Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del Estado y de la Gestión Pública

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1 Marco Conceptual sobre Reforma y Modernización del Estado y de la Gestión Pública Documento Preliminar Consultor Carlos Casas Tragodara Con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo Secretaría de Gestión Pública PCM / 1

2 CONTENIDO CAPÍTULO I: La situación de la cual partimos... 4 Sección 1: Avances en la Última Década... 5 Sección 2: Agenda Pendiente... 7 CAPÍTULO II: Hacia un nuevo Estado Sección 1: Reforma del Estado Vs. Modernización del Estado Sección 2: Política Pública VS. Gestión Pública Sección 3: ESTADO: Eficiente, Transparente, Inclusivo, Descentralizado y Moderno CAPÍTULO III: La reforma del Estado en Perspectiva Sección 1: Inicios de los Noventa Sección 2: Segundo Intento: Sección 3: El contexto reciente: Sección 4: A manera de resumen CAPÍTULO IV: Dos aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta en el proceso de Reforma del Estado y de Modernización de la Gestión Pública Sección 1: Los costos de Transacción Sección 2: El Rol de los Incentivos CAPÍTULO V: El centro de la gestión pública moderna: La Gestión por Resultados Sección 1: Antecedentes Sección 2: Gestión por Resultados: Orientado al Ciudadano CAPÍTULO VI: Orientación al Ciudadano Sección 1: Participación Ciudadana Sección 2: Mecanismos de Voz Sección 3: Transparencia CAPÍTULO VII: La Necesidad de un Estado Descentralizado Secretaría de Gestión Pública PCM / 2

3 Sección 1: El aspecto territorial Sección 2: Criterios para la asignación de competencias y funciones entre los distintos niveles de gobierno Sección 3: Tipos de descentralización CAPÍTULO VIII: Los Insumos e Instrumentos para la Modernización del Estado Sección 1: Recursos Humanos Sección 2: Gobierno Electrónico Conclusiones Bibliografía Secretaría de Gestión Pública PCM / 3

4 Indicadores Sociales Indicadores Económicos CAPÍTULO I: LA SITUACIÓN DE LA CUAL PARTIMOS El país ha mejorado en términos económicos y sociales, si bien se ha dado una mejora absoluta en el ámbito social, la mejora ha sido menor en términos relativos. La desigualdad se ha reducido, pues se ha mejorado más en las zonas o segmentos de población más vulnerables, pero aún persisten importantes desigualdades. Se ha avanzado en temas de descentralización, simplificación administrativa, servicio civil, transparencia, entre otros. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para conseguir un Estado más cercano a las personas, que garantice sus derechos y promueva la igualdad de oportunidades. Cuadro: Evolución de Indicadores Sociales y Económicos ( ) Valor (a) Periodo Valor (b) Periodo Avance (b)-(a) ó (b)/(a) IPC % (Var. Promedio Anual) Var. PBI real (Var. Promedio Anual) PBI (miles de millones de soles) Inversión Bruta Fija Privada (% del PBI) Inversión Bruta Fija Pública (% del PBI) Exportaciones (miles de millones de soles) Importaciones (miles de millones de soles) Presión Tributaria (% del PBI) Deuda Pública (% del PBI) Incidencia de la Pobreza (% de la Población) Selva urbana Selva rural Costa rural Sierra urbana Costa urbana Sierra rural Lima Metropolitana Tasa de Mortalidad (cada 1000 bebés nacidos vivos) Desnutrición Crónica (% de la Población) Desempleo (% de la PEA) Tasa de Analfabetización (% de mayores de 15 años) Fuente: BCRP, INEI, Banco Mundial, MEF, IPSOS Apoyo Secretaría de Gestión Pública PCM / 4

5 Antes de definir las categorías conceptuales que deben estar asociadas a un Estado que busque responder a las necesidades de la población es indispensable situar la discusión en el contexto de la sociedad peruana. Toda construcción conceptual carece de contenido si no está vinculada con la realidad para la cual está siendo elaborada. Por ello antes de iniciar la discusión haremos un breve recuento de la situación actual del país tomando en consideración los eventos económicos y sociales de los últimos diez años. Fuente: Banco Central de Reserva del Perú Sección 1: AVANCES EN LA ÚLTIMA DÉCADA El Perú ha logrado avanzar en muchos campos en los últimos años. Así vemos que se observa una significativa reducción de la pobreza 1, el ingreso por habitante ha crecido considerablemente en los últimos años 2 y se han obtenido significativos avances en temas como la estabilidad macroeconómica, la competitividad y las facilidades para hacer negocios. De la misma manera, la expansión de la actividad económica ha llevado a que exista una mayor cobertura de servicios públicos y comerciales en todo el territorio. Asimismo, la expansión de las microfinanzas ha logrado que una mayor proporción de peruanos tenga acceso al crédito y por ende un desarrollo de la actividad económica más equitativo. 1 Según mediciones del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) el 54.8% de la población se encontraba en situación de pobreza en el año Para el año 2010 esta cifra se había reducido a 31.3%. De la misma manera la pobreza extrema afectaba al 24.4% de la población el año 2001 y ésta se redujo a 9.8% para el año Según cifras del Banco Central de Reserva entre el año 2001 y 2010 el producto per cápita creció en 47.7% medido en términos reales a precios de Secretaría de Gestión Pública PCM / 5

6 Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los últimos diez años es el lanzamiento de la descentralización. Desde el año 2003 contamos con autoridades regionales elegidas en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes que han sido elegidos popularmente de manera continua desde Una de las razones de este intento descentralizador fue acercar el Estado a la población en el sentido de aplicar el principio de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de gobierno más cercano a la población es quien debe detentar la responsabilidad por la provisión de los servicios y bienes a los cuales la población tiene derecho 4. El balance del proceso es sujeto de mucho debate pero este aspecto de la reforma del Estado ha calado hondo en la población y lo que se espera es que siga avanzando de una manera en que vaya perfeccionándose de manera paulatina. También se ha avanzado en temas relacionados a la atención al ciudadano con la política de simplificación administrativa que se ha venido llevando a cabo así como avances en gobierno electrónico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP, RENIEC entre otras han hecho uso de la tecnología de información para simplificar los trámites y brindar un mejor servicio al ciudadano. Un tema en el que se ha avanzado también es el inicio del esfuerzo de mejora del servicio civil, que se inició el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado con un equipo técnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el caso de la transparencia también ha habido un avance importante con la publicación de reportes de diversas instituciones que evalúan la acción de las instituciones del Estado y el portal de transparencia del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) que permite ver en tiempo real el estado de la ejecución del gasto público. Por último el Sistema Nacional de Inversión Pública ha introducido estándares de calidad en la ejecución del gasto de capital en todas las instituciones del Estado y en los últimos años ha tendido a descentralizarse dando mayor autonomía a los Gobiernos Regionales y Locales. 3 Debe mencionarse que la elección de autoridades locales en el país tiene antecedentes que se remontan incluso hasta el siglo XIX la cual fue interrumpida en diversos momentos de nuestra historia. Sin embargo, como se mencionó desde el año 1980 existen elecciones democráticas de manera ininterrumpida. 4 Además del principio de subsidiariedad, la Ley de Bases de Descentralización plantea los siguientes principios: Principio de Selectividad y Proporcionalidad, Principio de Provisión, Principio de Concurrencia, y Criterio de Economías de Escala. Estos principios se desarrollarán con más detalle en el documento que abarca los avances realizados por el país en diferentes reformas. Secretaría de Gestión Pública PCM / 6

7 Asimismo se ha logrado integrar el Perú al mundo con la suscripción de sendos tratados de libre comercio con varios países o bloques de los mismos que han permitido una expansión de las exportaciones importantes. Ello ha dado como resultado que el monto exportado haya crecido 6.2 veces entre los años 1998 y Esta mayor integración del Perú a la economía mundial ha generado impactos en el crecimiento y en la distribución del ingreso dado que se han desarrollado zonas al interior del país que han tomado un dinamismo sin precedentes en los últimos diez años. Para el año 2010, un poco menos del 70% de las exportaciones eran provenientes del interior del país, donde destacan los departamentos de Arequipa, Ancash e Ica. Además, el crecimiento del monto exportado es mayor en el interior del país (48%) en comparación con Lima y Callao (18%) 5. A nivel macroeconómico, la inversión pública que a inicios de la primera década de este siglo se situaba en alrededor de 3% del PBI hoy en día está en niveles cercanos al 6% lo que asegura que las brechas de infraestructura se están acortando. Asimismo las finanzas públicas son manejadas de manera responsable asegurando la estabilidad necesaria para el crecimiento del consumo e inversión privados. Por otro lado, la política monetaria llevaba a cabo por el Banco Central de Reserva del Perú es reconocida mundialmente como una de las más responsables del mundo. Como vemos, la continuidad de políticas económicas y los avances en la modernización y reforma del Estado han creado mejores condiciones de vida en el país, lo cual es sustentado por los datos que hemos presentado y que son reconocidos a nivel internacional en diferentes foros. Sección 2: AGENDA PENDIENTE Por otro lado, lo avanzado es considerable pero si queremos contar con una sociedad moderna con igualdad de oportunidades y acceso a los servicios públicos básicos, aún es largo el camino que nos falta por recorrer. A pesar de todos los esfuerzos 31.3% de la población vive en pobreza lo que representa cerca de 9 millones de personas que viven en estas condiciones. Esta cifra agregada esconde una heterogeneidad importante dado que en departamentos como Huancavelica la tasa de pobreza llega al 66.1%, mientras 5 Fuente: CEPLAN Secretaría de Gestión Pública PCM / 7

