INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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1 INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LA PROBLEMATICA DEL EMPLEO EN EE.UU. Y EUROPA: MODELOS IMPLANTADOS Y PROPUESTAS EMERGENTES Ciclo de Conferencias "Investigación, Tecnología y Empleo" Lic. Jérome Gautié INAP/PIETTE del CONICET DIRECCION NACIONAL DE ESTUDIOS Y DOCUMENTACION DIRECCION DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES INTRODUCCION: Buenos Aires 1998 Enfocaré el problema del desempleo comparando la situación de EE.UU con la de Europa, tratando de explicar e interpretar cuáles fueron los factores que provocaron el desempleo en Europa y cuáles fueron las características del "éxito" en los Estados Unidos ( 1 ). Mi exposición se compondrá de dos partes: a) la primera estará dedicada al análisis de las causas del desempleo en los dos continentes b) la segunda se referirá a las políticas implementadas en ambos casos Mi enfoque enfatizará en dos aspectos de interés y actualidad: - La reducción del tiempo de trabajo en los diferentes países de Europa. - Las nuevas formas de organización para el desarrollo y la monetización de ciertas actividades de servicio comunitario. 1.- UN ESQUEMA CONCEPTUAL BASICO Comenzaré presentando un esquema bastante sencillo que nos ayudará a comprender lo que ocurrió, así como las políticas implementadas en los EE.UU. y en Europa. ( 1 ) A fin de facilitar la lectura, se han omitido ciertas formulaciones de teoría económica, así como tablas y cuadros estadísticos presentados durante la disertación. Dicho material se halla disponible para los interesados. 5

2 Para una producción dada, se necesita un tiempo de trabajo que depende de la productividad horaria. Y según la relación laboral, este tiempo de trabajo se transforma en determinada cantidad de empleo. Ahora podemos resumir sencillamente lo ocurrido en EE.UU y en Europa: hubo un problema en relación a la tasa de crecimiento de la producción total. Pero vamos a mostrar que la gran diferencia entre los dos continentes no fue la tasa de crecimiento del PBI global, que resultó prácticamente similar para ambos durante los años , sino la cantidad de empleos vinculados a este crecimiento. Sintetizando cuáles fueron las políticas tradicionales para luchar contra el desempleo, podemos decir lo siguiente: En EE.UU dos factores desempeñaron un papel muy importante: a) la política macro-económica activa, que actuó sobre la tasa de crecimiento, y b) la flexibilización del mercado laboral, que permitió que -con una tasa de crecimiento similar al promedio- pudiera alcanzarse una cantidad de empleo bastante importante. En Europa, debido a condiciones económicas y políticas particulares, las políticas macroeconómicas fueron neutralizantes y no pudieron actuar de manera consistente sobre la tasa del crecimiento. Se desarrollaron políticas tradicionales para disminuir el desempleo en la población activa y favorecer el crecimiento del empleo. Pero dichas políticas, en general, fracasaron. En la segunda parte de esta exposición, trataré sobre las nuevas orientaciones que se exploran, entre ellas la reducción del tiempo de trabajo. 2.- EL CRECIMIENTO Y LA DINAMICA DEL EMPLEO EN EE.UU. Y EN EUROPA Comenzaremos analizando el crecimiento y la dinámica del empleo en los EE.UU. y en Europa, a través de un examen de las siguientes cuestiones: a) cómo evolucionó la tasa de crecimiento, b) cómo evolucionó la tasa de empleo, y c) qué ocurrió con la productividad, que vincula a las anteriores variables. En el CUADRO N 1 se presentan las tasas de crecimiento anuales, durante varios períodos, del PBI, de la productividad del trabajo y del empleo. Con respecto a los dos primeros períodos, los hechos son bastante conocidos: después de la primera crisis del petróleo, las tasas de crecimiento del PBI bajaron en todos los países, incluso en EE.UU. 6

