Secretaría de Hacienda y Crédito Público Administración de Riesgos en la Economía Auditoría de Desempeño: GB-021

Transcripción

1 Grupo Funcional Gobierno Secretaría de Hacienda y Crédito Público Administración de Riesgos en la Economía Auditoría de Desempeño: GB-021 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar la política en materia de administración de riesgos en la economía para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas. Alcance Los alcances de la auditoría fueron determinados por el contenido temático de la revisión: la eficiencia con que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fortaleció la regulación y supervisión de la administración de los riesgos en la economía, la eficacia con que se cumplió el objetivo de coadyuvar a la adecuada solidez, solvencia y estabilidad del Sistema Financiero Mexicano, por medio de la supervisión y regulación de la administración de riesgos a que estuvo sujeto dicho sistema, así como de su participación en el ahorro financiero y en el flujo de financiamiento del país; y la economía, en términos de la valoración del costo de la supervisión y regulación de la administración de riesgos efectuada por las autoridades financieras. La revisión se centró en los resultados que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y sus órganos desconcentrados: comisiones nacionales Bancaria y de Valores, de Seguros y Fianzas y del Sistema de Ahorro para el Retiro reportaron en la Cuenta Pública 2011; y consideró el análisis de la información y documentación de ejercicios anteriores al de la revisión, de conformidad con el artículo 18 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Antecedentes De acuerdo con los diagnósticos presentados en los Programas Nacionales de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) , y , desde 1977 México ha enfrentado crisis recurrentes que han frenado el crecimiento económico y provocado un bajo nivel de ahorro interno y una elevada dependencia del ahorro externo. 1/ En el cuadro siguiente se presenta una síntesis del diagnóstico de los componentes del Sistema Financiero Mexicano. 1/ En el Informe Integral sobre la Fiscalización del Rescate Bancario de , presentado por la Auditoría Superior de la Federación con motivo de la revisión de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2004, se indica que: La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en su nota titulada Rescate a los Ahorradores Bancarios, señala que el Fondo Monetario Internacional (FMI) manifiesta que durante el periodo experimentaron crisis sistémicas 133 de los 181 países miembros del FMI. Las crisis bancarias no están relacionadas con el grado de desarrollo económico de un país. Estos episodios se han registrado tanto en naciones industrializadas: Estados Unidos, Finlandia, Japón, Noruega y Suecia, como en países en vías de desarrollo: México, Brasil y Argentina. 2

3 Grupo Funcional Gobierno DIAGNÓSTICO DE LOS COMPONENTES DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO Componente Sector bancario Mercado de valores Sector de intermediarios Financieros no bancarios Sector de seguros y fianzas Sistema de Ahorro para el Retiro Mercado de derivados Diagnóstico Durante los últimos años, el sistema bancario mexicano ha mostrado solidez y solvencia. Muestra de ello es el índice de capitalización, que a 2007 se ubicó en 16.0%, 2.2 puntos porcentuales más respecto de En noviembre de 2007 se reformaron las Reglas para los Requerimientos de Capitalización de las Instituciones de Banca Comercial y las Sociedades Nacionales de Crédito, Instituciones de Banca de Desarrollo, con base en una regla más sensible al riesgo, así como en la introducción del uso de modelos internos y al incluirse el requerimiento de capital por riesgo operativo. Estas nuevas reglas entraron en vigor el 1º de enero de 2008, para cumplir con el Nuevo Acuerdo de Capital denominado Basilea II emitido por el Comité de Basilea. Respecto del marco institucional, las reformas a la Ley del Mercado de Valores de 2001 y 2005 modernizaron el marco jurídico y de regulación del mercado de valores bajo los más altos estándares internacionales de gobierno corporativo, protección de inversionistas y revelación de información. También se promovió la introducción de nuevas empresas en el mercado de valores, dando la posibilidad a las medianas empresas de ser más atractivas para la inversión en capital de riesgo y facilitándoles el proceso para volverse empresas públicas. Los intermediarios no bancarios han cobrado gran importancia como promotores del crédito, lo que ha favorecido el desarrollo de diversos sectores productivos que tradicionalmente no habían sido atendidos por el sistema bancario ni por los mercados públicos de deuda o capital. Los sectores más beneficiados por el surgimiento de este tipo de intermediarios han sido el hipotecario, el automotriz, el rural y el empresarial en general. Adicionalmente, estos intermediarios han acercado créditos a familias de escasos recursos para la compra de bienes de consumo duraderos. Por otra parte, estas instituciones figuran como un elemento de competencia en la oferta de servicios financieros, lo cual disminuye los costos para los usuarios y favorece la innovación. Las reformas al marco que regula a las arrendadoras financieras, a las empresas de factoraje y a las Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES), sentaron las bases legales para el sano desarrollo de este sector al establecer la liberalización de las actividades de arrendamiento y factoraje. En los últimos treinta años se ha observado a nivel mundial un incremento de eventos catastróficos, tanto en frecuencia como en magnitud, por lo que la probabilidad de enfrentar daños derivados de desastres naturales ha aumentado. La manera más eficiente de hacer frente a los daños ocasionados por la ocurrencia de desastres es mediante la contratación de seguros. Este mecanismo de administración y transferencia de riesgos es mayormente utilizado por las economías desarrolladas, no así por los países en desarrollo que, en la mayoría de los casos, enfrentan estos eventos con recursos fiscales, lo cual está lejos de ser óptimo para el sano desenvolvimiento de sus economías. El nivel de penetración del seguro en la economía mexicana representa el 1.7% del PIB a 2007, cifra inferior a la de países latinoamericanos como Chile, Brasil, Argentina y Colombia, con 3.3%, 2.8%, 2.6%, y 2.4% respectivamente, así como de economías industrializadas. La dinámica demográfica reciente y las tendencias previsibles para los siguientes años indican que crecerá la población dependiente respecto de la población laboralmente activa, lo que se conoce como la tasa de dependencia. En este sentido, es urgente contar con los mecanismos necesarios para garantizar la solvencia de los sistemas pensionarios. Los sistemas de pensiones de contribución definida y cuentas individuales constituyen una alternativa para lograr este fin, ya que bajo este esquema el monto de la pensión de los trabajadores se determina por las contribuciones realizadas a cada cuenta y por los rendimientos que perciban los instrumentos en los cuales se inviertan los recursos ahorrados. En la medida que este sistema vaya acompañado de una regulación y supervisión adecuada, tiene el beneficio adicional de que el ahorro para el retiro sea invertido eficientemente y de manera transparente, de tal forma que los beneficiarios obtengan mayores rendimientos. En México, se ha logrado desarrollar tanto el mercado Over the Counter (OTC) como una bolsa de derivados, MexDer, que funcionan como plataformas por medio de las cuales los agentes pueden cubrirse ante fluctuaciones de las variables financieras. Aproximadamente dos terceras partes de las operaciones de derivados en México se llevan a cabo mediante el mercado OTC. Éste está altamente integrado con el mercado de derivados OTC extranjero, lo que le da mayor liquidez y transparencia de precios. Entre 2000 y 2007, el importe operado de los contratos de futuros en el MexDer en promedio se triplicó cada año. El principal contrato que se negocia en el MexDer es el del futuro de la TIIE, éste representa más del 99.0% del interés abierto en el MexDer. La fuerte tendencia creciente del volumen operado en la TIIE y el mayor crecimiento en el volumen negociado de otros contratos responde, en buena medida, a la rápida respuesta del mercado ante las modificaciones fiscales y de regulación. FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en el diagnóstico presentado en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo , publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de junio de

