PERFIL I MÉXICO 13 DE AGOSTO, Gobierno de México

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1 PERFIL I MÉXICO 13 DE AGOSTO, 2002 Nombre del Proyecto: Reforma de Salud y Seguridad Social para los trabajadores del Estado. Número del Proyecto: ME-0245 Prestatario: Gobierno de México Agencia Ejecutora: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) Tramo I Tramo II Total Plan de Financiamiento: IDB Préstamo (OC): US$140m. US$135 m. US$275m. Préstamo de US$ 5 m. US$ 5m. Cooperación Técnica Fechas Tentativas: Siguiente Misión: Agosto 2002 Comité de Préstamo: Octubre 2002 Tablas: Febrero 2003 I. FONDO A. ISSSTE y la Necesidad de una Reforma 1.1 El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado en México emplea a 90,000 trabajadores y otorga sus beneficios a más de 10 millones de beneficiarios que incluyen a 2 millones de trabajadores asegurados. El ingreso promedio de estos trabajadores de clase media afiliado al Instituto está ubicado en el sexto decil de los ingresos de las familias mexicanas, con la media ubicada en el cuarto decil. El Instituto abarca tres importantes fondos en salud, pensiones y vivienda y cubre líneas de servicios adicionales que atiende a los intereses de sus beneficiarios 1. La institución hace frente a una crisis en dos 1 Los nueve principales seguros del ISSSTE son las siguientes: Fondo de Pensiones, acompañado de un rango de productos que incluye cuentas de jubilaciones, seguros por incapacidad, y beneficios especiales por muerte; Fondo Médico; Fondo de Préstamos Personales; Fondo de Prestaciones Sociales y Culturales; Fondo de Riesgos de Trabajo; Fondo de Administración General; Fondo de Vivienda; Organismos de Tiendas y Farmacias (incluyendo TURISSSTE, una oficina de viajes); y el Sistema de Ahorro para el Retiro. 1

2 líneas importantes de operación, el fondo de salud y el fondo de pensiones, y es por eso que necesita una reforma urgente para asegurar la estabilidad financiera. La base actuarial de estos fondos ha cambiado drásticamente en los últimos veinte años. En salud, los beneficiarios totales de sus servicios se han elevado de 490,000 en 1980 a 10 millones actualmente. En el área de pensiones, ahora hay cinco trabajadores activos para cada jubilado, comparados a 20 por cada jubilado en 1980, con la expectativa de vida después de la edad de retiro que aumenta de 2.5 años a 19 años en el mismo período. El número de jubilados, es aproximadamente de 400,000 actualmente, y ha aumentado en un 450 por ciento en veinte años. Estos factores han puesto una tensión enorme en las operaciones y el funcionamiento financiero del ISSSTE. 1.2 El fondo de salud está buscando una solución a una tendencia de déficit creciente. El ISSSTE es el tercer proveedor institucional más grande de salud en México, después del IMSS (Instituto Mexicano del Seguridad Social, el Instituto de Seguridad Social para los trabajadores incluidos en el apartado A del artículo 123 Constitucional con una población de beneficiarios de 40 millones de personas de clase media), y la Secretaría de Salud (con una población de 15 millones de beneficiarios de grupos rurales y urbanos en pobreza). El fondo de salud ha estado en déficit desde 1997 y se calcula que en 2001 los gastos superan en 10.3 por ciento a los ingresos (o 100 millones de dólares). El déficit acumulado proyectado para el período de 2002 a 2006 es de 800 millones de dólares adicionales incluso aunque se aplicara una inversión mínima en infraestructura y equipo. A pesar de que aparentan tener una capacidad instalada en exceso en algunas regiones geográficas, el instituto debe comprar servicios a otros debido a la inflexibilidad de los mecanismos de planeación. Mucha de la infraestructura es obsoleta para su uso eficaz, y las finanzas no alcanzan para la compra del equipo nuevo y el desarrollo de instalaciones modernas. Estos problemas han conducido a una valoración negativa de la población en la calidad de la atención, y a la tendencia a adquirir servicios adicionales de su propio bolsillo. 1.3 El fondo de pensiones no puede enfrentar sus obligaciones financieras mediante las contribuciones de sus miembros y enfrenta un déficit anual que ha ascendido hasta el 60 por ciento del gasto total en pensiones (o 1.2 mil millones de dólares). El financiamiento emergente otorgado por el Poder Legislativo, de 1 mil millones de dólares en 2001, no ha tenido ningún efecto duradero en un sistema estructural y actuarialmente defectuoso. El sistema seguirá siento un continuo drenaje de las finanzas públicas. La edad promedio de jubilación ha cambiado de 62 años en 1980 a 55 años en el 2000, debido a los cambios estatutarios que promueven la reducción de la edad de retiro, y al estímulo de una política de jubilación anticipada. Sorprendentemente, el fondo no tiene reservas de ninguna clase, y funciona como un sistema de reparto, donde parte o todo el ingreso recibido de los trabajadores en activo se paga a los retirados como beneficios definidos. 