BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES

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1 BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES EL FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL DESARROLLO DE INICIATIVAS QUE APUNTEN A UN MAYOR CONTROL CIUDADANO Y DE MAYOR TRANSPARENCIA SOBRE LOS PODERES PÚBLICOS: ARGENTINA, ESTADOS UNIDOS, MÉXICO Y SUECIA DEPESEX/BCN/SERIE ESTUDIOS AÑO XIII, Nº 282 SANTIAGO DE CHILE OCTUBRE DE 2003

2 TABLA DE CONTENIDOS INTRODUCCIÓN... 1 ARGENTINA... 3 MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA CONSTITUCIÓN ARGENTINA DE 1853, REFORMADA EN La iniciativa popular... 7 La participación popular en la justicia criminal argentina... 8 MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA LEGISLACIÓN PROVINCIAL... 9 El Consejo de Planeamiento Estratégico y el Plan Urbano y Ambiental... 9 La Audiencia Pública... 9 La Consulta Popular La iniciativa popular y la revocación del mandato de los funcionarios electivos Libre acceso a la información pública gubernamental MÉXICO DERECHOS CONSTITUCIONALES QUE GARANTIZAN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA El sistema de planeación democrática del desarrollo nacional LEGISLACIÓN FEDERAL VINCULADA CON LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (en adelante LFTAIPG) El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública...15 El proyecto de Ley Federal, aprobado por la Cámara de Diputados, sobre Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles El contenido de la iniciativa...17 LEY DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA DEL DISTRITO FEDERAL El Plebiscito El referéndum La Iniciativa Popular La Consulta Vecinal La Colaboración Vecinal Las Unidades de Quejas y Denuncias La Difusión Pública La Audiencia Pública Los Recorridos del Titular del Órgano Político Administrativo de la Demarcación Territorial El Comité Vecinal ESTADOS UNIDOS PARTICIPACIÓN POLÍTICA CONVENCIONAL Y NO CONVENCIONAL LEY FEDERAL DE LIBERTAD DE INFORMACIÓN LAS INICIATIVAS CIUDADANAS EN LAS CONSTITUCIONES ESTATALES REVOCACIÓN DEL MANDATO LEGISLATIVO SUECIA CONCLUSIONES FUENTES BIBLIOGRÁFICAS... 37

3 EL FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL EN EL DESARROLLO DE INICIATIVAS QUE APUNTEN A UN MAYOR CONTROL CIUDADANO Y DE MAYOR TRANSPARENCIA SOBRE LOS PODERES PÚBLICOS: ARGENTINA, ESTADOS UNIDOS, MÉXICO Y SUECIA Estudio elaborado por Fernando Arrau C. Introducción La apertura contemporánea hacia la participación ciudadana y la valoración positiva que mayormente esta actividad conlleva mantienen, sin embargo, relativamente indefinido lo que ella comprende. En un sentido lato se la entiende como una intervención de los particulares en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales (Baño, p. 1). En lo que respecta al presente estudio, él se orienta a una acepción más restringida de esta intervención de los particulares, diversa a la participación política (institucional o no) y distinta también de la participación social de tipo asociativo o comunitario (Id). La focalización en un segmento de la participación ciudadana, diverso de la participación política (institucional o no), lleva a algunos observadores a aludir, entre otras materias, al incumplimiento con la expectativa original de las transiciones hacia la democracia en algunos países latinoamericanos, en los últimos 20 años (Lasagna, 2002, p. 1) o a la crítica a la partidocracia y autonomía de la clase política y a una forma de democracia delegativa en la cual la participación se reduce a elegir al postulante que mejor realizaría la voluntad personal del representado (Baño, p. 2). Tales fenómenos estarían justificando la instauración de una forma de participación ciudadana que no altere la representación política de quien detenta el poder público, sino que más bien suponga su existencia, y pretenda una ampliación de la democracia representativa con el fin de superar sus problemas.

4 2 Una participación distinta también de la participación social de tipo asociativo o comunitario. La sociedad civil, cuyo corazón institucional lo constituyen las asociaciones voluntarias, extrañas al dominio del Estado y de la economía como los colegios profesionales, las iglesias, los sindicatos, las organizaciones de mujeres, las federaciones de estudiantes, las ONG y otras también puede hacerse presente, a través de actores colectivos con notoriedad pública que, además de sus motivaciones particulares o corporativas, presenten interés por participar en las discusiones sobre temas de carácter público. En tal caso como señala Rodrigo Baño (1996, p. 2) lo que la sociedad civil está pidiendo es el reconocimiento del carácter público que tiene su interés privado, pero ese interés privado no se transforma en público, sino que se puede hacer pública la consideración de ese interés. En tanto la sociedad civil pertenece al ámbito privado, es analíticamente distinguible del Estado, su participación muestra que existen, en el seno de la sociedad, otros sujetos distintos a los tradicionales, con capacidad y posibilidad de influir en las decisiones públicas-estatales (Cunill, 1997, p. 67). De lo dicho puede entenderse que el espacio propio de la participación ciudadana es la gestión pública en tanto la primera se convierte en un instrumento para mejorar la administración. Esta participación puede expresarse como: expresión e integración de las demandas ciudadanas en la consecución de un interés general; como incentivo para una gestión pública eficiente y eficaz; como instrumento de control ciudadano; como instrumento para la satisfacción de necesidades básicas 1. El presente estudio está destinado a examinar la participación ciudadana en dos países latinoamericanos: Argentina y México, poniendo en paralelo sus respectivas normativas. Además se entregan antecedentes correspondientes a los Estados Unidos y Suecia sobre la materia considerada. En las conclusiones, tomando en cuenta el contenido precedente se 1 Así es considerada en el Participación Ciudadana en la Gestión Pública: Marco Conceptual de la Secretaría General de la Presidencia de Chile, Santiago de Chile, junio de 2001.

