Tributación en América Latina y el Caribe

Transcripción

1 Curso Internacional Política Fiscal, Cohesión Social y Gobernabilidad en América Latina y el Caribe Antigua, Guatemala, 18 al 29 de agosto de 2008 Tributación en América Latina y el Caribe M. Victoria Espada Ivonne González Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública ILPES / CEPAL 1

2 Índice 1. Estructura Impositiva 2. Evasión Tributaria 3. Gasto Tributario 4. Reflexiones finales 2

3 Índice 1. Estructura Impositiva 2. Evasión Tributaria Gasto Tributario Reflexiones finales 4. 3

4 El objetivo de un sistema tributario es proporcionar recursos suficientes para financiar el gasto público. En América Latina, sin embargo, los ingresos no consiguen acompañar la dinámica del gasto y el deficit fiscal persiste Ingresos Gastos América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, (promedio simple, como porcentaje de PIB). Fuente: OXLAD para serie , CEPAL para serie

5 Comparando con otras regiones del mundo, América Latina presenta diferencias en cuanto al nivel y la composición de la carga tributaria. Sin embargo, el promedio esconde una notable diversidad entre nuestros países OECD UE (15) Estados Unidos Sudeste Asiático (6) América Latina (19) Argentina Brasil Chile Uruguay Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social Comparación Internacional de la Carga Tributaria, 2006 (en porcentaje de PIB). Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. 5

6 A partir de la estructura de los ingresos tributarios de los países de la OECD y América Latina podemos observar las diferencias existentes en la composición de la carga tributaria Estructura ingresos tributarios ALC (en % del total) Directos (Renta y Patrimonio) Seguridad Social IVA Estructura ingresos tributarios OECD (en % del total) Directos (Renta y Patrimonio) Comercio y transacciones internacionales Específicos y otros Seguridad Social Consumo general Otros indirectos Específicos Comparación Internacional de la Carga Tributaria, (en porcentaje del total). Fuente: Países de la OECD, "Revenue Statistics of OECD Member Countries (OECD), Países de América Latina, elaboración propia sobre la base de cifras oficiales de cada país. 6

7 No sólo el nivel, también el crecimiento de la carga fiscal en el período , ha sido dispar. Aquellos países que, inicialmente, tenían una carga más elevada, profundizaron su tendencia Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Ingresos Tributarios sin Contribuciones a la Seguridad Social, 1990 / Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 7

8 Los países también presentan diferencias en cuanto a la distribución de la carga tributaria por niveles de gobierno. Los procesos de descentralización fiscal han sido muy comunes en la región durante las últimas décadas ARG (2005) 26,9 BRA (2003) 35,8 CHL (2004) 18,7 COL (1999) 16,9 GTM (1999) 9,5 HND (2002) 17,2 MEX (2000) 17,0 NIC (2003) 16,7 PER (2004) 15,2 URY (2001) 18,4 0% 20% 40% 60% 80% 100% Central Intermedio Local Estructura de la Recaudación Tributaria por Nivel de Gobierno. Fuente: Cetrángolo (2006). 8

9 La evolución de los diferentes impuestos a lo largo del tiempo ha sido muy dispar 100% 20% 18% 80% 16% 14% 60% 12% 10% 40% 8% 6% 20% 4% 2% 0% Renta y Ganancias de Capital Propiedad Generales sobre Bienes y Servicios Específicos sobre Bienes y Servicios Comercio y Transacciones Internacionales Contribuciones a la Seguridad Social Otro s Directo s Otros Indirectos Ingresos Tributarios (incl. css) 0% Composición y Evolución de la Carga Tributaria en América Latina, (en porcentaje sobre el total y sobre PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 9

10 Así, podríamos decir que El nivel de la carga tributaria es insuficiente. La estructura está muy cargada de impuestos al consumo. El sistema depende de impuestos poco adecuados. El impuesto a la renta no se ha desarrollado en función de pautas modernas. Su participación es reducida y constante a lo largo del tiempo. Los impuestos al comercio exterior se han visto reducidos notablemente. Han sido reemplazados sostenidamente por impuestos generales al consumo, modelo IVA. Los impuestos selectivos al consumo muestran menor amplitud. El nivel de la imposición patrimonial sigue siendo muy bajo. Las CSS tienen peso e importancia dispares entre países. 10