3 Si se analiza la evolución durante los años 1970 y 1980, después de la primera crisis del petróleo, se puede calcular a partir de 1970 la tasa del crecimiento del PBI promedio, que fue casi exactamente la misma en Europa y EE:UU : 2,3 % y evolucionó en 2,5%. Esto significa que el crecimiento del PBI no explica el éxito de EE.UU., cuya tasa de desempleo está por debajo de un 5%, ni tampoco explica que tengamos en la Unión Europea una tasa de desempleo promedio del 11 %. La gran diferencia está dada por la dinámica del empleo, que fue mucho más pronunciada en EE.UU durante todos estos períodos y que mecánicamente deriva del nivel del crecimiento de la productividad del trabajo, que fue mayor en Europa que en EE.UU. Profundizando este análisis, podrían explicarse las cosas de otra manera diciendo que en Europa se favoreció a los que ya tenían empleo, mientras que en EE.UU se arbitró en favor de los desocupados. Nos hallamos, de esta forma, ante dos modelos extremos: a) El modelo de EE.UU., donde entre los dos tercios y los tres cuartos del aumento de la masa salarial global de la economía derivó de la creación de empleos, es decir se sacrificó el aumento de los salarios individuales en favor de la creación de empleos. b) El modelo de los países que están en el otro extremo, como el Reino Unido y Francia, donde el aumento de la masa salarial de casi el 90% o más, se destinó al aumento de los salarios individuales y lo restante -menos del 10%- a la generación de nuevos empleos. Por lo tanto se favoreció a los que ya tenían empleo y se crearon menos empleos nuevos. En Francia y el Reino Unido, durante los años 1970 y 1980, quienes ya tenían un empleo (los insiders ), parecen haber acaparado el crecimiento en su favor, en detrimento de los desempleados (los outsiders ). Otros países, como Alemania y Japón, adoptaron -durante los años 1970 y una posición intermedia, sacrificando la creación de empleo, pero con mayor equilibrio. Cómo se pueden explicar, después del análisis de estos datos, las diferencias entre Europa en general y EE.UU? Qué ocurrió en EE.UU que permitió lograr un éxito en términos de lucha contra el desempleo? De acuerdo con los datos disponibles, el primer factor fue la política macroeconómica, que tuvo un papel muy importante durante los años 1970 y 1980, y el segundo factor fue la flexibilización del mercado laboral. 3.- LAS POLITICAS MACROECONOMICAS IMPLANTADAS EN 7

4 EE.UU. Durante los años 1980, la política implementada por Ronald Reagan contribuyó a un crecimiento bastante importante de la economía. Pero esta política constituyó en cierta forma una paradoja, pues sus fundamentos teóricos eran los de la economía neoclásica de la oferta, pero sus efectos reales fueron los que describe la teoría keynnesiana. La política de Reagan registró una baja importante en los impuestos y un notable aumento en los gastos públicos destinados, sobre todo, al sector militar. Esta política macroeconómica provocó, como consecuencia, un importante déficit presupuestario y un efecto multiplicador sobre la demanda efectiva. Por ese motivo puede afirmarse que los mecanismos keynnesianos tradicionales desempeñaron un papel de suma relevancia en el funcionamiento y desempeño de la economía estadounidense durante el período analizado. La consecuencia fue también un alto déficit fiscal y comercial, pero todo anduvo bastante bien en lo relativo al nivel empleo La flexibilidad del mercado laboral El otro factor, que es estructural, fue la flexibilidad del mercado laboral y especialmente la flexibilidad del salario de los trabajadores menos calificados. Existe en EE.UU un salario mínimo general que ha bajado un 30% en términos reales entre 1980 y Es decir que los trabajadores menos calificados perdieron más del 30% de su poder adquisitivo. Esto permitió crear muchos empleos, sobre todo en actividades de servicios con menor calificación y menor paga, lo cual se consideró un éxito en términos de lucha contra el desempleo. Pero si se considera más en detalle lo que realmente ocurrió, este éxito debería ponderarse con sumo cuidado. El primer punto -que es bastante conocido- es que aumentó el número de trabajadores pobres, cuyos ingresos no alcanzan la línea de pobreza. En 1995 casi un 7% de los trabajadores norteamericanos tenían un ingreso por debajo de la línea de pobreza. Otro elemento lo constituyó el hecho de que entre estos trabajadores pobres muchos tienen un empleo de tiempo completo, es decir que el bajo nivel de ingreso no deriva sólo del trabajo a tiempo parcial. Pero lo más grave y paradójico es que, a pesar de esta cuota baja del salario mínimo y en general de los ingresos de los trabajadores menos calificados y de los más pobres, durante la década de 1980 aumentó la tasa desempleo de las personas con menor calificación. 8

5 Si se calcula la evolución, durante los años 1980, del cociente entre la tasa de desempleo de quienes tienen una calificación menor o igual al bachillerato (high school) y la tasa de desempleo de quienes poseen un título universitario, puede apreciarse que dicho cociente es más importante en EE.UU que en Alemania, Francia, Italia y Japón. Pero esta relación sólo es más alta para EE.UU. en términos relativos, dado que tanto en EE.UU como en Europa, y en la mayor parte de los países, son las personas de menor calificación las que resultan más afectadas por el desempleo. Pero hay algo aún más grave y es que, a pesar de la flexibilidad del mercado laboral, los valores de la relación entre las tasas de desempleo de las personas menos calificadas y las correspondientes a las personas calificadas, han aumentado sustancialmente en EE.UU., lo que indica un empeoramiento de la situación relativa de las personas con menor calificación en el mercado laboral americano Los focos de la problemática laboral Un último elemento que se agrega a los anteriores es que en EE.UU. no resulta suficiente analizar las tasas de desempleo, dado que existe un desempleo oculto bastante importante. Debe analizarse también cómo evolucionaron las tasas de actividad, lo que implica dividir el número de las personas que están en el mercado laboral ya sea empleadas o buscando un empleo- por el conjunto de la población. Si se toman las personas menos calificadas, con un nivel de calificación inferior al bachillerato (high school), se verifica que la tasa de actividad de los adultos mayores de 25 años ha disminuido de una manera significativa (desde un 72% en 1980 a un 66% en 1993). Esto significa un sensible aumento del desempleo por desánimo, de quienes se resignan a no tener empleo y abandonan la búsqueda de inserción laboral. La tasa de actividad de los hombres con menor calificación en EE.UU., es la más baja de los países del Occidente. Esto, que no está registrado en las cifras del desempleo oficial, ni considerado en las estadísticas, constituye un problema social importante. El profesor Richard, de la Universidad de Harvard, ha escrito un interesante artículo explicando los límites del modelo de flexibilización americano y mostrando que existe una significativa correlación entre el aumento de las desigualdades sociales, los egresos del mercado laboral de los obreros menos calificados y el aumento del número de presos y de la delincuencia en EE.UU. Así pues, si bien EE.UU. presenta una tasa de desempleo baja, esto no refleja la realidad del mercado laboral, ni los problemas sociales subyacentes. 9

