentable de los recursos provenientes de la Reserva Marina de Galápagos tendrá como finalidad el mejoramiento de las condiciones generales de vida, condiciones específicas de bienestar social y satisfacción de las necesidades de los grupos de usuarios legalmente establecidos. Principio de integralidad: Toda propuesta o decisión sobre el manejo y administración del área de la Reserva Marina de Galápagos deberá considerar que se trata de una unidad de manejo integral y los intereses de sectores específicos, no podrán prevalecer sobre este principio ni afectar su manejo y administración. El análisis de constructos se basa en la corriente constructivista que plantea que el individuo tanto en los aspectos cognitivos y sociales del comportamiento como en los afectivos no es un mero producto del ambiente ni un simple resultado de sus disposiciones internas, sino una construcción propia que se va produciendo día a día como resultado de la interacción entre esos dos factores (Carretero,.,97). En consecuencia, según la posición constructivista, el conocimiento no es una copia de la realidad, sino una construcción del ser humano. Los instrumentos que fundamentalmente usa para la construcción del conocimiento son los esquemas que ya posee, es decir, con lo que ya construyó en su relación con el medio que le rodea. Un posible enfoque para entender el conflicto social, es entenderlo como una diferencia de valoración y comprensión de la realidad entre dos o más actores sociales. Esta diferencia trae como consecuencia pérdidas de afinidad mutuas que pueden manifestarse en mal interpretaciones, tensiones, ruptura de diálogo, violencia, etc. Por otra parte la colaboración es el resultado de un acuerdo común de la realidad entre dos o más actores. Este marco común permite negociar los legítimos intereses de cada parte y establecer compromisos de trabajo que en la percepción de cada actor involucrado genere un beneficio para cada uno de ellos y también un beneficio común. El problema identificado al inicio del estudio (abril 2002) A continuación se presenta como se identificó el problema en el momento de la formulación de la propuesta para CyC en abril Se la cita textualmente para evidenciar como durante los siguientes meses de investigación el entendimiento sobre el manejo participativo se fue profundizando. Estos avances se ven reflejados en las partes finales del documento. Siete años después de intensas experiencias en ejecutar el modelo de participación de los usuarios en el manejo y administración de la RMG, quedan muchas enseñanzas aún sueltas y sin sistematizar, desde enfoques dirigidos a entender las causas de los hechos. Ha existido crisis en la guerra del pepino de mar donde se ha puesto a prueba las bases colaborativas de los sectores. Muchas personas desconfían que el modelo colaborativo haya dado resultados. Muchas otras la defienden como un proceso de aprendizaje necesario. Lo cierto es que han existido aciertos y errores en el proceso, así como épocas de colaboración intersectorial con épocas de pugna de intereses, que ha llevado a huelgas del sector pesquero y discusiones de fuerte tono. A pesar de existir un marco legal referencial no se ha logrado institucionalizar la participación y el co-manejo de la Reserva Marina completamente. No sería justo, sin embargo, asignar la causa de este hecho a la ausencia de normas legales, ya que aunque Página -5-

11 no se han expedido algunas normas clave (al 2004) existen normas y acuerdos vigentes que no se han cumplido. Los mecanismos legales débiles permiten saltarse sobre el proceso de toma decisiones participativas. Por otra parte, el ámbito interno cada uno de los sectores muestra debilidades organizativas que dificultan la toma de decisiones dentro la Junta de Manejo Participativo. Falta de estabilidad de los dirigentes, falta de representación, falta de procesos consultivos con las bases de cada sector, son algunos de los problemas organizacionales. Existe desconfianza mutua entre sectores. La naciente Unión de Cooperativas de pesca artesanal y la ausencia de un sector de Conservación son algunos ejemplos. En el caso específico del sector pesquero con sus cuatro cooperativas, hasta la fecha no ha podido consolidar una estructura organizativa de tercer grado. Además este sector ha estado involucrado en varios conflictos con la pesca ilegal que han debilitado la credibilidad de la Junta de Manejo Participativo para llegar a concretar acuerdos. También el SPNG como administrador ha tenido errores y presenta