Reporte de Seguimiento a la Reforma del Sistema Aduanero de Costa Rica

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1 Reporte de Seguimiento a la Reforma del Sistema Aduanero de Costa Rica Alicia Avendaño y Juan Carlos Barahona Junio, 1997 CEN 361

2 DOCUMENTO EN PROCESO. Escrito por Alicia Avendaño consultora y Juan Carlos Barahona Director Adjunto CLACDS. Este trabajo busca estimular la reflexión sobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas y sugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos de inversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. No pretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni el Centro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de una incorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas, gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión y análisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana. El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y no necesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Junio, 1997.

3 TABLA DE CONTENIDO 1. MEDICIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA REFORMA ADUANERA EN COSTA RICA SISTEMA DE INDICADORES DE DESEMPEÑO Funciones del Sistema Aduanero Facilitador del comercio Generador de información Recaudador del fisco Controlador del tráfico internacional de mercancías Indicadores de Desempeño Resultado de las mediciones DIAGNOSTICO ELABORADO A PARTIR DE LAS MEDICIONES DIAGNÓSTICO EN EL ÁREA DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO DIAGNÓSTICO EN EL ÁREA DE GENERACIÓN DE INFORMACIÓN DIAGNÓSTICO EN EL ÁREA DE RECAUDACIÓN DEL FISCO INDICADORES DE RECURSO HUMANO DIAGNÓSTICO DEL AVANCE DE LA REFORMA LA ADUANA COSTARRICENSE CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA FACILITADOR DEL COMERCIO GENERADOR DE INFORMACIÓN RECAUDADOR DEL FISCO CONTROLADOR DEL TRÁFICO DE MERCANCÍAS... 22

4 1. MEDICIÓN DEL GRADO DE AVANCE DE LA REFORMA ADUANERA EN COSTA RICA Este documento resume los principales hallazgos hechos a raíz de la medición de los indicadores de desempeño de la aduana costarricense. La medición se realizó durante el mes de Mayo de Sistema de Indicadores de Desempeño Funciones del Sistema Aduanero Las aduanas en Centroamérica deberían cumplir los siguientes cuatro roles: Facilitador del comercio Como facilitador del comercio el Sistema Aduanero debe modificar el paradigma de la competencia administrada de las décadas anteriores, donde su cliente era un Estado proteccionista e interventor, al paradigma de la competencia total donde su cliente es el conjunto de empresas e industrias que compiten en mercados globales donde la velocidad, seguridad y el costo del trasiego de bienes tienden a ser cada vez más importantes Generador de información Como generador de información, el Sistema Aduanero debe modificar su papel tradicional de simple generador de estadísticas para convertirse en un generador de datos confiables, oportunos y de fácil acceso, que permitan la creación de información útil a todos los interesados en la actividad comercial Recaudador del fisco Como recaudador del fisco, el Sistema Aduanero debe modificar su papel de simple cobrador medido por el total de tributos recaudados en cada operación aduanera, por un papel de recaudador sofisticado que reconoce que un cobro ineficiente de obligaciones perjudica los ingresos del fisco y, además, introduce distorsiones en la forma en que compiten las empresas, afectando así la competitividad nacional Controlador del tráfico internacional de mercancías Con el incremento de la actividad comercial y la profundización de esquemas de integración económica, además de proteger la seguridad nacional, a los consumidores, la salud humana, animal o vegetal, y el medio ambiente, las aduanas deben emprender acciones para la protección de la propiedad industrial e intelectual y la verificación del cumplimiento de diversas disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales, tales como las reglas de origen para la aplicación de preferencias arancelarias. 1