6 4.- LAS POLITICAS MACROECONOMICAS IMPLANTADAS EN EUROPA Después de analizar el caso de los EE.UU., veremos a continuación qué ocurrió en los países europeos y cómo se explica el elevado nivel de la tasa de desempleo. El aumento del desempleo en Europa se manifestó en tres etapas : - Hubo un pronunciado aumento después de la primera crisis del petróleo en Otro gran aumento después de la segunda crisis del petróleo en 1979 / Finalmente, hubo un tercer aumento significativo del desempleo al comienzo de la década de Se puede decir que al inicio de cada década, Europa fue afectada por una crisis que aumentó el desempleo y que éste no pudo disminuirse después o disminuyó de una manera muy débil Las etapas del aumento del desempleo Parece oportuno analizar con mayor detalle las características de cada una de las referidas etapas de aumento del desempleo en las últimas décadas ) La primera crisis del petróleo (1974) La primera crisis del petróleo provocó una baja muy importante en las tasas de crecimiento y una notoria disminución en los niveles de aumento de la productividad. Como los salarios continuaron aumentando al mismo ritmo que en la década de 1960, se acrecentó el desempleo y se produjeron situaciones de tensión en la economía; pues, para mantener sus tasas de beneficio, las empresas europeas tuvieron que aumentar sus precios, dando lugar a la situación de stand-inflación. La coincidencia de alta inflación con fuerte desempleo constituyó un fenómeno bastante nuevo respecto de las décadas anteriores y, especialmente, de la década de ) La segunda crisis del petróleo ( ) Al inicio de la década de 1980, la segunda crisis del petróleo agravó la difícil situación preexistente. Este agravamiento se manifestó en todos los países 10

7 europeos, en algunos más que en otros, como Alemania y Francia o algo más tarde como el caso de Italia, que reorientaron sus políticas económicas con la prioridad de luchar contra la inflación. La mayor parte de los países desarrollaron también políticas de indexación de los salarios. Desde 1980 en adelante hubo un aumento importante en los salarios, pero el hecho de que la tasa de beneficios haya alcanzado, al final de esa década, el nivel que tenía antes de la primera crisis del petróleo, indica que pudieron atemperarse los efectos negativos del aumento en los salarios sobre la rentabilidad de las empresas ) El entorno político y económico en la década de 1980 Otro de los problemas de la década de 1980 estuvo dado por los cambios producidos en el entorno político y económico. En lo económico, un problema importante en muchos países fue el aumento de las tasas de interés. Se trató de un fenómeno nuevo en Europa, donde las tasas de interés reales eran tradicionalmente negativas. Dicho aumento de las tasas de interés provocó un aumento de la deuda de las empresas y de los gobiernos, que se hallaban sumamente endeudados. En los diferentes países europeos, el aumento de las tasas de interés superó a las tasas del crecimiento del PBI, aumentando de este modo el cociente de la deuda sobre el PBI, con lo que la carga de la deuda aumentó en forma significativa. Como consecuencia, entraron en una situación dificultosa aquellas empresas que se habían endeudado fuertemente durante la década de Con relación a la política estatal, a partir de 1980, los países europeos implementaron políticas presupuestarias bastante restrictivas que perduran hasta la actualidad, debido a la deuda y a los déficit presupuestarios acumulados durante la década anterior. De esta forma puede afirmarse que las políticas macroeconómicas en Europa fueron neutralizantes, a diferencia de lo que ocurrió en EE.UU. donde fueron sumamente activas. La generalización de las políticas neutralizantes en los países de Europa respondió también a un hecho importante ocurrido en el entorno político, como fue la construcción de la Comunidad Europea y la intolerancia de ésta con relación a los posibles desvíos de las políticas orientadas a la reactivación económica ) El aumento del desempleo a comienzos de la década de 1990 En 1991 se firmó el Tratado de Maastrich, que impone criterios restrictivos sobre 11