debilidades (barcos capturados son liberados por órdenes superiores). Esto alimenta la desconfianza entre sectores miembros dificultando la concertación (Fundación Natura, 2001). A manera de síntesis desde el 97 hasta el 2001 se pueden diferenciar dos fases. En una primera fase se logró a través de la planificación participativa un marco referencial a través de la ley especial de Galápagos y el Plan de Manejo de la Reserva Marina basado en el interés común y unificado contra un enemigo común que fue la pesca industrial. El marco referencial se basaba en el concepto de régimen común por el cual una comunidad bien definida de usuarios ejerce colectivamente su derecho sobre los recursos (Macdonald, 1997). Este concepto funciona muy bien en pequeños lugares aislados con pocos habitantes como es el caso de Galápagos. Por otra parte hubo fuerte presión de la comunidad galapagueña por mantener las decisiones en el ámbito local alejándose del centralismo de Guayaquil y Quito. A partir de la aprobación del Plan de Manejo se inicia la segunda fase con la institucionalización de un régimen de manejo participativo para su implementación y la toma de decisiones diarias sobre el manejo de pesca artesanal, el turismo y la conservación y protección de la biodiversidad. Beneficios del estudio La sistematización de un proceso muy importante de manejo participativo y que ha provocado muchas expectativas en un sitio de mucha importancia biológica y con actores sociales muy complejos. Todavía no existe en Galápagos una sistematización organizada de este tema. Contribuir a mejorar el modelo participativo, basados en el principio adaptativo; que servirá a la vez para un seguimiento continuo de la eficacia del modelo, en búsqueda de la sustentabilidad del modelo. Proveer de un plan de acción acordado. Rescatar el importante rol de la mujer en los conflictos socio ambientales de Galápagos. Sistematizar el origen y motivaciones del Grupo de Mujeres de los Pescadores (grupo organizado). Fortalecer al sector pesquero en sus habilidades para participar en los foros de participación legalmente establecidos. Página -6-

12 Dar herramientas de manejo al Parque Nacional Galápagos, como órgano responsable de la RMG. Proveer de indicadores de la eficacia del modelo participativo, basados en el éxito para conservar los recursos marinos. También se proveerá de indicadores del proceso colaborativo en si mismo. Se espera contribuir a otros sitios del mundo de importancia biológica donde se manejen recursos marinos, de técnicas, métodos, recomendaciones, basados en la rica experiencia de Galápagos. Divulgar los resultados a través de talleres, charlas, foros especializados, publicaciones, página Web Lograr sustentabilidad del proceso participativo a través de aprender de los aciertos y los errores, dando un camino viable para el uso sustentable de los recursos marinos de Galápagos. Objetivos, alcances, limitaciones Objetivo General del estudio: Aprender de la experiencia del proceso de búsqueda del co-manejo de la Reserva Marina de Galápagos, facilitando y generando información y herramientas de acción para lograr la conservación de los recursos marinos, la satisfacción razonable de las aspiraciones de los usuarios y un exitoso manejo colaborativo en las islas Galápagos, Ecuador. Objetivos específicos del estudio: 2.1 Sistematizar el proceso de establecimiento de co-manejo: los conflictos y acciones colaborativas. 2.2 Identificar los factores de éxito y los impedimentos del manejo participativo de la RMG 2.3 Analizar los indicadores y parámetros de evaluación de la eficacia del modelo participativo para preservar los recursos; así como indicadores para el proceso colaborativo en si mismo, tanto a corto, mediano y largo plazo. 2.4 Discutir sobre las limitaciones y alcances del modelo del Sistema de Manejo Participativo de Galápagos. 2.5 Dar un énfasis especial al sector pesquero artesanal de Galápagos, fortaleciendo su capacidad de participar en los foros establecidos de co manejo, e incluyendo en la investigación al grupo de mujeres de pescadores Informar sobre los resultados de la investigación, motivando paralelamente a la acción basado en los resultados acordados Metodología utilizada La presente investigación fue realizada con la participación de los usuarios de la RMG. Se realizaron talleres con los diferentes sectores del SMP, entrevistas personales y revisión de documentación existente. Página -7-