5 1.1.2 Indicadores de Desempeño Para medir el desempeño de las aduanas es necesario establecer indicadores que, siendo verificables objetivamente, permitan comparar la ejecutoria de las aduanas centroamericanas con las mejores del mundo. Se han definido dos clases de indicadores. Unos ligados a la productividad y al control de la gestión, y otros que permitan monitorear el proceso de reforma y cambio por el que están atravesando las aduanas en Centroamérica. Los indicadores de gestión comprenden, según los roles que deben cumplir las aduanas, los siguientes: Facilitación! Tiempos promedios que dura la tramitación de la declaración de importación y/o exportación con o sin pago anticipado, así como declaraciones tramitadas por funcionario. Recaudación! Costo de recaudación, recaudación por funcionario de aduana, porcentaje de recaudación total sobre el PIB, sobre el presupuesto nacional, entre otros. Control de Mercancías! Valor de los decomisos como porcentaje de la importación, como porcentaje del presupuesto de la policía fiscal, número de empresas auditadas por fiscalizador, entre otros. Generación de Información! Número de informes estadísticos generados automáticamente, días de retraso para la generación de estadísticas de operación, cantidad de destinatarios que reciben informes públicos. En cuanto a los indicadores de avance del proceso de reforma, se concentran en cinco (5) áreas en las que se prevén ajustes integrales: Procesos! Porcentaje de reconocimientos físicos, aumento del porcentaje de declaraciones con pago anticipado, porcentaje de inspecciones procesadas con criterios aleatorios y de declaraciones autodeterminadas, son algunos de los indicadores. Tecnología de Información! Porcentaje declaraciones transmitidas electrónicamente, grado de avance en la adopción del estándar UN-EDIFACT, nivel de conexión electrónica con el usuario 2

6 y con la región. Adicionalmente, se mide la cantidad de recursos informáticos: personal informático por aduana, presupuesto en Informática, número de aduanas interconectadas. Organización! Aplicación de la Nueva Ley sobre Valoración Centroamericana, sistema de clasificación y origen, uso de laboratorios privados acreditados, profesionalización del personal, rigurosidad en reclutamiento, selección y capacitación, convenios de intercambio de experiencias con otros países. Asimismo, se incluyen los recursos financieros (presupuestos ligados a la recaudación) y el desarrollo del sistema de indicadores de gestión. Marco Legal! Penas mínimas y máximas por subvaloración, por clasificación incorrecta, por defraudación por cuantía y origen, aprobación legislativa de cambios procedimentales. Infraestructura! Porcentaje de presupuesto asignado a instalaciones, estado general de las mismas Resultado de las mediciones A continuación se presentan las principales conclusiones elaboradas a partir de los indicadores generados. En la parte II se resume el diagnóstico del sistema aduanero costarricense en cuanto al cumplimiento de sus cuatro funciones, y en cuanto al grado de avance de la reforma. En la parte III se detallan todos los indicadores medidos y sus valores. 3

7 2. DIAGNOSTICO ELABORADO A PARTIR DE LAS MEDICIONES 2.1 Diagnóstico en el Área de Facilitación del Comercio El procedimiento de despacho es uniforme en todas las aduanas, esto se evidencia con el tiempo de duración de 1 hora en promedio en todas las Aduanas. A nivel nacional la duración promedio del trámite de despacho de las mercancías se encuentra en una hora, cifra que refleja un avance significativo en la facilitación del comercio. Asimismo si se compara el tiempo duración del trámite de despacho de Costa Rica con el resto de las aduanas de Centroamérica, esta ocupa el primer lugar. 2.2 Diagnóstico en el Área de Generación de Información El 100% de las aduanas (6 de 6) se encuentra totalmente automatizada. Se cuenta con un sistema de información que automatiza todas las operaciones: control de manifiestos, aforo y liquidación. Se evidencia que existe una inversión importante en la adquisición de equipo informático. Esto se refleja al analizar la dotación de recursos informáticos por funcionario que representa una computadora por cada dos funcionarios. 2.3 Diagnóstico en el Área De Recaudación del Fisco Las Aduanas de Costa Rica tiene un costo promedio de $0.012 para recaudar un dólar de tributos. Comparando esa cifra con las Aduanas de Centroamérica es el país que ocupa el segundo lugar más bajo de la región. El promedio anual de recaudación por funcionario aduanero se encuentra en $ , comparando dicha cifra con las aduanas de Centroamérica, Costa Rica ocupa el primer lugar, El Salvador con un monto de $ y por Guatemala con un monto de $ El presupuesto destinado para la operación de las Aduanas representa un 1.2% del monto recaudado. 2.4 Indicadores de Recurso Humano El personal de las aduanas tiene el nivel más alto de profesionalización y de capacitación del área centroamericana (el 21% es profesional). La mayoría de los profesionales se encuentran concentrados en el puesto de jefatura y en las unidades de valoración y fiscalización. En el ámbito nacional existen instituciones de enseñanza superior para la formación de profesionales en comercio exterior y materia aduanera. 4