8 las políticas presupuestarias aplicables -por los países miembros- una vez iniciada la última fase de la construcción de la Comunidad Europea, que es la fase de la moneda única. Para ingresar en esta última fase, los países no deben tener un déficit presupuestario superior al 3% del PBI y el cociente de la deuda pública sobre el PBI no debe superar el 60%. En la actualidad, con excepción de Luxemburgo y Portugal, ninguno de los países cumple con dichos criterios. Tomando, por ejemplo, sólo los casos de Francia y Alemania, se observa que ambos experimentan problemas importantes para acotar su déficit al 3% exigido, y Alemania en particular tiene un cociente deuda/pbi muy superior al 60%. Todo esto provoca grandes esfuerzos, en todos los países, para la implementación de políticas restrictivas dirigidas a disminuir los déficit. La recesión ocurrida al comienzo de la presente década fue la más importante para la mayoría de los países europeos después de la Segunda Guerra Mundial y fue aún más importante que la provocada por las crisis del petróleo. Las restricciones impuestas por el sistema monetario europeo limitaron notablemente las posibilidades de los gobiernos para enfrentar la recesión con políticas presupuestarias o monetarias. A raíz de la reunificación alemana, al inicio de esta década, el Bundesbank fijó elevadas tasas de interés, con lo que los demás países europeos tuvieron que fijar también sus tasas de interés al mismo nivel, o a un nivel más alto, para mantener los tipos de cambio. Hubo dos países que, al no poder seguir la evolución de las tasas, quedaron en 1992 fuera del sistema monetario: el Reino Unido e Italia ) Las políticas de empleo implementadas La mayor parte de los países trataron de desarrollar políticas de empleo a través de medidas que actuaran directamente sobre el mercado de trabajo; por ejemplo, la flexibilización del contrato laboral. Para tomar un ejemplo extremo, podemos referimos al Reino Unido de Mrs.Tatcher, pero también a otros países como Francia, Italia y Alemania, que emprendieron sus propios esfuerzos para implementar una flexibilización del mercado laboral. Cabe destacar que la mayor parte de los países europeos destinaron una parte significativa de sus PBI a las políticas de empleo, a diferencia de EE.UU que dedicó aproximadamente sólo un 0,5%. El país que realizó el esfuerzo más importante fue Suecia, que dedicó el 5% de su PBI a las políticas del empleo durante la década de Entre las diferentes medidas que se adoptaron, sobre todo durante los años 1970, 12

9 se destacan también las políticas de subvención, lo que produjo graves problemas en el Reino Unido, Francia, Alemania y Suecia. Durante los años 1980, continuaron las subvenciones en algunos países, pero aparecieron otras medidas como las jubilaciones anticipadas en Francia e Italia, que tuvieron como finalidad disminuir la población activa, retornando así a un esquema que se creía ya superado, Lo que ocurrió fue que disminuyó la población activa, sobre todo de los mayores de 55 años, mientras que los jóvenes permanecieron más tiempo en los sistemas educativos, lo que dio lugar a un descenso de la tasa de actividad de dicho segmento poblacional. Otra de las políticas desarrolladas en Alemania, Francia y Suecia fue la de los empleos temporarios subvencionados en asociaciones de interés público, en los servicios a la comunidad y en ciertas entidades privadas con fines sociales. En algunos países y zonas -por ejemplo, en la ex Alemania del Este- estos empleos cumplen un importante rol social. Para tener una idea de la importancia de estas políticas, tomando el caso francés, se estima que durante la década de 1980, por cada año, se beneficiaron entre y de personas con alguna de ellas: una jubilación anticipada, un empleo subvencionado, un contrato de formación en la intendencia etc. En la ex Alemania del Este, se estima que entre 1989 y 1994, es decir durante los primeros cinco años de la reunificación, el 57% de la población total se benefició con alguna de dichas políticas. Dado que las referidas políticas no exhibieron niveles satisfactorios de eficacia para disminuir el desempleo, los países tratan de explorar nuevas orientaciones. 5.- LAS NUEVAS ORIENTACIONES DE LAS POLITICAS EN EE.UU. Y EN EUROPA Las nuevas orientaciones en los EE.UU. Respecto de las nuevas orientaciones de las políticas relativas al empleo, EE.UU. implantó dos medidas importantes a comienzos de 1990: a) La reforma de la protección social b) El incremento del impuesto negativo. En lo relativo a la protección social, puede decirse que la administración de Clinton se constituye -en alguna medida- en una paradoja democrática, pues aceptó una reforma propuesta por los republicanos que provocará cambios sustanciales en el seguro de bienestar y en las ayudas sociales. Estos cambios implican ayudas sociales como contrapartida de un trabajo, y la supresión de la ayuda social más importante, la ATFDC (ayuda a las mujeres 13

