Capítulo X. Gestión de Riesgo: Recomendaciones para el Diseño e Implementación de un Seguro Indexado para Pequeños Productores Cafeteros 1

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1 Capítulo X. Gestión de Riesgo: Recomendaciones para el Diseño e Implementación de un Seguro Indexado para Pequeños Productores Cafeteros 1 Steve Boucher 2 y Andrés Moya 3 Julio 3 de Introducción Este capítulo presenta una evaluación crítica de la propuesta para mejorar la capacidad de gestión riesgo productivo de los pequeños y medianos cafeteros a través de un seguro indexado que protege contra exceso catastrófico de lluvia. A pesar de la alta importancia económica y social del sector cafetero en el país y de la alta vulnerabilidad de los hogares cafeteros a las plagas, enfermedades y los múltiples factores climáticos que generan una alta variabilidad en la producción del cultivo, el acceso de los pequeños y medianos productores cafeteros a mecanismos de aseguramiento agrícola es prácticamente nulo. 4 La necesidad de crear un mercado de seguro para el sector se hizo dolorosamente evidente durante la ola invernal de cuando la producción cafetera sufrió una fuerte caída debido a un fuerte exceso de lluvias y las enfermedades que esto generó. 1 Para la elaboración de este capítulo recibimos la colaboración de distintas personas e instituciones a las cuales queremos agradecer. En particular, agradecemos a Juan José Echavarría por invitarnos a participar en este proyecto y a Diana Cadena, Andrés Campos, Pedro Iván Lara y Francisco Solano del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a Andrés Lozano y Jorge Eduardo Soto de FINAGRO, a Delsa Moreno, Cesar Torres y Miguel Salazar de Mapfre, a Juan Pablo Bonilla, Álvaro Jaramillo, Nicolás Mejía, Esther Cecilia Montoya, Huver Posada, Víctor Ramírez, Carlos A. Uribe, Marcela Urueña y Ricardo Villaveces de la Federación Nacional de Cafeteros, así como a Diego Escobar y Guillermo Rivas por los valiosos comentarios, datos y recomendaciones que hicieron durante la elaboración de este capítulo. También agradecemos a Michael Carter, Ghada Elabed y Emilia Tjernström de la Universidad de California, Davis por sus comentarios sobre la metodología cuantitativa de evaluar el riesgo base. Por último, agradecemos a Darío Salcedo por la excelente labor que desempeñó asistiéndonos en el análisis y procesamiento de la información. Los errores de este capítulo son únicamente nuestra responsabilidad y no comprometen a la Misión de Estudios Cafeteros ni a las distintas personas o instituciones que nos apoyaron. 2 Profesor Asociado. Departamento de Economía Agrícola y de Recursos Naturales. Universidad de California, Davis. boucher@primal.ucdavis.edu 3 Profesor Asistente. Facultad de Economía, Universidad de los Andes. a.moya@uniandes.edu.co 4 En 2012, la aseguradora Mapfre implementó un piloto de seguro multi-riesgo de rendimiento de café. Sin embargo, según comunicaciones con Mapfre, tiene un techo máximo de 1,000 hectáreas y no tiene potencial de cubrir masivamente al sector debido a los altos costos de transacción, sobre todo los costos implicados por las inspecciones de campo, de ejecutar el contrato con los pequeños cafeteros que representan la gran mayoría del área de café. 1

2 En 2012, el Gobierno Colombiano creó un fondo especial de 20 mil millones de pesos para promover la creación de un mercado de seguro indexado para el sector cafetero. A diferencia del seguro convencional que le paga al agricultor si se verifica un siniestro a través de una inspección de campo, el seguro indexado lo hace cuando un índice externo, por ejemplo el nivel de lluvia medido en la estación meteorológica más cercana, supera un valor crítico establecido en el contrato. Éste tipo de seguros ha recibido mucha atención en la última década como una herramienta para fortalecer los mercados de seguro agrícola en los países en desarrollo pues sufre menos de problemas de la información asimétrica y tiene menores costos operativos debido a que su ejecución no requiere inspecciones de campo en comparación con los seguros convencionales. Mientras la ola invernal y la crisis del sector cafetero fueron la causa inmediata de la política de apoyo al seguro indexado, ésta iniciativa también es consistente con el interés del Gobierno Colombiano por fortalecer el mercado de seguros agrícolas a través de subsidios del 60 o 70 por ciento de la prima a los seguros convencionales. La razón para priorizar el seguro indexado en el sector cafetero se debe a dos factores: Primero, refleja la frustración del Gobierno con el bajo crecimiento del mercado de seguro, sobre todo para los pequeños productores, a pesar de los altos niveles de subsidio. Segundo, debido a los esfuerzos históricos de la Federación Nacional de Cafeteros (FNC) y Cenicafé, su brazo de investigación y extensión, y la presencia de un alto número de estaciones meteorológicas en las regiones cafeteras, la disponibilidad y calidad de la información sobre el sector cafetero abren la posibilidad de diseñar contratos indexados de alta calidad. Para avanzar en la construcción del mercado de seguro indexado, el gobierno y la FNC abrieron una licitación a finales de 2012 para el diseño de un contrato de seguro para pequeños productores cafeteros que fue ganada por la empresa aseguradora Mapfre. Al momento de iniciar el estudio para este capítulo de la Misión de Estudios Cafeteros en el segundo semestre de 2013, todavía no se había implementado la póliza propuesta por Mapfre debido a una serie de dudas de la FNC sobre el diseño y la cobertura del contrato. Por lo tanto, se tomó la decisión de enfocar este capítulo en el análisis crítico de dicha propuesta con la esperanza que el estudio proporcione recomendaciones que contribuyan 2