5 3 tratará de responder a la pregunta cómo se puede favorecer la participación de la sociedad civil? Argentina En lo que se refiere a la participación ciudadana en la República Argentina, en las últimas décadas, la reforma del Estado iniciada por el Presidente Carlos Menem en 1989, se orientó a generar nuevos mecanismos de interlocución con la sociedad civil, que permitieran ampliar los espacios de participación. Al respecto, con la recuperación del sistema democrático, emergieron en el seno de la sociedad civil nuevos sujetos comunitarios, asumiendo roles diferentes de los tradicionalmente conocidos y protagonizando procesos de cambios aún no considerados en las reformas en el orden jurídico institucional que pudieran favorecer tanto el fortalecimiento de aspectos organizacionales como el fomento de la capacidad asociativa y de articulación con otros actores, sobre todo con el Estado (Lapsenson, 1998). En 1994, la reforma de la Constitución Nacional argentina continuó en forma menos resuelta la clara tendencia favorable a la construcción de democracias participativas, que ha marcado la etapa del constitucionalismo provincial argentino tanto en sus reformas como en las nuevas Constituciones como la de Tierra del Fuego y la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Fundación, 1997). Las formas en que se ha expresado esta proclividad, además de aquellas propias de una democracia semidirecta como el referéndum y la consulta popular, han sido nuevos mecanismos de participación como la Iniciativa Popular, a través de la cual los ciudadanos tienen el derecho a formar parte en el proceso legislativo, proponiendo leyes, y las Audiencias Públicas, que facilitan la participación ciudadana en la gestión administrativa y en el proceso de elaboración de las leyes. Asimismo, el Defensor del Pueblo, el Ministerio Público y la Auditoría General de la Nación que tutelan derechos e intereses ciudadanos (Id). A raíz de los hechos ocurridos en los últimos años que incluyeron las renuncias del Presidente de la República, Fernando de la Rúa, y del Vicepresidente Carlos Alvarez, además

6 4 de dos Presidentes interinos elegidos por el Congreso la tendencia a comprometerse y participar se manifestó en toda su dimensión política a través de los cacerolazos y de las reuniones y asambleas de vecinos que comenzaron en la ciudad de Buenos Aires y se extendieron a otros puntos del país. Ambos fenómenos han sido analizados por los observadores argentinos especializados. Algunos de ellos interpretaron el hecho que los cacerolazos se hayan caracterizado por la horizontalidad de las relaciones establecidas entre los vecinos, como que ellos constituirían la promesa de un país que está adquiriendo su forma, a través de un medio que les permite a los argentinos seguir tomando conciencia de su poder como sociedad civil: el poder de la participación ciudadana, basada en el compromiso activo y las relaciones políticas horizontales. En cuanto a las asambleas de vecinos, siendo la Argentina un país sin la experiencia previa de una sociedad civil fuerte donde los conceptos de voluntariado, tercer sector, capital social nunca han formado parte del léxico político muchos pensaron que las asambleas estaban destinadas a participar en el gobierno. Hoy se piensa que no es imprescindible. Se dice que algunos de sus miembros y dirigentes podrían entrar en la arena política, pero también que las actuales y otras asociaciones, en el futuro, podrían presionar para incorporar nueva legislación, fiscalizar, contribuir a definir la agenda de políticos y gobernantes e influir en el proceso de toma de decisiones y de implementación de políticas. Se busca precisar el significado atribuible al concepto democracia participativa y se concluye que la democracia supone a la vez la representación y la participación: una sociedad civil fuerte, vigilante e innovadora, cuya esfera no se confunda con la del gobierno y los partidos políticos, pero que esté unida a ellos a través de múltiples intercambios. ( Una de las primeras medidas del nuevo Presidente argentino, Néstor Kirchner, ha sido decretar la limitación de las facultades del Ejecutivo para nombrar a los nuevos miembros de la Corte Suprema. En una sesión a la que asistieron, además de las autoridades de Gobierno, numerosos representantes de las Organizaciones No Gubernamentales, integrantes de las Asociaciones de Abogados, de los Derechos Civiles, de los Jueces para la Democracia, de Organismos Internacionales y de los Credos Religiosos, el 19 de junio de 2003, el Presidente

7 5 firmó el Decreto Nº 222, que establece la nueva normativa por la cual se elegirán los jueces que integrarán la Corte Suprema de Justicia, en caso de producirse una vacante. El artículo 99 inciso 4 de la Constitución de Argentina confiere al Presidente de la Nación la atribución de nombrar a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, con acuerdo del Senado por dos tercios de los votos de sus miembros presentes. Así ha sido desde 1863, y la totalidad de los Presidentes ejercieron esa facultad de modo personal dijo el Presidente Kirchner, agregando. Con razón se ha dicho que ninguno de ellos se sustrajo a la necesidad de colocar en ella a jueces identificados con su credo político. [ ] Queremos mejorar el sistema de selección con la participación de los ciudadanos para tratar de mejorar a la Corte Suprema como institución. Para finalizar el señor Kirchner destacó que este es el modo como busca motorizar la participación ciudadana para construir la nueva calidad institucional de la Argentina normal y seria con que él sueña. ( Con esa finalidad el Decreto Presidencial fija un plazo máximo de treinta días, desde que se haya producido una vacante, para publicar en el Boletín Oficial y en dos diarios de circulación nacional, durante tres días, y en forma simultánea en la página de internet del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, el nombre y los antecedentes curriculares de la o las personas que se decida poner a consideración para la cobertura del cargo. Los propuestos deberán presentar la declaración que exige la Ley de Etica de la Función Pública y otra en la que tendrán el deber de expresar datos que permitan evaluar cualquier tipo de compromiso que pueda afectar la imparcialidad de su criterio, así como la probable existencia de incompatibilidades y conflictos de intereses. En un plazo de quince días, posterior a la publicación, los ciudadanos en general, las organizaciones no gubernamentales, los colegios y las asociaciones profesionales, las entidades académicas y de derechos humanos, podrán por escrito y de modo fundado y documentado presentar sus posturas, observaciones o datos que consideren de interés. No serán tenidas en cuenta las objeciones imprudentes o irrelevantes para la finalidad perseguida, así como las que impliquen una discriminación de cualquier tipo. Sin perjuicio de las