8 que en el departamento de Lima dicha tasa es 13.5% 6. Por otro lado, la pobreza extrema aún se ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de personas viven en esta condiciones las cuales se encuentran ubicadas en las zonas rurales donde la incidencia de este tipo de pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen aún muchas zonas del país donde el Estado está ausente y se aprecia una heterogeneidad considerable en los resultados económicos dado que existen zonas que son muy dinámicas y otras siguen en un atraso permanente. Fuente: INEI- ENAHO 2005, 2009, 2010 Un tema importante en el cual aún existe una brecha importante es la referida a la calidad de la educación. Por ejemplo en la prueba PISA (Programme for International Student Assessment) tomada en el año 2009 en más de 70 países, el Perú ocupa el puesto 63 que es el más bajo de los países latinoamericanos 7. Aún falta mucho por hacer en cuanto a la calidad de la educación en términos de comprensión de lectura y habilidad matemática. En los últimos años, el presupuesto para educación aumentó considerablemente pero no así la calidad de la misma por lo que existe una demanda urgente por mejorar el uso de los recursos. Por ello se ha iniciado, dentro de la estrategia de presupuesto por resultados, un programa estratégico vinculado con la calidad de la educación, en donde las mayores asignaciones presupuestales estén vinculadas al logro de resultados de aprendizaje. 6 Las cifras de este párrafo provienen de la Encuesta Nacional de Hogares del INEI. 7 Esta prueba se aplica a estudiantes de 15 años y mide las capacidades de los estudiantes de integrarse a la vida productiva o seguir estudios más avanzados. Secretaría de Gestión Pública PCM / 8

9 Servicios Públicos Gobierno Economía De la misma manera, aún falta avanzar en lo referido a la lucha contra la corrupción debido a que con frecuencia se detectan casos de mala utilización de fondos, sobrevaloración de obras y contratación de personal sin calificaciones técnicas pero con afiliación partidaria en los distintos niveles de gobierno que configuran un cuadro de desprestigio de la administración pública y las autoridades. En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversión este no se encuentra distribuido homogéneamente en el territorio debido a que existe una distribución desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que existen todavía muchas zonas del país aún no conectadas. Esta situación descrita lleva a pensar que la percepción del Estado en la ciudadanía no sea de las mejores. Existen muchas críticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la población. Ello se refleja en las cifras publicadas en el último informe de la corporación Latinobarómetro 8. Puesto Regional Promedio Regional Perú 49% "El país está progresando" 45% "El país será más próspero" opina que 45% "Al país le irá mejor que el promedio de la región" 55% "La economía de mercado es el único sistema para ser desarrollado" 62% "La empresa privada es indispensable para el desarrollo del país" 14% "La distribución de los ingresos es justa" 15% "El gobierno busca el bienestar de la población" 34% "Confío en el gobierno" 38% "Los peruanos exigen sus derechos" 80% "El Estado tiene los medios para resolver los problemas" 15 de "El estado es eficiente" (10 puntos) 12 de 18 "El estado es transparente" 12% "Se cumplen las leyes" 11% "Estoy satisfecho con el poder judicial" % "La educación es la mejor política pública" % "La salud es la mejor política pública" 23% "El estado ha hecho algo por mí o mi familia" Los mayores problemas son delincuencia, seguridad pública y desempleo Fuente: Latinobarómetro (2011) Como podemos apreciar, la ciudadanía percibe lo que las cifras objetivas ya mencionadas demuestran. Es decir, en el país se ha logrado avanzar en los últimos años en términos económicos pero el esfuerzo se ha concentrado en pocas manos. Además, la 8 Informe 2011 corporación Latinobarómetro. Octubre Santiago de Chile. Secretaría de Gestión Pública PCM / 9

10 ciudadanía considera que el Estado es poco transparente y eficiente y que en términos de políticas sociales la población no percibe que reciba una buena atención. Lo que es más saltante es que 4 de cada 5 peruanos considera que el Estado cuenta con los medios para solucionar los problemas. Este diagnóstico apretado de los avances en los últimos años en lo económico y en reducción de la pobreza resalta la necesidad de contar con un Estado que mejore sus capacidades, que sea eficiente, más cercano a la población e inclusivo. Además debe ser eficaz y tener impacto sobre las necesidades de la población. Todo lo anterior llama la atención dado que se detecta la necesidad de un Estado que promueva la igualdad de oportunidades a través de asegurar el acceso a una serie de servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho como lo establece la Constitución Política del país. Como sabemos, la población tiene derechos sociales y económicos como el derecho a la salud, la seguridad social, protección de la familia, la educación y el trabajo. Estos se agregan a los derechos fundamentales y políticos. De lo que se puede apreciar por las cifras aún falta consolidar al Estado como garante de estos derechos. A pesar de los avances logrados, existe una percepción mayoritaria de que ello no basta y si queremos asegurar las condiciones para que nuestra sociedad, sistema político y sistema económico se consoliden en el futuro es necesario contar con un Estado que responda a las expectativas de la población. Los mencionados son problemas persistentes que se han ido acumulando a lo largo de la historia. Es cierto que hoy estamos mejor que hace diez años pero también es cierto que es tiempo de atacar estos problemas de manera frontal poniendo el Estado al servicio de los ciudadanos. Por ello es que la Reforma del Estado y la Modernización del Estado son acciones que deben tomarse en cuenta con el fin de lograr consolidar al Estado y responder a las necesidades de la población. Tomando en cuenta este diagnóstico inicial es que se presentarán los principales elementos que componen un Estado que se acerca cada vez más a las personas, que garantiza sus derechos y promueve la igualdad de oportunidades. Secretaría de Gestión Pública PCM / 10

11 CAPÍTULO II: HACIA UN NUEVO ESTADO Dada la necesidad de los ciudadanos que ha sido resumida en la sección inicial es importante notar que surge una demanda por un Estado más moderno, eficiente, transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definirán los conceptos que hacen referencia a la construcción de un nuevo Estado. Luego se definirán operativamente los adjetivos que describen al Estado que desea la población de tal manera que el Estado se pueda organizar para cumplir con estos anhelos. Sección 1: REFORMA DEL ESTADO VS. MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Reforma del Estado Cambio contundente y esporádico de la estructura o funcionamiento del Estado. Una nueva y mejor manera de hacer las cosas. Requiere de componentes políticos y técnicos. Modernización del Estado Cambios pequeños y constantes del funcionamiento del Estado. Mejoras en la manera en que se hacen las cosas. Requiere de constante evaluación, monitoreo y retroalimentación. Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernización del Estado en verdad uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definición y puede terminar causando confusiones. El término y/o no es gratuito dado que para algunos pueden sonar a sinónimos y para otros claramente diferenciables. Por ello es necesario delimitar qué se entiende por cada uno de estos conceptos. Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la estructura, reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este sentido, una decisión política de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar un país o introducir la gestión por resultados como el modo de orientar la operación del Estado son ejemplos de Reformas del Estado. Estas decisiones implican un componente político y técnico indispensable que no siempre van de la mano. Es un proceso inducido que responde a grandes acuerdos entre los diferentes grupos de interés del país. Se pactan objetivos esenciales que permitan que el Secretaría de Gestión Pública PCM / 11

12 Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante los incesantes cambios económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere responder eficazmente. 9 Supone la generación consensuada de nuevas instituciones y la institucionalización de las mismas de acuerdo a las demandas internas y externas de la población. Ejemplo: Control de Daños como Ventana de Oportunidad Muchas veces se toman las decisiones políticas debido a factores totalmente impredecibles como el surgimiento de un problema de corrupción o la caída de un puente o movimientos sociales que reclaman cambios. En esos casos se debe dar contenido técnico a la decisión tomada para que el cambio genere beneficios en la población. Esto es lo que la tecnocracia denomina control de daños pero que a la vez es una ventana de oportunidad porque abre el espacio político para impulsar una reforma necesaria. Modernización del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el fin de que las acciones del Estado puedan responder cada vez más a las expectativas de los ciudadanos. Implica mejorar la forma en la que el Estado hace las cosas, introducir mecanismos más transparentes, eficientes, enfocarse en los procesos que están detrás de las acciones del Estado orientadas a satisfacer las necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorarlos, entre otros aspectos. Necesita de una permanente retroalimentación porque es indispensable realizar una evaluación y monitoreo para identificar las áreas en las cuales se puede mejorar. Se puede resumir como el esfuerzo permanente por mejorar el accionar del Estado. 9 Proyecto USAID/PERU Prodescentralización y Presidencia del Consejo de Ministros: Aspectos Claves en la Gestión Pública Descentralizada Reforma del Estado y modernización de la gestión pública, Pág. 9. Secretaría de Gestión Pública PCM / 12