11 Las alícuotas aplicadas también han mostrado tendencias comunes. El IRPF redujo sus tasas marginales y el número de tramos, mientras que el IRPJ apuntó a una tasa única. El incremento de la tasa del IVA fue generalizado y se redujo la dispersión entre países Alícuotas impuestos IVA IRPF min IRPF max IRPJ min IRPJ max Promedio Dispersión 1992 ó ó IVA IRPF min IRPF max IRPJ min IRPJ max Evolución de las Alícuotas del Impuesto al Valor Agregado (IVA) y del Impuesto a la Renta (IR) en América Latina (promedios simples). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 11

12 El IVA es el impuesto estrella de la región y tiene futuro La base imponible se ha ampliado, haciéndose extensiva a los servicios. Las tasas aplicadas han aumentado en general. La recaudación se ha incrementado a lo largo del tiempo. Especialmente importante es el peso de los ingresos por IVA en aduanas. Las administraciones tributarias han apostado por este tributo en la mayoría de los países. El uso de la tasa cero y la combinación de alícuotas diferenciales son temas debatidos en la región. Posibilidad de combinar el IVA con los impuestos selectivos. Tratamiento de los mercados informales. 12

13 La tendencia decreciente de los derechos de importación efectivos se debe, en su mayor parte, a los efectos de los procesos de regionalización y acuerdos de libre comercio. Surge la necesidad de identificar fuentes de ingresos alternativas para recuperar la pérdida de recursos Efecto Fiscal tras implementación del ALCA (en % del PIB) Bolivia Colombia Ecuador Paraguay Perú Pérdidas Ingresos Arancelarios -0,50-0,45-0,85-0,25-0,68 Ingresos Impuestos Indirectos -0,07-0,05-0,09-0,02-0,11 Total Pérdida Fiscal -0,57-0,50-0,94-0,27-0,79 Ganancias Incremento de Ingresos por Impuestos Indirectos 0,10 0,07 0,10 0,09 0,07 Efecto comercio (creación-desviación) 0,16 0,12 0,20 0,04 0,17 Total Ganancia Fiscal 0,26 0,19 0,29 0,12 0,24 Efecto Fiscal Neto -0,31-0,31-0,65-0,15-0,54 Efecto Fiscal tras implementación de TLC con Estados Unidos (en % del PIB) Bolivia Colombia Ecuador Perú Pérdidas Ingresos Arancelarios -0,17-0,27-0,26-0,24 Ingresos Impuestos indirectos -0,03-0,03-0,03-0,05 Total Pérdida Fiscal -0,20-0,30-0,28-0,29 Ganancias Incremento de Ingresos por Impuestos Indirectos 0,02 0,04 0,03 0,02 Efecto comercio (creación-desviación) 0,07 0,06 0,04 0,07 Total Ganancia Fiscal 0,09 0,09 0,07 0,09 Efecto Fiscal Neto -0,11-0,21-0,22-0,21 Impacto fiscal de los Programas de Integración Hemisférica. Casos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay y Perú. Fuente: Espada, González y Tromben (2006). 13

14 A diferencia de lo ocurrido con el IVA, la generalidad de los países en AL ha sido reticente a la modernización del impuesto a la renta. Teniendo en cuenta lo que ocurre en otras regiones del mundo, cabría preguntarse cuál debería ser su papel dentro del sistema tributario OCDE (2002) Sociedades / Personas físicas = 0,3% Imp. Renta / Imp. Consumo = 1,1% 9,8% del PIB 3,4% del PIB América Latina (2002) Sociedades / Personas físicas = 2,2% Imp. Renta / Imp. Consumo = 0,5% Personas Físicas 74% Sociedades 26% 0,9% del PIB 2,0% del PIB Personas Físicas 31% Sociedades 69% Comparación Internacional del Impuesto a la Renta. Fuente: Gómez-Sabaini (2007). 14

