Reformas en seguridad social. Caso el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato ISSEG

Transcripción

1 Reformas en seguridad social. Caso el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato ISSEG I. SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO El Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (ISSEG) es el organismo público que tiene a su cargo la administración de los seguros y prestaciones propios de la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado y los municipios afiliados de Guanajuato, así como de los organismos autónomos locales. El origen del ISSEG se remonta a 1962, cuando se crea la Dirección de Pensiones del Estado. El 16 de octubre de 1977, se publicó la Ley de Seguridad Social para los Trabajadores del Estado y en el artículo 4 establece: Se crea el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (ISSEG), el cual tendrá el carácter de organismo público descentralizado estatal, con personalidad jurídica, patrimonio, órganos de gobierno y administración propios. Desde entonces, el ISSEG ha contribuido al bienestar de los derechohabientes y de sus familias, así como a fortalecer las finanzas públicas del gobierno estatal a través de un esfuerzo solidario, continuo y responsable. Históricamente, sus funciones han logrado mejorar la calidad de vida de la población trabajadora en el Estado, mediante la búsqueda continua por mitigar los efectos de las contingencias y eventualidades que inciden en el desarrollo del ser humano e impactan en su entorno familiar, así como en su perspectiva laboral y social. Actualmente, el ISSEG cuenta con 59 organismos afiliados y ampara a 56 mil 280 asegurados activos y 10 mil 176 pensionistas mediante el otorgamiento de los siguientes seguros y prestaciones: seguro de riesgos de trabajo, invalidez, vejez, jubilación, seguro por muerte, seguro de vida, seguro de retiro, préstamos a corto plazo, préstamos para viajes, préstamos hipotecarios y préstamos para la adquisición de bienes comercializados por el Instituto. El ISSEG es un sistema de seguridad social de beneficio definido; es decir, las pensiones no dependen de lo acumulado en una cuenta, sino que se establece de forma predeterminada. La Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, establece que la pensión por jubilación será igual al promedio del salario base de cotización percibido en los últimos 5 años. 1

2 El ISSEG maneja un Fondo de Pensiones financiado mediante capitalización colectiva y con solidaridad intergeneracional; esto es, con las contribuciones se va constituyendo una reserva, por lo que los trabajadores activos sustentan el pago de los pensionados. Bajo este esquema, el riesgo financiero no se trasmite a los afiliados, ni a los pensionistas, sino que es asumido por el propio Instituto, por lo que se requiere generar recursos suficientes que garanticen el pago de las pensiones. El Fondo está integrado por 2 fuentes principales: las cuotas y aportaciones de los trabajadores y patrones, y los rendimientos generados por las inversiones financieras, comerciales e inmobiliarias. El ISSEG cuenta con una cadena de farmacias, con presencia en todos los municipios de Guanajuato, así como en Jalisco y Michoacán, consolidándose como una de las 6 cadenas farmacéuticas más importantes del país, ya que cuenta con el por ciento de participación en el mercado del Estado de Guanajuato. Además, cuenta con 10 estacionamientos y un total de 184 locales distribuidos en plazas y centros comerciales. Del fortalecimiento del fondo de pensiones depende la suficiencia de los recursos necesarios para garantizar el pago de seguros y prestaciones. No obstante, el pago de pensiones no representa presión sobre las finanzas públicas en el mediano plazo, como lo mencionan las calificadoras crediticias Standard & Poor s, Moody s y Fitch en sus informes técnicos; aspecto que contribuye de manera importante a la favorable calificación crediticia otorgada al Estado durante varios años consecutivos. Guanajuato está catalogado entre los estados con mayor calificación crediticia. Su posición respecto a sus pares nacionales refleja pasivos por pensiones no fondeadas relativamente bajos en comparación con sus pares nacionales, según lo refleja Moody s en su comunicado del 13 de diciembre de Como consecuencia, Moody s ratificó las calificaciones de emisor asignadas al Estado de Aa1.mx (Escala Nacional de México) y Baa1 (Escala Global, moneda local), enfatizando como fortalezas las reformas implementadas en 2002 y 2008, que fortalecieron el sistema de pensiones, resaltando que la aprobación de la propuesta de reforma planteada en ese momento, representaría una fortaleza crediticia importante que evitaría restarle flexibilidad financiera al Estado en el mediano plazo. 2