8 El régimen de contratación está basado en el régimen de servicio civil. Lo que imposibilita el despido de trabajadores con bajo rendimiento, o la aplicación de sanciones en caso de ser necesarias. 2.5 Diagnóstico del Avance de la Reforma El 30 % de las declaraciones de importación son revisadas físicamente, el 62% de las declaraciones son revisadas documentalmente y el 8% se realiza sin revisión, estos resultados corresponden al mes de marzo de El 95% de las declaraciones de importación se realiza bajo la modalidad de autodeterminación. 5

9 3. LA ADUANA COSTARRICENSE CON RESPECTO A CENTROAMÉRICA 3.1 Facilitador del Comercio Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información Competitividad Regional Tiempo promedio de duración de trámite de importación Nacional (Marzo de 1997) Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías 6

10 TIEMPO PROMEDIO DE TRÁMITE DE LAS DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN A NIVEL NACIONAL! Este indicador presenta el tiempo promedio de duración de trámite de despacho en las aduanas de un país. La duración del trámite únicamente incluye las actividades que realiza la aduana a partir de la presentación de la declaración hasta el despacho de las mercancías.! El análisis del resultado de este indicador, permitirá establecer acciones sobre: Posible simplificación del trámite, normalización de procedimientos. Guatemala : El Salvador: Costa Rica: Honduras: Nicaragua: Tiempo promedio 22 horas Tiempo promedio 19 horas Tiempo promedio 1 hora Tiempo promedio 20 horas Tiempo promedio 48 horas 7

11 3.2 Generador de Información Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio Generador de de Información Información Competitividad Regional Recaudador Recaudador Controlador Controlador del del del del Tráfico Tráfico de de Fisco Fisco Mercancías Mercancías Porcentaje de aduanas con solución informática (Marzo 1997) Porcentaje de aduanas interconectadas (Marzo 1997) Funcionarios por estación de trabajo (Marzo 1997) 8

12 PORCENTAJE DE ADUANAS CON SOLUCIÓN INFORMÁTICA! Este indicador presenta el porcentaje de aduanas que cuentan con solución informática para realizar las operaciones. Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: 25 % de las Aduanas 18% de las Aduanas 72% de las Aduanas 48% de las Aduanas 100% de las Aduanas 9

13 PORCENTAJE DE ADUANAS INTERCONECTADAS! Este indicador presenta el porcentaje de aduanas que se encuentran interconectadas entre sí por medio electrónicos. Guatemala : 25% de las aduanas Honduras: 20% de las aduanas El Salvador: 0 % Nicaragua: 0 % Costa Rica: 45% de las aduanas 10

14 DOTACIÓN RECURSOS INFORMÁTICOS: FUNCIONARIOS POR ESTACIÓN TRABAJO! Este indicador presenta la dotación de equipo disponible por funcionario.! Se calcula dividiendo el total de equipo disponible entre el total de funcionarios. Guatemala: Nicaragua: Costa Rica: 1 computador para 15 funcionarios 1 computador para 4 funcionarios 1 computador para 2 funcionarios 11

15 3.3 Recaudador del Fisco Facilitador Generador Facilitador Generador del de del de Comercio Información Comercio Información Competitividad Regional Recaudador Controlador Recaudador Controlador del Del tráfico de del del Tráfico de Fisco Mercancías Fisco Mercancías Costo de recaudación (1996) Recaudación por Funcionario (1996) Tasa crecimiento de recaudación ( ) Recaudación por funcionario (1996) Distribución de la recaudación entre Tributos internos y Derechos Arancelarios (1996) Tributos recaudados/presupuesto (1996) Recaudación total como porcentaje del presupuesto nacional, PIB, Comercio Exterior (1996) 12

16 COSTO DE RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL! Este indicador presenta el costo de recaudar cada dólar de impuestos. Se calcula dividiendo el presupuesto del Servicio de Aduanas entre el monto total recaudado de impuestos. Guatemala: Costo por $ es de $ Honduras: Costo por $ es de$0.077 El Salvador: Costo por $ es de $0.014 Nicaragua: Costo por $ es de $0.035 Costa Rica: Costo por $ es de $

