SON EFECTIVOS LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA COMBATIR LA POBREZA? EVALUACION DE IMPACTO DEL BONO SOLIDARIO EN EL ECUADOR

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1 Secretaría Técnica del Frente Social SIISE - Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador BORRADOR PARA COMENTARIOS FAVOR NO CITAR SON EFECTIVOS LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS PARA COMBATIR LA POBREZA? EVALUACION DE IMPACTO DEL BONO SOLIDARIO EN EL ECUADOR Mauricio León G., Rob Vos y Wladymir Brborich SIISE-ISS Quito - La Haya, Abril 2001

2 Mauricio León, Rob Vos y Wladymir Brborich, 2001 Estudio preparado para la Red para la Reducción de la pobreza y la Protección Social del Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C. El documento es un borrador. Los comentarios son bienvenidos. Favor dirigir a: Rob Vos, Institute of Social Studies, P.O. Box 29776, 2502 LT The Hague, The Netherlands, o a Mauricio León, Proyecto SIISE, Edificio Banco del Austro 5to. piso, Av. Amazonas y Santa María, Quito-Ecuador, Mauricio León y Wladymir Brborich son consultores del Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador-Proyecto SIISE. Rob Vos es Vice-Rector del Institute of Social Studies de La Haya, Holanda. Las opiniones expresadas son las de los autores y no necesariamente coinciden con las de las instituciones a las que representan.

3 CONTENIDO 1.- INTRODUCCION ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION EVALUACION DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO Descripción del programa Bono Solidario Los subsidios a la energía La focalización del programa Bono Solidario Evaluación de impacto del Bono Solidario sobre la pobreza actual y la pobreza futura CONCLUSIONES BIBLIOGRAFIA ANEXOS 35

4 Son efectivos los programas de transferencias monetarias para combatir la pobreza? Evaluación de impacto del Bono Solidario en el Ecuador Mauricio León G., Rob Vos y Wladymir Brborich El bono nos dieron a mi y a mi marido por unos cuatro meses. Por lo que salió dos meses alto la luz nos quitaron. En el banco nos dijeron que estaba suspendido, lo mismo a mi marido. Será orden del gobierno mismo que hicieron alzar altísimo el consumo de la luz, y por ese motivo ya me quede sin bono. (Quito, mujer de la tercera edad del barrio urbano marginal ATUCUCHO. CEPLAES,1999). Si es una buena ayuda, porque antes yo trabajaba, pero ya se hizo más difícil ahora ir a trabajar, no estoy trabajando ahora. Yo tengo a mi niña que está en el Colegio y me toca pagar el recorrido del bus, pagamos la tienda y ya nos quedamos sin plata. Si me ayuda a pagar el recorrido del bus de mi hija que es ,oo...Me alcanza también para mi otra niña que tengo pagar sucres, también pago con el bono. Es decir, cuando tengo pago yo, cuando tiene mi esposo paga él. Si es una ayuda, yo si estoy agradecida, si fuera por mí que no se acabara (Quito, madre de familia del barrio urbano marginal ATUCUCHO. CEPLAES, 1999). Bueno, prácticamente ese bono no ha llegado a todos los pobres sino a los que no son tan pobres. Por ejemplo aquí en el recinto hay bastantes familias pobres y ellos no se han capacitado en el cobro del bono. Cobran los que antes no son demasiado pobres. Cobran personas que son más capacitadas que nosotros y nosotros que somos verdaderamente pobres solo cogimos una vez y como debíamos en el banco, nos cortaron. Decían que como trabajamos en el banco (tiene préstamo como agricultor) éramos capacitados de otra manera, pero, como le digo yo, se fueron todas las pertenencias de nosotros. Hemos quedado peor que pobres, más que pobres (RECINTO RIOCHICO - PAJAN, agricultor. CEPLAES, 1999). RESUMEN Los programas de transferencias monetarias son instrumentos ampliamente utilizados para proveer protección al ingreso de los pobres. Este estudio analiza un vasto programa de transferencias monetarias en el Ecuador, el cual se ha convertido en la columna vertebral de la red de protección social en el país durante la crisis económica de El programa está focalizado en las familias pobres sin ingresos salariales y, en particular, en las mujeres con hijos menores de edad, en los ancianos y en los discapacitados. La eficiencia de la focalización del programa no es muy alta, pero beneficia principalmente a los pobres. La investigación aplica un método de evaluación cuasiexperimental para evaluar el impacto del programa sobre la pobreza. Los resultados muestran que el programa proporciona alguna protección al ingreso de