10 que son sostén de familia) -que cubría a más de de personas- para reemplazarla por una ayuda más baja, cuya duración máxima -durante toda la vida- es de cinco años y tras los cuales hay que participar en programas especiales de trabajo. La segunda reforma importante fue el incremento del impuesto negativo (Earned Income Tax Credit). Se trata de una ayuda social destinada a quienes ya tienen un empleo, como complemento a los ingresos del trabajo, pero proporcional a éstos hasta un cierto nivel. El esquema funciona de la siguiente manera: Hasta los u$s de salario, la ayuda es proporcional al salario y equivale al 30% de éste. Esto significa que cuanto mayor es el salario, más complemento se cobra. La proporción crece con una leve pendiente hasta los u$s , y luego desciende hasta anularse en los u$s de ingresos laborales. La idea es que no se debe actuar sobre los mecanismos del mercado de trabajo, sino que se los debe aceptar aunque ello implique una baja del salario mínimo. Los desequilibrios sociales emergentes de las fuerzas del mercado laboral se compensan con ayudas que no deben alterar el funcionamiento espontáneo de dicho mercado. Normalmente, esta ayuda no desanima al trabajo, y su prestación está proporcionada de modo que no altere ni perjudique los mecanismos del mercado laboral. Resumiendo el modelo adoptado por EE.UU., puede decirse que se basa en tres pilares: - Una flexibilidad prácticamente total en el mercado laboral - Una política macroeconómica activa que compense las recesiones estructurales - Una red mínima de ayuda a los pobres Sin perjuicio de los logros exhibidos por este modelo, se reconoce en EE.UU. que -al igual que en otros países- el mismo ha fracasado debido a un factor fundamental: el sistema educativo. Se perciben problemas importantes en la capacitación de los recursos humanos. Si bien las universidades tienen un nivel bueno, la enseñanza secundaria ( high school ) imparte, en muchos casos, una educación de baja calidad. Se manifiesta entonces una toma de conciencia del fracaso del sistema educativo y de que las cosas no funcionan tal como las prescribe la teoría del capital humano, la cual sostiene que se puede dejar la educación a cargo del mercado y que las inversiones se harán en función del rendimiento del capital humano. Las evidencias empíricas muestran que, en la realidad, las cosas no funcionan tan así. 14

11 Diversos estudios estadísticos indican que, comparados con los de otros países, los desempeños de los alumnos estadounidenses son inferiores en disciplinas como matemáticas y física. El ex-ministro de Trabajo Robert Reich promovió una ley para tratar de mejorar la capacitación, favoreciendo el desarrollo y la certificación de las calificaciones adquiridas en las empresas Las nuevas orientaciones en Europa El desafío europeo actual se focaliza en encontrar nuevas soluciones que sin aumentar demasiado las desigualdades- puedan disminuir el desempleo. Como consecuencia, las nuevas orientaciones se presentan a través de dos vertientes: a) la reducción del tiempo de trabajo, y b) el desarrollo y la monetización de actividades de servicios comunitarios. Por el momento, tales intentos no parecen haber resultado demasiado exitosos. Desde el comienzo de la década de 1990 las tasas de crecimiento son muy débiles. La tasa de crecimiento promedio en Italia, el Reino Unido y Francia ha sido del 1%, habiendo fracasado los intentos de políticas activas de empleo. El problema se formula hoy en términos de cómo obtener el nivel máximo de empleo con una gran cantidad de trabajo que deriva de una gran cantidad de producción global. En el CUADRO N 2 se presenta la situación de diversos países europeos con relación al tiempo de trabajo. La primera columna indica la cantidad promedio de horas de trabajo anual de los empleos de tiempo completo. Se observan diferencias bastante importantes entre los países. El mayor valor corresponde al Reino Unido, con casi horas de trabajo por año. De acuerdo al cuadro, Italia se ubica en el extremo opuesto, al exhibir la menor cantidad de horas de trabajo por año (1.700), mientras que Alemania, Holanda y España tienen también valores bastante bajos en el régimen de tiempo completo. Cuando se analizan las tendencias en todos los países se observa una disminución del tiempo de trabajo durante la década de Sin embargo, en el Reino Unido y en EE.UU hubo una tendencia contraria; pues, en el primer caso, el valor aumentó en unas 85 horas por año. En la segunda columna se presentan las horas de trabajo por semana, incluyendo empleos de tiempo completo y de tiempo parcial. Se observa aquí que los tiempos son bastante bajos, y que en Europa en términos generales- no se trabajaría demasiado. 15