1.4 En el actual nivel de gastos, la situación del ISSSTE tiene un impacto fiscal significativo. Los niveles pronosticados del déficit presupuestal para 2002, y el déficit del fondo de pensiones actualmente proyectado de la pensión, indican que las pérdidas del sistema podrían superar los 15 billones de pesos, o al 2 por ciento del déficit del sector público para 2002, y dos veces esa cantidad en el déficit (26 billones de pesos) en La implementación de una reforma en salud implicará costos substanciales antes de que los resultados puedan ser vistos, y por el lado de pensiones, el paso de un sistema de reparto a uno capitalización individual implicará costos fiscales de transición. El déficit fiscal actual es 2

3 significativo, y su impacto potencial a largo plazo en la situación macroeconómica es catastrófica, por lo que reclama una reforma organizada que reduzca el déficit y sus consecuencias mediante el apoyo de préstamos sectoriales. B. Contexto de la reforma del Fondo de Pensión y Beneficios en México y Experiencias hasta la fecha con el ISSSTE 1.6 Los planes para la reforma del ISSSTE estructuran una experiencia adquirida por el BID y el Banco Mundial en la reforma de pensiones en México. A finales de los 90 s, el BID financió el proyecto, "Programa de Desarrollo de los Ahorros Contractuales" en México (ME-0197; 300 millones dólares), junto con el Banco Mundial, para una reforma estructural en el IMSS. El programa del Banco Mundial era de 1.5 mil millones de dólares del cual 700 millones de dólares fueron destinados a salud. El proyecto fue exitoso al tomar esos pasos iniciales necesarios para establecer un sistema viable en pensiones que incluye, entre otros, un sistema de administración de la cuenta individual de retiro (AFORES) dentro del sistema de actividades bancarias, junto con un cambio fundamental en la estructura de pensiones, al pasar de una de beneficios definidos a una de contribuciones definidas, para los que ingresen al nuevo sistema. Para este proyecto con el ISSSTE, el BID también trae la experiencia que ha acumulada en los programas de reforma al sistema de pensiones que incluye Nicaragua, y en programas de la reforma a salud a través de América Central y Sudamérica, que abarca Honduras, Panamá, y Brasil. 1.7 La experiencia adicional en México contribuye a la participación del Banco en este programa. Préstamos previos sujetos a ajustes de política en México se han desarrollado para el sector financiero; el más reciente fue el "Programa para Apoyar la Reestructuración del Sistema Bancario (ME-0227)", y en la reforma financiera e institucional para los estados y los municipios el "Programa de fortalecimiento a estados y municipios (ME-0208)", que es un híbrido en fondos de rápido ejercicio y de inversión. El BID ha estado trabajando con el ISSSTE el inicio de su reforma a salud en discusiones para ayudar a precisar los esquemas generales del programa. El BID ha aportado, además de su experiencia técnica en salud, (un área en la cual sus esfuerzos con el ISSSTE se han enfocado hasta la fecha), su conocimiento como facilitador en diálogos técnicos y políticos en México. 1.8 La operación propuesta por el Banco dibujará a detalle las lecciones aprendidas de la experiencia de reforma del IMSS. La reforma reciente al IMSS puede ofrecer un modelo en términos de mejorar el uso de las cuentas individuales de jubilación a través del sistema bancario. El nuevo modelo incluirá dos "pilares 2. Los empleados más viejos continuarán bajo el plan de beneficio definido mejorado, en el cual las contribuciones garantizarán los desembolsos estimados, y los nuevos empleados harán frente a un plan que trabaje dentro de un sistema de capitalización con una pensión mínima garantizada. Para aquellas personas que se mueven del sector gubernamental al autoempleo o al sector privado, los beneficios serán estructurados de modo que los fondos de retiro vayan con ellos ("Portabilidad"). Sin embargo, sigue habiendo preguntas en cuanto a cuál es el mejor mecanismo para aumentar las contribuciones principales. Es inverosímil pensar que el gobierno pueda cambiar los déficit financieros de pensiones por deuda pública. Tampoco que puede recaer principalmente en la entrada de nuevos trabajadores en el sistema para apoyar los beneficios de los trabajadores 2 Pilares se refieren a los subcomponentes en el programa de pensiones que tienen su propio financiamiento y obligaciones de pago a sus beneficiarios. Estos son complementarios y se construyen uno al otro. 3