los más pobres de los pobres, pero que los beneficiarios cercanos a la línea de pobreza reducen su esfuerzo laboral y reciben menos apoyo financiero familiar y, por tanto, tienden a tener menor bienestar que el grupo de comparación conformado por los no beneficiarios. Un hallazgo más positivo es que la tasa de matrícula parece haberse incrementado debido a la transferencia monetaria. Este resultado sugiere que las transferencias monetarias no condicionadas están ya alcanzando los objetivos de los nuevos programas de transferencias monetarias que condicionan la transferencia a la inversión de los hogares en capital humano. Los programas de transferencias monetarias condicionadas se han vuelto opciones populares de política en América Latina; sin embargo, los hallazgos de este estudio plantean ciertas dudas acerca de si la introducción de tales programas en el Ecuador induciría una reducción adicional en la pobreza estructural.

5 1.- INTRODUCCION Desde inicios de la década del ochenta, a raíz de la crisis de la deuda, distintos gobiernos ecuatorianos adoptaron medidas de ajuste fiscal, consistentes en el aumento de los precios de la gasolina, gas de uso doméstico y electricidad. Estas medidas encontraron siempre una fuerte oposición social, que fue creciendo en el tiempo debido a la incapacidad de los mandatarios de consolidar la estabilización de la economía y tener que recurrir reiteradamente a nuevos ajustes. La oposición a los ajustes de estos precios se convirtió en un referente trascendental de la lucha social. En tal contexto, surgió la necesidad de que futuras medidas económicas de este tipo contaran con un mecanismo efectivo de compensación social que facilitara políticamente su adopción. Se discutieron varias alternativas tales como subsidios cruzados, cilindros de gas de uso doméstico de diferente tamaño y color para la población pobre, directorios de pobres, entre otros. No obstante, ninguna de estas alternativas logró ser implementada. Generalmente, los ajustes de precios en los bienes antes indicados, implicaban como medida de compensación social únicamente incrementos salariales, lo cual dejaba a una parte importante de la población sin compensación directa alguna. En 1998, el frente económico del gobierno de Jamil Mahuad, a los pocos meses de posesionado el gobierno, instituyó el programa Bono Solidario como un mecanismo para compensar a la población pobre no asalariada por el establecimiento de precios reales en el gas de uso doméstico, la electricidad y los combustibles. Adicionalmente, se incrementaron también los salarios. Este tipo de compensación tanto para asalariados y no asalariados, por primera vez consideró la heterogeneidad estructural del mercado laboral ecuatoriano 1. El Bono Solidario constituye desde entonces, una transferencia monetaria mensual a sus beneficiarios sin que medie contraprestación alguna por parte de éstos. En la actualidad, el programa cubre a cerca de 1,3 millones de beneficiarios, que corresponden a su vez a alrededor del 45% de los hogares ecuatorianos. Esto determina que actualmente constituya el programa social no tradicional de mayor importancia. La implementación del Bono Solidario desde finales de 1998, incorporó un nuevo elemento en la discusión sobre la política social en el Ecuador, que es la transferencia directa de ingresos. En mucho el Bono Solidario fue factible debido a que su diseño e implantación estuvo a cargo del frente económico del gobierno y no del frente social. La tradición y prácticas del sector social gubernamental posiblemente hubieran determinado una compensación social no monetaria. Desde entonces, el Bono Solidario ha recibido varias críticas. Quizá la más importante es aquella que lo considera especialmente un programa de tipo asistencialista o de compensación social, incapaz de contribuir en forma más estructural a la lucha contra la pobreza. No obstante, a pesar de la existencia de cuestionamientos al programa, estudios a profundidad, tanto desde una perspectiva conceptual como operativa, son limitados en el país. De allí la importancia de investigar diferentes alternativas para el caso ecuatoriano. 1 El 24% de la población económicamente activa ocupada está conformado por trabajadores por cuenta propia y el 26% por trabajadores familiares o no familiares sin remuneración. En el caso de la PEA ocupada femenina, los porcentajes son 25% y 37% respectivamente, es decir, más del 60% de las mujeres ocupadas se encuentran en estas dos categorías.