3 Guanajuato enfrenta pasivos por pensiones no fondeadas relativamente bajos en comparación con sus pares nacionales. El estado implementó una serie de reformas para fortalecer el sistema de pensiones en 2002 y 2008, incluyendo incrementos progresivos en las contribuciones patronales y de los empleados (...) Se ha presentado una propuesta de reforma que permitan fortalecer y asegurar la viabilidad del Instituto de Pensiones. En caso de ser aprobada por el Congreso local, representaría una fortaleza crediticia importante que evitaría restarle flexibilidad financiera al estado en el mediano plazo. 1 Standard & Poor s publicó el 4 de diciembre de 2013 que el Estado cuenta con un sistema de pensiones y jubilaciones adecuadamente fondeado en el largo plazo y reafirmó su calificación para Guanajuato como mxaa en escala nacional, con perspectiva estable. En materia de pensiones y jubilaciones, el Estado cuenta con un sistema adecuadamente fondeado en el largo plazo que es administrado a través del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (ISSEG). 2 Finalmente, Fitch argumentó en su reporte del 19 de julio de 2013, que entre los elementos que contribuirían a un aumento en la calificación crediticia del Estado está un aumento significativo en la suficiencia del sistema de pensiones. Entre los elementos que detonarían un aumento en la calificación son: una disminución en la proporción de gasto operacional con respecto a los ingresos discrecionales que consecuentemente mejoraría la flexibilidad financiera de la entidad; mayores niveles de inversión pública; el fortalecimiento de la recaudación estatal; un aumento significativo en la suficiencia del sistema de pensiones. 3 Por su parte, el Instituto Mexicano para la Competitividad, en la emisión del Índice de Competitividad Estatal 2010, considera como una de las fortalezas de Guanajuato ser el segundo estado con el menor riesgo de deuda. I. 1 RESULTADOS ACTUARIALES 1 Moody s Inverstors Service, Opinión crediticia del Estado de Guanajuato, Disponible en 2 Standard & Poor s, Reporte de calificación crediticia del Estado de Guanajuato, Disponible en 3 Fitch Ratings, Reporte de calificación crediticia del Estado de Guanajuato, Disponible en 3

4 La realización del Estudio Actuarial es fundamental para la comprensión de la problemática a la que se enfrenta un fondo de pensiones como el del ISSEG y sirve como base para desarrollar propuestas viables que permitan afrontar las dinámicas condiciones demográficas, financieras y sociales. El Estudio Actuarial 2012 se realizó bajo los Términos de Referencia para la Valuación Actuarial Estandarizada de las Instituciones Estatales de Seguridad Social, emitidos por la Asociación Nacional de Institutos Estatales de Seguridad Social (ANIESS), con el objetivo de considerar escenarios actuariales actualizados de acuerdo a las condiciones demográficas, financieras y sociales, y minimizar la sensibilidad del resultado actuarial a la tasa real de rendimiento. En dichos Términos de Referencia se establecen incrementos salariales menores y una mayor esperanza de vida de los jubilados, lo cual trae como resultado que los ingresos proyectados sean menores y los egresos proyectados por pensiones sean mayores, generando así una disminución en el periodo de viabilidad. Con la adopción de estos Términos y considerando tasas de rendimiento real de 3, 4 y 5 por ciento, el Estudio Actuarial 2012 pronostica que el periodo de suficiencia actuarial será hasta los años 2036, 2039 y 2044, respectivamente. Es muy importante resaltar que, con los términos de referencia anteriores, el año de suficiencia se mantiene en 2099, como estaba proyectado en el Estudio Actuarial II. SEGURIDAD SOCIAL EN MÉXICO Alrededor del mundo los sistemas de pensiones han sufrido importantes desequilibrios financieros que han puesto en riesgo su viabilidad a largo plazo y, por supuesto, México no es la excepción. Esta situación ha obligado a los países a emprender una serie de reformas que buscan garantizar la sustentabilidad financiera de las pensiones. La seguridad social en México es altamente heterogénea con múltiples organismos cubriendo a diferentes grupos poblacionales. Los sistemas con cobertura nacional más importantes son el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE). Además de estos esquemas nacionales, están los creados para amparar a grupos específicos como el de las Fuerzas Armadas, PEMEX (Petróleos Mexicanos), CFE (Comisión Federal de Electricidad) y también hay esquemas estatales para los empleados públicos, las universidades estatales e incluso algunos municipios. Cada uno de estos sistemas funciona bajo sus propias leyes, 4