4 actuales, debido a la presencia de una población estática. En salud, dependerá del ahorro en los costos al cambiar el mantenimiento de los hospitales y atención pagada por la separación entre la provisión y el financiamiento a los servicios. Los planes generales para la reforma del ISSSTE han estado bajo consideración por varios años. La nueva administración aprecia la severidad de la situación y considera la necesidad de realizar cambios necesarios que de otra manera podrían derivar en un escenario de quiebra financiera. C. La Colaboración del BID y el Banco Mundial 1.9 El BID y el Banco Mundial han acordado colaborar en la preparación de este programa. El programa de préstamos tratará segmentos de salud y de pensiones, así como la reorganización corporativa a través de una sola matriz condicional y un programa paralelo de asistencia técnica. El programa de asistencia técnica será diseñado para promover la puesta en práctica de las condiciones de política pública. El Banco Mundial planea tres préstamos en 2004 con un total de 700 millones de dólares asignados Los recursos para la preparación del programa de préstamos vendrá de una cooperación técnica no reembolsable del Fondo Especial Japonés (JSF por sus siglas en inglés) para la "Reorganización Corporativa del ISSSTE" (TC por dólares). Esta cooperación técnica ha estado preparada y está aguardando actualmente la aprobación del donante. El Banco Mundial ha proporcionado hasta la fecha fondos para los estudios en las áreas de pensiones y salud, aproximadamente 150,000 dólares, de otra cooperación técnica no-reembolsable de JSF que está bajo administración del IMSS. Los programas del consultor designado en TC , están siendo preparados conjuntamente con el espíritu de una empresa de colaboración. D. Estrategias del Banco y la Racionalización de la Participación Esta operación es consistente con la estrategia del gobierno mexicano para las mejoras en salud y de bienestar social conforme al "Plan Nacional de Desarrollo, ". En su capitulo de salud, el programa es consistente con las metas de elevar el nivel de prevención y de fijar estándares en el cuidado médico para todas las Instituciones en México. Este proyecto fijará metas de mejora en calidad del cuidado y mejorará los programas para la salud preventiva en el ISSSTE. Por el lado de pensiones, el programa ayudaría más en los objetivos estratégicos de centrarse en las necesidades del envejecimiento, asegurando para los trabajadores del estado beneficios a largo plazo. La puesta en práctica de este programa es también consistente con las recomendaciones para el país del BID, aprobadas en enero de Estos objetivos se centran alrededor de la modernización del sector social y serán satisfechos con este programa mediante mejoras en la capacidad de las instituciones de atención médica para desarrollar nuevos acercamientos en el cuidado de la familia, y los niveles especializados de atención, proporcionando una red de seguridad social para las personas que hacen frente a la vulnerabilidad financiera en sus años avanzados La operación propuesta ayudaría al gobierno de México a abrir una reforma estructural del Instituto por parte de los empleados del gubernamentales afiliados al ISSSTE. A corto plazo, el programa de estabilización tendrá un efecto fiscal negativo debido a los altos costos de la transición para el cambio del sistema actual a un nuevo modelo; los aumentos a largo plazo de la estabilización de este sistema alientan a llevar a cabo esta reforma cuanto antes. La reforma del sistema de pensiones puede proporcionar nuevas oportunidades a una floreciente industria de seguros local, e infunde otras reservas de efectivo estables al sistema bancario por la mejora del sistema de pensiones, a prestaciones a los trabajadores, y a los 4