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 En el Eje 2 Economía competitiva y generadora de empleos del Plan Nacional de Desarrollo , 2/ se estableció el objetivo 2. Democratizar el sistema financiero sin poner en riesgo la solvencia del sistema en su conjunto, fortaleciendo el papel del sector como detonador del crecimiento, la equidad y el desarrollo nacional; y la estrategia 2.3. Promover una regulación que mantenga la solidez del sistema financiero y evite nuevas crisis financieras. En congruencia con lo anterior, en el Apartado V. Sistema Financiero del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo , se estableció el objetivo 2.5. Garantizar la seguridad, solidez y estabilidad del sistema financiero, mediante el fortalecimiento de la regulación financiera y su correcta aplicación; con la estrategia 2.5. Fortalecer la regulación financiera y la correcta aplicación de la misma. En este contexto, en el Eje 2 Economía competitiva y generadora de empleos del Plan Nacional de Desarrollo , 3/ se estableció el objetivo 2. Democratizar el sistema financiero sin poner en riesgo la solvencia del sistema en su conjunto, fortaleciendo el papel del sector como detonador del crecimiento, la equidad y el desarrollo nacional; y la estrategia 2.3. Promover una regulación que mantenga la solidez del sistema financiero y evite nuevas crisis financieras. En congruencia con lo anterior, en el Apartado V. Sistema Financiero del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) , se estableció el objetivo 2.5. Garantizar la seguridad, solidez y estabilidad del sistema financiero, mediante el fortalecimiento de la regulación financiera y su correcta aplicación; con la estrategia 2.5. Fortalecer la regulación financiera y la correcta aplicación de la misma. En el PRONAFIDE , se señala que la existencia de mecanismos eficientes de administración de riesgos en la economía 4/, por medio del fortalecimiento de la regulación financiera y de su correcta aplicación en las instituciones que integran el sector bancario 5/, 2/ 3/ 4/ El Plan Nacional de Desarrollo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de El Plan Nacional de Desarrollo se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 31 de mayo de Con oficio número III/III.384/12 del 11 de junio de 2012, la SHCP precisó que: La administración de riesgos en la economía promueve mecanismos específicos para: identificar insuficiencias en el marco normativo, así como disparidades en la regulación aplicable a distintas entidades que realizan actividades financieras similares; identificar y evaluar el posible impacto de fenómenos que, por su naturaleza podrían generar interrupciones o alteraciones sustanciales en el funcionamiento financiero; y facilitar la coordinación en el diseño e instrumentación de políticas para prevenir los riesgos identificados o, en su caso, mitigar sus efectos. Asimismo, la dependencia indicó que: En el marco de las crisis financieras internacionales del periodo , el Grupo de los Veinte (G20) emitió recomendaciones y lineamientos con el objetivo de preservar la estabilidad del sistema financiero global. Una de las recomendaciones es que cada país incorpore al marco regulatorio de su sistema financiero medidas prudenciales desde una perspectiva sistémica, considerando aspectos de carácter macroeconómico que permitan dimensionar los riesgos sistémicos y contar con un mecanismo de respuesta coordinada para detectarlos y mitigarlos. También, se señaló que: Si bien la legislación financiera mexicana ya prevé diversos mecanismos de coordinación control e intercambio de información entre las autoridades financieras responsables de regular y supervisar al sistema financiero, ante las recientes crisis internacionales y en atención a las recomendaciones del G20, en julio de 2010 se creó el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero, como una instancia de evaluación, análisis y coordinación de autoridades en materia financiera, cuyo objeto consiste en propiciar la estabilidad financiera, evitando interrupciones o alteraciones sustanciales en el funcionamiento del sistema financiero y, en su caso, minimizar su impacto cuando éstas tengan lugar. De esta forma, México se colocó entre los países que buscan instrumentar políticas macroprudenciales para limitar los riesgos sistémicos en el sistema financiero nacional. 5/ El sector bancario está integrado por instituciones de crédito (de banca comercial y de banca de desarrollo). 4