15 y si esta composición desbalanceada entre impuestos directos e indirectos no estará favoreciendo que nuestros sistemas impositivos tengan un efecto redistributivo casi nulo y, en algunos casos, incluso regresivo. En países más desarrollados, la acción fiscal equipara la distribución del ingreso Coeficiente de Gini para la desigualdad del ingreso Antes de impuestos y transferencias Después de impuestos y transferencias Importancia de la acción fiscal (1) (2) (3)=(2-1)/1 Dinamarca 0,420 0,217-48,3% Suecia 0,487 0,230-52,8% Finlandia 0,392 0,231-41,1% Holanda 0,421 0,253-39,9% Japón 0,340 0,265-22,1% Bélgica 0,527 0,272-48,4% Alemania 0,436 0,282-35,3% Australia 0,463 0,306-33,9% EE.UU. 0,455 0,344-24,4% Italia 0,510 0,345-32,4% Efectos de los Sistemas Tributarios en América Latina sobre la Distribución del Ingreso. Fuente: Gómez-Sabaini (2007). 15

16 en América Latina no ocurre qué nos está pasando con la equidad? País Año Indicador Impacto bienestar Cobertura Gpre Gpost distributivo (%) Argentina 1997 IFE IN, IP, IM y CSS Brasil 1996 IFPC IN, IP, IM y CSS R IFE IN, IP, IM y CSS Chile 1996 IN Costa Rica 2000 ITF IN y CSS Ecuador IFE IN El Salvador 2000 ITF IN Honduras 2000 ITF IN e IM México Nicaragua 2000 ITF IN Panamá 2003 IFE IN, IP, IM y CSS Perú 2002 IFPC IN R + Efectos de los Sistemas Tributarios en América Latina sobre la Distribución del Ingreso. Fuente: Gómez-Sabaini (2007). 16

17 y si hacemos una reforma radical? Simulemos Ampliación de la base imponible del Impuesto a la Renta al Ingreso, según la definición H-S. Reemplazo de la escala de tasas actual por otra con un tramo exento de 14 mil dólares (1,5 veces el actual) y una tasa plana de 30%. Reducción de la tasa de IVA de 18,25% a 5,5%, de forma tal que la recaudación total permanezca constante. Derogación de las exenciones de IVA. Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma. Fuente: Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007). 17

18 La reforma simulada es radical en el sentido que eleva la participación de los impuestos directos desde un 27% a un 56%, pero progresiva porque reduce el Coeficiente de Gini de 0,5302 a 0, Decil Antes de impuestos Distribución Ingreso H-S (%) Despues de Impuestos Actual 1 1,02 0,75 1,02 2 2,44 2,27 2,66 3 3,34 3,22 3,66 4 4,47 4,44 4,98 5 5,14 5,12 5,72 6 6,15 6,19 6,82 7 7,94 8,06 8, ,46 10,62 11, ,88 14,98 15, ,16 44,34 39,8 Total Gini 0,5223 0,5302 0,4879 Con reforma R Q5/Q1 17,04 19,64 14,95 Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma. Fuente: Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007). 18

19 Es esta reducción del indicador de Gini significativa? Podemos evaluarlo observando cómo afecta al ingreso de los deciles más pobres Ingreso Promedio Familiar Después de Impuestos Actuales Diferencia Después de Impuestos Simulación Dólares % Decil , , , , , , , , , ,2 Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma. Fuente: Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007). 19

20 o comparando con el efecto del gasto público Antes de Impuestos Después de Impuestos Después del Gasto Gini 0,5302 0,4879 0,4304 Reducción atribuible a impuestos Reducción atribuible a gasto público Los resultados muestran que: 0, ,4% 0, ,6% modificaciones a la estructura tributaria pueden tener impactos significativos en la distribución del ingreso, a pesar de la regresividad del sistema, la combinación de instrumentos de ingreso y de gasto podrían ser instrumentos complementarios para lograr a largo plazo mayor eficiencia con equidad. Equidad Tributaria en Chile. Un nuevo modelo para evaluar alternativas de reforma. Fuente: Cantallopts, Jorrat y Scherman (2007). 20

21 Índice 1. Estructura Impositiva Evasión Tributaria 3. Gasto Tributario Reflexiones finales 4. 21

22 La evasión y los gastos tributarios reducen la recaudación efectiva y la alejan del nivel potencial. Además de afectar el nivel de recursos disponibles, introducen desequilibrios en el sistema impositivo, restando equidad y neutralidad Efectos de la Evasión y del Gasto Tributario en la Recaudación. Fuente: Jorrat, M. (2006). 22