5 programas de incapacidad. En lo que corresponde a salud, se pueden generar nuevas oportunidades a los participantes del sector privado en todas las áreas, incluyendo grupos de médicos, hospitales, planes de venta y organizaciones actuariales. II. OBJETIVOS Y DESCRIPCIONES A. OBJETIVOS 2.1 El objetivo del programa es apoyar al gobierno de México en la reforma del ISSSTE asegurando la continuidad de los beneficios en salud y pensiones mediante un programa de reducción de costos y estabilidad financiera. El programa provee asistencia al gobierno en el cumplimiento de los objetivos de reducir el déficit estimado y mejorar la calidad en el cuidado a la salud, rediseñar el sistema de pensiones para permitir la sustentabilidad financiera y reorganizar las funciones centrales de la administración para mejorar la planeación efectiva de los recursos. B. DESCRIPCION 2.2 La operación propuesta será estructurada como un préstamo sectorial por un total de 275 millones de dólares y abarcará dos tramos. El primer tramo será de 140 millones de dólares, y el segundo de 135 millones de dólares. Las condiciones del primer tramo bucarán establecimiento de un marco legislativo y un acuerdo inicial para un plan de acción. Un primer préstamo sectorial del Banco Mundial, por aproximadamente 250 millones de dólares, tendrá las mismas condiciones. Las condiciones para el desembolso del segundo tramo especificarán los términos que sean esenciales para conducir a la Institución en una ruta de reducción de costos en salud y sustentabilidad en pensiones. Las condiciones del Banco para el desembolso del segundo tramo será idéntico a los términos de un segundo préstamo del Banco Mundial. Un préstamo de cooperación técnica basado en el desempeño de 5 millones de dólares será desembolsado con el segundo tramo del préstamo del sector con base en logros a metas especificadas. 2.3 El programa consistirá en tres componentes, cada uno promoviendo actividades básicas de reforma que conduzcan a la reducción en costos. Los componentes son los siguientes: (i) Mejoras en el Fondo de Salud; (ii) Restablecimiento de la solvencia financiera en el fondo de pensiones; y (iii) Reorganización corporativa de toda la institución. Las discusiones ahora están en manos de la SHCP y el ISSSTE con respecto a los detalles de los cambios legislativos que se deben realizar antes de que se inicie la reforma. Las condiciones para el desembolso del primer tramo requerirán la aprobación de una legislación para reformar los fondos de salud y de jubilaciones, con especial atención en las áreas que incluyen la separación de la provisión de los servicios de financiamiento, nuevas estructuras para las contribuciones de los trabajadores, y los beneficios para la nueva generación de empleados. I. Componentes 1. Mejoras al Fondo de Salud 2.4 El primer componente promoverá las siguientes reformas: (i) Mejorar la participación del sector privado como proveedor de servicios; (ii) Avanzar en el proceso de contratación externa de servicios tales como limpieza, lavandería y mantenimiento; (iii) Mejorar la calidad de los servicios y los proveedores, por ejemplo, mediante el uso de protocolos, entrenamiento y educación médica cont inua. Las reformas que se presentarán en el segundo tramo incluirán lo siguiente: (i) Separación de la provisión del financiamiento de los servicios (la provisión puede implicar la participación del sector privado, y el financiamiento continuará en el dominio 5

6 público); (ii) Mejora integral del pago de nómina médica y administrativa desplegando recursos humanos según la demanda; (iii) Nuevos marcos contables actuariales y financieros para mantener los costos del sistema revitalizado. Los cambios políticos en el fondo de salud deben brindar una estructura mas flexible que induzca al ahorro en costos en virtud de las nuevas demandas en el sistema para una población envejecida. 2. Componente 2. Restablecimiento de la solvencia financiera en el Fondo de Pensiones 2.5 El segundo componente promoverá las siguientes reformas: (i) Un nuevo marco que reconozca dos tipos de afiliados; los viejos asegurados y la nueva generación; (ii) Establecer cuentas individuales de retiro; y (iii) Asegurar la sustentabilidad financ iera del nuevo programa mediante cambios en el alcance de los beneficios y modificaciones de las contribuciones. Las reformas que se presentan en el segundo tramo promoverán: (i) Transferencias efectivas de los beneficiarios al nuevo plan; (ii) Colocación de una supervisión efectiva para la capitalización de un nuevo sistema; y (iii) Mecanismos financieros a largo plazo para asegurar la sustentabilidad financiera. La reforma de políticas en el área de pensiones animará esos cambios que se convertirán en esenciales conforme la población de retirados crezca durante la siguiente decada. 