17 RECAUDACIÓN POR FUNCIONARIO NACIONAL! Este indicador presenta el promedio de recaudación por funcionario a nivel nacional. El cálculo se realiza tomando en consideración el monto total recaudado por todas las aduanas del país, entre el número de empleados a nivel nacional. El análisis de este indicador, permitirá efectuar comparaciones sobre el grado de eficiencia en la recaudación con respecto a otros países de la región. s Costa Rica: $ Guatemala: $ Promedio: $ Nicaragua: $ El Salvador: $

18 TASA DE CRECIMIENTO DE LA RECAUDACIÓN A NIVEL NACIONAL! Este indicador presenta la tasa de crecimiento de recaudación a nivel nacional. Se calcula comparando el monto de los tributos recaudados con relación al año anterior (1995 a 1996). Guatemala: 13% Honduras: 16% El Salvador: -10% Nicaragua: 2% Costa Rica: -1% 15

19 INDICADOR DISTRIBUCIÓN DE LA RECAUDACIÓN (IMPUESTOS INTERNOS Y DERECHOS ARANCELARIOS)! Señala la distribución porcentual del total de tributos recaudados en derechos a la importación e impuestos internos. Derechos arancelarios Impuestos Internos Guatemala : 40% 60% Honduras: 60% 40% El Salvador: 37% 63% Nicaragua: 35% 65% Costa Rica: 24% 76% 16

20 PORCENTAJE QUE REPRESENTA EL PRESUPUESTO DE LOS TRIBUTOS RECAUDADOS! Este indicador señala el porcentaje que representa el presupuesto de las aduanas del monto anual recaudado. El indicador se calcula dividiendo el monto de presupuesto entre el total de recaudación anual. Guatemala : El presupuesto representa un 1% de lo recaudado (1996) Honduras: El presupuesto representa un 4.8 % de lo recaudado (1996) El Salvador: El presupuesto representa un 1.4% de lo recaudado (1996) Nicaragua: El presupuesto representa un 3.5 de lo recaudado (1996) Costa Rica: El presupuesto representa un 1.2% de lo recaudado (1996) 17

21 RECAUDACIÓN TOTAL / PRESUPUESTO NACIONAL! Este indicador indica el porcentaje que del presupuesto nacional, representan los tributos recaudados para ese año. Resutlado Costa Rica 24% Salvador 26% Guatemala 31% 18

22 RECAUDACIÓN TOTAL/PIB! Este indicador indica el porcentaje que del Producto Interno Bruto, representan los tributos recaudados para ese año. Resutlado Costa Rica 7% Salvador 4% Guatemala 4% 19

23 RECAUDACIÓN TOTAL/COMERCIO EXTERIOR! Este indicador indica el porcentaje que representa el total de tributos recuadados del monto anual registrado de comercio exterior. Es decir, del promedio de importaciones y exportaciones registradas para dicho año. Resutlado Costa Rica 34% Guatemala 22% Salvador 25% Nicaragua 15% 20

24 RECAUDACIÓN IMPUESTOS / RECAUDACIÓN INTERNOS TOTAL INTERNOS TOTAL! Este indicador indica el qué porcentaje de todos los tributos recaudado representan los tributos internos (no arancelarios). Resutlado Costa Rica 77% Guatemala 63% Salvador 69% Nicaragua 34% 21

25 3.4 Controlador del Tráfico de Mercancías Facilitador Facilitador del del Comercio Comercio Generador Generador de de Información Información Competitividad Regional Capacidad de fiscalización: acciones de fiscalización tomadas hasta 4 años después (Marzo 1997) Recaudador Recaudador del del Fisco Fisco Controlador Controlador del Tráfico de del Tráfico de Mercancías Mercancías 22

26 CAPACIDAD DE FISCALIZACIÓN: ACCIONES DE FISCALIZACIÓN HASTA CUATRO AÑOS DESPUÉS! Las acciones de fiscalización a posteriori permiten: comprobar, en todo o en parte, las declaraciones que no fueron comprobadas antes del levante en zona primaria o; comparar los datos declarados con otra información del importador consignatario. Como consecuencia, la Aduana puede revisar la declaración y girar notas de cargo o liquidaciones complementarias.! Estas inspecciones pueden hacerse directamente o contratando firmas de auditoría especializadas. Guatemala : Honduras: El Salvador: Nicaragua: Costa Rica: 1 año 1 año 1 año 4 años 4 años 23