5 otorgando diferentes beneficios con sus respectivos requisitos particulares para acceder a ellos. En 2007, de acuerdo a un análisis realizado por la Comisión Nacional de Gobernadores (CONAGO), se calculaba que el déficit del total de los sistemas estatales de pensiones era de $720,531 millones de pesos. El déficit actuarial de Guanajuato representaba entonces el 1.56% de ese total con $11,251 millones. En 2010, el pasivo contingente en el país estaba calculado en 14.3 billones de pesos, equivalente al 104.2% del PIB, de los cuales 1.7 billones, 13% del PIB, proviene de los institutos estatales de pensiones. 4 Estudios del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) muestran que, durante las últimas dos décadas, México ha experimentado un cambio acelerado en los ámbitos demográficos y epidemiológicos. La disminución de la fecundidad y de la mortalidad aumentó los años de sobrevivencia, lo cual ha incidido en un proceso de envejecimiento de la población. La proporción de adultos mayores pasó de 6.2 por ciento en 1990 a 9.3 por ciento en 2012 y se espera que en 2050 sea de 21.5 por ciento. 5 Siguiendo esa misma dinámica poblacional, el Consejo Nacional de Población (CONAPO) proyecta que para el año 2030 el porcentaje de población de 60 años y más en Guanajuato será de 14 por ciento, en comparación de 2012 que fue de 8.8 por ciento. 6 En 1960, la esperanza de vida al nacer en Guanajuato era de 57.5 años, 7 actualmente es de 75.3 años, 73.0 para los hombres y 77.7 para las mujeres. 8 Esto se traduce en un incremento prácticamente de 20 años en el periodo de pago de pensiones. Un efecto más de la transición demográfica es la disminución de la tasa de dependencia, conforme se va incrementando la población mayor en un sistema de reparto se vuelve necesario que cada vez un número mayor de jóvenes soporten el pago de estas pensiones; sin embargo, debido a la disminución en las tasas de natalidad y el consecuente menor ingreso de nuevas generaciones a los sistemas, la tasa de dependencia cada vez va disminuyendo por ambos efectos. 4 Vasquez Colmenares, Pedro (2012), Pensiones en México. La próxima crisis, Ed. Siglo XXI. 5 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Estadísticas a Propósito del Día Internacional de las Personas de Edad, CONAPO, Proyecciones de la Población en México, ". 7 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), México en cifras. Disponible en 8 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Esperanza de vida por entidad federativa según sexo. Disponible en 5

6 Para un sistema de pensiones basado en beneficios definidos que se fondea por las contribuciones de sus trabajadores actuales, como lo es el ISSEG, dichos cambios demográficos representan una fuerte presión financiera pues, en el futuro, los altos beneficios otorgados y las aportaciones insuficientes resultarán en la descapitalización del fondo de pensiones. Por tanto, la viabilidad de los sistemas de pensiones estatales se ha deteriorado durante los últimos años debido a los cambios en las condiciones económicas, sociales y demográficas de nuestro país; en particular, el fenómeno de envejecimiento poblacional. Así, la tendencia para enfrentar tal fenómeno es reformar los esquemas de pensiones a fin de garantizar su viabilidad financiera. Por otro lado, la seguridad social está a cargo de diversas entidades o dependencias públicas federales o locales, así como de organismos descentralizados. De acuerdo con Vasquez (2012), se calcula que existen más de 100 sistemas de pensiones en el país, cada uno de éstos opera bajo sus propias reglas, tanto en términos de administración, obtención de recursos, como en lo referente a los beneficios que ofrece. 9 A nivel de entidades federativas, cada Estado se encarga de brindar seguridad social a sus trabajadores. Según el diagnóstico realizado por la consultoría AR Información para decidir, 10 en la actualidad solo 13 de los sistemas de pensiones son sustentables a largo plazo. Precisamente, estos sistemas realizaron las reformas necesarias a sus sistemas de pensiones para darles mayor viabilidad financiera. Estas entidades federativas eligieron entre migrar a un esquema de cuentas individuales (reforma estructural) o adecuar las variables de su esquema actual de fondo solidario (reforma paramétrica). Sin embargo, existen otros Estados que enfrentan problemas muy serios, cuyas reservas para el pago de pensiones se agotaron o están por agotarse, por lo que ha sido necesario erogar gasto corriente del presupuesto del Estado para el pago de pensiones. III. REFORMA DEL ISSEG Vasquez Colmenares, Pedro (2012), Pensiones en México. La próxima crisis, Ed. Siglo XXI. 10 Situación de los Sistemas de Pensiones en las Entidades Federativas, AR Información para decidir, agosto