5 Grupo Funcional Gobierno el mercado de valores, 6/ el sector de intermediarios financieros no bancarios, 7/ el sector de seguros y fianzas, 8/ el sistema de ahorro para el retiro 9/ y el mercado de derivados 10/, es fundamental para garantizar la seguridad, solidez y estabilidad del sistema financiero. Las atribuciones de las autoridades responsables de la regulación financiera y su correcta aplicación por medio de la supervisión con un enfoque de riesgos, se detallan en el cuadro siguiente: Componente Sector bancario Mercado de valores Sector de intermediarios financieros no bancarios Sector de seguros y fianzas ATRIBUCIONES EN MATERIA DE REGULACIÓN FINANCIERA Secretaría de Hacienda y Crédito Público Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema. Comisión Nacional Bancaria y de Valores Supervisar y regular los riesgos de la banca de desarrollo, la banca comercial, los intermediarios financieros no bancarios y el mercado de valores. Comisión Nacional de Seguros y Fianzas Sistema de ahorro para el retiro Supervisar y regular los riesgos de las instituciones de seguros y fianzas. Comisión Nacional de Sistemas de Ahorro para el Retiro Supervisar y regular los riesgos de las administradoras de fondos para el retiro y las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro. Mercado de derivados Banco de México Promover el sano desarrollo del Sistema Financiero Mexicano. FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la Ley del Banco de México, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1993; la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 1976; la Ley de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, publicada en Diario Oficial de la Federación el 28 de abril de 1995; Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de enero de 2009; Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 20 de junio de 2008; y Acuerdo por el que se dan a conocer la Reglas de Operación de los Programas de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, publicado el 31 de diciembre de / 7/ 8/ 9/ 10/ El mercado de valores está integrado por la bolsa de valores, la bolsa de derivados, las empresas calificadoras, las casas de bolsa, la Asociación de Intermediarios Bursátiles, las sociedades de inversión, las sociedades operadoras de sociedades de inversión. Supervisados por la CNBV. El sector de intermediarios financieros no bancarios está integrado por las arrendadoras financieras, las empresas de factoraje financiero, la Sociedades Financieras de Objeto Limitado (SOFOLES) y las Sociedades Financieras de Objeto Múltiple (SOFOMES). El sector de seguros y fianzas está integrado por instituciones de seguros, sociedades mutualistas e instituciones de fianzas, organismos supervisados por la CNSF. El Sistema de Ahorro para el Retiro está integrado por Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES) y Sociedades de Inversión Especializadas en Fondos para el Retiro (SIEFORES), supervisadas por la CONSAR. El Mercado de Derivados es aquel mediante el cual las partes celebran contratos con instrumentos cuyo valor depende o es contingente del valor de otro activo, denominado activo subyacente, su función es proveer instrumentos financieros de cobertura o inversión que fomenten una adecuada administración de riesgos. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 En 2011, el Sistema Financiero Mexicano, se integró por el sector bancario el cual agrupa a 48 instituciones; el mercado de valores, 34 casas de bolsa; el sector de intermediarios no financieros, 142 sociedades de financiamiento; el sector de seguros y fianzas, 117 instituciones; el sistema de ahorro para el retiro, 91 administradoras y sociedades de inversión, y el mercado de derivados 50 bolsas y operadoras de futuros y opciones, como se presenta en el cuadro siguiente: INSTITUCIONES DE LOS COMPONENTES DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO, Concepto 2007 (a) 2008 (b) 2009 (c) 2010 (d) 2011 (e) TMCA 1/ (%) Sector bancario Banca comercial Banca de desarrollo Mercado de valores Casas de bolsa Sector de intermediarios financieros no bancarios (14.2) SOFOLES (22.7) SOFOMES Uniones de crédito (12.1) Organizaciones y actividades auxiliares de crédito (42.3) Arrendadoras financieras (40.5) Empresas de factoraje (46.3) Sector de seguros y fianzas Aseguradoras Afianzadoras Sistema de Ahorro para el Retiro AFORES (8.1) SIEFORES Mercado de derivados Bolsas de futuros y opciones Operadoras del mercado de futuros y opciones FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores mediante el oficio núm. número /2012 del 2 de agosto de 2012; la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas con el oficio núm III-2.1/08767 del 9 de agosto de 2012; y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro por medio del oficio núm III-2.1/08767 del 9 de agosto de / SOFOLES: SOFOMES: AFORES: SIEFORES: Sociedades Financieras de Objeto Limitado. Sociedades Financieras de Objeto Múltiple. Administradoras de Fondos para el Retiro. Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro. 6