6 2 Por otro lado, el dramático impacto social de la crisis que afronta actualmente el Ecuador, ha determinado que el Bono Solidario sea considerado como un eje importante en la política social, principalmente atando determinados beneficios sociales al mismo grupo beneficiario del bono. En tal sentido, es un reto para el Ecuador encontrar la mejor definición de este programa en el contexto de crisis económica que vive el país y de cara a la construcción de un sistema de protección de social. El Ecuador hoy en día no cuenta con un sistema de protección social sino con un conjunto de acciones y programas sociales sin coordinación y objetivos precisos, y el debate acerca de la importancia de contar con un sistema de este tipo recién se ha iniciado (Vos et. al., 2000; Banco Mundial, 2000a). Al mismo tiempo, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han estado negociando con el gobierno programas de transferencias monetarias complementarios, los cuales, a diferencia del Bono, serían condicionados a la inversión en capital humano, tales como un programa de becas escolares (Beca Escolar) y uno de transferencias por maternidad y chequeos médicos de los niños (Bono Materno-infantil). Estos programas buscan prevenir la destrucción irreversible de capital humano como consecuencia de la crisis. Luego de que han pasado dos años de una profunda crisis, estos programas, en particular la Beca Escolar, están todavía bajo discusión. En tal contexto, se plantearon las siguientes preguntas en este estudio: en qué medida el Bono Solidario ha protegido a los pobres durante la crisis? Son los programas complementarios condicionados a la inversión en capital humano complementos o sustitutos deseables a los programas de transferencias monetarias no condicionadas? Las transferencias monetarias focalizadas son instrumentos interesantes en las estrategias de reducción de la pobreza. Los esquemas de subsidios uniformes (alimenticios) a menudo han favorecido a los no pobres en lugar de los pobres. La idea de que la focalización de las transferencias gubernamentales puede volverse más efectiva para combatir la pobreza es, por tanto, atractiva. Sin embargo, aun cuando las transferencias monetarias estén perfectamente focalizadas en los pobres, se puede cuestionar su efectividad para reducir la pobreza. El análisis estándar de la incidencia de tales transferencias compararía los niveles de ingreso y pobreza antes y después de la intervención gubernamental. No obstante, la existencia de transferencias generalmente provoca cambios de comportamiento en los beneficiarios. Por ejemplo, los hogares pueden decidir reducir el esfuerzo laboral o dejar de recibir ayuda de las redes familiares y sociales, tal que el efecto sobre la pobreza es menor que el que se esperaría del tamaño de la transferencia (Cox y Jakubson 1995; Sahn y Alderman 1995). Tales desincentivos, que estarían asociados con las transferencias monetarias, proveerían un argumento para preferir las transferencias en especie, tales como la distribución de alimentos y la provisión subsidiada de servicios de educación y salud. Varios estudios han mostrado, sin embargo, que los incentivos negativos también pueden estar asociados con las transferencias en especie y la asignación de recursos al interior del hogar (Cuesta 2001), en tanto que la oferta mejorada de servicios de educación y salud puede no ser efectiva si la inseguridad económica u otros factores relacionados al hogar obstaculizan el acceso de los pobres a tales servicios. Mientras que los esquemas de subsidios han ido desapareciendo en los países en desarrollo, el problema de implementar transferencias monetarias directas efectivas está todavía en agenda. Debido a la crisis asiática y a la persistente volatilidad del ingreso en América Latina, el interés acerca de la inseguridad y los efectos sociales de las crisis económicas y los desastres naturales ha conducido a nuevas reflexiones acerca de la idoneidad de los sistemas de protección social en los países en desarrollo. Los denominados programas focalizados de desarrollo humano (BID 2000) son parte de las respuestas a dichas preocupaciones. Estos programas transfieren efectivo (o servicios) a