3 al diseño e implementación de un seguro para los pequeños productores cafeteros del país. El resto del capítulo se estructura de la siguiente manera. La segunda sección resume la importancia del seguro agrícola como herramienta de desarrollo rural y combate a la pobreza. La tercera sección describe la poca penetración de los mercados de seguro agrícola convencional en América Latina y en Colombia. Así mismo, resume el rol de la información asimétrica y los costos de transacción como principales explicaciones del desarrollo precario del mercado de seguros en la región. La cuarta sección ofrece un resumen de las ventajas y las desventajas del seguro indexado como alternativa al seguro convencional y describe los recientes esfuerzos pilotos de crear mercados del seguro indexado en los países en vía de desarrollo. La quinta sección presenta el contexto en que surgió la propuesta de Mapfre y presenta detalles del contrato propuesto. La sexta sección desarrolla un análisis crítico de la propuesta de Mapfre, incluyendo un análisis estadístico de validación de la prima y un análisis econométrico que evalúa el nivel de protección que ofrecería el seguro. Finalmente, la séptima sección concluye con recomendaciones para mejorar el diseño y la implementación del contrato. 2. El Seguro Agrícola: Una Pieza Clave del Rompecabezas del Desarrollo Rural La creación y el fortalecimiento de los mercados de seguros agrícolas representan unos de los principales retos a la política de desarrollo rural en América Latina. Los agricultores de la región enfrentan un elevado número de riesgos productivos incluyendo sequias, inundaciones, tormentas, y plagas y la frecuencia e intensidad de estos eventos adversos está aumentando debido al cambio climático. A pesar de la prevalencia de fuertes riesgos climáticos y biológicos, la penetración del seguro agrícola en la región es pobre pues menos de 18 por ciento del área cultivada en América Latina está asegurada (World Bank, 2010). Además, la distribución de la cobertura es desigual, con altos niveles de cobertura en pocos países como Uruguay y Argentina y muy poca cobertura en otros países, especialmente en Centroamérica y los países Andinos. En Colombia, por ejemplo, menos de 1 por ciento del área cultivada fue asegurada en

4 La ausencia de mecanismos eficaces para que los agricultores enfrenten y manejen los riesgos tiene múltiples consecuencias adversas para el desarrollo rural y contribuye a la persistencia de la pobreza. Por una parte, al nivel del agricultor se pueden distinguir impactos adversos ex post y ex ante de la ausencia de mecanismos formales de aseguramiento. El impacto ex pos refiere a las consecuencias adversas en el ingreso, consumo, o nivel de activos del hogar cuando la producción sufre de un choque inesperado. Sin contar con una indemnización por parte de un seguro, los hogares que sufren fuertes choques productivos pueden verse obligados a vender sus activos productivos, reducir el consumo, o a sacar los hijos del colegio y ponerlos a trabajar para recuperar el ingreso perdido. Si las pérdidas son sustanciales, o si el hogar ya se encontraba en una posición vulnerable, estas consecuencias de descapitalización física y humana pueden tener efectos de larga duración y contribuir a la existencia de trampas de pobreza (Barrett y Carter, por publicar; Dercon y Christiansen, 2010). Los impactos ex post representan, tal vez, las consecuencias más obvias de la ausencia del mercado de seguro porque corresponden a la situación del hogar después de haber sufrido un choque. Sin embargo, la ausencia de seguros agrícolas también tiene consecuencias adversas ex ante sobre el comportamiento de los hogares que pueden ser de igual o aun mayor magnitud. Cuando los hogares carecen de mecanismos formales para mitigar los riesgos y suavizar el consumo ex post, tienden a tomar decisiones ex ante sobre el portafolio de cultivos y actividades o el tipo y monto de inversión que suavizan o disminuyen la variabilidad del ingreso (Morduch, 1995). Sin embargo, estas decisiones tienen un costo pues requieren aceptar un menor nivel de ingreso esperado; es decir hay un tradeoff entre el valor esperado y la variabilidad del ingreso. En la literatura existe evidencia empírica que este tradeoff es importante y que los hogares que se ven obligados a auto-asegurarse sacrifican un porcentaje significativo de su ingreso potencial (Rosenzweig y Binswanger, 1993; Dercon y Christiansen, 2010). De esta forma, los impactos ex ante de la ausencia del mercado de seguro agrícola también contribuyen a la perpetuación de la pobreza rural. De otra parte, los mercados de seguros agrícolas débiles o inexistentes también contribuyen a la pobreza rural a través de sus efectos adversos externos sobre otros mercados, en especial sobre el mercado de crédito. Por ejemplo, los bancos comerciales 4

5 se ven obligados a reducir la oferta de préstamos agrícolas para protegerse contra el incumplimiento de pago debido a choques productivos. Esto es especialmente problemático para las instituciones micro-financieras debido a que tienden a operar en un ámbito geográfico limitado, lo que aumenta su vulnerabilidad a riesgos climáticos covariantes que podrían provocar incumplimiento de pago en un alto porcentaje de sus prestatarios. Además de suprimir la oferta de crédito, la ausencia del seguro también restringe la demanda. Debido al riesgo de perder la tierra u otra garantía exigida por los bancos comerciales en el contrato de crédito, los hogares que tienen acceso a un préstamo pero no a un seguro pueden preferir no pedir el préstamo, a pesar de que éste le permitiría realizar una inversión que aumentaría su ingreso esperado. Esto es lo que Boucher et. al. (2008) llaman el racionamiento por riesgo. Dado que las restricciones crediticias tienden a ser más agudas para los hogares de menores recursos (Carter, 1988; Carter y Olinto, 2003), los impactos negativos que genera la inexistencia del mercado de seguro agrícola tanto sobre la oferta como la demanda de crédito representan fuertes barreras para la lucha contra la pobreza rural. Por último, el aumento en la intensidad de los eventos climáticos adversos, por ejemplo sequías e inundaciones provocadas por El Niño o La Niña, implica fuertes aumentos en el gasto público de los gobiernos regionales y nacionales para responder a desastres naturales. La inexistencia de un mercado vibrante de seguro agrícola impide entonces que el estado invierta recursos de forma preventiva y de una manera más eficiente para cubrirse contra los riesgos catastróficos (Barnett et. al., 2008). 3. El Seguro Convencional: Definiciones, Cobertura y Retos Esta sección se concentra en la definición del seguro agrícola convencional, lo que representa casi la totalidad de las pólizas en América Latina, y resume brevemente el alcance del mercado del seguro convencional en la región y en Colombia. Esto es importante para entender los retos, sobre todo debido a la información asimétrica, que enfrenta la expansión del mercado de seguros, los cuales se describen en detalle en la última parte de esta sección. 5