8 6 presentaciones que se realicen espontáneamente, el Ministerio podrá requerir opinión a aquellas organizaciones de relevancia en el ámbito profesional, judicial, académico, social, político y de derechos humanos para enriquecer la evaluación. Adicionalmente, observando las formalidades y la reserva que por ley correspondan se solicitará a la Administración Federal de Ingresos Públicos un informe sobre el cumplimiento de las obligaciones impositivas de los postulados. Luego de un plazo que no podrá superar otros quince días, si esta es positiva, se elevará el nombramiento respectivo al Honorable Senado de la Nación. Mecanismos de participación ciudadana en la Constitución argentina de 1853, reformada en La Constitución argentina de 1853, reformada en 1994, además de conferir a los tratados concluidos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y a los concordatos con la Santa Sede, aprobados por el Congreso Nacional, una jerarquía superior a las leyes (Artículo 75, inciso 22) establece una jerarquía constitucional para la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los dos Pactos Internacionales, incluyendo el Protocolo Facultativo del de Derechos Civiles y Políticos y ocho Convenciones que detalla. Esta supremacía compartida por la Constitución y los tratados sobre derechos humanos ha sido considerada por muchos autores como un hecho de profunda trascendencia dentro del ámbito jurídico comunitario (Lapsenson, 1998). Asimismo, la Constitución establece tres mecanismos considerados por los analistas transandinos como formas de participación ciudadana: el recurso de amparo, la iniciativa popular y el Defensor del Pueblo. Sólo la iniciativa popular presenta interés para el tipo de participación ciudadana que se está considerando.

9 7 La iniciativa popular A través del artículo 39 de la Constitución, los ciudadanos están autorizados para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El artículo entrega una pauta para fijar el número de firmas necesario para realizar la presentación. El Congreso deberá dar expreso tratamiento a estas iniciativas dentro del término de doce meses y están excluidos de este beneficio los proyectos referidos a reforma constitucional, a tratados internacionales, a tributos, a presupuesto y a materia penal. La ley reglamentaria ordenada por el artículo 39 es la de Ella establece que para la presentación de la iniciativa se requiere de la firma de un número de ciudadanos no inferior al 1,5% del padrón electoral de la última elección para diputados, representando al menos a 6 distritos electorales 2. La exigencia es menor, teniéndose en cuenta sólo a las provincias que integran una región, si la iniciativa tiene un objeto que sea de alcance regional. La justicia electoral nacional debe verificar la autenticidad de las firmas. La propuesta debe ser presentada por escrito con formato de ley. Ella debe dejar constancia de los gastos que resultarán de aprobarse y el origen de los fondos que los asumirán. Los promotores podrán participar con voz en las reuniones de la respectiva comisión parlamentaria. Este mecanismo puede ser considerado como paradigmático en relación con la participación ciudadana. Sin embargo, para los especialistas argentinos (Fundación, 1997), la Ley de Iniciativa Popular hace de ésta algo dificultoso y oneroso que requiere, además, de conocimientos técnicos y de un grado de información de no fácil acceso. Si a estos elementos se adiciona el lapso exageradamente prolongado para su consideración por parte del Congreso (doce meses) no es difícil prever la falta de estímulo general para usar este derecho. Sin embargo, los mismos comentaristas también consideran que la existencia de esta herramienta debe impulsar a desarrollarla. 2 Hoy, se requerirían firmas en los casos en que se trate de una iniciativa nacional (Fundación, 1997).

10 8 La participación popular en la justicia criminal argentina Las reformas de 1994 a la Constitución argentina dejaron intactos los tres artículos que, desde 1853, mandan instaurar el juicio por jurados en materia criminal. De ellos, el más importante es el artículo 118 por su ubicación en el texto y su fuerza imperativa (Bruzzone, 2000, p. 94). El eventual cumplimiento de este mandato constitucional que a pesar de los tiempos de su vigencia nunca se ha hecho vigente ha abierto un debate en la actualidad en ámbitos académicos y políticos argentinos. Una parte de la doctrina interpreta el hecho de haberse mantenido los artículos en la Constitución después que la dictadura militar fuese superada y que la credibilidad pública en la justicia argentina haya descendido, conforme con las encuestas, a menos del diez por ciento como un reconocimiento de la vigencia cultural de la institución y de la contemporaneidad del interés social por su realización. Tratándose de un mecanismo participativo de la sociedad en las decisiones del poder señala esta perspectiva doctrinal el jurado popular constituye una institución emblemática de la modernidad. En ésta última es necesario en palabras de Louk Hulsman, penalista de la Universidad de Rotterdam (Holanda) despersonalizar la justicia criminal para que de ella salgan penas legítimas, [ya que una justicia sin participación popular] opera conforme a su propia lógica que no tiene nada que ver con la vida ni con los problemas de la gente (Citado por Cavallero, 2000, pp ). Tras la repentina expresión de la voluntad política de implantar los jurados, la otra cara de la doctrina sostiene como defiende Carlos Elbert (Citado por Bruzzone, 2000, p. 105) que no existe una exigencia o particular necesidad social de ellos, sino la mera fascinación por un texto histórico, las especulaciones teóricas de algunos juristas y la presencia de algunos políticos atentos a la capitalización de novedades institucionales. Por otro lado, arguye, que los jurados legos no harán más que profundizar el descrédito en las instituciones debido a que los valores que maneja el hombre de la calle altamente influenciable por los medios de comunicación provocarán fallos cargados de prejuicios sociales y que su falta de formación les impedirá analizar adecuadamente los problemas.