7 Grupo Funcional Gobierno Resultados 1. Regulación de la administración de riesgos en el sistema financiero mexicano Se verificó que el marco legal y regulatorio del Sistema Financiero Mexicano vigente durante 2011 se orientó a coadyuvar al cumplimiento del objetivo 2.5. Garantizar la solidez, seguridad y estabilidad del Sistema Financiero Mexicano, por medio del fortalecimiento de la regulación financiera y de su correcta aplicación, establecido en el PRONAFIDE , ya que las autoridades financieras efectuaron modificaciones a las Disposiciones de Carácter General Aplicables a las Instituciones de Crédito y al Mercado de Valores para coadyuvar al mejor funcionamiento del Sistema Financiero Mexicano en su conjunto, así como a la implementación de mejores prácticas de mercado, lo cual permitió contar con mejores herramientas para la realización de las labores de supervisión, inspección y vigilancia de los riesgos que afectan a las instituciones que lo integran. En el periodo , se verificó que el marco legal y regulatorio se alineó con los estándares internacionales en materia de administración integral de riesgos, requerimientos de capitalización, calificación de cartera y revelación de información. En el cuadro siguiente se presenta la línea de tiempo del desarrollo del marco regulatorio de la administración de riesgos en el Sistema Financiero Mexicano: 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 MODIFICACIONES AL MARCO REGULATORIO PARA LA ADMINISTRACIÓN DE RIESGOS EN LA ECONOMÍA, Año Disposición/ Acciones Finalidad Propósito 2007 Se revisó la legislación financiera. Prevención y evaluación de riesgos. Propiciar la solidez del sistema financiero y evitar nuevas crisis financieras. Se reformaron las Reglas para los Reglas más sensibles al riesgo y la Establecer los requerimientos de Requerimientos de Capitalización de las Instituciones de banca múltiple y determinación de un requerimiento de capital por riesgo operacional. capital necesarios para asegurar la protección de las entidades frente a de la banca de desarrollo. los riesgos financieros y operacionales Se adoptó el Acuerdo de Capital de Basilea II emitido por el Comité de Basilea y entró en vigor la Regla estándar para determinar el requerimiento de capital por riesgo de crédito Se publicó en el DOF el Decreto por el que se adiciona la fracción VI al artículo 104 de la Ley del Mercado de Valores Se publicó en el DOF la vigésima séptima Resolución que modifica las Disposiciones de carácter general aplicables a las instituciones de crédito. Se publicó el Acuerdo por el que se crea el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (CESF) como una instancia de evaluación, análisis y coordinación de autoridades en materia financiera Publicación en el DOF de la Resolución que modifica las Disposiciones de carácter general aplicables a las instituciones de crédito. Medir con mayor sensibilidad los riesgos a los que están expuestos los bancos, estableciendo la posibilidad del uso de modelos internos. Obliga a las emisoras a reportar al mercado y a la CNBV sus posiciones en instrumentos financieros derivados, las características y condiciones de pago de las mismas, así como las posibles contingencias financieras de las emisoras. Modificar la metodología de calificación de la cartera de crédito comercial de las instituciones de crédito. Desarrollar herramientas macro prudenciales. Identificar oportunamente riesgos que puedan interrumpir o alterar sustancialmente el funcionamiento del sistema financiero; y recomendar y coordinar las políticas y medidas que cada autoridad financiera, en su respectivo ámbito de acción, deba emprender para evitar dichos riesgos o, en caso dado, para minimizar su impacto. Fortalecer la composición del capital neto de las instituciones de banca múltiple, que por condiciones de mercado tengan una estrecha relación operativa con personas físicas o morales, nacionales o extranjeras que mantengan una participación significativa en su capital social. Determinar el nivel de capital que deben tener los bancos, así como un requeri-miento de capital relacionado con el riesgo operacional. Fomentar una adecuada evaluación de los riesgos en el mercado de derivados, a fin de contribuir a su sano desarrollo. Permitir que dichas instituciones reva-lúen el riesgo inherente a los créditos que hubieren sido restructurados, reno-vados o cedidos, considerando el valor de las garantías que éstos tengan aso-ciadas. Anticipar riesgos y permitir que las autoridades financieras actúen de manera coordinada con las instituciones financieras para mitigarlos. Propiciar la estabilidad financiera, evitando interrupciones o alteraciones sus-tanciales en el funcionamiento del sis-tema financiero y, en su caso, minimizar su impacto cuando éstas tengan lugar. Propiciar una adecuada administración de los riesgos de liquidez como conse-cuencia de la concentración de sus tran-sacciones con las referidas personas. FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en la información proporcionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con oficio número III/III.957/12 del 15 de noviembre de 2012; y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, por medio del oficio número A80.JFCM.228/2012 del 3 de septiembre de Lo anterior permitió que durante el periodo se desarrollaran tres eventos importantes en materia de regulación y supervisión de los riesgos que afectan a las instituciones del sistema financiero mexicano: 8

9 Grupo Funcional Gobierno La adopción del acuerdo de capital denominado Basilea II, en donde se estableció una regla que mide con mayor sensibilidad los riesgos a los que están expuestos los bancos, reconociendo: 1. La posibilidad del uso de modelos internos para determinar el nivel de capital que debe tener un banco así como un requerimiento de capital por riesgo operacional. En lo que se refiere a la instrumentación de Basilea III, no se prevé que impacte significativamente, dado que se cuenta con un índice de capitalización del 15.6%, además de que el marco regulatorio ya prevé la mayoría de los rubros que se pretenden deducir del capital regulatorio (intangibles, inversiones en subsidiarias, impuestos diferidos). 2. La limitación gradual a la exposición de las operaciones que un banco puede llevar a cabo con partes relacionadas. En 2008, se redujo el límite de 75.0% a 50.0% del capital básico y se modificó la regla de capitalización, en la cual se establece que el monto contratado con partes relacionadas que exceda del 25.0% del capital básico debe ser deducido de dicho rubro. Con estas medidas se buscó evitar que ante un escenario de inestabilidad financiera internacional, la salida de recursos del sistema financiero del país, que en la actualidad presenta niveles de capital superiores a los observados en la mayoría de los países, pudiera tener efectos sobre el sistema y el otorgamiento de crédito. 3. El desarrollo de herramientas macro prudenciales para anticipar riesgos y para que las autoridades financieras actúen de manera coordinada para mitigarlos. Como parte de estos esfuerzos, en julio de 2010, fue creado el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero (CESF), como una instancia de evaluación, análisis y coordinación de autoridades en materia financiera, cuyo objetivo es propiciar la estabilidad financiera, evitando interrupciones o alteraciones sustanciales en el funcionamiento del sistema financiero y, en su caso, minimizar su impacto cuando éstas tengan lugar. 2. Selección de los intermediarios financieros sujetos a inspección En 2011, las comisiones de la SHCP supervisoras del Sistema Financiero Mexicano dispusieron de metodologías y procesos de selección para realizar las visitas de inspección, como parte del proceso de supervisión de la administración de riesgos que coadyuvó a vigilar la correcta operación de los intermediarios financieros en cada uno de los sectores como sigue: Para los sectores bancario, mercado de valores e intermediarios financieros, la CNBV dispuso de los criterios de frecuencia de visitas de inspección cuyo propósito es establecer los parámetros para determinar la frecuencia de las visitas de inspección, considerando el nivel de riesgo de las instituciones; entre los elementos para considerar el orden y frecuencia de las visitas se encuentran: la solvencia de la entidad y las actividades 9

