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1 DNP NOTA TÉCNICA 1 DESCRIPCIÓN DE LOS PRODUCTOS A ENTREGAR POR PARTE DE LOS ESTRUCTURADORES EN LA ETAPA DE PRE FACTIBILIDAD DEL PROYECTO PARA LA REALIZACIÓN DE LAS JUSTIFICACIONES DEL PROYECTO Participación Privada en Infraestructura Versión Preliminar

2 Contenido 1. Dentro de los estudios técnicos Dentro de los estudios legales Dentro de los estudios financieros Dentro de las labores comerciales

3 Nota Técnica 1 Descripción de los Productos a entregar por parte de los estructuradores en la Etapa de Prefactibilidad del Proyecto para la realización de las justificaciones del proyecto. Esta guía busca que la estructuración de los proyectos sea integral, es decir a través de la metodología de las cinco justificaciones, el proyecto pueda ser claramente presentado y justificado en un solo documento con una clara línea argumentativa. Sin embargo, la calidad de estas justificaciones depende en gran medida de la calidad de productos técnicos específicos que realiza el equipo de estructuración. La siguiente recopilación de estos productos no es exhaustiva, no obstante los productos mencionados son suficientes para la elaboración del documento de justificación bajo la metodología de los cinco casos. Vale la pena resaltar que no hay necesariamente una relación directa entre los productos de soporte y cada justificación, en vista que un solo producto específico puede ayudar a la argumentación de la justificación estratégica, económica y financiera, como los estudios de demanda. 1. Dentro de los estudios técnicos Definición del alcance del proyecto seleccionado El objetivo principal de este producto es lograr una adecuada descripción del proyecto y dar la información suficiente para lograr la elegibilidad del proyecto en iniciativas privadas o complementar la información analizada por la entidad en iniciativas públicas. Como mínimo deberá describir cuál es la necesidad a satisfacer, describir la población beneficiada, y las actividades o servicios que asumiría el contratista. Este producto es el eje fundamental del proyecto y de la justificación estratégica del mismo, ya que define claramente temas estructurales como localización, cobertura, necesidades técnicas, demanda, tarifas, mecanismos de explotación comercial, etc. Adicionalmente, en proyectos muy grandes se debe establecer la conveniencia de utilizar unidades funcionales. Para hacerlo debe tener en cuenta los principios básicos de una unidad funcional determinados por el decreto 1467 de 2012, como monto mínimo de inversión, que su ejecución podría haberse realizado de manera independiente y autónoma, y que la unidad que se va a remunerar debe poder cumplir con niveles de servicio y estándares de calidad previstos para la misma. Especificación de requerimientos y estándares técnicos, de ingeniería, diseño, operación y mantenimiento del proyecto seleccionado Al ser una etapa inicial, esta busca establecer posibles soluciones técnicas frente al alcance del proyecto. Como en la mayoría de asociaciones público privadas tanto el diseño como la construcción serán responsabilidad del socio privado quien determinara en la etapa de pre construcción del contrato el diseño definitivo del proyecto, el estructurador buscará determinar una línea base de requerimientos 2