11 9 Mecanismos de participación ciudadana en la legislación provincial Como se ha dicho, en la segunda mitad de la década pasada se acentuó en la República Argentina la tendencia favorable a la construcción de democracias participativas tanto a través del constitucionalismo provincial como a través de la reforma de leyes fundamentales provinciales. Un prototipo es la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Interesan para el presente estudio las siguientes instituciones establecidas por esa Constitución: el Consejo de Planeamiento Estratégico y el Plan Urbano y Ambiental, la Audiencia Pública, la Consulta Popular, la revocación del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño y el Derecho de libre acceso a la información. El Consejo de Planeamiento Estratégico y el Plan Urbano y Ambiental Está establecido en el artículo 19 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Tiene carácter consultivo y de iniciativa legislativa. Presidido por el Jefe de Gobierno, lo integran las instituciones y organizaciones sociales representativas del trabajo, la producción, religiosas, culturales, educativas y los partidos políticos. Articulando su interacción con la sociedad civil, su objeto es proponer periódicamente planes estratégicos consensuados como fundamento para las políticas públicas. En la misma línea, el artículo 29 establece que el Plan Urbano y Ambiental que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas debe ser elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias. La Audiencia Pública A través de su artículo 63 esta Constitución determina que tanto la Legislatura y el Poder Ejecutivo como las Comunas pueden convocar a Audiencias Públicas para debatir asuntos de interés general de la ciudad o zonal, en la que deberán tener presencia inexcusable los funcionarios competentes.

12 10 Esta convocatoria es obligatoria: si la iniciativa cuenta con la firma del medio por ciento del electorado de la Ciudad o zona; antes del tratamiento legislativo de proyectos de normas de edificación, planeamiento urbano, emplazamientos industriales o comerciales, y ante modificaciones de uso o dominio de bienes públicos. La Consulta Popular La Consulta Popular, no vinculante, tiene su fundamento constitucional en el artículo 66. Puede ser convocada por la Legislatura, el Gobernador o la autoridad de la Comuna dentro de sus ámbitos territoriales para tratar decisiones de sus respectivas competencias. La iniciativa popular y la revocación del mandato de los funcionarios electivos Conforme con el artículo 64 de la Constitución bonaerense, el electorado de la Ciudad tiene derecho de iniciativa para la presentación de proyectos de ley contando con la firma del uno y medio por ciento del padrón electoral. En lo demás repite lo establecido en la legislación federal sobre la materia, que ha sido considerado anteriormente. El veinte por ciento o más de los inscritos en el padrón electoral de la Ciudad o de la Comuna correspondiente están autorizados constitucionalmente, a través del artículo 67 de la Constitución, para requerir la revocación del mandato de los funcionarios electivos fundándose en causas atinentes a su desempeño. Este derecho es admisible sólo si el funcionario ha cumplido un año de mandato o si le restan más de seis meses para su expiración. Es el Tribunal Superior el que comprueba los extremo señalados y convoca a referéndum de revocación. La participación es obligatoria y tiene efectos vinculantes si los votos favorables a la revocación superan el cincuenta por ciento de los inscritos.

13 11 Libre acceso a la información pública gubernamental Hoy es comúnmente aceptado que la eficiencia de la participación ciudadana está condicionada por el nivel de información al que se tenga acceso. A nivel nacional no existe en la República Argentina una ley que regule de modo amplio el libre acceso a la información pública gubernamental. La publicidad de los actos de gobierno está estipulada en el artículo 1 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y en su artículo 12, inciso 2, se reconoce el derecho de toda persona [ ] a recibir información libremente y expresar sus opiniones e ideas, por cualquier medio y sin ningún tipo de censura [ ]. La Ley 104, de 1998, reglamenta, de conformidad con el principio constitucional, el derecho de toda persona a solicitar y a recibir información completa, veraz, adecuada y oportuna, de cualquier órgano perteneciente a la administración central, descentralizada, de entes autárquicos, empresas y sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado tenga participación en el capital o en la formación de las decisiones societarias. Asimismo, del Poder Legislativo y del Judicial, en cuanto a su actividad administrativa, y de los demás órganos establecidos en el Libro II de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires 3. A los efectos de la ley se considera información cualquier tipo de documento que sirva de base a un acto administrativo, así como las actas de reuniones oficiales (Art. 2º). Cuando la información es solicitada y no ha sido brindada, o lo haya sido en forma ambigua o parcial, se considerará que existe negativa, pudiendo el requeriente interponer acción de amparo (Art. 8º) y el funcionario público o agente que obstaculice u obstruya el acceso a la información requerida, o la suministre en forma incompleta será considerado incurso en falta grave (Art. 10). 3 Consejo de la Magistratura, Jurado de Enjuiciamiento, Ministerio Público, Comunas, Sindicatura General, Procuración General, Auditoria General, Defensoría del Pueblo, y cualquier ente público regulador de los servicios públicos.