7 3 los hogares pobres y condicionan la transferencia al compromiso de los hogares de invertir en el capital humano de sus hijos (mediante la asistencia escolar o el chequeo médico en centros de salud). El apoyo al ingreso reduce la pobreza inmediata (resultante de la crisis) y combate la pobreza intergeneracional mediante el condicionamiento de las transferencias a la inversión en capital humano. Para evaluar el impacto de las transferencias de efectivo, en este estudio se aplica el método de evaluación cuasi-experimental desarrollado por James Heckman y colaboradores. Específicamente, se usa la técnica de matching comparisons que consiste en identificar un grupo de beneficiarios y un grupo de comparación conformado por no beneficiarios elegibles al programa. Los individuos del grupo de comparación son emparejados con los beneficiarios sobre la base de un propensity score que refleje la probabilidad estimada de participar en el programa dado un conjunto de características observables. Mientras más cercana la probabilidad estimada, mejor el emparejamiento. Luego de obtener el emparejamiento, el impacto del Bono Solidario sobre la pobreza es evaluado comparando los indicadores de impacto para los grupos de beneficiarios y no beneficiarios. El impacto sobre el bienestar se evalúa a partir de la Encuesta de Condiciones de Vida-ECV. La ECV cuarta ronda , incorpora entre las preguntas de ingresos si se recibe o no la transferencia del Bono Solidario y cuánto reciben. Dado que el programa es de amplia cobertura nacional, cerca del 45% de los hogares del Ecuador, la muestra de beneficiarios incluida en la ECV es suficientemente grande. Los impactos sobre la pobreza se evalúan utilizando como medidas de pobreza la incidencia, brecha y severidad La comparación de la pobreza con y sin el programa, se complementa con pruebas de dominancia estocástica para verificar si los resultados son robustos, es decir, se determina si el impacto del programa es o no ambiguo. La investigación encuentra que, en el total, el programa de transferencias monetarias ha inducido incentivos negativos y que tales efectos negativos sobre el ingreso excedieron el tamaño de la transferencia. Según el análisis contrafactual, la incidencia de la pobreza habría sido menor en ausencia del programa. Esta conclusión es matizada por dos otros importantes hallazgos. Primero, se encuentra que los beneficiarios del Bono tienen tasas de matrícula mayores que el grupo de comparación, lo cual significa que el programa parece haber generado efectos positivos sobre la reducción de la pobreza intergeneracional mediante la inversión en capital humano. Segundo, aunque el programa incrementó la incidencia de la pobreza, ha conducido a una pequeña reducción en la brecha de la pobreza y, ha mejorado sin ambigüedad los ingresos de los beneficiarios más pobres. Este resultado es explicado en parte por el hecho de que en la cola inferior de la distribución el Bono ha producido efectos positivos sobre el esfuerzo laboral. Se encuentran tanto efectos positivos como negativos sobre el esfuerzo laboral, lo cual sugiere la existencia de una curva de oferta laboral discontinua. Se plantea la hipótesis de que este resultado está asociado con la composición del hogar y con la negociación de recursos al interior del hogar y que, por tanto, es de relevancia quienes reciben la transferencia. En el caso del Bono, son principalmente las mujeres las beneficiarias del programa. Se obtienen varias conclusiones de política a partir de esto. Finalmente, existen varios estudios recientes sobre la crisis y la protección social en el Ecuador, que incluyen análisis sobre el programa Bono Solidario (Banco Mundial, 2000a; Vos et. al., 2000; León, 1999). Estos estudios se han centrado básicamente en delinear el contenido de un sistema de protección para el Ecuador y, respecto al Bono Solidario, en evaluar la eficiencia