6 3.1. Definición y Cobertura del Seguro Convencional en América Latina y Colombia La gran mayoría de las pólizas de seguro agrícola para cultivos en América Latina son seguros convencionales de dos tipos (World Bank, 2010). 5 Primero, el contrato de seguro contra daños, también conocido como seguro de riesgo nombrado (named peril crop insurance), especifica una suma asegurada típicamente basada en el valor de producción del cultivo. Si se presenta uno de los riesgos nombrados en el contrato, se mide el daño vía una inspección de campo y se le paga al agricultor un valor hasta el nivel de la suma asegurada (menos el deducible). Segundo, el contrato de seguro de rendimiento (multiperil crop insurance) especifica un porcentaje, típicamente entre 50 y 80 por ciento, del rendimiento promedio histórico de la parcela. Si el rendimiento de la parcela cae por debajo del rendimiento asegurado debido a riesgos cubiertos por el contrato, se le paga al agricultor un monto que corresponde a la diferencia entre el rendimiento asegurado y el rendimiento realizado. Al igual que el seguro de riesgo nombrado, se requiere una inspección de campo para determinar el rendimiento realizado y verificar si la pérdida fue resultado de un riesgo cubierto por el contrato. La Tabla 1, basada en un estudio del Banco Mundial, reporta el nivel de cobertura de seguro agrícola para cultivos en varios países en América Latina hasta el año Con excepción de Argentina, Uruguay, y México, en donde los niveles de cobertura son significativos, la norma en la región es un mercado muy incipiente de seguro agrícola con niveles de cobertura entre 1 y 4 por ciento del área cultivada (World Bank, 2010). En el caso especifico de Colombia, el mercado de seguro agrícola tiene un desempeño histórico muy pobre. Hasta 2005, el área total cubierta fue menos de hectáreas, lo que representa menos de 0.1 por ciento del área cultivada del país (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2014). Para incentivar la expansión del mercado de seguro agrícola en el país, a partir de 2009 el gobierno Colombiano inició una política de subsidio de 60 por ciento de la prima por cualquier cultivo asegurado. El subsidio aumenta a 70 por ciento para productores 5 En este capítulo se enfoca exclusivamente en el seguro para cultivos. También existen seguros ganaderos, forestales y para la acuicultura. 6

7 medianos y grandes si el seguro está acompañado por un préstamo formal y a 80 por ciento para pequeños agricultores con un préstamo formal. 6 A pesar de estos importantes incentivos, se ha desarrollado poco el mercado de seguro agrícola en Colombia, como se puede observar en la Tabla 2. Aunque de 2009 a 2013 el área total asegurada se duplicó de 33 mil a 68 mil hectáreas, el área total asegurada en el 2013 sigue muy baja, representando solamente 1,3 por ciento del área cultivada en el país Información Asimétrica: Origen de las Imperfecciones del Mercado de Seguro Convencional Dada la importancia del seguro para el desarrollo agrícola y rural, cómo se explica el bajo nivel de cobertura en la región? La respuesta reside en la dificultad y el costo de adquirir la información necesaria para diseñar y ejecutar los contratos convencionales. Se puede dividir la información necesaria en dos tipos: información ex ante y información ex post. En primer lugar, las aseguradoras necesitan información ex ante para evaluar la probabilidad de que el agricultor sufra un siniestro. Esta información incluye las características físicas de las parcelas y los cultivos que afectan la productividad y la vulnerabilidad de la cosecha a los diferentes tipos de choques, las características climáticas que determinan la frecuencia de los choques y las características del agricultor por ejemplo su experiencia, conocimiento y aptitud para la producción que influyen en la productividad y la capacidad para manejar los riesgos. Algunos países han invertido recursos en la elaboración de mapas de riesgo los cuales ofrecen valiosa información sobre importantes características físicas y agro-climáticas que permiten que las aseguradoras identifiquen las probabilidades de siniestros y daños. Sin embargo, los mapas de riesgo deben estar a una escala suficientemente desagregada para que sean útiles para informar los contratos de seguro, lo cual es un lujo que sólo se pueden dar países más desarrollados, salvo algunas excepciones. En los países andinos, la situación 6 El tipo de productor se define a través de su nivel de activos. En 2014, se clasifica como pequeño productor, los hogares agrícolas que poseen menos de 85 millones de Pesos (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2014). 7

8 es aún peor debido al alto nivel de heterogeneidad de tipos de suelos y condiciones agroclimáticas. Aun en los países desarrollados, existen fuertes limitantes para conseguir información completa sobre las características relevantes de los agricultores debido a que algunas de estas características -- habilidad, honestidad y aversión al riesgo son imposibles de observar directamente. Esta imposibilidad de conseguir información completa de las parcelas, el ambiente natural o del agricultor, implica que las aseguradoras son vulnerables a la información asimétrica. Este primer tipo de asimetría en la información crea el potencial para la selección adversa, lo cual impide que la aseguradora ofrezca contratos y genera mercados de seguros imperfectos o inexistentes. Además de la información ex ante sobre la probabilidad de un siniestro, las aseguradoras necesitan dos tipos de información ex post o después de que ocurra un siniestro para ejecutar un contrato convencional. Primero, necesitan medir la magnitud del daño para determinar si corresponde un pago al agricultor así como el valor del pago. Segundo, deben verificar que la pérdida fue resultado de las causas aseguradas por el contrato y no de la negligencia del agricultor. Para esto, las aseguradoras usualmente realizan inspecciones de campo para adquirir ambos tipos de información ex post. Vale destacar dos aspectos de las inspecciones de campo que demuestran la dificultad de ofrecer el seguro convencional, sobre todo en contextos donde operan los agricultores pequeños y de menos recursos como ocurre en los países en desarrollo. Primero, en muchos casos y sobre todo en el seguro multi-riesgo, es sumamente difícil que el ajustador determine si el daño se debe a una causa asegurada y no por la negligencia del agricultor. Este reto se debe al segundo tipo de información asimétrica, en que la aseguradora no puede observar todas las acciones tomadas por el agricultor por ejemplo su esfuerzo en la preparación de la tierra, la aplicación de los fertilizantes y el control de las plagas que influyen en la probabilidad de un siniestro. Dado que estas acciones son costosas, el seguro crea incentivos para que el agricultor disminuya sus esfuerzos de minimizar el riesgo. Este fenómeno de riesgo moral también limita la capacidad de ofrecer el seguro y, junto con la selección adversa, contribuye al limitado desarrollo del mercado de seguro agrícola. 8