10 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 significativas. Sin embargo, la CNBV no mostró evidencia de que en los programas anuales de visitas de inspección se hubieran aplicado sus criterios de selección. 11/ Para el sector de seguros y fianzas, se constató que en 2011, la CNSF estableció su programa anual de visitas de inspección ordinarias, conforme a sus criterios de selección y programó visitas de inspección con objeto de revisar, verificar, comprobar y evaluar los recursos, obligaciones, patrimonio, así como las operaciones, funcionamiento, sistemas de control y en general, todo lo que pudiera afectar su posición financiera; la Auditoría Superior de la Federación verificó que las visitas de inspección de las instituciones de seguros y fianzas en operación fueron seleccionadas con base en los resultados de la aplicación de los criterios que al efecto estableció la CNSF. Para el Sistema de Ahorro para el Retiro en 2011, la CONSAR implementó una supervisión basada en riesgos para determinar el número y tipo de visitas de inspección que se practicaría a los participantes del SAR, la cual establece un proceso que orienta los recursos de supervisión a las entidades que presentan un perfil de riesgo que las hace más vulnerables y representan mayor amenaza, por lo que requieren una supervisión más profunda; la Auditoría Superior de la Federación verificó que la inspección se realiza con el propósito de identificar, cuantificar y minimizar los posibles riesgos que enfrentan las AFORES en el proceso de inversión de los recursos administrados por las SIEFORES. Para el mercado de derivados en 2011, BANXICO seleccionó a los intermediarios que serán sujetos de inspección, conforme a la representatividad de los intermediarios financieros en los mercados de dinero, de cambios y de derivados, con objeto de tener la cobertura de todas las entidades que representen un riesgo de mercado y operativo; asimismo, consideró el comportamiento observado por los intermediarios, con base en la calificación obtenida por los intermediarios financieros en las revisiones realizadas al cumplimiento de los 31 requerimientos de las reglas a las que deben sujetarse las instituciones de banca comercial, casas de bolsa, sociedades de inversión y sociedades financieras de objeto limitado. 3. Cumplimiento del programa de visitas de inspección En 2011, las comisiones supervisoras del sistema financiero, coordinadas por la SHCP, cumplieron con sus programas de supervisión a los intermediarios financieros en cada uno de los sectores, y los resultados de las visitas de inspección permitieron mostrar que las instituciones supervisadas actuaron conforme a las disposiciones normativas para coadyuvar al logro del equilibrio entre solvencia y estabilidad en el sistema financiero. En el sector bancario y de valores, la CNBV cumplió con sus atribuciones de efectuar la inspección a las instituciones de la banca comercial, casas de bolsa, banca de desarrollo, entidades de fomento y a los intermediarios financieros no bancarios por medio de 128 visitas de 138 programadas, por lo que cumplió en 92.8% su meta. 11/ La observación y recomendación relativa a la falta de aplicación de criterios de frecuencia de visita de inspección, se presentó en la auditoría núm. 140 Administración de Riesgos en la Banca Comercial y Mercado de Valores. 10

11 Grupo Funcional Gobierno Respecto de la banca comercial, la CNBV realizó 27 visitas de 28 programadas, por lo que cumplió en 96.4% su programa de visitas; 12/ en relación con las casas de bolsa, efectuó 19 visitas de 20 programadas y cumplió en 95.0% la meta programada. 13/ En la banca de desarrollo y entidades de fomento realizó 11 visitas de 12 programadas, con lo que cumplió en 91.7% el programa original; a los intermediarios financieros no bancarios efectuó 71 visitas de 78 programadas, con lo que alcanzó en 91.0% el programa de visitas. Se constató que en materia de administración de riesgos la CNBV, debido a los incumplimientos detectados, emitió 243 observaciones a 34 (73.9%) de las 46 instituciones inspeccionadas de banca comercial y casas de bolsa; de las 243 observaciones emitidas por la CNBV, 165 (67.9%) correspondieron a las instituciones de la banca comercial y 78 (32.1%) a las casas de bolsa. En el periodo , la CNBV realizó 1,599 visitas de inspección a las entidades integrantes del sistema financiero mexicano, de las cuales 1,364 (85.3%) fueron visitas ordinarias, 132 (8.3%) visitas especiales y 103 (6.4%) visitas de investigación, asimismo, se registró un decremento promedio anual de 4.1% en el número de visitas de inspección, al pasar de 330 en 2007 a 279 en Del sector de seguros y fianzas, la CNSF cumplió el programa anual de visitas de inspección a las instituciones de seguros y fianzas en 114.7%, al realizar 117 de 102 revisiones programadas; en relación con el programa de visitas a las instituciones de seguros, se constató que lo cumplió en 113.2%, al realizar 103 de las 91 visitas programadas; y el de las instituciones de fianzas en 127.3%, al realizar 14 de las 11 visitas programadas. 14/ La cobertura de inspección de las instituciones de seguros fue de 72.5%, ya que se verificó que la CNSF revisó a 74 de las 102 instituciones y sociedades mutualistas de seguros, y una cobertura de 60.0% a las instituciones de fianzas, al examinar a 9 de las 15 instituciones. La CNSF emitió 415 emplazamientos como resultado de la supervisión realizada, de los cuales, 377 (90.8%) correspondieron a las aseguradoras y 38 (9.2%) a las afianzadoras, asimismo, 277 (66.7%) correspondieron a emplazamientos derivados de la vigilancia y 138 (33.3%) de la inspección realizada por la CNSF. 12/ 13/ 14/ La CNBV explicó que en el ejercicio 2011 no realizó una visita de inspección programada, ya que se reprogramó para el primer cuatrimestre del ejercicio 2012 La CNBV señaló que no efectuó la revisión a una casa de bolsa debido a que ésta cambió de razón social, lo cual motivó una revisión de su documentación constitutiva para efectuar la inspección. La Comisión realizó 15 visitas más de las programadas, debido a que el programa de visitas de inspección ordinarias de la CNSF se formuló tomando en consideración la información disponible de las instituciones supervisadas con cifras preliminares al mes de septiembre de 2010, donde se aclaró que se podrían efectuar a lo largo del año los ajustes en términos de las instituciones a visitar con la información definitiva al cuarto trimestre de 2010 y aquella que se revisa a lo largo del ejercicio