13 Sección 2: POLÍTICA PÚBLICA VS. GESTIÓN PÚBLICA Política Pública qué se debe hacer. Gestión Pública cómo se hace lo que se debe hacer. Una vez realizada esta delimitación de los términos a utilizar es importante también hacer la distinción entre política pública y gestión pública. Una forma sencilla de abordar estos conceptos está asociada a la diferencia entre el qué y el cómo. La política pública está más asociada al qué se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar en una decisión que involucra mejorar la calidad de la educación en el sentido que los niños que van a la escuela tengan un nivel de comprensión matemática y lectora acorde con estándares internacionales. Esto determina qué se va a hacer. La gestión pública está referida a cómo se va a lograr cumplir con este mandato. Ello implica contar con operadores (gestores públicos) que deben ser capaces de combinar los distintos elementos necesarios como recursos financieros, capital, trabajo y factores adicionales de tal forma de poder ofrecer a la población lo ofrecido. Sección 3: ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO, DESCENTRALIZADO Y MODERNO Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos para satisfacer las necesidades de la población al menor costo posible manteniendo un estándar mínimo. transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la información que éstos requieran y comunica sus decisiones abiertamente. inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos. descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la población adecuándose a la heterogeneidad de las mismas. moderno es aquel que se mantiene en constante cambio para adecuarse a su entorno. Secretaría de Gestión Pública PCM / 13

14 El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que implican varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del Estado que se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la ciudadanía exija. Por un lado, como ya se mencionó, las personas tienen derechos fundamentales, políticos, económicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la constitución para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos. Entonces, debemos pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que cumpla con este mandato. Por otro lado, como también se ha señalado, a pesar de lo avanzado en los últimos años aún persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere que el Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de consolidar el orden social y económico es necesario contar con un mejor Estado que además de asegurar los derechos de las personas, también permita hacer sostenible el crecimiento económico que se ha logrado durante los últimos años a partir de las reformas iniciadas en la última década del siglo pasado. A continuación se presentan las características del Estado que es necesario construir. EFICIENTE Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las necesidades de las personas. Así, si lo que requieren las personas es mejor salud, los recursos públicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definición hace referencia a una relación estrecha entre necesidades de la población y las acciones del Estado para satisfacerlas. Pero además implica optimizar el uso de los recursos públicos. Esto quiere decir que eficiente es una acción que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al menor costo dado un estándar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en la gestión pública porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas necesidades. Si se prioriza determinada política, el objetivo del gestor público debe ser buscar ahorrar costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras demandas de la ciudadanía. Secretaría de Gestión Pública PCM / 14

15 Sin embargo, en el caso del sector público tenemos una particularidad. Esta se relaciona al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada año se asigna a cada unidad ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero está determinado de antemano. En estos casos debe hablarse de eficiencia en términos de lograr satisfacer la mayor cantidad de necesidades de los individuos con los recursos obtenidos. Como vemos, el término eficiencia impone una serie de retos a la gestión pública. Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema administrativo de modernización de la gestión pública consiste en introducir y evaluar permanentemente mejoras en la ejecución de las políticas públicas orientadas a satisfacer las necesidades de la población. Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por ende, una acción eficiente es aquella que genera el mayor valor público y privado a través del uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que el ciudadano necesita, al menor costo posible con un estándar de calidad mínimo 10 y en las mayores cantidades posibles. Este concepto implica la comparación permanente con referentes nacionales y extranjeros, y también la recolección de bastante información de los procesos de creación de valor público. Ambas prácticas permiten evaluar e introducir mejoras permanentes en la gestión pública con el fin de optimizar el uso de los recursos del Estado y así beneficiar a la población. TRANSPARENTE El Estado que se tiene como visión debe ser abierto en el sentido que la información tiene que ser de dominio público. Esto no sólo se refiere a tener acceso a la información sino también a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que sea conocido por todos. La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de los servidores públicos y las entidades públicas: el ámbito de lo privado y de lo público. La transparencia se maneja en el ámbito de lo privado cuando el servidor público ejerce función pública. Debe responder no sólo con su actividad, no sólo con su trabajo y lo profesional sino también como ciudadano. No se deja de ser parte de la administración pública cuando los servidores están fuera del trabajo porque siguen siendo agentes 10 Lo cual no significa que los servicios sean deficientes, sino que cualquier entidad que provea el servicio debe cumplir con especificaciones técnicas que aseguren un nivel dado de calidad. El servicio brindado será mejor según se incremente el estándar mínimo, pero también será más costoso. Por ello se hace referencia a reducir costos manteniendo un estándar. Secretaría de Gestión Pública PCM / 15

16 públicos. Cuando se es agente público la transparencia implica dos cosas: máxima publicidad lo que quiere decir publicitar todas las acciones como servidores públicos y como entidades públicas y se debe trabajar en el ámbito de la transparencia. Esto se contrapone a la creencia secular al interior del sector público en donde se establecía que había que mantener secreto de las acciones debido al interés público. Esta cultura ha ido cambiando y debido a que el Estado debe responder a las demandas de los ciudadanos y asegurar sus derechos es necesario que comunique y ponga a disposición de la población toda la información disponible para obtener retroalimentación por parte de ellos y así buscar generar más legitimidad. INCLUSIVO El adjetivo inclusivo es muy importante porque la acción del Estado debe estar orientada a que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Esto significa que todos deben tener acceso a una educación y salud de calidad y ser respetados como ciudadano, es decir, se garanticen sus derechos que están establecidos en la Constitución. Uno de los problemas del país es que existen muchas zonas donde el Estado no está presente y por tanto los ciudadanos no tienen acceso a los servicios que éste presta. Si un niño tiene acceso a la educación y otro no, las oportunidades que les brinda el crecimiento económico no serán las mismas pues uno estará mejor preparado que el otro para obtener un trabajo mejor remunerado. Aquí debe llamarse la atención con respecto a un aspecto fundamental, la igualdad de oportunidades no significa que los resultados serán los mismos. Si dos personas tienen la misma educación no se garantiza que necesariamente los dos vayan a tener el mismo nivel de vida en el futuro porque intervienen una serie de factores que el Estado no puede controlar. Por ello, el objetivo debe ser brindar las mismas oportunidades a todas las personas independientemente del lugar donde vivan. Esto implica que la calidad y cantidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos deben ser homogéneas. Se necesita más Estado en aquellas zonas en las que casi ni existe para brindar los servicios a los que los ciudadanos tienen derecho. Adicionalmente, se necesita mejor Estado lo cual está vinculado a la característica de eficiencia que hemos mencionado anteriormente. Secretaría de Gestión Pública PCM / 16

17 Según el Banco Mundial (2011) existen algunas características que llevan a un desarrollo económico más incluyente, es decir, un desarrollo económico que se distribuya de mejor manera. Estas están referidas a las bases económicas que tiene un proceso de desarrollo y por ello se citan los factores de éxito: Integración a la economía internacional y aprovechamiento de las ventajas de la globalización. Mantenimiento de la estabilidad macroeconómica. Logro de altas tasas de ahorro e inversión. Dejar a los mercados asignar los recursos eficientemente. Tener gobiernos comprometidos con una estrategia bien definida. Los casos de éxito internacional tienen estos factores en común. Los primeros cuatro puntos están referidos a las condiciones económicas que es hacia donde hemos avanzado en los últimos años. El quinto punto es el que nos debe llamar la atención porque implica una decisión política que permita que los frutos de crecimiento económico lleguen a todas las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un contexto de igualdad de oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del Estado en este contexto es compensar estableciendo políticas redistributivas e interviniendo allí donde la labor del mercado no es suficiente. En el mismo documento se señalan otros factores de política críticos para un crecimiento sostenido: Altos niveles de inversión pública y privada. Liderazgo político con un gobierno que sea creíble, crecientemente capaz y comprometido con la estrategia de crecimiento. Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno las mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento. Se señala que un crecimiento incluyente es una condición indispensable para no crear condiciones sociales de convulsión que pongan en riesgo el proceso de largo plazo. En el mismo sentido se menciona que es necesario contar con un Estado con capacidad, credibilidad y compromiso con políticas que favorecen el crecimiento. En este sentido el Estado es un facilitador que promueve el crecimiento económico asegurando las condiciones para que ello se dé. Ello implica, para el caso del Perú, que: Secretaría de Gestión Pública PCM / 17