9 Los problemas de la información asimétrica también ayudan a entender por qué en donde hay mayor penetración del mercado de seguro agrícola, por ejemplo en Argentina y Uruguay, el grueso de las pólizas se limitan a cubrir el granizo, un riesgo que implica un nivel mínimo de riesgo moral porque es relativamente fácil detectar daños causados por el granizo. El segundo aspecto de las inspecciones de campo que contribuye a limitar el desarrollo del mercado de seguro convencional es su alto costo. La contratación de personal para realizar las inspecciones de campo y el costo del desplazamiento a áreas rurales implican costos que, en ciertos contextos, pueden hacer que el seguro sea económicamente inviable. Desafortunadamente, estos costos tienden a ser particularmente desfavorables para los agricultores de menos recursos, quienes son los que más necesitan el seguro. Este sesgo se debe a dos factores. Primero, hay un fuerte componente de costo fijo en las inspecciones de campo debido a que el tiempo de realizar la inspección es relativamente independiente del tamaño de la parcela asegurada. Esto implica, por ejemplo, que el costo de asegurar una parcela de mil hectáreas es mucho menor que mil parcelas de una hectárea porque cada parcela requiere su propia inspección. El segundo factor es que, casi por definición, las parcelas de los agricultores más pobres se encuentran en regiones más remotas y con peor calidad de infraestructura; lo que aumenta el costo de realizar las inspecciones. En resumen, la poca penetración del mercado de seguro agrícola convencional en América Latina se debe en gran parte a los desafíos causados por la información asimétrica, la cual impone costos sustanciales para el diseño y ejecución de los contratos convencionales, sobre todo en zonas como la región andina en Colombia que se caracterizan por una pobre infraestructura productiva y donde predomina la agricultura de pequeña escala. Además, el costo de realizar inspecciones de campo bajo estas condiciones hace inviable ofrecer un seguro convencional sin altos niveles de subsidio. Dadas estas circunstancias, parece poco viable depender del seguro convencional para desarrollar un mercado de seguro agrícola masivo y sostenible que atienda las necesidades de los pequeños y medianos productores en Colombia y otros países de la región. Afortunadamente, el seguro indexado, que se describe en detalle en la siguiente 9

10 sección, ofrece una alternativa interesante para el desarrollo del mercado de seguros agrícolas. 4. El Seguro Indexado: Una Propuesta Alternativa Para Fortalecer el Manejo del Riesgo 4.1. Qué es el seguro indexado? En contraste con los seguros agrícolas convencionales, los cuales pagan la indemnización si se confirma una pérdida individual indemnizable a través de la inspección de campo, los seguros indexados pagan la indemnización si el valor de un índice supera, o cae por debajo de, un valor especifico definido en el contrato, el cual se conoce como el disparador del seguro. Por lo general, los índices de los seguros son de dos tipos: indirectos y directos. Por una parte, los índices indirectos estiman indirectamente el rendimiento promedio. En esta clase de índices se encuentran los climáticos, incluyendo los niveles de lluvia y temperatura, así como los satelitales incluyendo el NDVI. 7 Los seguros indexados que utilizan índices indirectos ofrecen por lo tanto dos ventajas con relación a los seguros convencionales. En primer lugar, se diseñan con base en un índice externo y por lo tanto no sufren de los problemas de información asimétrica que, como se discutió en la sección anterior, pueden hacer inviable el seguro convencional. En segundo lugar, el costo de medirlos es relativamente bajo dado que no requieren inspecciones de campo y por el contrario se basan en información de estaciones meteorológicas o satelital la cual en muchos casos está disponible en internet. 8 No obstante, para que los seguros basados en índices indirectos sean eficaces, es indispensable que cumplan con dos características fundamentales. Primero, la función de probabilidad de los índices, la cual determina la probabilidad de los pagos de 7 En NDVI es el normalized difference vegetation index que mide la densidad vegetativa via imágenes satelitales. 8 En la práctica no es tan sencillo por tres razones. Primero, puede haber un costo fijo alto para diseñar el índice. Segundo, la información no necesariamente es gratis. Aunque el sector público recoge y maneja los datos climatológicos, puede ser que los vendan. En caso de los datos satelitales, se requiere trabajo de expertos para convertir los datos crudos en datos útiles para un índice. Finalmente, instalar y mantener redes de estaciones climatológicas tiene un costo. 10