13 Se trabajó con una organización representativa por cada sector; así, se escogió a COPROPAG como la cooperativa de pesca que representaría al Sector Pesquero. Esta decisión se la tomó considerando la facilidad de trabajar con COPROPAG al ser la cooperativa de pesca de la isla Santa Cruz. Como representante del Sector Turístico, se eligió a CAPTURGAL, quién es la representante legal del sector turístico en la RMG y otros foros establecidos mediante la Ley de Galápagos. Como representante del Sector de Conservación, Ciencia y Educación se escogió a la FCD. A fin de lograr mejorar el entendimiento sobre la RMG, se realizó también talleres con las mujeres de los pescadores y los hijos de los pescadores. Los talleres son espacios de investigación- acción que permitieron: 1) Proveer de valiosa información para la sistematización e identificación de factores de éxito e impedimentos para la colaboración. 2) Disponer un espacio para la reflexión grupal y la discusión. A partir de este espacio de reflexión se obtienen propuestas y acuerdos de acción futura. 3) Capacitar y entrenan a los actores. 4) Lograr acuerdos metodológicos y conceptuales, base de la capacitación futura y adaptaciones del modelo participativo. A partir de los talleres, se acordó con COPROPAG ayudarle a realizar el Plan Estratégico de la Cooperativa. Se firmó un acuerdo y se realizaron más talleres para trabajar en los lineamientos estratégicos de la cooperativa. La información resultante fue útil tanto para el Plan Estratégico, como para la presente investigación. Para realizar el diagnóstico con los diferentes sectores, se utilizaron herramientas metodológicas como el análisis PIL (Poder, Interés y Legitimidad), el análisis de constructos, análisis de ventajas y desventajas, análisis de problemas. Otro método para obtener información fueron las entrevistas personales con 38 personas involucradas directamente en el manejo de la RMG. La entrevista fue abierta. Análisis PIL (Poder, Interés, Legitimidad) El análisis PIL (Poder, Interés y Legitimidad) es una metodología generada por Jacques Chevalier como parte del Sistema de Análisis Social, SAS (Chevalier, 2002). El análisis PIL entiende a los actores sociales como entes dinámicos que se interrelacionan con los otros actores en base al nivel de poder, interés y legitimidad que consideran válidos para sí mismos y para estos otros actores. El análisis PIL es válido para quien lo realiza; es por esta razón, que comparando análisis realizados por los diferentes sectores, se puede determinar su percepción de las interrelaciones sectoriales, las alianzas, los niveles de poder, entre otros. El análisis PIL se realizó con los tres sectores de la RMG por separado, en sendos talleres. Se eligió al actor más prominente y representativo dentro de cada sector para realizar el PIL: por el sector pesquero se eligió a Copropag, por el sector turístico a CAPTURGAL, y por el sector de Conservación, ciencia y educación a la Fundación Charles Darwin. Página -8-

14 En cada taller seguimos grosso modo los siguientes pasos: 1. Lista de grupos interesados y/o afectados en el manejo de la RMG 2. Explicación de definiciones 3. Elaboración grafico PIL y discusión La pregunta para realizar la lista de los interesados/ afectados fue: cuáles son los actores de la RMG que tienen algún interés o que pueden ser afectados? Los participantes fueron elaborando una lista de actores. Cada actor fue escrito en una cartulina y colocado en columnas en la pared. Antes de proceder al análisis PIL, se explicó el acuerdo sobre las definiciones para todos los talleres. Estas definiciones fueron: PODER.- Es la capacidad de llevar a cabo lo que se quiere (Dinero, armas, fuerza, información); INTERES.- Compromiso Motivación; LEGITIMIDAD.- Prestigio, reconocimiento. En un papel de empaque grande pegado en la pared se dibujó tres círculos, que al cruzarse, generaron siete áreas; más una octava área: el exterior de los tres círculos (Gráfico 2). Se pidió a los participantes de cada taller que ubiquen a los actores en el área que consideraran la más adecuada. Se fomentó la discusión sobre la mejor ubicación de cada actor. Gráfico 2: Círculos de PIL. Poder Interés Durmiente Potente Marginado Dominante Influyente Vulnerable Respetado Otros Legitimidad Luego de que los actores fueron categorizados, se colocó unas tarjetas en cada uno de las ocho áreas, caracterizándolas, según la clasificación realizada por Chevalier (Chevalier, 2002): Dominante (PIL), Potente (PI), Influyente (PL), Vulnerable (IL), Durmiente (P), Respetado (L), Marginado (I) y Otros (fuera de los círculos). Esta clasificación provocó una discusión sobre el significado de la ubicación relativa de cada actor. Página -9-