18 Se cuente con un Estado comprometido, con mayor credibilidad y más efectivo que sirva a toda la población. Se tenga un capital humano más desarrollado, que permita a las personas mejorar sus oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a mantener altas tasas de crecimiento. Contar con una mejor infraestructura física que sirva de empuje para el crecimiento económico y que cierre las brechas de desigualdad que aún existen. Por tanto, para lograr una sociedad más inclusiva el rol del Estado es uno de los más importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y económicas se mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en áreas necesarias donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un imperativo ético pero es complementario con la visión económica de mantener un crecimiento sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atención es que la estabilidad macroeconómica sobre la cual se hace mucho énfasis respecto de su manejo responsable ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido. En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en el sentido en que provea los servicios a los que la población tiene derecho de manera oportuna y al menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en donde casi no existe y mejorando la gestión pública e introduciendo reformas necesarias de orden político, económico y social se podrá contar con un Estado más inclusivo que otorgue igualdad de oportunidades a todos los habitantes del país. El Perú ahora está en una situación expectante porque una vez que se ha logrado la integración económica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un marco de estabilidad macroeconómica, se cuenta con los recursos necesarios para poder generar la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el país. Esto permitirá financiar programas que busquen reducir las desigualdades y generar oportunidades económicas para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente salgan de ese estado y puedan ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de Brasil y México con sus transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en México y Bolsa Familia en Brasil) se pueden ampliar en el Perú de tal manera de ayudar en el esfuerzo por crear un Estado más inclusivo. Secretaría de Gestión Pública PCM / 18

19 DESCENTRALIZADO El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el territorio nacional. Como sabemos, la geografía de nuestro país es complicada y tenemos diferentes ecosistemas además de diferencias históricas, sociales y políticas. Por ende, si hablamos de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos, debemos tomar en cuenta que estas necesidades son diferenciadas según el territorio al cual se provean servicios. Por ello es necesaria una visión donde el territorio juegue un rol decisivo. Si es así, un Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las personas requieren en diversas zonas lo cual puede estar claramente diferenciado. Por ejemplo, no tiene ningún sentido que los parámetros que se establezcan para la construcción de viviendas sean iguales en todo el territorio o que todas las escuelas tengan el mismo diseño. En cada zona tenemos diferencias -climáticas y de costumbres- que deben tomarse en cuenta al momento de diseñar políticas con objetivos comunes pero con una provisión diferenciada según las necesidades de cada grupo de población. MODERNO En este contexto entendemos el término moderno como antónimo de lo tradicional. Esto significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los ciudadanos, vientos políticos que cada gobierno impone, cambios tecnológicos, entre otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto último es importante porque un Estado moderno está orientado al ciudadano, a asegurar la satisfacción de sus necesidades y garantizar todos sus derechos políticos, sociales y económicos. El fin último del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las personas a través de la ejecución de políticas públicas, es decir, a través de la gestión pública. Como característica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice herramientas de gestión 11 eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta que, a diferencia del sector privado, la satisfacción de los ciudadanos se da adicionalmente a través de la creación de valor público lo que significa más democracia, rendición de cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a través de 11 Una herramienta de gestión se define como sistemas o aplicaciones que permiten mejorar la gestión de actividades como el registro de datos, el control y la mejora de los procesos y la toma de decisiones. Uno de los más aplicados al sector privado y que se está introduciendo a nivel del sector público es el cuadro de mando integral (Balance scorecard) que permite al tomador de decisiones contar con toda la información relevante. Secretaría de Gestión Pública PCM / 19

20 productos como mejor y mayor educación, salud, justicia y una serie de servicios y bienes que contribuyen a mejorar el nivel de vida de las personas. El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca del Estado que necesitamos debe constituirse en la guía para la acción del mismo en donde la orientación al ciudadano, la introducción de criterios de eficiencia y equidad así como la garantía de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes fundamentales de su accionar. Secretaría de Gestión Pública PCM / 20

21 CAPÍTULO III: LA REFORMA DEL ESTADO EN PERSPECTIVA Una vez establecidos los términos vinculados a la reforma y modernización del Estado y el significado de la visión de Estado que es necesario construir, en este capítulo se describe el proceso reciente de reforma y modernización del Estado que ha vivido el país. Para ello, se tomará como punto de partida el año Como sabemos, a partir de dicho año se inició un esquema económico en donde se le dio más importancia al mercado y el Estado cobró un nuevo rol. Debido a la gran necesidad de las reformas económicas que se llevaron a cabo es que se iniciaron esfuerzos en la modernización y reforma del Estado. Quedó claro en aquellos años que para afianzar las reformas económicas que se introdujeron era importante modificar la naturaleza del Estado. Con un Estado ineficiente y no moderno no se encontraría el sustento necesario para impulsar reformas que permitieran salir del estado de crisis en que se encontraba en país. El análisis de estas experiencias pasadas es sumamente importante porque nos permitirá determinar los factores de éxito y fracaso de cada una de ellas. Son tres las principales lecciones que se extraen de la historia. Primero que situaciones de crisis abren ventanas de oportunidad por donde avanzar, pues incentivan el apoyo político necesario para realizar reformas. Segundo que es importante mostrar ganancias rápidas con el fin de generar un capital político que permita seguir avanzando en el proceso. Por último reconocer que el proceso es eminentemente político y los encargados de llevarla a cabo por más que cuenten con las calificaciones técnicas deben tener las capacidades políticas para establecer vínculos con los actores que tienen que llevar a cabo la reforma. Por ejemplo, el Congreso pues de él depende la iniciativa legislativa, las agrupaciones políticas y sobretodo de la autoridad de turno en el Poder Ejecutivo (Presidente de la República, Ministros) para contar con apoyo político suficiente. Un resumen de las principales etapas dentro del proceso de reforma y modernización del Estado se presenta a continuación en un esquema que pretende incluir los principales hitos ocurridos en los años precedentes. Secretaría de Gestión Pública PCM / 21

22 Esquema 1. Hitos de la Reforma y Modernización del Estado desde los 90. Sección 1: INICIOS DE LOS NOVENTA Como sabemos, en el Perú el tema de la Reforma del Estado y de la Modernización de la Gestión Pública no ha estado ausente del debate técnico en los últimos años. En 1990, el Estado tenía una importante participación en la actividad económica siguiendo una lógica intervencionista. Ello llevó a una situación de crisis económica sin precedentes en la historia reciente del país. Además se tenía una situación de violencia interna considerable y el Estado estaba ausente en una buena proporción del territorio. Así vemos que, a pesar de la intervención del Estado en la economía, su presencia había disminuido fuertemente. Los elevados índices de inflación llevaron a que la presión tributaria llegara a un mínimo histórico de 8% hacia En la década del 90 estaban en todo su apogeo las ideas del Consenso de Washington que planteaban la reducción de la presencia del Estado y el establecimiento de una economía con una reducción significativa de regulaciones de tal manera de propender a un crecimiento económico sostenido. Ello fue impulsado por organizaciones como el Fondo Monetario Internacional con el cual se negoció un plan de reinserción financiera Secretaría de Gestión Pública PCM / 22

23 y la banca multilateral como el Banco Mundial y el BID que apoyaron para la introducción de reformas que permitieran liberalizar la economía y establecer programas sociales para paliar el efecto de las reformas estructurales que era necesario implementar. Por ello a partir de la situación de crisis de 1990, el gobierno entrante tomó la decisión drástica de modificar el modelo económico y reducir el rol del Estado. Esta era una reforma importante en términos de recuperar el manejo de la economía y asegurar un mínimo de gobernabilidad en el país. La decisión fue muy pragmática dado que el Estado estaba deslegitimado y había demostrado su incapacidad para dirigir la economía del país. Además, no se contaba con los recursos fiscales suficientes para mantener un Estado tan grande. La reforma incluyó una serie de acciones como el inicio de la reducción del papel del Estado en la economía dejando a los mercados la regulación de la actividad económica. De esta manera se liberalizaron una serie de precios claves que eran fijados por el Estado, se unificaron los tipos de cambio y se inició un proceso ambicioso de privatización de empresas públicas. Todo esto fue materializado con la promulgación de una nueva Constitución Política del Estado en donde se estableció claramente el rol subsidiario del Estado y la prevalencia de una economía social de mercado. Todo lo anterior determinó que el paso inicial para asegurar la viabilidad del país era recuperar el control de las cuentas fiscales dado que el gasto era muy alto y rígido y los ingresos habían caído drásticamente debido a las altas tasas de inflación. Por ello, las primeras acciones estuvieron encaminadas a elevar los ingresos y disminuir los gastos. Además, la fuente de la mala situación económica de entonces era el elevado déficit fiscal y el financiamiento inorgánico que otorgaba el Banco Central de Reserva al Gobierno Nacional, donde este último también causaba una inflación elevada. Por ello, la reforma fiscal y monetaria era indispensable. Una de las primeras acciones fue potenciar la SUNAT (Superintendencia Nacional de Administración Tributaria) como ente recaudador. Esta institución fue creada en 1989 como una unidad dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas en remplazo de la Dirección General de Contribuciones que era un órgano de línea del MEF que no había tenido un manejo transparente en el pasado. Por ello es que, ante las necesidades fiscales, se decide reforzar esta institución y dotarla de autonomía presupuestal y con la Secretaría de Gestión Pública PCM / 23