11 indemnización, debe ser independiente de las características y las acciones de los asegurados. Esta condición reduce en gran medida los problemas de selección adversa y riesgo moral que perjudican al seguro convencional. Segundo, y tal vez más importante, los índices deben estar altamente correlacionados con el rendimiento promedio de los productores de la zona asegurada. Esta condición garantiza que el seguro le pague a los productores cuando las condiciones climáticas implican una disminución importante de la producción. Si los índices no están correlacionados con el rendimiento promedio en la zona asegurada, los agricultores pueden sufrir una pérdida pero no recibir una indemnización. Esto se conoce como el riesgo base de los seguros indexados, el cual es uno de los principales limitantes de éste tipo de seguros. El riesgo base puede ocurrir entonces por dos razones. Primero, si el índice no está fuertemente correlacionado con el rendimiento promedio. Segundo, dado que el seguro indexado no identifica la situación específica de cada parcela asegurada sino que captura las fluctuaciones en el rendimiento promedio de la zona asegurada, ofrece protección contra el riesgo covariante pero no contra el idiosincrático. Por lo tanto, el riesgo base también surge si el riesgo idiosincrático tiene una mayor importancia relativa para los productores. 9 El desafió para diseñar índices indirectos apropiados radica entonces en entender la relación entre el evento climático que genera los datos y el rendimiento promedio de los cultivos a asegurar, para luego diseñar un índice que capture esta relación. En muchos casos, esto requiere suficiente conocimiento sobre el proceso biológico de crecimiento y producción del cultivo, así como por los distintos riesgos covariados e idiosincráticos que enfrentan los productores. Por ejemplo, en el caso particular del sector cafetero, se ha identificado que la producción disminuye si hay un exceso de lluvia en época de floración o un déficit de horas de radiación solar en el período de crecimiento de los frutos. Por lo tanto, si el índice solamente está basado en el nivel de lluvia, probablemente sufrirá de riesgo base significativo. 9 En términos generales los riesgos productivos se pueden descomponer de dos formas. Por una parte, el riesgo covariante se relaciona con la variabilidad de la producción que se debe a factores que afectan la producción de la mayoría de los productores de la zona, como lo son las sequías, inundaciones y otros eventos climáticos. El riesgo covariante es responsable por las fluctuaciones en el rendimiento promedio de un ciclo productivo a otro. El riesgo idiosincrático, por su parte, corresponde a la variabilidad en la producción que se debe a factores que afectan a pocos individuos en la zona y son independientes de fluctuaciones en el rendimiento promedio, como por ejemplo enfermedades, granizos y otros eventos locales. 11

12 Los índices directos, por su parte, estiman directamente el rendimiento promedio en la zona asegurada, típicamente a través de encuestas de producción o de cosechar una muestra de plantas de una muestra aleatoria de parcelas en la zona. 10 De esta forma, el índice también es exógeno al comportamiento de un productor individual y por lo tanto no sufren de los problemas de información asimétrica. Así mismo, los índices directos implícitamente toman en cuenta todas las posibles fuentes de riesgo covariante ya que miden directamente el rendimiento promedio, y por esta razón sufren de menos riesgo base que los índices climáticos. Los índices directos también son más intuitivos, transparentes y fáciles de entender para los productores que los índices climáticos, y también minimizan la incidencia de problemas de riesgo moral. No obstante, su principal desventaja radica en el costo que requiere estimar el rendimiento en una muestra de parcelas. Este costo dependerá de varios factores, incluyendo el tamaño de la muestra que se requiere para lograr un nivel determinado de precisión en el estimado del rendimiento promedio, la dispersión espacial y la facilidad de acceso a las parcelas Experiencias del seguro indexado en los países en desarrollo Desde el comienzo de la última década, ha habido mucho interés en desarrollar mercados de seguros indexados en Asia, África y América Latina por parte de las instituciones internacionales de desarrollo, incluyendo el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, y la USAID entre otros. Barnett et. al. (2008) y Miranda y Farrin (2012) ofrecen excelentes resúmenes de los esfuerzos, tanto programas nacionales, programas pilotos e iniciativas que quedaron en diseño sin llegar a implementarse. Según Barnett et. al. (2008), entre 2000 y 2008, existían unas 22 iniciativas de seguros indexados en 17 países. Miranda y Farrin (2012) describen 4 iniciativas más recientes en Perú, Kenia, Vietnam, y Mongolia. De estas iniciativas, se destacan los siguientes puntos. Primero, solo tres iniciativas han logrado establecer un mercado con una escala significativa. En India, el país pionero en el desarrollo de mercado de seguros indexados para los pequeños productores, el gobierno nacional obliga al sector asegurador ofrecer seguros al sector de la pequeña agricultura y los gobiernos de algunos estados obligan a 10 En caso de Ganado, el índice de mortalidad representa un índice directo siempre que se mide la mortalidad directamente a través de una muestra aleatoria. 12

13 los agricultores comprar un seguro si piden un préstamo bancario. Debido a estos esfuerzos y políticas, al año 2010 más de agricultores estaban cubiertos por una póliza de seguro indexado (Miranda y Farrin, 2012). Desde 2001, el gobierno de México ha introducido múltiples programas de seguro indexado, el más importante siendo un seguro indexado contra sequia catastrófica que es comprado por los gobiernos estatales como parte de su estrategia de proteger contra desastres naturales. Este programa cubre aproximadamente 2,3 millones de hectáreas, o 28 por ciento del área cultivado sin riego en el país (Barnett et. al., 2008). Finalmente, en 2010, el gobierno de Perú creó un programa de seguro catastrófico a base de un índice de rendimiento promedio que es ofrecido por el sector privado a los gobiernos regionales en los departamentos de mayor incidencia de pobreza extrema. El gobierno nacional ofrece un subsidio del 100 por ciento a la prima. Segundo, existe una interesante heterogeneidad de índices. Los índices indirectos son, de lejos, los más comunes. De las 26 iniciativas mencionadas por Barnett et. al. (2008) y Miranda y Farrin (2012), 23 son a base de índices indirectos y, de ellas, la gran mayoría son diferentes tipos de índices de lluvia. Los otros índices indirectos incluyen la velocidad de viento contra huracanes en el Caribe y México, mediciones de la escala Richter contra terremotos en México, información satelital en forma del NDVI contra mortalidad de ganado en Kenia, y temperatura del agua superficial del océano Pacifico contra eventos asociados con el Niño y la Niña en el Perú. Los tres ejemplos de índices directos son el rendimiento promedio en el programa de Seguro Catastrófico y en un piloto de seguro indexado para algodoneros en el Perú y la mortalidad de ganado en Mongolia. Aunque los artículos no presentan evidencia sobre las causas de la predominancia de los índices indirectos, es probable que se debe al menor costo de implementar este tipo de índice versus el índice directo cuya medición requiere una encuesta. Tercero, aunque existen experiencias positivas, como las tres mencionadas arriba, los éxitos han sido la excepción y no la norma. La mayoría de las iniciativas se quedaron en la etapa de diseño sin implementar o se suspendieron poco tiempo después de su implementación debido a la baja demanda por los productos. La baja demanda es 13