12 Un caso extremo sería el de Holanda, con menos de 32 horas, y el Reino Unido con un tiempo de trabajo semanal bastante bajo con relación al anual. Dichas diferencias surgen de la inclusión del trabajo a tiempo parcial. Cuando se considera la proporción de empleos de tiempo parcial para las mujeres y para el total de la población laboral (varones y mujeres), se observan diferencias importantes entre los países. Como caso extremo podemos considerar a Holanda, donde dos tercios de las mujeres trabajan a tiempo parcial así como el 37,4% del total de los trabajadores; y en Suecia y el Reino Unido, casi la mitad de las mujeres trabajan a tiempo parcial. Otro hecho para destacar es lo que ocurre al sur de Europa, en países como Italia y España, donde el tiempo parcial está menos desarrollado, en parte, porque la tasa de actividad de la mujer es más baja. De esta forma encontramos una correlación entre la tasa de actividad de las mujeres y el tiempo parcial. Esto aclara también otros factores como, por ejemplo, que el reparto de los empleos en la economía no responde sólo a la modificación del tiempo de trabajo, sino también a la modificación de la vida activa. Puede apreciarse que las tasas de actividad de las personas mayores de 55 años, en ciertos países como Italia, Alemania, Francia y Holanda son bastantes bajas. En Italia y Holanda, más de los dos tercios de la población ya no trabaja a partir de los 55 años. Estos fenómenos fueron provocados por las políticas de jubilación anticipada, que tuvieron una notable repercusión en Alemania, Francia e Italia. En España, Suecia y el Reino Unido siguen trabajando gran cantidad de personas mayores de 55 años. Se pueden distinguir modelos que derivan de las diferentes categorías sociodemográficas del empleo, es decir de cuál es el pacto social implícito en el reparto de empleo por categorías sociodemográficas. Distinguimos tres categorías: los jóvenes, los ancianos y las mujeres. Con respecto a los jóvenes, Francia e Italia tienen el record de las tasas de actividad más bajas dentro de los países de la OCDE. En cambio son altas las tasas de actividad en Alemania y el Reino Unido. En relación a las mujeres, las tasas de actividad son bajas en España e Italia, medias en Alemania y Francia, y altas en Suecia, Holanda y el Reino Unido; es decir en los países del norte de Europa. Finalmente para la categoría de los ancianos las tasas de actividad son bajas en Holanda, Francia, Italia y Alemania, medias en el Reino Unido y altas en Suecia y España. Haciendo una síntesis de los diferentes modelos de reparto de empleo, la 16

13 modificación del tiempo de trabajo, y contemplando también la forma en que se reparten entre las categorías socio-profesionales, pueden agruparse los países en función de tres modelos diferenciables: Un modelo bastante igualitario que es el de Holanda, donde la tasa de actividad de las mujeres es alta, el tiempo de trabajo anual y semanal es bajo y donde los empleos de tiempo parcial son muchos. Un modelo intermedio entre los dos polos, el de Alemania. Un modelo con notables desigualdades, como el de Italia, donde las tasas de actividad de las mujeres son débiles, las de los jóvenes son bajas y el tiempo parcial está escasamente desarrollado. Estos modelos derivan de los pactos sociales implícitos -que están relacionados con las distintas culturas- respecto de la posición de las mujeres, los jóvenes y los ancianos, así como con el tipo de mercado o desarrollo laboral. Pero, en parte, estos modelos provienen también de la elección explícita de las medidas que fueron implementadas por los actores del mercado laboral. Y esto es lo que quiero explicar tomando tres países como ejemplos: Holanda, Alemania y Francia El caso de Holanda El caso de Holanda es bastante interesante, pues tiene el record de empleos a tiempo parcial y también un tiempo de trabajo semanal bastante bajo en los empleos a tiempo completo, de 38 horas, al menos en algunos sectores. Para analizar cómo se llegó a esta situación, es necesario remitirse a su historia durante los últimos 15 años. En 1982, la tasa de desempleo era muy alta, más del 11%, el doble que en Alemania y mucho más que en el Reino Unido y Francia en ese período. Esta situación tuvo un fuerte impacto social y dió lugar a la firma del Convenio de Wasniarga entre los sindicatos, el gobierno y las cámaras empresarias. El gobierno y las empresas se comprometieron a fomentar, facilitar y desarrollar el empleo y, como contrapartida, los sindicatos aceptaron mayor flexibilidad y moderación salarial, con lo que se aumentaban los puestos de trabajo y no los salarios. En lo relativo al tiempo de trabajo, el gobierno no intervino directamente; no hubo una ley para disminuirlo, pero se fomentó su reducción, por ejemplo, contratando a jóvenes a tiempo parcial para el sector servicios. 17