8 4 de la focalización de la transferencia de ingresos bajo su diseño actual. No obstante, hasta el momento ningún estudio ha analizado el Programa Bono Solidario respecto a su objetivo original consistente en sustituir subsidios generalizados a los precios de los combustibles, gas de uso doméstico y electricidad, por subsidios focalizados en los pobres. Tampoco se ha evaluado el impacto del programa sobre las condiciones de vida de los beneficiarios. Otra limitación de estos análisis es que fueron efectuados a partir de bases de datos preliminares y parciales de la Encuesta de condiciones de vida cuarta ronda, debido a que ésta fue levantada a lo largo de un año y en el momento en que se realizaron dichos estudios no se contaba con la base completa. El estudio está compuesto de tres capítulos adicionales. En el capítulo 2 se realiza una breve caracterización de la crisis económica por la que está atravesando el Ecuador y sus impactos sociales. Además, se describen varios factores que determinan la vulnerabilidad de este país. En el capítulo 3, se evalúa el programa Bono Solidario bajo su diseño actual. Por último, en el capítulo 4 se exponen las conclusiones y recomendaciones de esta investigación. 2.- ECUADOR: CRISIS, VULNERABILIDAD Y DOLARIZACION En este capítulo se describirán brevemente las principales características de la crisis económica que actualmente afronta el Ecuador y sus impactos sociales. Adicionalmente, se detallarán varios factores que explican la vulnerabilidad económica y social del Ecuador. Por último, se analizarán las implicaciones que la reciente implantación de un esquema de dolarización oficial de la economía tiene sobre la vulnerabilidad del país y la política social. Desde 1995, el Ecuador empezó a acumular múltiples desequilibrios que lo han sumido en una de las peores crisis de su historia. El surgimiento de un conjunto de problemas políticos condujeron a un relajamiento del ajuste fiscal y de la restricción monetaria que desembocó en una aceleración de la inflación y una disminución en la confianza para invertir en actividades productivas. La falta de disciplina fiscal, el conflicto bélico con el Perú, los daños económicos causados por el fenómeno de El Niño 2, la caída del precio del petróleo en y la crisis del sistema financiero nacional 4, fueron factores detrás de una situación económica que se deterioró rápidamente. En 1999, la economía decreció en más del 7% respecto del año anterior, el desempleo en las ciudades se duplicó entre 1995 y y la inflación en el 2000 superó el 100% anual. En especial, el mayor deterioro se produjo a partir de Efectivamente, el PIB per cápita decreció en 1,6% en 1998 y en 9,0% en Durante el año 2000 la economía tuvo un crecimiento nulo en términos per cápita. Las perspectivas futuras no son muy alentadoras. Aún bajo el supuesto optimista de que el PIB real crecerá en un 5% a partir de 2001, 2 Ver Vos (2001) para un análisis de la política económica en ese período y Vos, Velasco y De Labastida (1998) para un análisis de los efectos económicos y sociales del fenómeno de El Niño en El precio del barril del petróleo cayó en un 41% al reducirse de un promedio de US$ 15,50 en 1997 a un promedio de US$ 9,20 en 1998, llegando a cotizarse hasta en US$ 7 en diciembre de Aquí no es el lugar para entrar en un análisis de las causas de la crisis financiera, pero hay que mencionar que ya existió una situación de fragilidad del sistema bancario a fines de los años ochenta, con la virtual insolvencia de los bancos comerciales domésticos encubierta por el flujo continuo de créditos del Banco Central hacia los bancos privados. Ver Izurieta (2000) para un análisis detallado de cómo se acumularon los problemas en el sector financiero desde los años setenta. 5 Según la Encuesta Urbana de Empleo, Subempleo y Desempleo del INEC, la tasa de desempleo nacional urbana aumentó de 6,9% en noviembre de 1995 a 14,4% en noviembre de 1999.