14 especialmente notable dado que la gran mayoría de los programas pilotos ofrecieron el seguro con un alto nivel de subsidio. Finalmente, las experiencias de seguro indexado en los países en vía de desarrollo han enfocado casi exclusivamente en los cultivos transitorios. Existe muy escasa experiencia con el seguro indexado para los cultivos permanentes. En cuanto al caso específico del café, el cultivo de interés del presente estudio, existen solamente dos ejemplos. Desde 2007, existe una póliza de seguro indexado para cafeteros en el estado de Kerala, India. La póliza fue diseñada bajo un esfuerzo coordinado de una empresa aseguradora (Agricultural Insurance Company of India), el gremio principal del sector cafetero (Coffee Growers Association), y el gobierno (India Coffee Board). 11 Los cafeteros pueden escoger entre tres pólizas diferentes, cada una cubriendo en riesgo relacionado a una etapa diferente del ciclo productivo del cultivo. El índice para cada póliza es una función de la lluvia diaria en dos de las tres pólizas contra déficit de lluvia y en el tercero contra exceso de lluvia. El segundo ejemplo es una iniciativa de desarrollar un seguro indexado para el sector cafetero en Guatemala. El seguro propuesto también tiene un índice de lluvia y fue diseñado a base de la experiencia en la India. Sin embargo, hasta la fecha la póliza queda en estado de propuesta y todavía no se ha implementado ningún piloto. Esta riqueza de experiencias, incluyendo los pilotos fracasados y abandonados, ha generado una cantidad importante de aprendizaje sobre las posibilidades y los retos de los contratos y la implementación de los programas de seguros indexados. En la siguiente sub-sección, se discuten dos de los retos más importantes -- el riesgo base y la falta de entendimiento por parte de los agricultores que deben ser tenidos en cuenta al momento de diseñar el contrato para maximizar la posibilidad de éxito del programa Dos desafíos de diseño del seguro indexado Como se mencionó anteriormente, el riesgo base es el reto principal que enfrenta el seguro indexado y es uno de los factores que explica la baja demanda en muchos de los 11 Información detallada del seguro cafetero en India está disponible en: 14

15 proyectos pilotos (Binswanger-Mkhize, 2013). La intuición de este resultado es clara: cuando el riesgo base es alto, hay una probabilidad considerable de que el agricultor no reciba un pago cuando sufre una pérdida o de que reciba un pago aunque no haya sufrido una pérdida. Por lo tanto, cuando el riesgo base es muy alto, el seguro indexado introduce una fuente de riesgo adicional que incluso puede llegar a aumentar la variabilidad del ingreso del agricultor en vez de reducirla (Clarke 2011). Pero aún si el riesgo base no es muy alto y reduce moderadamente la variabilidad del ingreso, puede provocar una reducción en el bienestar del agricultor. Esto se ve de manera clara cuando el agricultor tuvo que pagar la prima del seguro, sufre una pérdida, y no recibe una indemnización, lo que reduce aún más su ingreso. Es decir, debido a que siempre se paga la prima, la presencia del riesgo base crea circunstancias en que el agricultor que sufre una pérdida hubiera estado en mejores condiciones (mayor ingreso) si no hubiera comprado el seguro. Dada la importancia del riesgo base en la demanda de seguros y en el bienestar de los agricultores que adquieren las pólizas, es indispensable llevar a cabo un análisis detallado para evaluar el nivel de riesgo base antes de implementar los pilotos de seguros indexados. Desafortunadamente, este no es el caso y como señalan Jensen et. al. (2014), hay una ausencia casi total de estudios empíricos sobre el riesgo base. El motivo principal detrás de esto es la ausencia de datos, pues para evaluar el nivel de riesgo base se necesita estimar la relación entre el índice y el rendimiento (o las pérdidas) de los agricultores. Este tipo de análisis no solo requiere datos del índice, sino también datos de la producción al nivel de la parcela, de una suficiente densidad de observaciones en el área en que se mide el índice (por ejemplo alrededor de la estación meteorológica) y también de datos de forma panel, es decir de observaciones repetidas durante varios ciclos agrícolas. Mientras ha habido muchos esfuerzos para recoger datos históricos de los índices potenciales, los cuales también son necesarios para evaluar la función de probabilidad del índice para calcular la prima y el valor de las pólizas, ha habido muchos menos esfuerzos para identificar datos adecuados de producción, en parte porque simplemente no existen en muchas países. Afortunadamente, el sector cafetero en Colombia cuenta con datos de producción de alta cantidad y calidad que permiten hacer éste tipo de análisis ex ante sobre el nivel de riesgo base, tal y como se lleva a cabo en la Sección 7. 15

16 Otro reto importante para la implementación de un seguro indexado se refiere a la falta de entendimiento del contrato y del índice por parte de los agricultores. Por lo general, el seguro es un instrumento financiero complicado y es importante no subestimar el reto que implica ofrecer productos financieros de fácil comprensión, sobre todo en contextos como el campo Colombiano en donde los agricultores tienen muy escasa experiencia con el seguro. Por esta razón, es importante informar y generar una comprensión sobre el rol potencial de los seguros para las estrategias de manejo del riesgo de los hogares agrícolas. Dada la poca penetración no sólo del mercado de seguro agrícola, sino de cualquier tipo de seguro, es fundamental capacitar a los agricultores sobre cómo funcionan los seguros y sobre la forma en la que pueden incidir sobre las decisiones económicas, incluyendo los niveles de inversión, el portafolio de cultivos y la participación en el mercado de crédito. Así mismo, es importante informar sobre las características propias de los contratos de seguros indexados, ya que son sustancialmente diferentes de los seguros convencionales. De una parte, el agricultor debe entender que por bueno que sea el diseño del contrato, siempre existirá cierto nivel de riesgo base. El agricultor además debe conocer el nivel de riesgo base para poder evaluar el nivel real de protección ofrecido por el contrato y así poder tomar una decisión de compra informada. También es importante que el agricultor entienda el riesgo base porque si espera recibir un pago siempre que sufre una pérdida, quedará insatisfecho con el seguro si el índice no supera el disparador, lo que puede reprimir su demanda futura para el seguro y poner en peligro el futuro del mercado si la falta de entendimiento se extiende a muchos agricultores. Por último, es fundamental tener transparencia y un buen entendimiento sobre el índice en particular. Para que haya claridad sobre el nivel del riesgo base y la protección que ofrece el seguro, la evaluación subjetiva del agricultor sobre la función de probabilidad del índice no debe diferir mucho de la función real u objetiva. El agricultor también debe poder hacer un estimado sobre la manera que el índice se relaciona con el rendimiento de su cultivo y su ingreso. Es decir que el agricultor debe tener un buen entendimiento del índice, la estructura de probabilidad del índice y la relación entre el índice y su propia producción. 16