15 A fin de realizar un análisis comparativo entre los diferentes mapas PIL de cada uno de los tres sectores, se realizó un análisis de similitud de PIL, donde se compararon las diferentes posiciones en cada actor fue ubicado. Para obtener una similitud porcentual, se calificó a cada actor con un punto por la inclusión en cada círculo; de esta manera, si un actor está ubicado en el centro de los tres círculos, tendrá un puntaje de tres, pues está incluido en los tres círculos. S Pesquero S.TUR. S. CCE SP- SP- ST- Actores P I L Sum P I L Sum P I L Sum ST SCCE SCCE Prom Actor A % % % % Actor B % % % % Actor C % % % % Actor etc. % % % % La similitud porcentual se obtiene de la siguiente fórmula básica: Sim PIL = Sector X (Sector X- Sector Y) / Sector X; Donde: Sector X= Valor mayor La fórmula anterior puede simplificarse a Sim PIL =Sector Y/Sector X. Esto es correcto algebraicamente sin embargo la fórmula inicial es conceptualmente correcta ya que la similitud esta vista en contraposición a la diferencia. Análisis de constructos: El análisis de constructos es una técnica de evaluación social que ayuda a grupos humanos a describirse y a describir a otros grupos, utilizando características que los propios grupos escogen y definen (Chevalier, 2002) En situaciones en que los intereses de los actores se ven contrapuestos surgen estrategias por intentar conseguir los deseos sectoriales que están condicionados por una evaluación mental del actor sobre la situación en la que considera se encuentra y en la situación que considera se encuentran los otros actores; por una percepción del beneficio que se espera obtener; por las estrategias exitosas o fracasadas del pasado, entre otras. Esta evaluación generalmente pocas veces sistemática y a veces inclusive inconsciente asume una realidad y opta por un rumbo de acción (Feixas, 2004). Según Kelly (1955), investigador de los constructos mentales, la realidad se considera como algo que no se nos manifiesta directamente sino a través de nuestros constructos personales, lo cual prevé el hecho de que una misma situación pueda ser vivida de formas bien distintas, por personas diferentes 1. El análisis de los constructos o mapas mentales sectoriales, se realizaron en talleres sectoriales independientes en fechas diferentes. El análisis se realizó con el sector pesquero, representado por Copropag, con el sector turístico (CAPTURGAL), y por el 1 Feixas Guillén, investigador de los constructos, explica que los constructos son dimensiones bipolares de significado que constituyen el conjunto estructurado del conocimiento que tiene el individuo para entender y anticipar su mundo de experiencia. Así el constructo tiene la doble función de procesar la información que llega a los sentidos y de anticipar los acontecimientos futuros. Estos definen la identidad del individuo, y dan sentido a sus acciones y sentimientos. La prospectiva de cambio en estos constructos genera sentimientos de amenaza y posibles resistencias. Todo cambio tiene que ser mínimamente coherente con este sentido de identidad, a no ser que se modifique la estructura nuclear. Página -10-

16 sector de Conservación, ciencia y educación (Fundación Charles Darwin). También se realizó los constructos con el Parque Nacional Galápagos, y por grupos de mujeres de los pescadores e hijos de pescadores. En total seis análisis de constructos. Los pasos que se siguió para la realización de este análisis fueron los siguientes: 1. Se listó las diferencias entre actores; tomando pares de actores cada vez. No se escogió un par específico, sino que se varió continuamente. Las diferencias fueron escritas en dos cartulinas. Cada grupo de participantes analizó cinco sectores: sector pesquero, sector turístico, sector de CCE, Guías y Parque Nacional Galápagos. 