9 5 al país le tomará por lo menos cuatro años adicionales alcanzar los niveles de producción por habitante anteriores a La profundidad de la crisis económica implica que el sector formal tendrá un rezago muy importante en la reabsorción de la mano de obra que perdió su empleo durante la crisis. El súbito deterioro económico ha afectado a toda la población ecuatoriana, pero tiene mayores repercusiones en los sectores de escasos recursos; es más, la crisis ha sumido en la pobreza a muchos ecuatorianos que antes tenían expectativas de mejorar sus niveles de vida. La medición reciente de la pobreza según la capacidad de consumo de los hogares muestra que la pobreza en el país en 1999 es 1,6 veces superior a la de La proporción de la población que vive en hogares cuyo consumo es inferior al valor de la línea de pobreza aumentó del 34% en 1995, al 46% en 1998 y, finalmente, al 56% en La incidencia de la extrema pobreza o indigencia también aumentó significativamente. Entre 1995 y 1999, subió del 12% al 22% en todo el país. Esto es, hoy en día, uno de cada cinco ecuatorianos vive en hogares que ni siquiera logran cubrir sus necesidades alimenticias. Un fenómeno particularmente destacable durante 1999 es la aparición de nuevos pobres, principalmente en las ciudades. Entre 1998 y 1999, la pobreza reciente 6 creció de 9 a 14% (ver anexo No. 1), una muestra del impacto de la crisis sobre las condiciones de vida de la población. Pero no solo se ha incrementado el número de ecuatorianos/as que vive en situación de pobreza, sino que hoy los pobres son más pobres que antes. La brecha de la pobreza una medida del déficit de consumo de la población pobre muestra un aumento del 11% al 22% entre 1995 y 1999; este incremento implica que mientras en 1995 el déficit agregado de consumo de la población pobre representaba el 4% del PIB, en 1999, esta cifra subió al doble (8% del PIB). Asimismo, en el mismo período, la severidad de la pobreza una medida de desigualdad entre la población pobre se incrementó del 5% al 11%. Cuadro No. 1 Evolución de la Pobreza en el Ecuador basada en el método de Consumo Incidencia Brecha Severidad Oct/98- abr/ oct/98- abr/ Oct/98- abr/99- mar/99 sep/99 mar/99 sep/99 mar/99 sep/99 Nacional 33,9% 46,4% 46,7% 55,9% 11,2% 17,5% 17,2% 21,7% 5,2% 8,9% 8,6% 11,2% Urbano 19,0% 30,2% 31,8% 42,0% 5,0% 9,2% 9,5% 12,8% 2,0% 4,0% 3,9% 5,5% Rural 55,6% 68,8% 68,0% 76,6% 20,2% 29,0% 28,1% 34,9% 9,8% 15,6% 15,1% 19,8% Evolución de la Extrema Pobreza en el Ecuador basada en el método de Consumo Nacional 11,8% 16,8% 16,0% 21,0% 3,2% 4,8% 4,5% 6,4% 1,2% 2,0% 1,9% 2,9% Urbano 4,3% 7,0% 7,0% 9,0% 0,9% 1,6% 1,3% 2,0% 0,3% 0,5% 0,4% 0,8% Rural 22,7% 30,2% 28,0% 38,0% 6,4% 9,2% 9,1% 12,9% 2,6% 4,1% 4,1% 6,0% Fuente: SIISE a partir de INEC, ECV varias rondas. Nota: Las líneas de pobreza aplicada son: US$ 24 en 1995, US$ 27 en 1998 y US$ 21 en 1999 por persona por quincena. Las líneas fueron calculadas a base del consumo calórico alimenticio de los hogares y el coeficiente de Engel. 6 Este concepto fue calculado a base de la tipología de Katzman, que permite clasificar a la población en cuatro categorías: pobreza crónica, pobreza reciente, pobreza inercial y no pobres. Ver Katzman, 1989 o Izurieta y Vos, 1995.