17 La discusión anterior tiene dos implicaciones importantes para el diseño óptimo del seguro indexado. Primero, en el caso de los índices indirectos, es probable que exista un tradeoff entre el nivel de riesgo base y el nivel de transparencia y entendimiento del agricultor sobre el seguro. Mientras un índice como la lluvia cumulativa del mes de diciembre es relativamente fácil para que el agricultor forme una opinión sobre su estructura de probabilidad y la relación con su producción, es probable que este índice sufra de un nivel alto de riesgo base debido a que no toma en cuenta la forma en que se distribuye la lluvia dentro del mes. Sin embargo, si se adopta un índice más complicado, por ejemplo la humedad diario del suelo, la cual sigue un proceso dinámico complicado, es probable que se reduzca el nivel de riesgo base a costo de un entendimiento menor por parte del agricultor. Es por lo tanto fundamental evaluar este tradeoff como parte del proceso de escoger el índice. Segundo, es fundamental diseñar una campaña intensiva y efectiva de capacitación sobre el seguro como parte del proceso del establecimiento del mercado, que permita a los agricultores entender los beneficios del aseguramiento, el funcionamiento de los seguros indexados, y las lógicas detrás de los índices propuestos. 5. La Propuesta de Seguro Indexado para el Sector Cafetero En esta sección se hace un breve recuento detrás de la iniciativa para implementar un seguro catastrófico indexado para el sector cafetero y se discute por qué el sector cafetero brinda un escenario ideal para el diseño, implementación y evaluación del primer seguro catastrófico indexado para pequeños agricultores. Luego, se describe brevemente la propuesta inicial realizada por la compañía aseguradora Mapfre a la Federación Nacional de Cafeteros (FNC), el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (FINAGRO). Por último, se analiza en detalle la propuesta final de Mapfre, cuyo análisis crítico es objeto de la siguiente sección Contexto detrás del seguro cafetero indexado Ante la baja cobertura de seguros agrícolas, en especial para los pequeños productores, desde 2009 el Gobierno Nacional, en cabeza del MADR y de FINAGRO estableció la necesidad de promover de seguros agrícolas de tipo catastrófico. La 17

18 motivación del Gobierno para fomentar éste tipo de seguros radica en la percepción de los mecanismos de aseguramiento como una herramienta para mitigar el riesgo para los productores agropecuarios y el impacto fiscal asociado con los fenómenos climáticos. Como parte de esta iniciativa el MADR y FINAGRO han trabajado de la mano de la FNC para que el sector cafetero adopte el primer seguro catastrófico masivo dirigido a pequeños productores en el país. Las razones para enfocarse en el sector cafetero como un pionero en los seguros catastróficos indexados son varias. Por una parte, teniendo en cuenta la importancia del sector para la economía del país y para la generación de empleo rural, y el hecho de haber sido uno de los sectores gravemente afectados por la ola invernal de finales de 2010, resulta importante establecer mecanismos de gestión de riesgo que permitan mitigar los riesgos de los cafeteros ante choques climáticos futuros, y asegurar la producción de café y el empleo en las zonas cafeteras. Además, el café es un cultivo perenne cuya recuperación después de choques climáticos requiere inversiones sustanciales e inclusos procesos de renovación y por lo tanto un choque climático en las regiones cafeteras tiene consecuencias ex post severas. De hecho, aún sin la ocurrencia de éste tipo de choques, la implementación de un seguro catastrófico puede generar impactos positivos ex ante sobre el comportamiento de los productores, beneficiar las inversiones en fertilización, renovación, adopción de nuevas prácticas, y generar empleo en los procesos de siembra, recolección y proceso del café. De otra parte, el sector cafetero brinda las condiciones propicias para implementar un seguro masivo que cubra al mismo tiempo grandes extensiones pues el 87 por ciento de las fincas, y el 95 por ciento de los cultivos asociados a la FNC corresponden a pequeños productores con cultivos de menos de 5 hectáreas. Por último, la organización de la FNC y la disponibilidad de información permite ubicar con precisión los cultivos y productores de café a ser asegurados y contar con información histórica sobre la producción y rendimientos, la cual es esencial para el diseño del seguro indexado. A esto se suma que a lo largo de las regiones del país en donde existe cultivos de café, hay un cubrimiento considerable de estaciones meteorológicas del IDEAM (ver Mapa 1). Esto permite contar con información histórica sobre distintos eventos climáticos, estimar las tasas puras de riesgo de éstos eventos, las cuales son importantes para determinar la 18