12 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Se determinó que en el periodo , la CNSF realizó 919 visitas de inspección a las instituciones de seguros y fianzas, de las cuales 536 (58.3%) fueron visitas ordinarias, 331 (36.0%) visitas especiales y 52 (5.7%) visitas de investigación; asimismo, se presentó un crecimiento promedio anual de 3.1% en el número total de visitas realizadas, al pasar de 184 en 2007 a 208 en Del Sistema de Ahorro para el Retiro, la CONSAR cumplió con su programa de visitas de inspección operativas a los participantes del SAR en 117.6%, al realizar 60 de 51 revisiones programadas, respecto de las visitas de inspección financiera las cumplió en 120.0%, al efectuar 108 visitas de las 90 programadas. Del mismo modo, el programa de visitas operativas de las AFORES se cumplió en 117.6% al realizar 60 de las 51 visitas programadas, el de las visitas financieras se cumplió en 106.7%, al efectuar 16 de las 15 visitas previstas y el de visitas financieras las SIEFORES se cumplió en 122.7%, al realizar 92 de las 75 visitas programadas. La CONSAR revisó todas las AFORES y SIEFORES, por lo que alcanzó una cobertura del 100%, ya que en su programa anual de supervisión considera visitar al menos una vez a cada participante. Asimismo, la CONSAR precisó que los participantes del SAR estuvieron sujetos a 1,024 riesgos, de los cuales, 40 (3.9%) correspondieron a administración de cuentas, 44 (4.3%) de tipo contables, 12 (1.2%) a envío de información, 119 (11.6%) a inversiones, 43 (4.2%) a multas y quebrantos, 118 (11.5%) a registro y traspaso, 40 (3.9%) a retiros, 576 (56.3%) se refirieron a riesgos no operativos de las administradoras y 32 (3.1%) fueron de tipo tecnológico. En el periodo , la CONSAR realizó 757 visitas de inspección a los participantes del SAR, de las cuales 708 (93.5%) fueron visitas ordinarias y 49 (6.5%) visitas especiales; en el mismo periodo se presentó un crecimiento promedio anual de 12.3% en el número total de visitas realizadas al pasar de 108 en 2007 a 172 en 2011, y las visitas especiales presentaron un decremento promedio anual de 26.9%, al pasar de 7 en 2007 a 2 en Por lo que se refiere al mercado de derivados, BANXICO cumplió en 114.3% su programa anual de visitas de inspección al realizar 56 visitas de las 49 programadas; respecto de las instituciones de banca comercial, se cumplió en 112.0%, al realizar 28 de las 25 visitas programadas; en las casas de bolsa, en 115.0%, al realizar 23 de las 20 visitas programadas, y en relación con las instituciones de la banca de desarrollo, se cumplió en 125.0%, al realizar 5 visitas de 4 que se programaron. La cobertura de inspección de las comisiones supervisoras y BANXICO a los intermediarios financieros con autorización para realizar operaciones con derivados fue de 84.2%, al visitar a 48 de los 57 intermediarios. En 2011, como resultado de las inspecciones realizadas, BANXICO pronunció 123 incumplimientos, de los cuales 71 (57.7%) correspondieron a instituciones de banca comercial, 41 (33.4%) a casas de bolsa y 11 (8.9%) a instituciones de banca de desarrollo. 12