14 12 La Ley 104 establece también los límites en el acceso a la información 4. México En el decenio de los sesenta hubo un aumento del activismo político en México, cuando la oposición al PRI que (con varios nombres) había dominado la política mexicana desde 1929 comenzó a manifestarse públicamente. Inglehart, Basáñez y Nevitte (1994) compararon el potencial de acción política no convencional de la población mexicana, entre 1981 y 1990, descubriendo que había subido, en diez años, de un 7% a un 24%, casi igualándose al estadounidense. Estos autores distinguen la acción política no convencional en tanto que se diferencia de la tradicional que no va más allá del voto. La no convencional, además, se orienta hacia los temas, basándose en grupos ad hoc en lugar de organizaciones burocráticas establecidas y tiene por objeto efectuar cambios políticos específicos en vez de apoyar simplemente a los líderes de un grupo dado. En las primeras décadas de su existencia, las Organizaciones Civiles en México se mantuvieron alejadas tanto de los gobiernos de turno como de los partidos políticos. La lucha por la democratización del país las llevó a interactuar con los segundos y a reconocer la importancia de ellos dentro de un sistema democrático. El inicio de la alternancia política gubernamental con la elección del actual Presidente señor Vicente Fox trajo consigo la pérdida de la identidad tradicional partido/gobierno vigente hasta ese momento y la incorporación de integrantes de las organizaciones civiles en los gobiernos Federal y del Distrito Federal. Esta situación de acuerdo con algunos analistas (Movimiento 1 ) es la que ha llevado a las organizaciones civiles por una parte, a un oscurecimiento de la percepción que tenían del gobierno y de los partidos políticos sin que hasta ahora sea sustituida por una propuesta de relación coherente con ambos sectores y, por otra parte, como consecuencia, que 4 La que afecte la intimidad de las personas y las bases de datos de domicilios o teléfonos (con excepción de las declaraciones juradas de bienes de los funcionarios que son públicas). De terceros que la administración hubiera obtenido en carácter confidencial y la protegida por el secreto bancario. Aquella cuya publicidad pudiera revelar la estrategia a adoptarse en la defensa o tramitación de una causa judicial, o de cualquier tipo que resulte protegida por el secreto profesional (Art. 3).

15 13 las mismas se estén proponiendo, como elementos de discusión, enunciados del tipo: no toda acción de gobierno es una política pública, sino aquellas que implican estrategias para la solución de problemas, no toda participación en políticas públicas implica que se influya en ellas, influir quiere decir intervenir en el diseño y en la decisión de políticas y programas. Los organismos civiles sienten, actualmente, la necesidad de rediscutir su identidad y sus formas de actuar y de relacionarse con los demás actores. La legislación mexicana sobre participación ciudadana es menos abundante que la argentina pero su Constitución de 1917, con las reformas posteriores, entrega importantes garantías para ella. Derechos constitucionales que garantizan la participación ciudadana. El artículo 6º de la Constitución mexicana entrega dos garantías fundamentales para el desarrollo de la democracia, a través de la participación ciudadana: el derecho a la información y la libertad de expresión. Prohibe cualquier inquisición judicial sobre la manifestación de las ideas, salvo que ella ataque a la moral, los derechos de terceros, provoque algún delito o perturbe el orden público. Asimismo, entrega la garantía del Estado para el derecho que tiene la ciudadanía de estar informada. El artículo 7 consagra la libertad de escribir y publicar escritos y el artículo 8 exige a los funcionarios y empleados públicos respetar el ejercicio del derecho de petición, reservado, en materia política, exclusivamente para los ciudadanos de la República y exige para toda petición, en breve término, un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido. El artículo 35 señala como una de las prerrogativas de los ciudadanos el ejercer en toda clase de negocios el derecho de petición. El artículo 9 garantiza sólo para los ciudadanos de la República los derechos de asociación y de reunión para tomar parte en los asuntos políticos del país y determina que no se considerará ilegal y no podrá ser disuelta una asamblea o una reunión no violentas que tengan por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto o una autoridad.

16 14 El artículo 35, en su número III, establece como prerrogativa del ciudadano asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país. El sistema de planeación democrática del desarrollo nacional El sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, establecido en el artículo 26 de la Constitución, tiene por objeto según lo indica el mismo artículo imprimir solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía en vista de la independencia y democratización política, social y cultural del país. El artículo consulta la participación de los diversos sectores sociales con el fin de recoger las aspiraciones y demandas de la sociedad con el fin de incorporarlas al plan nacional de desarrollo. A este plan deben sujetarse los programas de la Administración Pública Federal. El artículo 26 alude también a la dictación de una ley que facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y de consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática. Legislación federal vinculada con la participación ciudadana En el ámbito federal existen dos cuerpos legales significativos para la participación ciudadana: la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y el proyecto de ley aprobado por la Cámara de Diputados sobre Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (en adelante LFTAIPG) La promulgación de la LFTAIPG, el 11 de junio de 2002 ( fue considerado un hecho social importante. Los ciudadanos participan poco en México por lo cual se considera previsible que en su inicio los principales usuarios de la ley sean los medios de comunicación, los partidos políticos, las organizaciones no gubernamentales y los grupos empresariales (Hierro, 2002).