7 De los sistemas de pensiones estatales aproximadamente la tercera parte han realizado alguna reforma que incrementa su viabilidad financiera, algunas han sido paramétricas, elevando únicamente aportaciones y requisitos para la elegibilidad de las pensiones y otras han sido estructurales, migrando a esquemas de contribución definida o a esquemas mixtos con una parte de beneficio definido y otra de contribución definida. En busca de la viabilidad financiera que le permita hacer frente a sus obligaciones, el ISSEG ha llevado tres reformas paramétricas en las últimas dos décadas, 2002, 2008 y Esta última fue aprobada por unanimidad en diciembre pasado, cuyo resultado ha permitido garantizar los recursos para el pago de las pensiones en el largo plazo. Con el objetivo de generar diálogo entre los principales involucrados en la reforma, se realizó un seminario de pensiones con la participación de expositores de gran reconocimiento nacional e internacional en el tema. El resultado fue crear las condiciones idóneas para la reforma y generar conciencia y confianza entre todos los actores, desde el Consejo Directivo del ISSEG hasta los legisladores locales. Dicha reforma es el resultado de más de un año de trabajo y representa un consenso ejemplar y esfuerzo conjunto entre gobierno y trabajadores, con el apoyo incondicional del Congreso local. Con la reforma señalada se lograron varios objetivos importantes, el primero de ellos, el fortalecimiento de la viabilidad financiera. De acuerdo con uno de los despachos actuariales más reconocidos en México, con la reforma se proyecta que el ISSEG tendrá vida hasta el El primer componente de la reforma tiene como objetivo garantizar la viabilidad financiera del régimen en el largo plazo, para lo cual fue necesario realizar las siguientes modificaciones paramétricas: 1. La cuota-aportación obrero-patronal se incrementa 5.25 por ciento en un lapso de 5 años. 2. Se adopta una de las mejores prácticas en materia de seguridad social, al incrementar el salario regulador de 1 a 5 años, lo que permitirá una mayor correspondencia entre las contribuciones realizadas y las pensiones respectivas. 7

8 3. El Plan de Permanencia Voluntario, esquema diseñado para desincentivar la jubilación, fue derogado debido a que no ha cumplido con los objetivos planteados en el momento de su creación, ya que no ha influido en la decisión de los trabajadores para jubilarse y solo generaba costos innecesarios al ISSEG y sus organismos afiliados. La segunda vertiente es otorgar más préstamos y mejores servicios a los asegurados. El Instituto tiene tasas de interés muy competitivas en el mercado, principalmente en el préstamo hipotecario que tiene una tasa del 10%; no obstante, los derechohabientes siguen contratando créditos con otras instituciones financieras con tasas de interés muy altas, por lo que, con el objetivo de que los derechohabientes dejen de pagar créditos onerosos y, a su vez, ayuden a fortalecer el fondo de pensiones, la reforma contempló mantener tasas bajas, incrementar la revolvencia de los préstamos y brindar condiciones más adecuadas y responsables para el financiamiento. El tercer componente es la legalidad y transparencia. Con la idea de blindar al Instituto para que el manejo de los recursos se lleve a cabo de la manera más transparente posible, se creó el Órgano de Control y Vigilancia en sustitución de la Comisión de Vigilancia. El Órgano está integrado por cinco miembros, un representante del Poder Legislativo, uno del Poder Judicial, uno del Sindicato de Académicos de la Universidad de Guanajuato, uno de la Federación de Trabajadores del Estado y el restante de la Sección 45 del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación. Ahora, a diferencia de años anteriores, sus integrantes no reciben sueldo; tienen un puesto honorífico. Con relación a las opciones de inversiones financieras, la reforma permite incursionar en los mercados de capitales y divisas. El mercado financiero mexicano ha generado varias alternativas para inversionistas institucionales, particularmente para fondos que administran recursos asociados al pago de pensiones y que, por su naturaleza, cuentan con panoramas de inversión de mediano y largo plazo. En particular, las Administradoras de Fondo para el Retiro (AFORES) cuentan con una gama cada vez más amplia y especializada de opciones de inversión, a través de sus Sociedades de Inversión (SIEFORES), ya que la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR) ha impulsado la diversificación de alternativas de inversión, para que puedan generar mayores recursos que permitan otorgar mejores pensiones. La evolución hacia este mercado ha sido exitosa, ya que las SIEFORES más diversificadas son las que presentan mayores rendimientos y una efectiva administración de riesgos. 8