14 Los sindicatos y la cámaras empresarias firmaron convenios para disminuir progresivamente, a mediano plazo, el tiempo de trabajo semanal a 38 horas y luego a 36. Se desarrolló en forma importante el trabajo a tiempo parcial y, desde este punto de vista, fue un éxito. Ahora se observan los límites de esta política que se puede resumir en que los sindicatos aceptaron la flexibilización y los salarios más bajos a cambio de una disminución del tiempo de trabajo. En los diferentes sectores, dicha disminución se ha detenido en las 38 horas. Recientemente hubo un interesante convenio entre Philips (una gran empresa en Holanda) y los sindicatos minoritarios, que acordaron no disminuir el tiempo de trabajo laboral, pues preferían los aumentos de salario El caso de Alemania En el caso alemán también hubo una reducción importante del empleo en 1980 y Al igual que en los casos de Francia y Holanda, se firmaron convenios entre las empresas y los sindicatos. Esto ocasionó numerosas huelgas y paros durante la década de 1980, sobre todo en el sector metalúrgico, porque su prioridad estaba en las 35 horas semanales. Hubo resistencias por parte de las empresas pero, finalmente, se redujo el tiempo de trabajo semanal de 38 horas a 35, pero con mayor flexibilidad. Un ejemplo es el convenio con la empresa Volks Wagen entre 1993 y Frente a las perspectivas de despido de personas en 1993, los sindicatos firmaron un convenio para disminuir el tiempo de trabajo y, como contrapartida, aceptaron una baja de salarios, mayor flexibilización laboral (por ejemplo, que se trabaje los sábados el mismo tiempo que el resto de la semana). De esa manera se pasó a 28,8 horas semanales, con una semana de cuatro días, una baja del salario de un 20% y mayor flexibilidad El caso de Francia El caso francés es particular, comparándolo con los otros dos casos mencionados, dado que el Estado siempre desempeñó un papel importante; especialmente en lo relativo al tiempo de trabajo. Ya en 1936 el gobierno del Frente Popular había disminuido el tiempo de trabajo semanal a 40 horas, y una de las razones invocadas fue la disminución del desempleo. Cuando llegó el presidente Mitterand al poder en 1981, estaba escrito en la 18

15 Plataforma Socialista que se debía llegar a las 35 horas semanales de trabajo en el mediano plazo. Inmediatamente disminuyó el tiempo de trabajo legal de 40 a 39 horas semanales, pero como esta medida no tuvo los resultados esperados, la cuestión se constituyó en un trauma para los sucesivos gobiernos de izquierda que no modificaron nada con relación al tiempo de trabajo. Fue un gobierno de derecha el que, en el año 1993, implementó la ley más importante en esta cuestión llamada Ley de Derubián (lleva el nombre de un diputado de derecha), que otorgaba reducciones de cuotas empresariales durante 7 años para las empresas que aceptaran reducir el tiempo de trabajo en más del 10% sin disminuir los salarios. La solución francesa consiste, entonces, en que el Estado paga el costo de la reducción del tiempo de trabajo. De acuerdo con las estimaciones oficiales, el costo de cada empleo creado a través de esta ley equivale a unos cinco (5) salarios mínimos mensuales, lo que comparado con lo que le cuesta un desempleado a las finanzas públicas y a la sociedad en general, resulta favorable desde una perspectiva costo/beneficio. El problema es que, por el momento, no hubo suficiente número de empresas que hayan tenido en cuenta esta ley, con lo que se verifica que la existencia de la ley no basta para producir la reducción en el tiempo laboral. Hubo otra ley relativa a la implementación del trabajo a tiempo parcial, que otorgaba también reducciones a las cuotas empresariales para que resultara más interesante a las empresas ofrecer empleos de tiempo parcial y no de tiempo completo Los efectos de las medidas Los efectos de las referidas medidas sobre el nivel de empleo son difíciles de estimar. Una síntesis producida por la OIT en 1996 concluyó afirmando que los efectos no fueron, en general, demasiado significativos. Pero como las medidas son variadas, no es fácil generalizar. Lo que observamos en los casos holandés y alemán es que las bajas en el tiempo de trabajo tuvieron características defensivas, es decir que los sindicatos aceptaron dichas reducciones para evitar los despidos. Pero a la vez se verifica que, con la reactivación de la economía, muchas empresas vuelven al tiempo de trabajo anterior y al nivel inicial de los salarios. Esto quiere decir que, de no mediar un incentivo exterior (y este incentivo puede ser el Estado), se trata de medidas de corto plazo, dado que tanto las empresas como los sindicatos prefieren volver a situaciones anteriores. Sin analizar la teorías económicas que explican que para las empresas resulta 19