17 15 La LFTAIPG está constituida por tres ejes principales. Al primer eje corresponde la obligación de los órganos del Estado de poner a disposición de los ciudadanos de manera permanente y sin que medie una solicitud por parte de ellos la información que les permita tener un conocimiento directo de sus funciones, de sus acciones, de sus resultados, de su estructura y de los recursos asignados. Queda establecido que la mayor parte de la información, para su amplia difusión, debe estar en Internet y presentada con valor agregado, es decir, facilitando su uso y comprensión y la evaluación de su calidad, confiabilidad, oportunidad y veracidad. El segundo eje lo constituye el derecho de los particulares de requerir información, para lo cual la ley entrega un procedimiento de acceso detallado aplicable a las dependencias de las instituciones. El tercer eje lo constituyen las instituciones, creadas por la ley, responsables de su aplicación e interpretación: el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y las Unidades de Enlace y los Comités de Información, que colaboran en estas funciones. El Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Fue creado como un órgano de la administración pública federal, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la información; resolver sobre la negativa a las solicitudes de información, y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades (Art. 33). Para la aplicación de la ley, las autoridades del Instituto Federal cinco comisionados nombrados por el Presidente de la República con la anuencia del Senado cuentan con las Unidades de Enlace y los Comités de Información. Las Unidades están encargadas, en cada dependencia o entidad de la Administración Pública Federal, de proporcionar la información solicitada por los ciudadanos. Estas actividades son coordinadas y supervisadas por los Comités de Información.

18 16 Las resoluciones del Instituto pueden ser impugnadas por los particulares ante el Poder Judicial de la Federación. El proyecto de Ley Federal, aprobado por la Cámara de Diputados, sobre Fomento a las Actividades de las Organizaciones Civiles. El 14 de diciembre de 2002, la Cámara de Diputados de México aprobó el proyecto de ley sobre fomento a las actividades realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (en adelante OSC). Según la información presentada en su exposición de motivos, esta propuesta fue consensuada, durante ocho años, en miles de foros, reuniones y consultas con más de cinco mil organizaciones. ( En estas reuniones se ha esclarecido que: la autonomía es una nota sine qua non de las actividades de las organizaciones civiles comprometidas en la construcción de una sociedad mejor y democrática; la figura asociativa que jurídicamente posibilita con mayor amplitud el ejercicio de la libertad de asociación conservando la autonomía es la sociedad civil; el marco jurídico que reconozca el quehacer de las organizaciones, debe dirigirse al fomento de las actividades y no a crear figuras jurídicas especializadas limitantes del derecho de asociación y de la autonomía y de la flexibilidad del contrato de asociación bajo el cual funciona la mayoría de las Organizaciones; el marco de reconocimiento pretende establecer, como derecho, la participación en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, así como estímulos fiscales y acceso a recursos públicos (rendibles puntualmente). Este marco jurídico debiera desplazar la discrecionalidad que actualmente preside la relación gobiernoorganizaciones civiles (Movimiento 2 ). En definitiva, el 23 de abril de 2002, la propuesta fue presentada por el Diputado Federal Miguel Gutiérrez Hernández (en adelante el proponente) a nombre de los Diputados

19 17 integrantes de la Comisión de Participación Ciudadana, así como de diversas organizaciones de la sociedad civil. El contenido de la iniciativa En las consideraciones, el proponente destaca a la libre asociación individual como fundamento constitucional de la iniciativa 5. El artículo 3º en su número XII establece que alentar la participación ciudadana orientada por los principios de corresponsabilidad y compromiso con el interés público. Además el artículo 6º, número I, establece entre las acciones orientadas a fomentar las actividades detalladas en el artículo 3º: una promoción de la participación de las organizaciones en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas, programas y acciones en los ámbitos contemplados en esta ley. El artículo 9º señala las obligaciones de las organizaciones inscritas. Entre ellas las señaladas en los números V y VI: abstenerse de realizar cualquier actividad que pudiera generar resultados similares al proselitismo político a favor o en contra de cualquier partido o candidato a cargo de elección popular y abstenerse de realizar proselitismo o propaganda con fines religiosos. El Capítulo V (Art ) está dedicado al Consejo Técnico Consultivo. Un órgano de asesoría y consulta que tiene por objeto proponer, opinar y emitir recomendaciones respecto de la administración, dirección y operación del registro y adoptar medidas para su buen funcionamiento. Entre sus funciones, el artículo 25.II señala: impulsar la participación ciudadana y de las organizaciones en el seguimiento, operación y evaluación de las políticas del Estado Mexicano en materia de bienestar y desarrollo humano y el artículo 25, número III: Promover el diálogo continuo entre los sectores público, social y privado hacia la búsqueda de fórmulas que coadyuven a la superación de la pobreza. 5 Constitución Nacional, Art. 9º, párrafo primero y Art. 35, número III.

20 18 Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal Esta ley, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 21 de diciembre de 1998, tiene por objeto fomentar, promover, regular y establecer los instrumentos que permitan la organización y funcionamiento de la participación ciudadana y su relación con los órganos del gobierno de la Ciudad de México (Art. 1). Entendiendo que esta participación está arraigada en los principios de democracia (igualdad de oportunidades de ciudadanos y habitantes para ejercer influencia en la toma de decisiones públicas sin discriminaciones de ninguna especie), de corresponsabilidad (compromiso compartido de acatar, por parte de la ciudadanía y el gobierno, los resultados de las decisiones mutuamente convenidas, postulando que la participación ciudadana es condición indispensable para un buen gobierno y no sustitución de las responsabilidades del mismo), de inclusión (fundamento de una gestión pública socialmente responsable que englobe y comprenda todas las opiniones de quienes desean participar, reconociendo las desigualdades y promoviendo un desarrollo equitativo de la sociedad), de solidaridad (disposición de toda persona de asumir los problemas de otros como propios), de legalidad (garantía de que las decisiones de gobierno serán siempre apegadas a Derecho), de respeto (comienza incluso por la libertad de elegir cuándo y cómo se participa en la vida pública del Distrito Federal), de tolerancia (como un elemento esencial en la construcción de consensos) y de sustentabilidad (responsabilidad de que las decisiones asumidas en el presente aseguren a las generaciones futuras el control y disfrute de los recursos naturales del entorno). La ley establece diez instrumentos a través de los cuales se puede hacer efectiva la participación ciudadana: el Plebiscito, el Referéndum, la Iniciativa Popular, la Consulta Vecinal, la Colaboración Vecinal, las Unidades de Quejas y Denuncias, la Difusión Pública, la Audiencia Pública, los Recorridos del Titular del Organo Político Administrativo de la Demarcación Territorial y la Representación Vecinal. (