23 Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acción fraudulenta. En los países desarrollados oscila entre el 5% y el 15% de la recaudación potencial. En los países en desarrollo supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante Inferior a US$ Entre US$ Entre US$ y US$ y US$ Haití Colombia Uruguay Honduras Venezuela Brasil Nicaragua Perú México Bolivia Argentina Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40% Fuente: Frediani, R (2001). 23

24 Algunas causas de la evasión: Complejidad del sistema tributario. Número y cuantía de las alícuotas. Existencia de numerosos tratamientos especiales. Nivel y eficacia de las sanciones. Baja fiscalización de la Administración Tributaria. Términos de intercambio con el Gobierno. Percepción del contribuyente sobre la eficiencia del gasto público. Imagen de los funcionarios públicos. Internalización y aceptación de la evasión. 24

25 En la medida en que podamos estimar la evasión, será más factible identificar sus causas, diseñar mecanismos para combatirla y establecer los recursos necesarios para ello. Algunos métodos de estimación son: Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar. Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar: 1) Estimación del potencial teórico. 2) Métodos muestrales de auditorías: a) Muestra representativa de contribuyentes. b) Método del punto fijo. 3) Sondeo entre contribuyentes acerca de su estimación de evasión. 4)Información obtenida por las oficinas recaudadoras. Evasión y economía informal 25

26 Aunque resulta indispensable contar con cifras de evasión para poder controlarla, son pocos los países que realizan estimaciones de manera regular. La estimación del IVA es la más frecuente en América Latina Argentina Bolivia Chile México R. Dominicana Uruguay Tasas de Evasión en el IVA. Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de datos oficiales. 26

27 El índice de Productividad del IVA también puede utilizarse como un indicador de la evasión. Valores altos implican un alto rendimiento del impuesto Ar Uy Recaudación 2006 (en % de PIB) Py Ht Hn Ni Sv Ve Co Bo Promedio AL Ec Cr Gt Rd Mx Cl Pe Br 2.0 Pa % 5.0% 10.0% 15.0% 20.0% 25.0% Tasa IVA Productividad del IVA en América Latina, Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. Notas: a/ Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual. 27

28 y suele arrojar valores muy aproximados a la estimación del Coeficiente de Cumplimiento (p) 2001 (p) 2002 (p) 2003 (p) 2004 (p) Productividad del IVA Coeficiente de Cumplimiento Fuente: Servicio de Impuestos Internos (SII) de Chile. 28

29 En algunas ocasiones, se utilizan las estimaciones de la economía informal como una aproximación a las estimaciones de evasión tributaria, dada la relativa facilidad de aplicación de estas metodologías (% PIB) Argentina Perú México Brasil EE.UU España Alemania Italia Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB) Recaudación y Sector Informal (en porcentaje de PIB). Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE. Nota: los datos son de

30 Índice 1. Estructura Impositiva Evasión Tributaria Gasto Tributario 4. Reflexiones finales 4. 30

31 Gasto Tributario es el monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo diferenciado, que se aparta del establecido con carácter general en la legislación, con el objetivo de favorecer o estimular determinados sectores, actividades, regiones o agentes de la economía. También se le conoce como renuncia tributaria. El concepto de Gasto Tributario fue desarrollado en Estados Unidos y Alemania durante la década de los 60 y se extendió a los países de la OCDE durante los dos decenios siguientes. En América Latina, Brasil fue el pionero. En los últimos años, las estimaciones de Gastos Tributarios han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario. 31

32 Los gastos tributarios deben implicar la existencia de concesiones tributarias especiales, las cuales deben servir al Estado para financiar de forma indirecta determinadas políticas públicas Concesión Financia políticas públicas? tributaria SÍ NO General NO GT NO GT Especial SÍ GT NO GT Año 1 Año 2 Ingresos 1, Gastos 1, Resultado 0 0 Gasto Tributario Coste Políticas Públicas 1,000 1,000 Gastos tributarios. Principales cuestiones conceptuales. Fuente: Martín, F. (2006). 32