10 6 Una deducción lógica de los párrafos anteriores, es que el Ecuador es un país vulnerable a varios tipos de crisis 7. Esta vulnerabilidad se explica por factores económicos, geográficos e institucionales. Los factores económicos están relacionados, en primer lugar, con la estructura productiva del país fuertemente dependiente de pocos productos de exportación tales como el petróleo, banano y camarón. Las políticas de ajuste estructural implementadas hasta ahora han tenido poco éxito en diversificar significativamente las exportaciones ecuatorianas. El segundo factor económico tiene que ver con el proceso de globalización, en especial la liberalización de los mercados financieros. Actualmente, toda la economía mundial es más vulnerable a crisis provocadas por salidas repentinas de capitales financieros. La alta volatilidad de los ciclos financieros influyen fuertemente en los ciclos reales de la economía. El tercer factor económico es la condición de subdesarrollo del país que determina que buena parte de su infraestructura no se haya construido técnicamente y sea, por tanto, inadecuada. Este hecho implica, en el caso de desastres naturales, que sea generalmente difícil separar el impacto propiamente generado, por ejemplo, por el fenómeno de El Niño de aquel derivado de lo inadecuado de la infraestructura (Vos et. al., 1999). El principal factor geográfico que ayuda a explicar la vulnerabilidad del Ecuador es su ubicación geográfica. Esta lo vuelve vulnerable a desastres naturales como aquellos provocados por el fenómeno de El Niño, que tiene un carácter cíclico y que afecta, entre otros, a cultivos de exportación como el banano, café y cacao. Por último, los factores institucionales de la vulnerabilidad ecuatoriana están relacionados con la débil institucionalidad democrática, que se manifiesta en la dificultad de procesar los conflictos sociales. En la última década el Ecuador ha contado con seis gobiernos, sin considerar un gobierno de pocos días y otro de pocas horas. Otro factor institucional es la ausencia de una cultura de la prevención en las autoridades, y en la población en general, que determina una mayor vulnerabilidad al embate de las crisis. A esto se suma la falta de capacidad y eficiencia en la ejecución de las respuestas a las crisis. Estas debilidades institucionales son factores determinantes de la condición de vulnerabilidad del país, al igual que la falta de continuidad en las políticas sociales y sus arreglos institucionales. Finalmente, la adopción de una u otra política macroeconómica, en particular del esquema monetario y cambiario, determina distintos grados de vulnerabilidad. La reciente dolarización oficial de la economía ecuatoriana, ha servido para detener el deterioro del tipo de cambio, pero es un esquema que vuelve más vulnerable al país frente a choques exógenos, sean estos provocados por razones económicas o naturales. Bajo la dolarización de la economía, el gobierno pierde la posibilidad de utilizar el tipo de cambio como una variable de ajuste frente a crisis externas y, de esta manera, amortiguar sus impactos. Un deterioro de los términos de intercambio, provocado, por ejemplo, por una caída de los precios de alguno de los principales productos de exportación, o una salida repentina de capitales, no solo que generaría un efecto negativo en la balanza de pagos, sino que desmonetizaría la economía, en la medida en que el dólar es la única moneda de circulación oficial. En este caso, la economía se ajustaría mediante deflación y recesión. Es decir, la crisis se transmitiría directamente al sector real. Si bien la dolarización minimiza a la inflación como uno de los mecanismos de transmisión de las crisis, 7 Si sólo se pasa revista a los últimos veinte años, se observan dos fuertes impactos del fenómeno de El Niño ( y ), dos conflictos bélicos con el Perú (1981 y 1995), la crisis de la deuda en 1982, choques debidos a la caída de los precios del petróleo (1986 y 1998), un terremoto en 1987 que dañó el oleoducto e interrumpió durante 6 meses las exportaciones petroleras, una importante sequía en 1995 y, recientemente en 1998 y 1999, una crisis económica y financiera con fuertes connotaciones sobre el deterioro económico y social.