21 19 El Plebiscito El Jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá consultar a los electores a través del Plebiscito para que expresen su aprobación o rechazo previo a actos o decisiones del mismo, que a su juicio sean trascendentes para la vida pública del Distrito Federal (Art. 13). Lo podrán solicitar al Jefe de Gobierno el 1% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral (Art. 14). No pueden someterse a plebiscito, los actos o decisiones del Jefe de Gobierno del Distrito Federal relativos a materias de carácter tributario o fiscal así como de egresos del Distrito Federal; del régimen interno de la Administración Pública del Distrito Federal; los actos cuya realización sea obligatoria en los términos de las leyes aplicables y los demás que determinen las leyes (Art. 16). El referéndum El referéndum es un mecanismo de participación directa mediante el cual la ciudadanía, antes del dictamen de las comisiones legislativas correspondientes, manifiesta su aprobación o rechazo previo a una decisión de la Asamblea Legislativa sobre la creación, modificación, derogación o abrogación de leyes de su competencia legislativa (Art. 25). Es una facultad exclusiva de la Asamblea por acuerdo de las dos terceras partes de sus miembros pero puede serle solicitada por uno o varios diputados o por el 1% de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral. En este segundo caso, deberán anexar a su solicitud un listado con sus nombres, firmas y clave de su credencial de elector cuyo cotejo realizará el Instituto Electoral del Distrito Federal (Art. 27). La Iniciativa Popular La iniciativa popular es un mecanismo mediante el cual los ciudadanos del Distrito Federal podrán presentar a la Asamblea Legislativa, proyectos de creación, modificación, reforma, derogación o abrogación de leyes respecto de materias de su competencia y que le

22 20 corresponda a ésta expedir (Art. 36). No podrán ser objeto de esta iniciativa las materias tributaria o fiscales así como las de egresos del Distrito Federal; loas del Régimen interno de la Administración Pública del Distrito Federal; las de Regulación interna de la Asamblea Legislativa y de su Contaduría Mayor de Hacienda; las de Regulación interna de los órganos encargados de la función judicial del Distrito Federal, y las demás que determinen las leyes (Art. 37). Una vez presentada la iniciativa popular ante la Mesa Directiva de la Asamblea Legislativa, ésta la dará a conocer al Pleno y la turnará a una comisión especial, integrada por los diputados miembros de las Comisiones competentes en la materia de la propuesta, la cual verificará los requisitos de procedibilidad de la iniciativa (Art. 38). Declarada la admisibilidad, la iniciativa se someterá al proceso legislativo común. La Consulta Vecinal A través de la Consulta Vecinal, los vecinos de una demarcación territorial podrán emitir opiniones podrán emitir opiniones y formular propuestas de solución a problemas colectivos del lugar donde residan. Estas expresiones podrán ser dirigidas a otras demarcaciones o colonias, a los sectores industrial, comercial, de prestación de servicios o de bienestar social y demás grupos sociales organizados (Art ). La convocación a la consulta vecinal puede ser realizada por los titulares de las dependencias, los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales o los órganos desconcentrados de la Administración Pública del Distrito Federal (Art. 47). La Colaboración Vecinal Los vecinos en el Distrito Federal, podrán colaborar con la autoridad del órgano político administrativo en que residan, en la ejecución de una obra o la prestación de un servicio en su ámbito de competencia, aportando para su realización recursos económicos, materiales o trabajo personal (Art. 50).

23 21 El órgano político administrativo de la demarcación territorial resolverá, dentro de un plazo no mayor de 30 días naturales, sobre la procedencia de la colaboración vecinal y podrá concurrir con recursos en la ejecución de los actos que se realicen (Art. 52). Las Unidades de Quejas y Denuncias En cada dependencia, órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales, organismo y entidad de la Administración Pública del Distrito Federal se establecerán unidades de recepción de quejas y denuncias y se difundirá ampliamente su ubicación (Art ). En ellas los habitantes podrán presentar quejas o denuncias relativas a la deficiencia en la prestación de servicios públicos y a la irregularidad, negligencia o causas de responsabilidad administrativa en que incurran los servidores públicos del Distrito Federal en el ejercicio de sus funciones. El órgano político administrativo de las demarcaciones territoriales o la autoridad receptora informará por escrito del trámite y solución de las quejas y denuncias presentadas (Art. 56). La Difusión Pública El Gobierno del Distrito Federal, así como el órgano político administrativo de la demarcación territorial mantendrán un programa permanente de difusión pública de las materias que interesen a los vecinos, como leyes, decretos, obras públicas, prestación de servicios públicos etc. La Audiencia Pública Los vecinos en el Distrito Federal pueden proponer al órgano político administrativo de la demarcación territorial en que residan la adopción de determinados acuerdos o la realización de ciertos actos. Asimismo recibir información con relación a determinadas actuaciones, siempre que sean competencia del mismo (Art. 68). Podrán solicitarla los representantes de