13 Grupo Funcional Gobierno Se determinó que en el periodo , BANXICO realizó 187 visitas de inspección a las instituciones de banca comercial, casas de bolsa e instituciones de banca de desarrollo, de las cuales 44 (23.5%) fueron del tipo de 31 requerimientos, 15/ 69 (36.9%) visitas completas, 16/ 18 (9.6%) visitas preoperativas, 17/ 38 (20.3%) de seguimiento 18/ y 18 (9.6%) de regulación. 4. Imposición de sanciones a los intermediarios financieros En 2011, las comisiones supervisoras del sistema financiero, coordinadas por la SHCP, cumplieron con sus facultades sobre la imposición de sanciones a los intermediarios financieros por faltas a las disposiciones normativas en cada uno de los sectores. En el sector bancario y de valores, la CNBV impuso 30 sanciones por concepto de administración de riesgos por un monto de 1,542.6 miles de pesos. Del total, 4 (13.3%) sanciones con un importe de miles de pesos (32.7%) correspondieron a las instituciones de la banca comercial; 25 (83.4%) sanciones con un monto de 1,032.9 miles de pesos (67.0%), a las casas de bolsa, y una (3.3%) por 4.7 miles de pesos, a otras instituciones (0.3%). Además, se determinó que en el periodo , la CNBV aplicó 152 sanciones, de las cuales, 21 (13.8%) correspondieron a instituciones de la banca comercial; 40 (26.3%), a casas de bolsa, y 91 (59.9%), a otras instituciones; el importe de las sanciones ascendió a 5,626.0 miles de pesos, de los cuales 2,156.9 miles de pesos (38.3%) fueron de las instituciones de la banca comercial; 1,650.9 miles de pesos (29.4%) de las casas de bolsa, y 1,818.2 miles de pesos (32.3%) de otras instituciones. En el sector de seguros y fianzas, la CNSF aplicó 625 sanciones al sector asegurador, 481 multas con un importe de 90,908.2 miles de pesos y 144 amonestaciones; de las 625 sanciones, 528 (84.4%) fueron a las instituciones de seguros tradicionales; 51 (8.2%) a instituciones de seguros de pensiones; 43 (6.9%) a las instituciones de seguros de salud, y 3 (0.5%) a instituciones de seguros de crédito a la vivienda y de garantía financiera. Se constató que en las instituciones de seguros tradicionales el concepto con el mayor monto fue Faltante en la Cobertura de Capital Mínimo de Garantía y el de mayor incidencia fue Incorrecta presentación de información ; en las instituciones especializadas 15/ 16/ 17/ 18/ Visitas de 31 requerimientos: se refiere a las revisiones sobre el cumplimiento de la Circular 4/2006, en relación con operaciones financieras derivadas, incluyendo el Anexo relativo a los 31 requerimientos que deben cumplir las entidades para realizar operaciones derivadas. Visitas completas: en adición a la verificación de la regulación de derivados, se incluye la supervisión en sitio relativa al cumplimiento regulatorio en operaciones cambiarias, de mercado de dinero, tarjetas de crédito, CAT (Costo Anual Total), GAT (Ganancia Anual Total), comisiones, entre otras. Además de revisar la calidad de la información que remiten los intermediarios a Banco de México en forma sistemática, relacionada con operaciones derivadas, de mercado de dinero y de cambios. Visitas preoperativas: se refieren a revisiones sobre el cumplimiento a los 31 requerimientos de la Circular 4/2006 (actualmente 4/2012), para instituciones que por primera vez solicitan su autorización para operar derivados. Visitas de Seguimiento: son revisiones realizadas para verificar el cumplimiento de acciones que derivaron de una visita anterior, generalmente en el tema del cumplimiento a los 31 requerimientos. 13

14 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 en seguros de pensiones el concepto con el mayor monto fue Faltante en la Cobertura de Capital Mínimo de Garantía y el de mayor incidencia fue Incorrecta presentación de información, y en las instituciones especializadas en seguros de salud el mayor monto de la multas fue por Desapego a nota técnica y el concepto de mayor incidencia fue Incorrecta presentación de información. Respecto del sector de fianzas, la CNSF estableció 231 sanciones por conceptos de multa y amonestaciones, de las cuales 201 fueron multas con un importe de 6,377.7 miles de pesos y 30 amonestaciones. Asimismo, la sanción con el monto más alto por concepto de multa fue No cumplir dentro de los plazos legales el pago de indemnización por mora con 3,983.0 miles de pesos. Por lo que corresponde al periodo , la tendencia de las sanciones impuestas por la CNSF a las aseguradoras presentó una tasa media de crecimiento anual de 1.5%, en el mismo periodo, impuso 3,402 sanciones por concepto de multas y amonestaciones, de las cuales, 2,704 (79.5%) fueron por concepto de multa con un importe de 257,754.2 miles de pesos de 2011 y 698 (20.5%) correspondieron a amonestaciones; asimismo, impuso 815 sanciones a las afianzadoras, de las cuales 724 (88.8%) correspondieron a multas y 91 (11.2%) a sanciones por amonestación. En el SAR, la CONSAR impuso 430 multas, de las cuales, 194 (45.1%) fueron derivadas de la inspección y supervisión realizada por la CONSAR y 236 (54.9%) de la aplicación de los programas de corrección 19/ de los participantes. De las 194 multas impuestas por la CONSAR a los participantes del SAR derivadas de la inspección y vigilancia, 95 (49.0%) correspondieron a las AFORES con un monto de 26,200.2 miles de pesos, y 99 (51.0%) a las SIEFORES con 7,802.6 miles de pesos; asimismo, las 236 multas impuestas por programas de corrección correspondieron a las AFORES por un monto de 4,432.4 miles de pesos. El concepto de incumplimiento que más incidencia presentó fue entrega de información sin calidad, que en las AFORES representó el 33.7% (32 de 95) del total de incumplimientos y en las SIEFORES el 39.4% (39 de 99) del total de las multas; respecto a las multas por programas de corrección, en las AFORES el concepto que más incidió fue No entregó a la Comisión la información y documentación con la calidad y características requeridas, o en los plazos determinados, que generó el 64.8% (153 de 236) del total de las multas impuestas. En el periodo , la tendencia de las multas impuestas por la CONSAR a los participantes del SAR presentó un decremento promedio anual de 10.1%, y aplicó 3,788 multas a los participantes del SAR, con un importe de 204,296.2 miles de pesos constantes; las AFORES representaron el 81.9% (3,104) del total de las multas impuestas, con un importe del 158,085.2 miles de pesos constantes y las SIEFORES tuvieron el 18.1% de las multas (684) con un monto de 46,211.0 miles de pesos constantes. 19/ Los participantes en los sistemas de ahorro para el retiro que detectan irregularidades en el desarrollo de algún proceso presentan ante la CONSAR un programa de corrección a fin de subsanar las omisiones o contravenciones a las normas aplicables en materia de los sistemas de ahorro para el retiro, en que hubieren incurrido. 14