24 posibilidad de contratar personal bien calificado para contar con un manejo profesional que permitiera elevar la recaudación. Por ello, para esta institución se introdujo una innovación que fue la posibilidad de que a pesar de que era una institución pública tuviera el régimen laboral del sector privado (normado por el Decreto Legislativo 728). Estas condiciones más el apoyo político con que contó fueron determinantes en la recuperación de la recaudación que hacia 1992 se había elevado a 12%. Esto determinó lo que luego se vino a denominar isla de eficiencia en donde se creaba una nueva entidad con un blindaje que la aislaba de las normas tradicionales del Estado y que operaba de manera eficiente con buen personal y mecanismos de gestión utilizados por la empresa privada como un manejo moderno de personal e indicadores de gestión, entre otros. Esta experiencia luego de replicaría en otro grupo de instituciones como FONCODES y los organismos reguladores. Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drásticas. Una de ellas fue la reducción de personal y la prohibición de contratación de nuevo personal que hasta ahora se mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedió a un proceso de evaluación para separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones adecuadas y también se procedió a un sistema de compra de renuncias. Se consiguieron relativamente los objetivos de la política, pues más de 100,000 personas dejaron el sector público. Estas reducciones del gasto corriente como del gasto de capital fueron muy significativas. Otra reforma importante fue la privatización de empresas públicas que eran deficitarias y tenían niveles de eficiencia muy bajos. Como la idea era reducir el déficit fiscal era indispensable que estas empresas pasaran a ser administradas por operadores privados dado que el Estado no contaba con recursos para reflotarlas. Así se inició una política agresiva de privatizaciones y la creación de organismos técnicos de regulación bajo el mismo esquema de las islas de eficiencia. Adicionalmente, se reformaron las normas referidas a la autonomía del Banco Central de Reserva en donde se prohíbe expresamente que le preste dinero al gobierno central bajo responsabilidad del directorio. Por el lado social se creó el Fondo de Compensación Económica y Social (FONCODES) y una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud y educación a la población más vulnerable y que estaba más expuesta a absorber los costos del ajuste económico llevado a cabo en los primeros años de la década del 90. En Secretaría de Gestión Pública PCM / 24

25 estos casos, se volvió a replicar el esquema de isla de eficiencia dotando de flexibilidad y autonomía a estas instituciones para que cumplieran con sus fines. En el caso de FONCODES lo que se buscaba era dinamizar las economías locales a través de la realización de pequeñas obras de infraestructura tomando en cuenta la demanda de la población y contando con un personal calificado que realizaba las obras en tiempos menores a los usuales. Este esquema fue una buena práctica internacional que mereció reconocimiento y se replicó en otros países. 12 La ventaja estaba en tomar en cuenta la demanda de la población y contar con un elevado nivel técnico donde el salario de los funcionarios públicos era muy superior al promedio del sector público tradicional. Como se puede observar este primer capítulo de reforma del Estado se llevó a cabo por razones de emergencia ante la situación fiscal tan débil que tenía el país. Factores de crisis detonaron un primer episodio de reformas. Es también importante señalar que la reforma del Estado fue algo instrumental a las reformas económicas que se iniciaron a inicios de la década del noventa. Una vez que se obtuvo lo necesario para sostener cada reforma se abandonaban los esfuerzos de reforma que fue lo que hasta ahora genera desorden en la administración del Estado. Como se pudo apreciar, ante la incapacidad generalizada del Estado se crearon instituciones paralelas conocidas como islas de eficiencia que coexisten con las instituciones tradicionales. Si bien estas nuevas instituciones mostraron resultados rápidamente lo cual era positivo para los cambios que se estaban impulsando, también es cierto que postergaron la Reforma de todo el aparato administrativo del Estado sentando las bases de la falta de un sistema único que genera tantos problemas hasta ahora. Sección 2: SEGUNDO INTENTO: 1996 Una vez controlada la crisis fiscal y reinsertado en país en la comunidad financiera internacional, se logró generar consensos en la tecnocracia que fue reclutada a partir de los noventa en que era necesario llevar a cabo mejoras en la gestión estatal para poder liberar recursos que permitieran al Estado utilizarlos en satisfacer otras necesidades de la población. Es así que, en la Presidencia del Consejo de Ministros se forma una 12 El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, presentaron esta experiencia como un caso exitoso que lo replicaron en otros países en varios foros internacionales. Lo que se resaltaba era la satisfacción de las necesidades de la población a través de la realización de obras de infraestructura a través de la modalidad de los núcleos ejecutores en donde la población participaba. Luego el programa se modificó y tuvo acusaciones de hacer clientelismo político. Pero se reconoce de manera general que en su s inicios el programa fue muy exitoso. Secretaría de Gestión Pública PCM / 25

26 oficina de modernización de la administración pública liderada por un grupo de profesionales jóvenes, con buena formación técnica. La idea era introducir elementos de la administración de empresas privadas en la gestión estatal para mejorar los niveles de eficiencia. Así se iniciaron ejercicios de planeamiento estratégico en diversos ministerios y se crearon equipos de apoyo a los diversos ministerios con el fin de ayudar en este proceso y contar con indicadores que permitieran monitorear el cumplimiento de las metas establecidas en los ejercicios de planeamiento estratégico. Debe recordarse que como parte de las reformas iniciales fue desactivar el Instituto Nacional de Planificación (INAP) y esta función fue trasladada de facto al MEF que casi no realizó ninguna acción en este sentido porque las necesidades coyunturales demandaban los mayores esfuerzos debido a la crisis económica que se había heredado. No sólo se trabajó en los ejercicios de planeamiento estratégico sino que se desarrollaron estudios referidos a la estructura del Estado, la racionalización del personal del Estado y la mejora de los sistemas administrativos. Estos estudios hacían recomendaciones precisas con respecto a qué hacer con el Estado. Se recibió ayuda de parte de organismos multilaterales y la cooperación internacional. El hecho de ubicar esta oficina en la PCM se debió a que se veía a la reforma y/o modernización del Estado como un tema transversal y es la PCM la encargada de coordinar temas interinstitucionales. Inicialmente este intento contó con el apoyo político necesario. Sin embargo, rápidamente como surgió el apoyo político, éste desapareció. Dos hechos explican esta situación. 1. Inexperiencia política del equipo que trabajó en dicha oficina. Era un equipo con buen perfil técnico pero muy joven y sin experiencia política. Desde el punto de vista tecnocrático todo el esquema fue diseñado de manera consistente con los principios relevantes pero no se tomó en cuenta el factor político. Es decir, no se supo establecer alianzas con los ministros de cada portafolio. La situación final fue que los ministros rechazaron la evaluación interna por estar a cargo de un grupo de jóvenes inexpertos y también cualquier evaluación externa. 2. Mal manejo de información confidencial de carácter político Un segundo hecho que fue el detonante de la culminación de este esfuerzo fue que se filtró a la prensa la intención del gobierno de realizar una reducción Secretaría de Gestión Pública PCM / 26

27 adicional de personal. Ello era cierto y se contaba con el apoyo de organismos multilaterales que iban a financiar compras de renuncias o programas de reconversión laboral para insertar a aquellas personas que dejaran el sector público en el sector privado. La noticia recibió tal cobertura que despertó temores en la administración pública que había pasado por episodios traumáticos al inicio de la década lo que generó gran turbulencia política. Ello motivó que se produjera una declaración mencionando que ello no estaba en los planes del gobierno y se quitó el apoyo político que había venido recibiendo el equipo de PCM. Estos dos hechos provocaron que el tema de la modernización de la administración pública pase a un segundo plano. El equipo se disolvió pero la oficina siguió funcionando pero sin ningún tipo de apoyo. Sección 3: EL CONTEXTO RECIENTE: En el marco normativo, en este periodo se avanzo con la Ley marco de modernización de la administración pública (Ley N del año 2002) y la Ley orgánica del poder ejecutivo (Ley N del año 2007). La primera busca iniciar políticas de modernización de la gestión pública y la segunda busca restructurar la distribución de funciones de las diferentes entidades del Estado. En el campo de políticas públicas, en este período se pueden identificar tres hechos importantes en torno a la Reforma y modernización del Estado. 1. El proceso de descentralización iniciado con la reforma constitucional del año 2001 y que se consolidó con la Ley de Bases de la descentralización y las respectivas leyes orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales y la creación del Consejo Nacional de Descentralización 2. La introducción de Presupuesto por Resultados al inicio del gobierno anterior en el año La creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como parte de la implementación del Acuerdo de Complementación Económica entre Estados Unidos de Norteamérica y Perú en el año 2008 Secretaría de Gestión Pública PCM / 27