11 7 podría magnificar el aumento del desempleo y la precarización de las condiciones de trabajo. En otras palabras, bajo este esquema se reduce el riesgo de devaluación pero se incrementa el riesgo social. Este nuevo esquema monetario obliga a pensar la política social mucho más desde la óptica de la vulnerabilidad a choques externos. En tal contexto, la discusión sobre la función de las transferencias de ingresos cobra relevancia, ya sea como mecanismo de compensación social o como un instrumento más estructural en la lucha contra la pobreza. Existen varios aspectos que sustentan la opinión de mantener el Bono Solidario como un mecanismo de compensación social frente a ajustes económicos, crisis económicas o crisis provocadas por fenómenos naturales. Al mismo tiempo, el problema de la pobreza en el Ecuador es generalizado, y no se lo puede reducir a la carencia de ingresos o la baja capacidad de consumo de bienes y servicios. En mucho la pobreza se debe a la carencia de infraestructura económica y social adecuada y al acceso y disponibilidad de servicios sociales públicos. Por tanto, es imprescindible encontrar un diseño institucional de los programas de transferencias de ingresos que permitan atacar estos dos aspectos, vulnerabilidad y pobreza estructural, simultáneamente. En las próximas secciones, se abordará este desafío, evaluando el impacto del Bono Solidario sobre la pobreza corriente y la pobreza estructural. 3.- EVALUACION DEL DISEÑO ORIGINAL DEL PROGRAMA BONO SOLIDARIO El Bono Solidario no fue creado como parte de una política estructural de lucha contra la pobreza sino como un mecanismo de compensación monetaria a la eliminación de los subsidios a los precios del gas de uso doméstico, gasolinas y electricidad. Posteriormente, debido a la profundización de la crisis económica y social se lo ha considerado también como un mecanismo importante de compensación a los pobres frente a la crisis. Como se discutió antes, este diseño del Bono Solidario se justifica en tanto el Ecuador es un país vulnerable a un conjunto de eventos económicos y extraeconómicos. Bajo esta perspectiva, el objetivo del programa debe ser asegurar un ingreso mínimo a la población vulnerable en períodos difíciles. Al mismo tiempo, se debe buscar la flexibilidad suficiente del programa para actuar rápidamente durante las crisis, aumentando los beneficios y ampliando la cobertura, y para reducirse cuando la situación económica mejore. No obstante, si bien el Bono Solidario, bajo su diseño actual, no tiene un objetivo explícito de combatir la pobreza estructural, la transferencia de ingresos en los hogares puede tener efectos positivos sobre la acumulación de capital humano de sus miembros, ya sea mejorando su alimentación, los cuidados de la salud o la educación. Por tanto, es necesario evaluar el impacto del programa en estos rubros y determinar si tiene o no un carácter más estructural en la erradicación de la pobreza. En este capítulo, se evaluará el Bono Solidario bajo su diseño actual y se indagará en que medida el programa ha protegido a sus beneficiarios durante la crisis de Adicionalmente, se estimará el impacto sobre la pobreza estructural Descripción del programa Bono Solidario: El programa se inició simultáneamente en todo el país en septiembre de 1998 y no tiene una fecha explícita de terminación. El objetivo del diseño original del Bono Solidario consistió en sustituir subsidios generalizados a los precios de la electricidad, gas de uso doméstico y gasolina por un subsidio directo a la población pobre. Es decir, consistió en compensar

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