27 AVANCE DE LA REFORMA RECONOCIMIENTO FÍSICO DEL 30% O MENOS (MARZO 1997! Que el reconocimiento físico sea aplicado como máximo al 30% de la mercancía. En los casos en que no se hace inspección física se realiza inspección documental o ninguna sin perjuicio del control a posteriori. Guatemala : 60% Honduras: no aportó datos El Salvador: 100% Nicaragua: no aportó datos Costa Rica: 30% 24

28 AVANCE DE LA REFORMA RECONOCIMIENTO DOCUMENTAL (MARZO 1997! Que el reconocimiento documental sea aplicado en la tramitación de la declaración aduanera. En los casos en que no se hace inspección física se realiza inspección documental sin perjuicio del control a posteriori (datos del mes de marzo 1997). Guatemala : 40% El Salvador: 0% Costa Rica: 62% Honduras: 0% Nicaragua: no aportó datos 25

29 AVANCE DE LA REFORMA SIN REVISIÓN (MARZO 1997)! Que no se aplica ningun tipo de revisión o sea que no se hace inspección física ni se realiza inspección documental sin perjuicio del control a posteriori (datos del mes de marzo 1997). Guatemala : 00% El Salvador: 00% Costa Rica: 8% Honduras: 00% Nicaragua: no aportó datos 26

30 AVANCE DE LA REFORMA PORCENTAJE DE DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN AUTODETERMINADAS (MARZO 1997)! Que el sistema de audoterminación sea aplicado en la tramitación de la declaración de importación, la autoterminación la realiza el Agente Aduanero. Guatemala : 100% El Salvador: 0% Costa Rica: 95% Honduras: 0% Nicaragua: no aportó datos 27

31 INDICADORES DE RECURSO HUMANO PORCENTAJE DE PERSONAL PROFESIONAL EN LA UNIDAD DE FISCALIZACIÓN (1996)! Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional en la Unidad de Fiscalización. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionales en el área de fiscalización entre el total de funcionarios del departamento. Guatemala : porcentaje de funcionarios profesionales 92% El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 63% Nicaragua: porcentaje de funcionarios profesionales 28% Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 53% 28

32 INDICADORES DE RECURSO HUMANO PORCENTAJE DE PERSONAL PROFESIONAL EN LOS PUESTOS GERENCIALES (1996)! Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional que ocupa los puestos gerenciales del Servicio Nacional de Aduanas. Se calcula dividiendo el total de profesionales que ocupan jefatura entre el total de funcionarios jefes (año 1997). Guatemala: 18% Honduras: No disponible El Salvador: 42% Nicaragua: 11% Costa Rica: 100% 29

33 INDICADORES DE RECURSO HUMANO ESTRATEGIA DE PROFESIONALIZACIÓN (1996! Este indicador presenta el porcentaje de personal profesional de las aduanas. El indicador se calcula dividiendo la cantidad de profesionales entre el total de funcionarios. Guatemala : porcentaje de funcionarios profesionales 5% El Salvador: porcentaje de funcionarios profesionales 12% Nicaragua: porcentaje de funcionarios profesionales 5% Costa Rica: porcentaje de funcionarios profesionales 21% 30

34 INDICADORES DE RECURSO HUMANO TASA DE CRECIMIENTO DE PERSONAL PROFESIONAL ( )! Este indicador presenta la tasa de crecimiento del personal profesional en el Servicio Nacional de Aduanas. Se calcula comparando la cantidad de profesionales en relación al año anterior (1996 a 1997). Guatemala: 31% Honduras: No disponible El Salvador: 112% Nicaragua: 11% Costa Rica: 3% 31

35 INDICADORES DEL PRESUPUESTO ASIGNADO A LA INFRAESTRUCTURA (1997)! Este indicador presenta el porcentaje de recursos del presupuesto que es asignado a la inversion de infraestructura. Guatemala: 14% del presupuesto (1996) El Salvador: 2%del presupuesto (1996) Costa Rica: 0.574% del presupuesto (1996) Honduras: 10% del presupuesto (1996) Nicaragua: no disponible 32

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