24 22 elección popular electos en el Distrito Federal, el o los Comités Vecinales de la demarcación territorial interesados y los grupos sociales organizados. La autoridad tendrá siete días para dar respuesta a los solicitantes (Art ) y convocar a audiencia pública donde atenderá los planteamientos y peticiones de los vecinos y ciudadanos, y de ser legalmente procedentes, informará sobre los plazos y los procedimientos establecidos para satisfacer las peticiones y, asimismo, sobre quien es competente para ello. Los Recorridos del Titular del Órgano Político Administrativo de la Demarcación Territorial Los titulares de los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales, para el mejor desempeño de sus atribuciones, deberán realizar recorridos periódicos dentro de su jurisdicción, a fin de verificar la forma y las condiciones en que se presten los servicios públicos, así como el estado en que se encuentren los sitios, obras e instalaciones en que la comunidad tenga interés (Artículo 75-76). Estos recorridos pueden ser solicitados por el o los Comités Vecinales de la demarcación territorial interesados, por los representantes de los sectores que concurran en la demarcación territorial en el desarrollo de actividades industriales, comerciales, de prestación de servicios y de bienestar social; y por los diputados a la Asamblea Legislativa. El Comité Vecinal Los Comités Vecinales son órganos de representación ciudadana que tienen como función principal relacionar a los habitantes del entorno en que hayan sido electos colonia, barrio, pueblo o unidad habitacional con los órganos político administrativos de las demarcaciones territoriales para la supervisión, evaluación, y gestión de las demandas ciudadanas en temas relativos a servicios públicos, modificaciones al uso de suelo, aprovechamiento de la vía pública, verificación de programas de seguridad pública, verificación de giros mercantiles, en el ámbito y competencia de los órganos (Art. 80).

25 23 La elección de los Comités Vecinales se llevará a cabo por medio del voto universal, libre, secreto y directo de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral y que cuenten con credencial de elector, expedida por lo menos sesenta días antes de la elección. La elección se llevará a cabo con planillas integradas por el total de candidatos que determine el Instituto Electoral del Distrito Federal. En la integración de las planillas se deberá procurar la participación de hombres y mujeres de manera equitativa (Art. 88). Los Comités Vecinales deberán realizar, en su colonia, pueblo, barrio o unidad habitacional, consultas y asambleas vecinales por lo menos dos veces al año. Asimismo, deberán difundir en su entorno los resultados de dichas consultas y asambleas. Los acuerdos y resultados de las asambleas y consultas vecinales serán vinculatorios para los Comités vecinales (Art. 100). Los Comités Vecinales podrán, por sí mismos, o mediante convocatoria del titular del órgano político administrativo de la demarcación territorial, realizar reuniones periódicas de trabajo con otros Comités Vecinales, dichas reuniones podrán ser temáticas o regionales y pueden ser coordinadas por las mismas autoridades del órgano político administrativo de la demarcación territorial (Art. 110). Estados Unidos La mayoría de los observadores de la participación ciudadana dentro de los Estados Unidos y de los países más desarrollados consideran que la existencia de grupos de organizaciones voluntarias privadas, ricas y complejas que actualmente constituyen lo que es llamado sociedad civil es un instrumento de protección de la libertad y de la limitación del poder del Estado. El político francés Alexis de Tocqueville ( ) quedó impresionado por la cantidad de asociaciones políticas existentes, en su época, en los Estados Unidos: Si se trata de impulsar algún principio, o de motivar un sentimiento a través de la promoción de un gran ejemplo dijo en su célebre análisis De la démocratie en Amérique ellos forman una

26 24 sociedad [ ] Las asambleas locales de ciudadanos constituyen la fuerza de las naciones libres. La participación ciudadana es a la libertad lo que las escuelas primarias son a la ciencia. El potencial de participación del público estadounidense, lo mismo que el de México, está aumentando gradualmente. Aunque aquél, en sincronía con el canadiense, tradicionalmente llevó la delantera, el público mexicano, moviéndose en la misma trayectoria, lo ha hecho a menudo a un ritmo más acelerado, con lo que el resultado neto es una tendencia hacia la convergencia en dos giros profundamente importantes: la erosión de la autoridad institucional y el aumento de la participación ciudadana en la política (Inglehart, 1994, pp ). En la política estadounidense una pronunciada disminución del sentimiento de confianza en el gobierno se originó a mediados de los sesenta (Miller, Arthur, Political issues and trust in government: , en American Political Science Review, Nº 71, pp ). Logró nivelarse en el inicio de los noventa hasta lograr superar a raíz de los hechos terroristas del 2001 los altos niveles registrados en el decenio de los cincuenta. Sin embargo, la popularidad del Presidente George Bush ha descendido desde un 89%, en los último meses de 2001, al 57 por ciento, en junio de 2003 ( 6. Esta alza y la posterior mantención en niveles relativamente altos pueden explicarse por un factor común en épocas de peligro nacional: el público tiende a buscar seguridad en líderes fuertes y en instituciones fuertes. Así sucedió durante la gran depresión de los años 30, en el siglo pasado, cuando las nuevas democracias en Italia, Alemania, Hungría o España cedieron ante el mandato de líderes autoritarios, y la sólida democracia estadounidense se apoyó en 6 Lo mismo ha sucedido en el exterior: en la encuesta Pew en que más de 38 mil personas en 44 países se incluyeron en la muestra inicial en 2002 y que fue seguida con entrevistas detalladas a 16 mil personas en 20 países, en 2003 se midió el apoyo a la administración Bush en todo el mundo. El 1% de los habitantes encuestados en tierras de la Autoridad Palestina tiene una opinión favorable respecto a Estados Unidos. El 15% de los indonesios se consideraron dispuestos favorablemente hacia Estados Unidos, actualmente, en comparación con 75% en La caída en Turquía es de 52% a 15%; en Brasil, de 56% a 34%; en Alemania, la mayor aliada en la OTAN, de 78% a 45%. (