28 Adicionalmente a estos tres eventos relevantes debe mencionarse en primer lugar la creación del Sistema Nacional de Inversión Pública orientado a establecer estándares y metodologías de formulación y evaluación de proyectos con el fin de asegurar un mínimo de calidad y consistencia al gasto de inversión realizado por el Estado en los tres niveles de gobierno. Este sistema a través de sus directivas a logrado introducir la cultura del ciclo de proyecto (pre inversión, inversión y seguimiento) en la totalidad de los entidades del Estado. Este sistema ha sufrido modificaciones en los últimos años buscando flexibilizarlo más y descentralizarlo para ajustarlo a las condiciones del país. Otros puntos que deben mencionarse son los relacionados a la introducción de los Presupuestos Participativos dentro del proceso de descentralización que han mostrado avances y han sido criticados y que están en una etapa de evaluación. Por otro lado tenemos la promulgación de la Ley de transparencia y acceso a la información que otorga al ciudadano el poder de poder solicitar cualquier información por parte de las entidades del Estado y ciertas obligaciones por parte de las instituciones estatales de publicar cierta información. El avance no es homogéneo en las instituciones y las sanciones no son efectivas del todo pero se están mostrando avances. Por último la creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) como institución encargada de la prospectiva y del establecimiento de objetivos estratégicos del país. En este caso, los avances son discretos. Los tres eventos mencionados tuvieron un lanzamiento significativo y han tenido un impacto diferenciado en la administración pública y en la estructura del Estado. El caso del proceso de descentralización quizás pueda ser el más significativo debido a que cuenta con 10 años de duración y ha marcado el accionar de la administración pública y la vida política del país desde entonces. En el caso de los otros dos, PPR ha significado un cambio en la gestión de muchas instituciones públicas que han sido incluidas dentro de los planes estratégicos que desde el año 2007 se han impulsado. Es una reforma en proceso que ya muestra resultados interesantes de ser analizados. En el caso de la reforma del servicio civil y la creación de SERVIR aún es poco el tiempo transcurrido para poder tener una idea cabal de los resultados de esta reforma pero es claro que es necesario contar con un recurso humano motivado y bien capacitado que apoye una adecuada gestión pública. Los avances y resultados obtenidos de estas políticas serán tratados en detalle en el segundo capítulo de este documento. Secretaría de Gestión Pública PCM / 28

29 Cada uno de ellos se ha desarrollado en coyunturas específicas y contaron con el apoyo de actores claves en su momento y las oportunidades políticas pertinentes. Un ejemplo del avance en relación a Modernización de la Gestión Pública es la creación del Módulo de Atención al Ciudadano como parte de la Política y Plan Nacional de Simplificación Administrativa. El propósito de este proyecto ha sido acercar el Estado al ciudadano y simplificar los trámites que debe hacer cada persona de una manera amigable y reduciendo los costos en tiempo. Esta última experiencia no ha tenido la difusión necesaria que se requiere para que el ciudadano use el servicio y la experiencia pueda ser replicada. Sección 4: A MANERA DE RESUMEN Como se puede apreciar, para avanzar en términos de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública, la mezcla ideal de iniciativas necesita aprovechar las oportunidades políticas que se le presenten. Sin embargo, debe mencionarse que cada una de las iniciativas mencionadas han significado la aparición de nuevas entidades en el Estado. Así en el año 2003 aparecieron los Gobiernos Regionales y el Consejo Nacional de Descentralización (luego Secretaría de Descentralización), en el año 2006 se instituyó la unidad de calidad de gasto en el Ministerio de Economía y Finanzas que ha seguido con la ampliación de la cobertura de presupuesto por resultados. En el último caso surgió SERVIR como nuevo actor encargado de la gestión del recurso humano del Estado. La creación de estas entidades o el fortalecimiento de otras implica que deben redoblarse los esfuerzos por una mayor coordinación para poder sincronizar el proceso de modernización de la gestión pública con los otros instrumentos de la reforma del Estado que han sido creados. Definitivamente estos espacios de coordinación deben instituirse y fortalecerse a todo nivel en el Estado para poder generar las sinergias necesarias en el camino de construir un Estado que responda a las necesidades de los ciudadanos Este ha sido un apretado resumen de las experiencias pasadas que sirven de antecedente del esfuerzo que se quiere realizar en esta administración. Una conclusión preliminar es que los actores involucrados en el proceso de reforma del Estado y modernización de la gestión pública han crecido en los últimos años. Estos nuevos actores (SGP, Secretaría de descentralización, SERVIR, gobiernos regionales, ONGEI, CEPLAN) sumados al Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Locales juegan diferentes roles y Secretaría de Gestión Pública PCM / 29

30 aún no están claras las delimitaciones de competencias de cada uno de ellos en la práctica. El marco legal aún es confuso en ciertos casos y cuando no lo es en la práctica existen problemas significativos de coordinación. Este es un reto que debe afrontarse en esta nueva coyuntura además de generar el espacio político para impulsar el proceso de modernización de la gestión pública y de contar con el componente técnico que permita generar apoyo político suficiente. Secretaría de Gestión Pública PCM / 30

31 CAPÍTULO IV: DOS ASPECTOS ECONÓMICOS QUE DEBEN SER TOMADOS EN CUENTA EN EL PROCESO DE REFORMA DEL ESTADO Y DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA Hemos establecido una visión del Estado y desarrollado los antecedentes de las experiencias anteriores de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública. El reto de construir un Estado eficiente, transparente, inclusivo, descentralizado y moderno implica el uso de herramientas efectivas. En otras palabras, para lograr la igualdad de oportunidades y el respeto de los derechos fundamentales, políticos, sociales y económicos de los ciudadanos es necesario contar con elementos técnicos que permitan ello y que sean considerados en la implementación de medidas tendientes a ampliar la cobertura del Estado en las zonas donde no está presente y mejorar la calidad de la gestión en donde existe. Esto es lo que implica más y mejor Estado. Dos conceptos económicos que pueden ser de mucha utilidad para aumentar la probabilidad de éxito de la Reforma del Estado como también de la Modernización de la Gestión Pública son: Los costos de transacción y la disminución de los mismos. Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones. Sección 1: LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN COSTOS DE TRANSACCIÓN Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisión de un bien o servicio. A mayores sean estos costos, se proveerán menos bienes o servicios que los óptimos. Estos costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos, etc. El exceso de Estado genera que los costos de transacción sean mayores a los necesarios, la ausencia del Estado genera que los costos de transacción sean infinitos. La Reforma del Estado y la Modernización del Estado debe buscar el grado óptimo de presencia del Estado que permita la reducción de los costos de transacción. Este grado óptimo depende del nivel de desarrollo del mercado y no tiene que ser homogéneo en todo el país. Secretaría de Gestión Pública PCM / 31

32 El Estado ofrece bienes y servicios que garantizan la igualdad de oportunidades, el respeto de los derechos de los ciudadanos y satisfacen sus necesidades. El precio de estos servicios está representado por el pago de los tributos que los ciudadanos realizan. Sin embargo, no todos los ciudadanos están en capacidad de pagar estos impuestos tasas y contribuciones. Por ello existe un sistema impositivo progresivo que determina que aquellas personas con más ingresos o patrimonio contribuyan más por razones de equidad. Sin embargo, debe quedar claro que los costos por acceder a los servicios no son exclusivamente los tributos. Así, hasta las personas con escasos ingresos incurren en costos de acceder a los servicios que presta el Estado. 13 Como sabemos, los recursos son escasos y el presupuesto del Estado impone los límites de cuánto se puede gastar para financiar estos bienes o servicios que reclama el ciudadano. Un sistema económico debe operar de manera eficiente de tal forma que asegure que los bienes sean provistos al ciudadano al menor costo posible. Desde el punto de vista económico, una provisión eficiente implica una serie de condiciones como que todos los que participan del proceso económico tengan acceso a la misma información y que esta sea accesible al menor costo posible. En la práctica estas condiciones no se dan. Las transacciones se producen pero con costos adicionales. Esto implica que el costo para el ciudadano no es solamente el precio pagado en términos monetarios, o que no haya ningún costo en el caso de algunos bienes que son nominalmente gratuitos como la educación o la salud. Ejemplo 1: Costos de transacción en la obtención de documentos. Pensemos en un trámite que tiene que realizar este campesino en la capital del distrito o de la provincia en donde requiere obtener algún certificado o partida de nacimiento por ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si consideramos que el campesino puede tomar varios días en llegar a la municipalidad respectiva a obtener el documento que requiere. 13 En este caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que esperar mucho tiempo para atenderse en un establecimiento de salud o el complemento económico que debe realizar si es que quiere tener una educación de calidad para sus hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario. Secretaría de Gestión Pública PCM / 32

33 Ejemplo 2: Costos de transacción en el acceso a servicios de salud. Pensemos en un campesino de una zona rural del país que quiere acceder a los servicios de salud. La Constitución establece que dentro de los derechos de las personas está el acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin embargo, en muchas zonas alejadas del país no se cuenta con establecimientos de salud de calidad o, lo que es peor aún, cercanos a las zonas donde esta persona vive. Esto significa que para que esta persona sea atendida, él o un familiar deben caminar hasta días enteros para llegar al establecimiento de salud más cercano. El hecho de que la atención de salud se dé sin efectuar ningún pago no implica que el servicio sea totalmente gratuito. Lo descrito implica que las personas asumen costos como los ingresos perdidos y el riesgo que implica en zonas rurales dejar de supervisar las labores agrícolas que son las predominantes en dichas zonas. Ejemplo 3: Costos de transacción en la venta de un activo. Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transacción que implica la venta de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la primera está relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado de propiedad del inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transacción sino que además pueden existir problemas en cuanto a la información referida a la otra parte de la transacción y de los costos burocráticos de llevar a cabo la transacción. Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las licencias de importación mediante los cuales se daban señales erróneas a los agentes económicos dado que no se generaban incentivos para la utilización eficiente de los Secretaría de Gestión Pública PCM / 33