2. Se colocó las diferencias bipolares a ambos lados de un grupo de columnas de calificación de las diferencias. Previamente se había trazado sobre un papel de empaque pegado en la pared la matriz para analizar los constructos. Características Calificación Características opuestas A A B B C C 3. Se pidió a los participantes que califiquen a cada actor, utilizando las mismas diferencias y matriz cada vez. Si los participantes consideraban que el actor tenía una característica con tendencia a A, la calificación sería 1 o 2; mientras que si los participantes consideraban que la característica era más bien con tendencia a B, la calificación estaría más cercana a 5. Una calificación de 3 caracterizaría al actor como intermedio entre ambas diferencias bipolares de una característica específica. Para calificar a cada actor se procedió por votación. Cada participante fue provisto de un adhesivo de color y fue individualmente calificando a cada actor. La calificación final fue el promedio de la calificación. Cuando existieron más de veinte actores en un taller, se prefirió negociar la calificación entre todos, antes que calificaciones individuales (sector pesquero) 4. Una vez que la calificación de todos los sectores fue realizada, se estimuló la discusión en base a los resultados del análisis. Luego que los seis talleres sobre constructos fueron realizados, se realizó un análisis de similitud de actores, según el constructo realizado por cada sector. Para esto se calculó la similitud porcentual que existió en la calificación de dos actores. La similitud porcentual es igual a la diferencia de calificación de dos actores, dividido para cuatro. Esta similitud se calculó para todas las combinaciones de actores posibles, en la tabla para análisis de similitud de actores: Constructos Puntaje Porcentaje de similitud SP con: ST con: SC con: Guía 1 5 SP ST SC Guía PNG ST SC Guía PNG SC Guía PNG Guía PNG PNG A A B B C C Página -11-

17 Los porcentajes de similitud entre actores fueron promediados de entre todas las caracterizaciones bipolares. Los resultados fueron traslados a una tabla explicativa que permitió comparar los resultados entre los análisis de similitud de cada uno de los seis sectores participantes. Todo el análisis de similitud fue realizado en una página electrónica de MS Excel, que permitió calcular los porcentajes de similitud de manera exacta. La tabla utilizada fue la siguiente: Sectores SP ST SC Guía PNG Calificación promedio x.x x.x x.x x.x x.x % de similitud de SP con: x% x% x% x% % de similitud de ST con: x% x% x% % de similitud de SCCE con: x% x% % de similitud de Guías con: x% Historia del Manejo en la Reserva Marina de Galápagos El Manejo de la RMG tiene hitos importantes en su historia de manejo que marcan épocas con diferente organización, actores prevalentes y relaciones intersectoriales. Describimos tres periodos: período de formación del manejo en el área marina: ; período de manejo del área marina: ; y el período actual de manejo participativo de la Reserva Marina de Galápagos: presente. Los dos primeros períodos son los antecedentes o historia del sistema actual de manejo. Período de formación del manejo en el área marina de Galápagos: El manejo de Galápagos de manera oficial considerando los aspectos de conservación se iniciaron en el año 1968 con la creación del núcleo del Servicio Parque Nacional Galápagos (Corley, 1990) durante el gobierno de Velasco Ibarra. Previo a este período, existió interés científico internacional por lograr un manejo oficial de las islas. En 1968 durante el Congreso Internacional de Zoología en Inglaterra, científicos de varias nacionalidades expiden una resolución para crear una estación científica en Galápagos y asesorar a las autoridades ecuatorianas en las tareas de conservación. En 1959 se creó en Bélgica la Fundación Charles Darwin que inició el trabajo en Galápagos un año más tarde. Anterior a este período el gobierno ecuatoriano había ya respondido a la preocupación de los científicos expidiendo normas en 1934 y 1936 que creaban santuarios de vida silvestre y prohibiendo la matanza de algunas especies, pero no existió una organización oficial para aplicar la iniciativa legal (Corley, 1990) En el año 1974, en el primer Plan de Manejo del Parque Nacional Galápagos, se recomendó proteger dos millas del mar circundante a las costas y dos años después, basado en varios estudios auspiciados por el Departamento de Administración de las Página -12-

18 Áreas Naturales y de Vida Silvestre, G Wellington recomendó crear un parque marino En el año 1982 se crea una comisión técnica interinstitucional conformada por instituciones de administración pesquera, el INGALA, SPNG y FCD y se recomiendan lineamientos concretos para el manejo de un área protegida. En 1984, por pedido del gobierno, la Woods Hole Oceonagraphic Institution presenta un informe técnico para el manejo de un área marina protegida, y dos años después, el 13 de mayo de 1986 se crea la Reserva de Recursos Marinos de Galápagos 2 en el gobierno de León Febres Cordero. Los actores principales en este período fueron el Servicio Parque Nacional Galápagos, la Fundación Charles