15 Grupo Funcional Gobierno En 2011, BANXICO aplicó 23 sanciones a los intermediarios financieros autorizados para participar en el mercado de derivados, de las cuales, 11 (47.8%) fueron a instituciones de banca comercial, 10 pecuniarias 20/ con un importe de miles de pesos y 1 no pecuniaria; de las 12 sanciones (52.2%) impuestas a las casas de bolsa, 9 fueron pecuniarias con un importe de miles de pesos y 3 no pecuniarias. Se determinó que las causas que motivaron las sanciones pecuniarias en las instituciones de banca comercial y casas de bolsa autorizadas para operar con derivados fueron principalmente la Falta de confirmación en operaciones derivadas que representó el 36.8% (7 de 19) del total, y el concepto con el monto más alto fue Operaciones prohibidas de derivados de crédito con un importe de miles de pesos; en cuanto a las sanciones no pecuniarias, la causa fue Incumplimiento a los Requerimientos para realizar Operaciones Derivadas, que generó las 4 sanciones impuestas. En lo que se refiere al periodo , la tendencia de las sanciones impuestas por BANXICO a los intermediarios financieros que realizaron operaciones con derivados presentó una tasa media de crecimiento anual de 54.9%, y se constató que en ese periodo el Banco aplicó 68 sanciones pecuniarias y no pecuniarias, de las cuales 54 (79.4%) fueron pecuniarias con un importe de 5,643.5 miles de pesos constantes y 14 (20.6%) correspondieron a sanciones no pecuniarias. 5. Cumplimiento del objetivo de garantizar la seguridad, solidez y estabilidad del sistema financiero La SHCP en coordinación con la CNBV, la CNSF, la CONSAR y BANXICO establecieron distintos indicadores para valorar la solidez, solvencia y estabilidad de las instituciones que integran el Sistema Financiero Mexicano, estos indicadores son los siguientes: 20/ De acuerdo con la información proporcionada por BANXICO una sanción pecuniaria es una sanción administrativa o penal que consiste en la obligación de pagar una cantidad determinada de dinero. En contrario, una sanción no pecuniaria es aquella que no implica dinero en efectivo. 15

16 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 ÍNDICES PARA MEDIR LA SOLIDEZ, SOLVENCIA Y ESTABILIDAD DEL SISTEMA FINANCIERO MEXICANO Concepto Índice Unidad de medida Sector bancario Índice de capitalización (ICAP) Porcentaje Índice de cobertura crediticia Índice de morosidad Índice de solvencia Índice de retorno sobre activos Índice de retorno sobre capital Mercado de valores Índice de Precios y Cotizaciones (IPC) Puntos Sector de intermediarios no bancarios Sector seguros Sector fianzas Sistema de Ahorro para el Retiro Mercado de derivados Índice de capitalización (ICAP) Índice de cobertura crediticia Índice de morosidad Índice de solvencia Índice de retorno sobre activos Índice de retorno sobre capital Índice de cobertura de reservas técnicas. Índice de cobertura de capital mínimo de garantía. Índice de cobertura de capital mínimo pagado. Índice de coberturas de reservas técnicas. Índice de cobertura de requerimiento mínimo de capital base de operaciones. Índice de cobertura del capital mínimo pagado. Índice de solvencia Índice de liquidez Índice de estabilidad (VaR) Índice VIMEX Valor en Riesgo (VaR) Porcentaje Veces Porcentaje Puntos Porcentaje FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con información proporcionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante acta circunstanciada núm. 002/2011, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores 003/2011, la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas 004/2011 y la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro 005/2011 del auditoría núm.139/cp2011, de fechas 21 de agosto de Para valorar la solidez, solvencia y estabilidad del sector bancario se consideró al índice de capitalización, el cual mide la relación del capital neto de las instituciones bancarias respecto de sus activos sujetos a riesgo, se constató que la CNBV lo incluye dentro del grupo de los indicadores financieros de prevención de riesgos; asimismo, es utilizado por las autoridades financieras nacionales e internacionales, como se detalla en el cuadro siguiente: 16

17 Grupo Funcional Gobierno ÍNDICES DE CAPITALIZACIÓN DEL SECTOR BANCARIO, (Porcentaje) Estándar (%) Tipo de banca Nacional 1/ (a) Internacional 2/ (b) 2007 (c) 2008 (d) 2009 (e) 2010 (f) 2011 (g) Diferencia (h)= (g)-(a) Diferencia (i)= (g)-(b) Comercial Desarrollo FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con base en los datos del índice de capitalización, del capital neto y de los activos sujetos a riesgo, proporcionados por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante el oficio núm. núm /2012 del 2 de agosto de 2012 y la base de datos del índice de capitalización y de las cifras oportunas, diciembre 2011, proporcionadas por la Unidad de Banca de Desarrollo, mediante acta circunstanciada núm. 02/2011 de la auditoría núm. 139 de fecha 21 de agosto de / El estándar nacional corresponde al índice de capitalización establecido en artículo 220, de las Disposiciones de Carácter General Aplicables para las Instituciones de Crédito (Circular Única de Bancos). 2/ El estándar internacional corresponde al índice de capitalización comprometido en el Acuerdo de Basilea II. Conforme a los valores reportados en 2011, el sector bancario ha mostrado solidez, solvencia y estabilidad, al registrar índices superiores al estándar nacional e internacional, la banca comercial reportó un índice de capitalización de 15.6%, superior en 5.6 puntos porcentuales al estándar nacional de 10.0% y superior en 7.6 puntos porcentuales al estándar internacional de 8.0% y el Índice de Capitalización de la banca de desarrollo fue de 15.3% superior en 5.3 puntos porcentuales al estándar nacional y 7.3 puntos porcentuales que el internacional. Para medir la solvencia y estabilidad del mercado de valores se consideró el índice de precios y cotizaciones, el cual expresa el rendimiento del mercado accionario en función de las variaciones de precios de una muestra balanceada, ponderada y representativa del conjunto de acciones cotizadas en la Bolsa Mexicana de Valores, como se muestra en el cuadro siguiente: ÍNDICE DE PRECIOS Y COTIZACIONES DEL MERCADO DE VALORES, Año Máx. Min. Promedio IPC , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,077.5 FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, con base en la información proporcionada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, mediante oficio número /2012 del 2 de agosto de