34 recursos sino que surgían grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener permisos o productos con precios controlados a costa de la mayoría de la población. Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transacción 14. Estos son generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulación excesiva, lo cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado puede ser la más grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la regulación excesiva encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva a pensar que la presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es aún peor. Esto es un punto muy importante vinculado a la visión de Estado que ha sido planteada. El punto básico de la teoría vinculada a los costos de transacción es que su presencia evita que se realicen las transacciones económicas con lo cual el dinamismo de la economía es menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores beneficios desde el punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es reducir estos costos para fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor actividad económica. Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no está presente, de allí que la reducción de los costos de transacción está en la base de las razones económicas para la Reforma del Estado y también para la Modernización del Estado. Por lo tanto, este principio debe estar dentro del manual de los diseñadores de políticas y de los ejecutores de las mismas. Además, en la práctica debemos priorizar las acciones del Estado que impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su presencia en mercados donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difícil de alcanzar e implica un serio análisis empírico que también incluya la identificación de los recursos necesarios para atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y del ahorro de recursos donde la excesiva presencia del Estado sea contraproducente 15. El resultado no necesariamente sería una alta presión sobre el presupuesto dado que si se priorizan los 14 Fueron introducidos por el economista Ronald Coase premio nobel de economía en el año Donde uno de los principios básicos que se conoce es el llamado teorema de Coase que establece que en ausencia de costos de transacción la asignación de derechos es irrelevante para fines de eficiencia. Esto significa que si una persona es propietaria de un terreno, por ejemplo, otra persona podría alquilar ese terreno y darle el uso que genere más beneficio pagándole al propietario lo que podría haber generado en dicho terreno por el uso anterior. Pero esto es posible sólo si no existen costos de transacción. 15 Lo cual no implica que no exista presencia del Estado sino que se reduzca la presencia del mismo en aquellos mercados donde la excesiva presencia resulte contraproducente. Secretaría de Gestión Pública PCM / 34

35 gastos públicos en aquellas zonas donde es necesario, tendremos un Estado que responderá de manera más efectiva a la demanda de los ciudadanos. En este sentido, la elección no debe ser una elección entre mercado y Estado sino en cuánto Estado es necesario. Además, reconocer que la cantidad y naturaleza de la presencia del Estado en la economía no puede ser homogénea porque ello sería ineficiente dadas las demandas diferenciadas que encontramos a lo largo del país. Tenemos una estructura económica, social, cultural muy heterogénea en el país, cuyas necesidades son muy distintas. Así, en el mismo territorio nacional conviven zonas en donde no hay servicios públicos básicos versus zonas con mercados sofisticados que cuentan con todos los servicios. Ambos necesitan la presencia del Estado pero de una manera diferenciada. En el primer caso se necesita que el Estado brinde los servicios básicos mientras que en el segundo se requerirá solo supervisión. Por ello la relevancia de un Estado desconcentrado y descentralizado, como se verá más adelante. Un hecho importante a mencionar es que los costos de transacción están en la base de lo que se llama la nueva economía institucional 16 que analiza las instituciones económicas entendidas no como organizaciones sino en la forma en que las transacciones económicas ocurren. El Estado juega un rol importante en el sistema económico. Uno de los postulados es que una tarea fundamental es asegurar que existan derechos de propiedad y que se respeten estos derechos a partir de la existencia de un poder judicial que sea imparcial y garantice la vigencia de estos derechos. Por ello, la importancia de contar con sistemas de administración de justicia modernos, transparentes y eficientes en donde se vigile que las reglas vigentes en el sistema económico se mantengan. Todo ello inscrito dentro del principio fundamental de que toda persona tenga acceso a la justicia y que sea tratado de manera igual ante la Ley dado que ello es un derecho básico reconocido universalmente. Todos estos conceptos han sido llevados a la práctica bajo conceptos relacionados y de moda en la actualidad como es el caso de la competitividad. Existen muchas definiciones de un término esquivo como es la competitividad pero nos podemos ceñir a una que enfatiza la capacidad de una economía o sociedad para asegurar condiciones 16 Entre los principales autores podemos citar a Douglass North, premio nobel de economía el año 1993, quien en su libro Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990) establece las principales elementos de la nueva economía institucional la cual presta mucha atención a los contratos explícitos e implícitos entre las personas o grupos de personas. Secretaría de Gestión Pública PCM / 35

36 que le permitan crecer de manera sostenible. Este término de sostenibilidad es también poco preciso porque se enmarca dentro de la viabilidad de una sociedad en términos económicos, políticos, ambientales y sociales. En suma es qué características de una economía garantizan que esta puede crecer de manera sostenida en el tiempo para generar mayores recursos que permitan aumentar el nivel de bienestar de los ciudadanos sin poner en riesgo el crecimiento futuro. De allí que se preste especial atención a diversos factores como la regulación, la calidad del capital humano, el desarrollo de la ciencia y la tecnología, las regulaciones estatales entre otras. Todas estas dimensiones y otras más son medidas a nivel internacional por el World Economic Forum quien construye cada año el ranking de competitividad en donde se evalúa a las diferentes economías del mundo en una serie de factores. Usualmente se considera que la competitividad está más vinculada a las empresas pero no es así dado que la capacidad de un país de crecer de sostenidamente tiene como condición básica que las personas tengan acceso a una buena educación y salud y niveles de nutrición adecuados, entre otros. Es indispensable también la generación de valores públicos como la democracia, la equidad, probidad. La eficiencia en la gestión estatal es transversal a los llamados pilares de la competitividad 17. RANKING DE COMPETITIVIDAD GLOBAL Fuente: World Economic Forum 17 Así entre los llamados requerimientos básicos están las instituciones, infraestructura, ambiente macroeconómico y salud y educación primaria. En todos estos aspectos es crucial el rol del Estado. Existen otros grupos de factores como los mejoradores de eficiencia y los factores de innovación y sofisticación donde el rol del Estado también es importante. En cuanto a los requerimientos básicos, el país ha logrado ha mejorado en infraestructura e instituciones (en menor medida), se ha mantenido en cuanto a ambiente macroeconómico, pero ha empeorado la salud y educación primaria. En cuanto a impulsadores de eficiencia también se ha mejorado, en contraste con innovación y sofisticación en el cuál nos hemos mantenido. Sin embargo, en todos los indicadores el Perú está por debajo del promedio mundial excepto en estabilidad macroeconómica. Secretaría de Gestión Pública PCM / 36

37 De la misma manera, la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en inglés) elabora también el ranking anual Doing Business en donde se evalúa las acciones de cada país para facilitar la constitución de un negocio y de la actividad económica global. Para este ranking las acciones del Estado son más importantes dado que se miden muchos trámites y licencias que otorga el Estado para poder constituir una empresa, construir un edificio entre otros. Este ranking también tiene un sesgo hacia lo empresarial pero se parte del hecho de que a mayor actividad empresarial mayor será el crecimiento y la dinámica de los mercados laborales harán que se generen más puestos de trabajo y se incrementen los sueldos y salarios en la medida que la mano de obra vaya siendo más productiva (lo cual se logra con mejor acceso a la educación y salud por ejemplo). De allí que la relación sea indirecta. Un Estado no puede estar solamente al servicio de un grupo de la población sino que tiene que intervenir en ciertas actividades para garantizar los derechos de los ciudadanos. Por ello es importante que se intervenga para brindarle a la población los bienes y servicios que la constitución ordena. Sección 2: EL ROL DE LOS INCENTIVOS El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el propietario o titular del derecho) y el agente (quien actúa en su representación). En el caso del sector público, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante, quien a su vez es el principal de los funcionarios públicos. La primera solución es monitorear al agente de modo que se asegure que actúe en función a los intereses del principal. La segunda solución es crear esquemas de incentivos que alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal. Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones, premios al mérito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas aumenta la probabilidad de éxito de la Reforma del Estado y de la Modernización de la Gestión Pública. En la administración pública así como en la actividad privada existe un problema muy relevante que es el llamado problema de agencia. Este consiste en la divergencia de Secretaría de Gestión Pública PCM / 37

38 objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados por el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las personas involucradas compartan un objetivo. Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede ser un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se está comportando como el principal quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado de llevarlo a la práctica. Una estrategia más sencilla es premiar al agente a través de un bono o incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al final del período y se puede crear una escala creciente de incentivos según la magnitud del logro de resultados. El problema de la falta de coordinación de objetivos y el diseño de un esquema de incentivos se aplican directamente al sector público. En este caso tenemos un principal que es la población que elige a los gobernantes por el período que establece la Constitución. Estos gobernantes actúan por mandato de los gobernados y deben ser capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno puede dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones de un Estado moderno: ser democrático, descentralizado, participativo, transparente, ético, eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la población que son los gobernantes son los principales de los funcionarios públicos que están bajo su responsabilidad. Así todos los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes que pueden tener distintos objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario establecer también incentivos para que se comporten de la manera como la población lo requiere. Esto implica que los operadores de las políticas públicas, los gestores públicos o gerente públicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado nivel de motivación para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional es muy importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios públicos es que su compromiso con el servicio público es fuerte y superior que el de un trabajador promedio. Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de incentivos que en el ideal debería considerar el aspecto motivacional (contar con buenas oficinas de recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y diseñar Secretaría de Gestión Pública PCM / 38