Darwin, el Instituto Nacional de Pesca, la Subsecretaría de Pesca, el INGALA. La actividad turística marina no tenía regulaciones (en el año 1996 se establecen 62 sitios de visita marinos). A Galápagos hasta 1985 no llegaban más de turistas por año, pero el interés por actividades marinas comenzaba a destacar recién con la aprobación de la RRMG (PNG, Plan de Manejo RMG, 1999). La actividad pesquera estaba regulada por la Subsecretaría de Pesca. Ni los operadores turísticos ni los pescadores artesanales estaban aún totalmente consolidados. Hacia 1983 se creó la primera cooperativa de pesca en la isla San Cristóbal (Acuerdo Ministerial 675, del Ministerio de Bienestar Social), que sin embargo, no operó los primeros años 3. El Parque Nacional era una institución en plena formación. Ni en su plan de Manejo de 1974 ni el de 1984 se dictaminaban directrices para el manejo del área marina. El SPNG era una dependencia del Ministerio de Agricultura y Ganadería del Ecuador, y sus ingresos dependían de las asignaciones del gobierno. Pescadores del Ecuador continental realizan actividad pesquera en las islas, algunas veces embarcaciones extranjeras con bandera nacional 4. El turismo marino era aún incipiente. Período de manejo del área de marina: Con la creación de la RRMG comienza una nueva etapa en el manejo del área marina de las islas. El decreto de formación de la RRMG formaba una comisión interinstitucional con 7 miembros, quiénes serían el Comité para la dirección y vigilancia de la reserva. Era un mecanismo complejo institucionalmente y exigía un alto grado de coordinación. La Subsecretaría de Pesca era la autoridad competente en las áreas de pesca. Para los actores ambientalistas en Galápagos, más que un área de protección biológica, era una reserva de recursos pesqueros. En el año 1987 la Comisión elaboró un borrador de Plan de Manejo con asesoría de varias instituciones internacionales (PNG, Plan RRMG, 1992), sin embargo, este plan no fue aprobado hasta La zonificación, aprobada en el año 1989, establece una sofisticada delimitación del área marina (PO, en RV 2004) con diferentes jurisdicciones. Se establece un área de pesca artesanal de 2 millas a partir de la costa, 3 millas de un área de amortiguamiento entre la milla 2 y 5, y un área de pesca industrial de la milla 5 a la 10. La RRMG generó desavenencias institucionales, especialmente entre la Subsecretaría de Pesca y el SPNG. Había muchas instituciones a cargo y a veces se superponían funciones (EC, en RV 2004) Para las autoridades pesqueras, el SPNG debería tener funciones sólo en el área terrestre. Esta argumentación se confirmaba al pertenecer el SPNG al Ministerio de Agricultura y Ganadería. Una autoridad pesquera con sede en el 2 Decreto Ejecutivo 1810-A, publicada en el Registro Oficial 434 el 13 de mayo de Comunicación personal con ME, Comunicación personal con ME, 2004 Página -13-

19 Ecuador continental, y con una Subdirección de Pesca sin oficina fija y sin recursos, muy poco pudo hacer por implementar el Plan, añadido a los errores administrativos y jurisdiccionales de la RRMG. En 1994 ya los actores institucionales locales comenzaron a presionar por un cambio jurisdiccional, que sólo fue posible en el año 1996, al crearse la Reserva Biológica de Recursos Marinos, RBRM, pasando la jurisdicción del área marina al SPNG. Este cambio fue posible solamente a partir de la creación del Ministerio de Ambiente en el año 1996, cuando el SPNG dejó de ser parte del Ministerio de Agricultura y Ganadería. En Abril de 1997 se creó la autoridad de Manejo de la RBRM, compuesta por el Ministerio de Ambiente, quien la presidía, el Instituto Ecuatoriano Forestal y de Naturales (INEFAN), Subsecretaría de Pesca y la DIGMER. También se crea una comisión local conformada por el SPNG, la Subdirección de Pesca y capitanías de puerto. La creación de la RBRM causó alegría en el sector ambientalista y reacciones de rechazo en el sector pesquero continental privado y público (EC, en RV 2004). Paralelo a la disputa jurisdiccional a nivel institucional, una nueva dinámica venía creciendo en el sector pesquero artesanal. La Cooperativa de San Cristóbal (1983) empezaba a operar, y nuevas cooperativas fueron creándose en Santa Cruz (1993), Isabela (1995) y San Cristóbal (1996) La RRMG no fue bien vista por el sector, pues por un lado nunca habían participado, y sólo conocían que una nueva norma existía cuando esta ya había sido creada. El sector pesquero no tenía una definición ante la disputa institucional. Tanto instituciones