16 bastante costoso reducir el tiempo de trabajo, se puede comprender fácilmente el punto de vista de las empresas y de los empleados. Pero ello muestra también los límites de la solidaridad de quienes tienen un empleo (los insiders ) frente a quienes no lo tienen (los outsiders ). 6.- UNA SINTESIS DE LOS MODELOS BASADOS EN LA REDUCCION DEL TIEMPO DE TRABAJO Para concluir con la cuestión del tiempo de trabajo podemos decir que la tendencia a la disminución se mantendrá a largo plazo en todos los países, pero a través de dos modelos distintos El primer modelo: La manera más simple, ilustrada por el caso holandés, consiste en disminuir el tiempo de trabajo mediante la implementación del trabajo a tiempo parcial. Pero esta solución no es una muy solidaria, pues los que trabajan a tiempo parcial, aun cuando cobren el mismo salario por hora, percibirán menos ingresos debido al tiempo reducido de trabajo. Por otro lado, el tiempo parcial afecta -por el momento- a los empleos menos calificados. En Europa es raro encontrar un ejecutivo que trabaje a tiempo parcial. De esta forma, quienes aceptan el tiempo parcial aceptan en cierta forma sacrificar sus carreras y, si esto afecta sobre todo a las mujeres. Ustedes podrán obtener sus propias conclusiones acerca de lo que puede suceder El segundo modelo: La segunda solución es más solidaria. Se trata de disminuir el tiempo de trabajo para todas las personas. Como la implementación de este modelo es mucho más compleja que la del anterior, requiere la intervención estatal. Como ya se ha visto en el caso holandés, donde se implementaron las dos soluciones, la puesta en práctica de este segundo modelo suele trabarse a causa de los intereses, las actitudes y las preferencias de los empresarios y de los asalariados. 7.- LAS PROPUESTAS DE MODA Los referidos dos modelos de reducción del tiempo de trabajo pueden vincularse con algunas propuestas que hoy están de moda, como son el desarrollo de los servicios y la monetización de ciertas actividades comunitarias. Con respecto al desarrollo de los servicios comunitarios, conocen ustedes el libro 20

17 de Rifkin y el tema del fin del trabajo. Se propone allí desarrollar y monetizar ciertas actividades y servicios orientados a mejorar la calidad de vida de la comunidad. Desde mi punto de vista, el peligro de esta solución es el mismo que el del desarrollo del tiempo parcial, y las dos soluciones presentan el peligro de una sociedad dual. En Francia hay una ley del año 1993, que impuso el cálculo del tiempo de trabajo sobre un año y no sobre una semana. Cuando hablamos de la flexibilidad laboral, está la posibilidad para los empresarios de fijar libremente el tiempo de trabajo semanal. Por ejemplo, en el caso de Volks Wagen, los trabajadores aceptaron en función de las dinámicas necesidades de la empresa- trabajar desde 28 horas hasta 38 horas por semana. En algunas empresas de Francia se puede trabajar entre 30 y 50 horas semanales, porque el cálculo se hace con base en un año, y esto constituye una importante y nueva forma de flexibilización desde el punto de vista empresarial. Uno de los problemas que se plantean es la relación entre la renta y el trabajo. Algunos economistas proponen desvincular la renta del trabajo, pues como afirman que el trabajo desaparecerá paulatinamente, ya no debería ser el valor principal de la economía. Para mí estas son utopías de largo plazo que pueden ser peligrosas, pues pasará mucho tiempo antes de alcanzar las condiciones políticas que tornen viables estas soluciones. Y el peligro es que esto provocó soluciones intermedias de las que ya hemos hablado, de trabajo a tiempo parcial con bajos salarios para algunos, y de tiempo pleno muy bien pago para otros. Soy un poco crítico con las ideas del fin del trabajo y con la desvinculación de la renta y el trabajo, pues los estudios sociológicos realizados en Europa muestran que el trabajo sigue siendo un valor fundamental. Y eso seguramente no ha de cambiar durante los próximos cinco o diez años. De acuerdo con esto, yo creo en una solución más solidaria: hacerlo de una manera progresiva, disminuyendo el tiempo de trabajo para todos. Pienso que la propuesta de la renta universal para todos, cualquiera sea su posición laboral, es decir otorgar un salario mínimo, un ingreso mínimo a todos, excluye a los Estados que son los que deben ser consultados en políticas activas de empleo. Por otra parte, estas ayudas no van a resolver el problema, pues mantienen a mucha gente en una situación difícil. Los países que bloquean la lucha contra el dumping social son los desarrollados, como EE.UU. o el Reino Unido. Por ejemplo, la Comunidad Europea quiso implementar un tiempo de trabajo legal máximo de 48 horas semanales, y el 21

18 Reino Unido se negó a suscribirlo. Para concluir, y reiterando lo que he desarrollado, la tendencia en el futuro a la reducción del tiempo de trabajo se mantendrá con base en dos modelos: a) El modelo holandés que no es muy solidario, con empleos de tiempo parcial, que afectan sobre todo a las mujeres y a las personas menos calificadas, y que resulta regresivo con respecto a las tendencias posteriores a la Segunda Guerra Mundial. b) El otro modelo, que se presenta como una solución más solidaria, que consiste en disminuir el tiempo de trabajo para todos, y que como es difícil de implementar -debido a los intereses, actitudes y preferencias de los empresarios y de los trabajadores- requiere la intervención estatal. El peligro de estos dos modelos es que proponen una solución general sobre una sociedad dual, es decir a dos velocidades, con empleos a tiempo completo bien pagos y otros a tiempo parcial con bajos salarios. Finalizo con esta conclusión: la solución consiste en repartir el empleo en todo el sector productivo. 22