33 Los gastos tributarios pueden cumplir diversos objetivos de política: atraer inversión o nueva tecnología fomentar el desarrollo de industrias estratégicas promover áreas deprimidas diversificar las estructura económica (países dependientes de commodities) generar empleo etc. y pueden clasificarse de diferentes maneras: por el efecto que causan en el ST: exoneraciones, devoluciones, deducciones, diferimientos por el impuesto afectado: IVA, renta, específicos por el sector de actividad: educación, automotriz por la funcionalidad: sanidad, inversión por el ámbito de aplicación: GC, GL, GG etc. 33

34 La medición del gasto tributario es una tarea compleja y, por ello, postergada en los países en desarrollo. Implica un principio crucial: transparencia fiscal. Mientras que los gastos directos pueden controlarse por la vía presupuestaria, el monitoreo de los gastos tributarios suele verse obstaculizado por la falta de información. La acción fiscal no-presupuestaria también debe quedar reflejada. Así, se asegura también su efectividad, eficiencia, equidad y prudencia en su utilización. Metodologías: 1) Recaudación perdida (ex post) 2) Ganancia en la recaudación (ex ante) 3) Gasto equivalente La medición del gasto tributario también permite evaluar el desempeño del sistema tributario y mostrar sus áreas vulnerables. La eliminación de franquicias tributarias emerge como nueva fuente de recursos fiscales. 34

35 Algunas cifras de gasto tributario en la región Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú Recaudación Impuesto a la Renta Gasto Tributario Argentina Brasil Chile Ecuador Guatemala México Nicaragua Perú Recaudación Impuesto al Valor Agregado (IVA) Gasto Tributario Recaudación y Gasto Tributario en el Impuesto a la Renta y en el IVA (en porcentaje de PIB). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país. 35

36 Un ejemplo de clasificación del gasto tributario por sector u objetivo que se busque beneficiar. En Chile, la mayor parte del gasto tributario está relacionado con incentivos al ahorro y a la inversión Ahorro-inversión Inmobiliario Salud Educación Fomento a la MYPE Regional Transporte Otros (p) Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2001 / 2007 (en porcentaje sobre el total). Fuente: ILPES/CEPAL, sobre datos de la Subdirección del Servicio de Impuestos Internos (SII). 36

37 Un ejemplo de estimación de cómo se distribuye el gasto tributario entre los diferentes segmentos de ingreso beneficiados. En Chile, casi el 100% de los gastos tributarios benefician al quintil de mayor ingreso Monto Millones Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total US$ Regímenes Especiales 132-2,9% -0,8% 0,0% 3,4% 100,3% 100,0% Exenciones 38 4,5% 0,4% 1,2% 2,3% 91,6% 100,0% Deducciones 198 2,4% 0,7% 0,8% 1,1% 95,1% 100,0% Créditos al Impuesto 172 8,3% 3,2% 5,2% 4,3% 79,0% 100,0% Diferim. del Impuesto ,6% -1,0% 0,1% -0,1% 100,3% 100,0% Tasas reducidas ,0% Total ,3% -0,5% 0,6% 0,6% 98,0% 100,0% Distribución del monto total de gasto tributario de IVA por quintil de ingreso beneficiado. Fuente: Subdirección de Estudios del Servicio de Impuestos Internos (SII). 37

38 Índice 1. Estructura Impositiva Evasión Tributaria Gasto Tributario Reflexiones finales 38

39 Algunas reflexiones finales Nivel de la carga tributaria: a pesar de la tendencia positiva de los últimos años, aún falta para alcanzar el nivel potencial de recaudación. La mayoría de los países no ha logrado un grado de solvencia fiscal adecuado y siguen presentando demandas sociales insatisfechas. Estructura de la carga tributaria: significativa reducción de los impuestos al comercio exterior, incremento de la imposición general al consumo, menor peso de la imposición selectiva, participación constante de los impuestos a la renta y muy escasa presencia de los impuestos patrimoniales. La estructura tributaria sigue dominada por los impuestos indirectos. Cabría considerar cuál podría ser el papel del impuesto a la renta en un futuro, especialmente por sus efectos sobre la equidad. Evasión y Gasto Tributario: necesidad de estimar y controlar. Revisar el papel de los incentivos, posibilitando su medición y cuantificación. Surgen como nueva fuente de recursos tributarios, dadas las limitaciones para crear nuevos impuestos o aumentar alícuotas. 39

40 Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES / CEPAL 40