ambientalistas como pesqueras representaban el sector que ponía restricciones. El Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero restringió el número de embarcaciones pesqueras, y en el año 1992 se inició una veda por 7 años para la langosta. En el año 1992, la demanda del mercado asiático jugaba ya un rol importante en Galápagos en la captura de pepino de mar y tiburones. Primero fue prohibida la pesca de tiburón y luego la de pepino de mar. El pepino de mar se había capturado la pasada década en la costa ecuatoriana reduciéndose su stock, por lo que Galápagos representaba la continuidad de su trabajo para pescadores continentales que migraron hacia Galápagos, principalmente entre 1991 y Los pescadores artesanales impulsados por lo que ellos consideraban restricciones sin opción empezaron a organizarse y fortalecer las cooperativas (EA, 2003) El movimiento pesquero empieza a reclamar su insatisfacción con las restricciones, hasta que el Consejo Nacional de Desarrollo Pesquero decide abrir la pesquería experimental de pepino de mar en noviembre de 2004 por dos meses con una cuota de pepinos. La cantidad fue rápidamente superada y en un mes se capturó al menos 10 veces más pepinos de la fijada (PO, en RV 2004) Hubo muy poco control y orden en la pesquería. Para la mayoría de los pescadores tradicionales de Galápagos era una nueva experiencia, mientras aprendían de los nuevos y recientemente migrados pescadores del continente. Los comerciantes, intermediarios de compradores asiáticos, llegaban en fibras llevando dinero para comprar el pepino y todo tipo de provisiones (comida, gas, sal, combustible, cigarrillos, licor o compañía ) Se taló mangle para cocinar el pepino en áreas terrestres del Parque Nacional y la impericia de los pescadores locales provocó mucho desperdicio en el proceso de cocinado y secado del pepino de mar. La pesquería fue cerrada a la mitad del período previsto. Esta primera pesquería de pepino de mar generó reacciones a nivel institucional, donde no existió conformidad con la pesquería y su organización; ni con la calidad de la Página -14-

20 información sobre el stock de pepino y la capacidad del esfuerzo pesquero También el sector pesquero artesanal se encontraba disgustado por el prematuro cierre de la pesquería. Se decía que el CNDP los había engañado al dar una cuota irreal menor al 0,5% de lo que ellos habían calculado que existía (CR, en RV 2004) Aseguraban que las autoridades tenían la culpa por no haber controlado adecuadamente y exigían una nueva apertura de la pesquería. Surge así el primer episodio de medidas de hecho en la reserva marina, y en enero de 1995, los pescadores de San Cristóbal se toman el aeropuerto y las oficinas del SPNG. El reclamo del sector pesquero genera una preocupación política del gobierno y del sector de conservación (PO, en RV 2004) Pescadores artesanales acudieron ante las autoridades de pesca sin resultados. Algunos pescadores se dedicaron a capturar pepino de mar aún sin autorización, transformándose en ilegales. La creación de la RBRM en 1996 no generó expectativas en el sector pesquero local, pero si género malestar en las autoridades pesqueras, quienes sentían que el SPNG les usurpaba su jurisdicción. La subsecretaría y los pescadores industriales continentales expresaron públicamente su rechazo a la creación de la Reserva y desconocen al SPNG. Durante el año 1997 continuaron sus reclamos e intentaron cambiar nuevamente la jurisdicción, aunque sin mucho orden, posiblemente porque aún los pescadores industriales seguían pescando en Galápagos. En el año 1997, el sector pesquero artesanal más organizado seguía pidiendo sin éxito la apertura del pepino de mar. La pesca de altura fue vista como una alternativa y se había aventurado a aguas más abiertas. La falta de experiencia en ese tipo de pesca, la mala administración de los compradores de albacora (habían tres compradores principales: el barco madre Nautilus, la planta de Copiano en Isabela y la planta de Patico en San Cristóbal) y la competencia de los pescadores industriales (en las aguas abiertas) provocó el fracaso de la pesca de altura. El bajo de la noventa ubicado a 30 millas al sur de Floreana, fuera de las 15 millas de la RBRM era el lugar predilecto para la pesca de altura. Las embarcaciones artesanales de Galápagos que llegaban hasta ese sitio se encontraban con una ciudad flotante de embarcaciones principalmente continentales. El fracaso de la pesca de altura originó una nueva medida de hecho. Una comisión de