19 prima de los seguros, y diseñar el seguro, el índice y el disparador de acuerdo con la afectación de la producción agrícola como consecuencia de fenómenos climáticos. Por estas razones, a finales de 2012 FINAGRO y el MADR escogieron a la firma Delima Marsh para que propusiera diferentes pólizas de seguros para café de acuerdo con los lineamientos de la FNC y apoyara el proceso de convocatoria pública a las compañías de seguros del país. Las pólizas propuestas por Delima Marsh incluían un seguro indexado a los niveles de lluvias, un seguro por pérdida de rendimiento y otro por daño a la planta. En esta convocatoria participaron las compañías de seguros Mapfre, SURA y La Previsora, las únicas compañías de seguros que ofrecen pólizas agrícolas en el país, quienes en Enero de 2013 entregaron a la FNC ofertas de pólizas de seguros climáticos para el cultivo de café. Entre estas propuestas, se escogió la propuesta de un seguro indexado al exceso y déficit de lluvias de Mapfre pues presentaba una definición clara del disparador y el índice del seguro y un nivel de cobertura considerable Póliza I: Seguro indexado contra el exceso y déficit de lluvia La primera póliza propuesta por Mapfre tenía las siguientes características: Primero, establecía un área asegurable de 502 mil hectáreas correspondientes a cultivos tecnificados con una extensión menor o igual a 5 hectáreas. Cada una de las hectáreas aseguradas se asignaría a una de las 318 estaciones meteorológicas del IDEAM vinculadas a municipios con producción cafetera. De esta manera, la póliza incluía 318 áreas de contrato que corresponden a cada estación meteorológica y a los cultivos de café más cercanos a cada estación. Segundo, los disparadores del seguro se definieron como un exceso del 46 por ciento o un déficit del 34 por ciento con relación a la media histórica en cada estación. Tercero, en caso de que el seguro se activara, la indemnización por hectárea asegurada en el área de contrato ascendería a $ y se entregaría en cupones para la compra de fertilizantes. Este valor se calculó con base en estimativos sobre el costo de fertilizantes requeridos para recuperar una hectárea de café después de un evento climático y la indemnización se entregaría en cupones para la compra de dichos fertilizantes. Por último, la FNC sería el tomador de la póliza, recibiría los pagos de indemnización y distribuiría los cupones en las áreas de contrato afectadas por el 19

20 exceso o déficit de lluvia. El valor asegurado de esta póliza ascendía a $603 mil millones, con un costo de $18 mil millones y una prima por hectárea asegurada de $ Como resultado de la convocatoria, FINAGRO reservó los recursos asociados al subsidio del 60 por ciento del costo total de la póliza y se esperaba que la FNC asumiera el 40 por ciento restante más el 5 por ciento correspondiente al IVA. Así mismo, la FNC firmó un memorando de entendimiento con Mapfre para definir los detalles técnicos de la póliza y debía tomar la decisión sobre la contratación del seguro a finales de Mayo de No obstante, la FNC se mostró reticente a contratar la póliza propuesta por Mapfre. Aunque no existe una posición oficial de la FNC al respecto, con base en distintas conversaciones con funcionarios de la FNC, MADR, FINAGRO y Mapfre, se puede establecer que el elevado costo y la incertidumbre sobre la cobertura efectiva que ofrecía el seguro fueron los principales argumentos en contra de la póliza. Así mismo, se argumentó que el cubrimiento contra el déficit de lluvias no es tan pertinente como el del exceso pues los cultivos de café se ubican en su mayoría a una altitud intermedia en donde los déficit de lluvia no son el principal riesgo climático Póliza II: Seguro indexado contra el exceso de lluvia Respondiendo a las objeciones de la FNC, en Agosto de 2013 Mapfre realizó una modificación a la propuesta inicial y elaboró una segunda póliza que sólo ofrecía cubrimiento contra el exceso de lluvias. Como se discute a continuación, esta póliza presentaba avances sustanciales con relación a la anterior en lo que se refiere a la definición del disparador y el índice de la póliza, la lógica agronómica detrás de la relación entre el índice propuesto y la producción de café, y la justificación de la tasa pura de riesgo y el costo del seguro. La nueva póliza propuesta por Mapfre establecía un universo a asegurar de hectáreas de cultivos de café tecnificado entre los 0 y los 9 nueve años de edad al sol o entre 0 a 12 años a sombra y semi-sombra. Como en la póliza anterior, cada cultivo o hectárea asegurada sería asignado a la estación del IDEAM más cercana. Sin embargo ahora el disparador sólo se activaría en caso de un exceso de lluvias; en particular, cuando el nivel de lluvias en cada uno de tres meses consecutivos superase el 189 por ciento del promedio histórico de esa estación en ese mes. Lo anterior implica que en cada 20

21 año se toman bloques de tres meses consecutivos y en cada uno se calcula el nivel de lluvias con relación al promedio histórico de ese mes. El seguro se activaría si en al menos uno de los bloques de tres meses consecutivos del año, el nivel de lluvias de cada mes supera el 189 por ciento de su promedio histórico. De acuerdo con la tabla de anomalías de precipitación del IDEAM, el valor del disparador por exceso de lluvia corresponde a un nivel de lluvias 19 puntos porcentuales por encima del límite que define un mes extremadamente lluvioso (Ver Tabla 3). En términos formales, el índice para cada estación está definido de acuerdo con la siguiente ecuación: " " I a = max min p a 1 11, p a 1 12, p a % 1 $ # µ 11 µ 12 µ ',min " p a 1 12, p a 1, p a % 2 $ 1 & # µ 12 µ 1 µ ',min " p a 1, p a 2, p a % 3 $ 2 & # µ 1 µ 2 µ ',...min " p a 10, p a 11, p a %% 12 $ 3 & # µ 10 µ 11 µ ' $ ' # 12 && (1), a a en donde I es el valor del índice en el año a, es la precipitación acumulada en el mes m en donde m toma los valores: 1, 2,, 12 en el año a y es el promedio histórico de p m µ m la precipitación acumulada en el mes m. El término p m a µ m corresponde a la razón entre la precipitación acumulada en un mes específico sobre la precipitación promedio histórica del mismo mes. Por ejemplo, p 3 98 µ 3 sería la precipitación cumulativa de marzo de 1998 sobre el promedio histórico de precipitación cumulativa de marzo. El índice toma 12 bloques de tres meses, incluyendo dos bloques que toman datos que corresponden a meses del año anterior ya que para identificar si el seguro se dispara en enero se deben que examinar la información de los meses de noviembre y diciembre del año previo. En cada uno de estos bloques, se identifica el valor mínimo de la razón entre p m a µ m pues si el valor mínimo supera el 189 por ciento esto implica que los demás meses del bloque también lo superaron. Por último, se toma el máximo de todos los valores mínimos para identificar si en al menos uno de los 12 bloques de tres meses el nivel de precipitación superó el umbral. En dicho caso el seguro se activa y se paga sólo una indemnización por año, independiente del número de meses o del número de bloques de tres meses que hayan superado el disparador. 21