3. Componente 3. Reorganización Corporativa 2.6 El tercer componente promoverá las siguientes reformas: (i) Alinear todas las actividades de servicio en un esfuerzo para preservar la estabilidad financiera de los servicios esenciales; (ii) Reacondicionar los recursos humanos y las prácticas de contabilidad, y (iii) Redefinición de relaciones jerárquicas y promoción de un nuevo sistema de incentivos en la administración para fortalecer la contabilidad financiera en departamentos individuales. Las reformas que se realicen en el segundo tramo promoverán: (i) Mejorar el desempeño financiero de cada area; (ii) Nuevas relaciones entre la administración central y las regiones que promuevan la autonomía fiscal y la confianza administrativa; y (iii) Coordinar las políticas de recursos humanos y las prácticas contables de la Institución, dando las precisiones financieras en la organización, los cambios de políticas serán enfocados a las nec esidades de recursos humanos de largo plazo en todas las operaciones. 4. Cooperación Técnica 2.7 El Préstamo de Asistencia Técnica de 5 millones de dólares será para la separación de la atención y el financiamiento de la salud, capacitación y redistribución del personal médico, conversión del programa existente de pensiones a uno de los multiples tipos de afiliados, mejorar el desempeño financiero de todas las áreas y coordinar los recursos humanos y las prácticas contables en la Institución. El Plan de Operaciones para esta cooperación técnica será procesada junto con el préstamo. La Cooperación Técnica será ejercida, una vez que se confirmen las metas especificadas. Un plan de acción con una revisión trimestral será diseñado con estándares para la eficiencia. Los procedimientos estándar del banco se usarán para alcanzar las metas del préstamo de cooperación técnica. 5. Ejecución 2.8 La Secretaría de Hacienda y Crédito Público será responsable de la ejecución completa del programa, incluyendo el monitoreo del cumplimiento de las condiciones propuestas. El ISSSTE 6

7 reportará a la SHCP y será responsable de las implementación de las políticas de reforma y de cumplir con el préstamo de cooperación técnica. III. ASPECTOS ESPECIALES 3.1 La operación propuesta enfrentará riesgos como: (i) Aceptación pública del programa; y (ii) El compromiso del Gobierno al proceso de reforma. A la fecha, la SHCP ha demostrado su compromiso con el programa. El proyecto, ahora en la etapa de diseño, está recibiendo comentarios de la SHCP y del ISSSTE en todas las etapas de planeación. La aceptación pública será apoyada con esfuerzos de parte de la oficina de la presidencia y del tránsito a una legislación integral conforme al avance del programa. Al parecer, el ambiente político actual por el cambio de gobierno en México provee grandes ventajas para el éxito en estos momentos. Las actuales condiciones de desastre financiero en el fondo de pensiones y el descontento con el funcionamiento de los componentes del sistema de salud del ISSSTE, constituyen un fuerte argumento para reformar la institución sin más retraso. 3.2 El éxito de la operación recaerá en la colaboración efectiva entre el Banco y el Banco Mundial, la SHCP y la institución responsable de implantar la reforma propuesta, el ISSSTE. El Banco y el BIRD han sido socios en algunas operaciones en la región y han coordinado sus esfuerzos satisfactoriamente en reformas domésticas y financieras en México. Actualmente, han establecido mecanismos de coordinación que permiten a los dos bancos colaborar con la SHCP y el ISSSTE en la preparación de este préstamo. Ambos bancos han asignado grupos de trabajo que están coordinando ya la preparación de informes técnicos. IV. PLAN DE ACCION Y ESTADO ACTUAL 4.1 La operación propuesta fue incorporada entre los préstamos del Banco siguiendo su programación desde octubre del En una misión de pre programación en julio de 2002, la SHCP reiteró que la reforma al ISSSTE era una prioridad para el gobierno. Ha habido tres misiones del Banco diseñadas para reunir la información que vincula el desarrollo en un programa de asistencia técnica no reembolsable con el Fondo Especial Japonés. Esta última cooperación técnica, está esperando la aprobación del donante en julio de 2002, que ayudará en la preparación de la matriz de condiciones para el préstamo; debe también ayudar a establecer el marco para el control de costos antes de los esfuerzos de reforma completa. 4.2 Si se aprobara el Perfil por el Comité de Programación, una misión conjunta de orientación se está planeando con el Banco Mundial en agosto del 2002 para definir una matriz de políticas para el proyecto. Las fechas tentativas para procesar la propuesta de operación serán las siguientes: Comité de Programación: Julio de 2002 Comité de Préstamo: Octubre de 2002 Tablero de Directores: Febrero de 2003 Aprobado por : Jairo Sánchez, RE2/RE2 7