pescadores fue recibida en el Congreso Nacional, donde se firmó un acta y tuvo el compromiso del Congreso Nacional para la participar en la discusión de la Ley de Galápagos. El sector pesquero fue percibido como un sector fuerte y negociador (Oviedo, 2000) La Ley Especial de Galápagos era otro proceso paralelo que se venía discutiendo desde hace varios años, pero que tomó fuerza cuando el presidente de la República firma el 31 de octubre de 1996 un Decreto Ejecutivo para formar una Comisión que elabore el proyecto de Ley. Preámbulo para el establecimiento del SMP en Galápagos: Gráfico 3: Modelo de Comanejo acordado en junio de 1997 INEFAN ampliado : INEAN + SP+ ST+ SCCE SP PNG SCC ST Página -15-

21 El SPNG, intentando fortalecer la recién creada RBRM, en 1997 inicia un proceso de actualización del Plan de Manejo de Este plan de manejo tendría una diferencia importante con su predecesor: sería elaborado participativamente. Las causas que motivaron esta nueva estrategia para la elaboración del Plan de Manejo son algunas: el reconocimiento del poder de organización y opinión que había alcanzado el sector pesquero artesanal; la queja constante del sector pesquero artesanal sobre la elaboración inconsulta del Plan de Manejo de la RRMG del año 1992; el reconocimiento del Congreso Nacional del Ecuador al sector pesquero para participar en la discusión de la Ley de Galápagos; la recomendación de un especialista en conflictos de la Universidad de Harvard contratado para iniciar el proceso; el movimiento conceptual de co-manejo en áreas protegidas impulsado principalmente por la Unión para la Conservación de la Naturaleza; la amenaza del sector pesquero industrial continental; y la visión estratégica del SPNG asesorado por la ECChD. El 5, 6 y 7 de junio se realiza un taller para iniciar el proceso participativo de elaboración del Plan de Manejo de la RBRM. Por primera vez en la historia del manejo del área marina de Galápagos, se reunían los usuarios: sector pesquero, turístico, de conservación y las autoridades locales para tratar un tema común. Asistieron también observadores de instituciones públicas (actores externos) El sector pesquero industrial del continente fue también invitado, pero no asistió. Se revisó el Plan de Manejo de 1992 y se discutió sobre la manera de administrar la Reserva Marina (PNG, Plan de Manejo, 1999) Se acordó el diseño básico de administración de la Reserva Marina: El SPNG es la autoridad competente que administra la Reserva Marina de Galápagos bajo un sistema de co-manejo con un grupo de usuarios conocidos y limitado; las decisiones son tomadas en consenso en un foro de co-manejo en el que participan el sector pesquero, el sector turístico, el sector de conservación y el SPNG. Si no hay acuerdos en esta Junta de co-manejo participativo, las decisiones serán tomadas por el Directorio ampliado del INEFAN en el que estaría incluidos los sectores locales (Gráfico 6) (Notas cze, 1997) Durante este primer taller también se decide establecer un Grupo Núcleo que bajo las directrices del taller, elabore el nuevo Plan de la Reserva Marina de Galápagos. El Grupo Núcleo inicial estuvo conformado por 2 representantes del SP, ST, SCCE, 3 del SPNG, un representante de la Subdirección de Pesca y de la Armada Nacional: 10 personas en total. Tenía el mandato de elaborar la propuesta en 3 meses; pero le tomó 16 meses terminar el nuevo Plan de Manejo de la RMG. El Grupo núcleo fue una importante instancia de trabajo colaborativo, donde los actores directos de la RMG, sin olvidar sus propios intereses, buscaron formas creativas de llegar a acuerdos de beneficio para todos. De manera simbiótica, usuarios y autoridad se beneficiaron y juntaron sus fortalezas. El SP percibió en el nuevo SMP una oportunidad para excluir a los pescadores industriales de la RMG y lograr exclusividad de uso; tener a la autoridad cerca y evitar ir hacia en continente cada vez que se quería realizar una pesquería (ME, en RV 2004); participar en las decisiones de aperturas de pesquerías, artes, volúmenes y tallas, etc. El ST percibió la oportunidad de excluir la pesca industrial, una amenaza para su base turística; la posibilidad de desarrollar nuevos modelos de actividad turística con participación de la comunidad local; la opción manejar nuevos sitios de visita marinos. El sector de conservación percibió una oportunidad para excluir la pesca industrial intensiva; excluir del manejo del área marina a la autoridad pesquera; tener mayor apoyo local para las políticas de Página -16-