9 Actualmente, el portafolio de inversiones del ISSEG está compuesto por títulos de deuda gubernamentales, bancarios y corporativos, que eran los títulos permitidos antes de la reforma. Sin embargo, considerando las bajas tasas de interés, este tipo de inversiones pudieran no ser suficientes para generar los rendimientos establecidos en el estudio actuarial y garantizar la viabilidad proyectada para el pago de pensiones. Frente a tal panorama y ante la necesidad de cumplir las hipótesis actuariales, es indispensable diversificar las alternativas de inversión, particularmente en el ámbito financiero. El ISSEG es de los primeros institutos estatales en lograr ampliar su régimen de inversión a mercados de capitales y divisas, para lo cual se seguirán las recomendaciones y parámetros de inversión que marca la CONSAR. Así, el Instituto tendrá nuevas alternativas de inversión que permitan generar mayores rendimientos. IV. FORTALEZA DEL ISSEG La administración del Instituto ha impulsado una disciplina transversal de reducción en el gasto administrativo y ha generado diversas acciones para ser un organismo austero y eficiente. Como resultado del arduo trabajo llevado a cabo en los últimos años, el patrimonio del ISSEG ha registrado un importante crecimiento. Particularmente en 2012 y 2013 se presentaron los incrementos más altos de las últimas dos décadas en la reserva líquida del ISSEG, 1 mil 500 millones y 900 millones, respectivamente, poco más de 2 mil 400 millones de pesos. Al 31 de diciembre de 2013, la reserva líquida supera los 8 mil 160 millones y el patrimonio del Instituto los 14 mil 733 millones. Por ello, el ISSEG es considerado como una institución modelo por su manejo financiero, claridad y transparencia, y así lo prueban los números y crecimientos que reporta. Otra de las estrategias emprendidas en esta administración, es la de calce de inversiones de la cartera líquida, mediante la cual se han realizado las inversiones financieras de manera tal que los vencimientos se ajusten a las necesidades de liquidez para el pago de pensiones proyectadas en el estudio actuarial, lo cual permitirá tener un adecuado soporte de los recursos para cumplir con el pago oportuno de sus prestaciones y, al mismo tiempo, obtener mayores rendimientos. En beneficio de los asegurados, se ha impulsado el otorgamiento de préstamos y la reducción en tiempo para su otorgamiento. Al 31 de diciembre de 2013, la cartera de préstamos asciende a 4 mil 300 millones de pesos aproximadamente, entre préstamos hipotecarios y préstamos a corto plazo. Adicionalmente, para el ejercicio 2014, se tiene un 9

10 presupuesto entre 1,200 y 1,500 millones de pesos para préstamos. Tanto los préstamos de corto plazo como los hipotecarios tienen la tasa de interés de 10% sobre saldos insolutos, que es una tasa altamante competitiva y en los niveles más bajos del mercado. Derivado también de la reforma, ahora el trabajador puede acceder a préstamos hipotecarios de hasta 1 millón 200 mil pesos, cuando anteriormente el tope máximo eran 576 mil. Con ello, los derechohabientes podrán acceder a una mejor vivienda si así lo permite su capacidad de pago, y no tendrán que recurrir a contratar créditos con otras instancias, en condiciones mucho menos favorables. De esta forma, en los primeros años de gobierno de la presente administración se han obtenido varios logros pero, sin lugar a dudas, el más importante ha sido la reforma a la Ley de Seguridad Social. Con todo lo anterior, no sólo la Ley de Seguridad Social se ha reformado, prácticamente se ha reestructurado el ISSEG de forma integral; ha habido un cambio sustancial que inicia en su administración y se refleja en los afiliados. Sin embargo, la tarea no está concluida, se sigue trabajando para fortalecer la administración de Instituto y, sobre todo, el Fondo de Pensiones, para lo cual se han definido los retos a cumplir al término de esta administración (2018). Principalmente, se han planteado metas para incrementar los rendimientos de las inversiones y disminuir el gasto administrativo y, de esta manera, fortalecer el Fondo de Pensiones. Adicionalmente, se realizará un estudio demográfico que contemple las particularidades de la población afiliada al Instituto, para utilizar esas bases biométricas en el Estudio Actuarial 2013 y que los resultados del mismo sean más acordes con la realidad y, a su vez, más confiables para la toma de decisiones. Asimismo, se seguirá trabajando en el calce de inversiones financieras para garantizar que en el futuro se contará la liquidez necesaria para el pago de pensiones. Gracias a la actitud responsable del Consejo Directivo del ISSEG y a la clara línea del Gobierno del Estado de establecer una estrategia netamente financiera en el manejo de los recursos, el ISSEG se mantiene entre los mejores institutos estatales de seguridad social en México, contribuyendo a mantener la estabilidad financiera de Guanajuato y posicionándolo como un ejemplo a nivel nacional. 10