39 programas acordes a estas), contar con un sistema que premie el mérito (sistema meritocrático) y contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor presupuesto). Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un círculo virtuoso en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los funcionarios sepan transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los objetivos de política y mostrar resultados a la población. Todo ello debe complementarse con un sistema de evaluación y monitoreo que permita informar a la población acerca de los resultados de la gestión pública. Todo el esquema de incentivos y el rol en la reducción de los costos de transacción está en la base de lo que hoy se ha denominado Gestión por Resultados. Una gestión pública de calidad debe ser transparente, ética, eficiente, eficaz, democrática y participativa. El reto es entonces generar los incentivos adecuados a todo nivel, tanto monetarios como aquellos no monetarios pero que en un servidor público así como los gestores (como en el caso de cualquier persona) están presentes. Secretaría de Gestión Pública PCM / 39

40 CAPÍTULO V: EL CENTRO DE LA GESTIÓN PÚBLICA MODERNA: LA GESTIÓN POR RESULTADOS Sección 1: ANTECEDENTES Durante los últimos años hemos asistido a la necesidad de contar con un Estado más eficiente en el sentido que nos permita obtener los bienes y servicios a los que tiene derecho un ciudadano. Ello implica que estos bienes y servicios deben proveerse de manera eficaz, al más bajo costo posible y respondiendo a la necesidad de los ciudadanos. En ese sentido la Carta Iberoamericana de la Calidad aprobada el 2008 por los ministros de administración pública y reforma del estado, la cual fue propuesta por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) busca establecer un enfoque común entre los países suscriptores en el sentido de contar con calidad y excelencia en la gestión pública. Este documento reafirma la vocación de los Estado en tener una administración que esté orientada al ciudadano y apoyar una gestión pública orientada a resultados. Este documento busca incorporar modelos de excelencia y establecer premios a la calidad. Por tanto, vemos que esta declaración que implica un respaldo político a los procesos de modernización de la gestión pública llama la atención acerca de la introducción de mecanismos modernos y eficientes que impliquen mejoras continuas en la gestión pública. El anterior paradigma en gestión pública era la administración mediante estructuras jerárquicas burocráticas (en el sentido weberiano) que tenían poca preocupación por el ciudadano y que tenían como premisa cumplir con las regulaciones y normas que daban el marco a su accionar. Así el cumplir con el procedimiento se convertía en su fin más que en un medio para atender las necesidades del ciudadano. Esto obviamente generó la imagen de un Estado alejado de la población envuelto en una dinámica propia y en muchos casos con una visión patrimonialista de algunos grupos de la sociedad y algunos burócratas. Este Estado se deslegitimó con el transcurrir de los años y con las crisis económicas de los años 80 en el caso de América Latina y las actuales en el caso europeo. En el caso del Perú, como ya se mencionó, el nivel de gasto del Estado debió ser reducido a través Secretaría de Gestión Pública PCM / 40

41 de despidos de empleados públicos, venta de activos, entre otros (Cortázar, 1999). Procesos similares se dieron en varios países de América Latina 18. Una vez concluido el ajuste fiscal que fue inscrito dentro de un proceso de liberalización de la economía que implicó limitar los controles que tenía el Estado sobre empresas, precios y tarifas básicas fue necesario buscar nuevos elementos que permitieran generar eficiencia en la administración pública. Esto nos lleva a la segunda ola de reformas necesarias para mejorar la calidad de vida de la gente. En esta etapa se pasa de un paradigma en donde el Estado no debía intervenir a uno donde la intervención del Estado debe darse de manera eficiente y eficaz donde el énfasis está en el ciudadano. Esto configura lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública que se enmarca dentro de las reformas de segunda generación y que se puede definir como la introducción de técnicas de gestión del sector privado en la administración pública de tal manera de mejorar las capacidades para generara valor público tomando en cuenta las particularidades del sector público que no tiene clientes estrictamente hablando sino ciudadanos que cuentan con una serie de derechos que el Estado tiene la obligación de asegurar, introduciendo mecanismos de participación y transparencia. Esto provino de introducir elementos de administración del sector privado donde la atención se centraba en el cliente. En el caso del Estado, el ciudadano espera igualdad de oportunidades y la garantía de sus derechos. El financiamiento de estos bienes escapa al alcance del presente documento pero podemos decir que es necesario contar con una política tributaria simple y un sistema de fiscalización y control que permita detectar eficazmente a aquellas personas que no pagan impuestos. Sección 2: GESTIÓN POR RESULTADOS: ORIENTADO AL CIUDADANO Es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones 18 Debemos citar los casos de Argentina, Colombia, Brasil. México. Bolivia que siguieron el camino que había iniciado Chile en la década de los setenta. Secretaría de Gestión Pública PCM / 41

42 Dado el énfasis en la orientación al ciudadano y la satisfacción de sus derechos, es necesario incorporar mecanismos que permitan conocer sus necesidades y atenderlas de manera eficaz. Ya hemos visto en secciones anteriores los problemas de agencia y los costos de transacción que se generan en el Estado, por ello es ahora una necesidad introducir mecanismos que resuelvan estos problemas, como el diseño de una política de incentivos sencilla que permita una mejor coordinación de esfuerzos. Uno de los mecanismos más difundidos es el de la gestión por resultados. Ello es más ambicioso que presupuesto por resultados que es una etapa de la gestión por resultados. Es un elemento importante pero para gestionar un Estado moderno debemos estructurar su operación bajo el esquema más amplio, participativo e inclusivo de la gestión por resultados. La gestión por Resultados se puede definir como un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones (García López y García Moreno, 2007). Esta definición implica varias categorías que es necesario discutir brevemente. Valor público es el resultado generado por la acción del Estado y que incrementa el bienestar de la población. En términos concretos esto puede significar, por ejemplo, la reducción de la tasa de analfabetismo entre los adultos o el incremento de la tasa de parto institucional que llevan a resultados finales como una mayor equidad y el desarrollo de un Estado más democrático. Este proceso implica una retroalimentación constante y contar con abundante información que permita generar indicadores de monitoreo y una evaluación de los mismos. Los aspectos de eficiencia y eficacia también están explícitos en la definición revisada. Estos dos conceptos implican que el Estado debe ofrecer los bienes y servicios al menor costo posible y de la manera más rápida posible a los ciudadanos. Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde permanentemente se deben buscar mecanismos a través de los cuales se puede aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implícitamente debe Secretaría de Gestión Pública PCM / 42

43 subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se de en la práctica. La gestión por resultados se basa en el concepto de gestión por procesos, ya que extiende su aplicación al sector público tomando como referencia las características del sector público. Así es importante establecer la causalidad en donde los diversos insumos y actividades realizadas por el gestor público se combinan para obtener los resultados que deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que está en la base de la creación de valor en el sector público. Todo ello se articula en lo que se denomina cadena de resultados donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta acá no es nada distinto a lo actual en donde los avances de la política pública se miden en términos de producto. Lo novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene un efecto sobre algún elemento que determina la condición de vida de la población y que genera un impacto sobre su bienestar. En ese sentido es importante señalar que el producto es el insumo que impacta en el resultado. Ejemplo: Cambio de visión en la provisión de servicios educativos En el enfoque anterior los logros de la educación se miden por el número de alumnos que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se miden por la capacidad matemática y de comprensión de lectura (resultado). Es necesario tomar en cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos asistiendo al colegio) con la calidad de los profesores y las técnicas didácticas que utilizan porque todo ello redunda en el desarrollo de las capacidades matemáticas y de comunicación de los alumnos. La gestión por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se retroalimentan permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de mejora continua. Sus etapas son: 1. La Planificación para resultados 2. Presupuestos por resultados 3. Gestión financiera, auditoría y adquisiciones Secretaría de Gestión Pública PCM / 43

44 4. Gestión de programas y proyectos 5. Monitoreo y evaluación. Estos pasos se presentan de manera resumida en el siguiente esquema: Esquema 2. Gestión por Resultados ETAPA 1: LA PLANIFICACIÓN PARA RESULTADOS Esta etapa es clave en la gestión por resultados dado que aquí se establecen los objetivos que un país quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnóstico situacional que indique qué es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza la planificación. Ello implica contar con abundante información de tal manera que se sustente el diagnóstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnóstico debe realizarse un ejercicio de establecer la visión del país para los siguientes años. Esto pretende responder la pregunta de hacia dónde queremos llegar. Este paso es el más importante pues es la etapa en donde se podrán establecer de manera escueta y clara los objetivos para el futuro. Lo deseable es que en esta etapa se definan pocos objetivos y metas porque incluir demasiadas categorías puede llevar a confusión y puede impedir que se realice una evaluación que permita retroalimentar el proceso. Secretaría de Gestión Pública PCM / 44