4 mínimos sobre los estándares técnicos que el posible contratista deberá utilizar en sus diseños. En etapa de pre factibilidad el estructurador como mínimo deberá realizar un compendio de los estándares y requerimientos técnicos adecuados para el tipo de proyecto. Esta recopilación deberá incluir los manuales técnicos que sobre la materia hayan emitido las autoridades nacionales y territoriales, los manuales y guías establecidas por los respectivos gremios técnicos o la academia y las mejores prácticas internacionales que se hayan implementado en otros países. Definición de niveles de servicio esperado, indicadores de desempeño y disponibilidad El estructurador debe ayudar a la entidad pública a determinar cuál es su meta frente al nivel de servicio que espera proveer y cómo va a medir el servicio que preste el contratista. Para ello debe ofrecer en etapa de viabilidad una batería inicial de indicadores que son utilizados con frecuencia en contratos similares para determinar su pertinencia. Dada la novedad de la Ley de Asociaciones Publico Privadas, el Departamento Nacional de Planeación apoya a las entidades públicas facilitando baterías estándar de indicadores para los sectores de vías, aeropuertos, hospitales, edificaciones públicas y centros educativos, todas éstas desarrolladas por consultores internacionales con comprobada experiencia en el desarrollo de proyectos de este tipo. Así, es labor del estructurador determinar cuáles de los indicadores propuestos son pertinentes y se acoplan mejor a las necesidades de la entidad pública y del proyecto. Desarrollo de un modelo de costos detallado del proyecto seleccionado En esta etapa se debe realizar una estimación inicial de los costos de inversión, operación y mantenimiento y sus proyecciones. Al estar en una etapa preliminar los estructuradores deberán usar como referencia los costos de proyectos similares recientemente desarrollados, o establecer un proyecto de referencia que permita realizar una aproximación a los costos del proyecto. Desarrollo de estudios de sub-suelo, geotécnicos, topográficos, de redes, etc. relevantes En esta etapa se debe describir y analizar la pertinencia de todos los estudios de ingeniería necesarios para el desarrollo del proyecto. El número de los mismos dependerá de las características técnicas del proyecto y de las responsabilidades que el contrato trasladará al contratista. El equipo técnico del estructurador deberá contar con la suficiente capacidad técnica para determinar de manera adecuada cuáles son los estudios de ingeniería suficientes que requiere el proyecto para no comprometer su viabilidad en el futuro. 3

5 También estos estudios están definidos por la información que el estructurador recopila sobre las necesidades de información en su dialogo con posibles contratistas y el inventario de estudios ya realizados para otros proyectos similares o relacionados que son de utilidad. Desarrollo de estudios de demanda Los estudios de demanda son fundamentales en proyectos financiados a través de tarifas o de la explotación económica de la infraestructura. En etapa de prefactibilidad se debe realizar una estimación inicial con base en la información disponible de corredores o proyectos cercanos, la experiencia de expertos en el tema o la información histórica disponible en bases de datos de carácter nacional o regional. Desarrollo de estudios de impacto social y medioambiental requeridos (Estudio de alternativas ambientales y Estudios de impacto ambiental) En esta etapa se debe determinar la necesidad del proyecto de contar con licencias ambientales, desarrollar estudios ambientales, determinar la necesidad de desarrollar consultas previas, establecer la estrategia y necesidades de socialización del proyecto frente a las comunidades afectadas, así, como los cronogramas frente a su desarrollo y entrega. Para los estudios medio ambientales se deben seguir los lineamientos establecidos por el decreto 2820 de 2010 para la obtención de la licencia ambiental del proyecto. Si el proyecto requiere una licencia ambiental es necesario la realización de un estudio de diagnostico ambiental de alternativas y de un estudio de impacto ambiental los cuales idealmente serán desarrollados en la etapa de factibilidad del proyecto. Frente a las consultas previas el estructurador deberá determinar si existe una minoría étnica en el área de influencia en el proyecto de acuerdo con los lineamientos del Decreto 1320 de 1998, y para realizarlo deberá obtener del Ministerio del Interior y de justicia una certificación de presencia o no de grupos étnicos. En caso de que la certificación demuestre la presencia de una minoría se debe establecer un cronograma para la realización de las consultas previas con los grupos étnicos certificados en etapa de factibilidad. Identificación (y si es pertinente obtención) de permisos y licencias requeridos Adicionalmente a los temas socio ambientales, los estructuradores deben analizar la pertinencia de obtener otros tipos de licencias y permisos necesarios para desarrollar el proyecto. Permisos de carácter urbanístico, normatividad de accesibilidad, permisos sanitarios, autorizaciones de empresas de servicios públicos entre otros aspectos deben ser identificados previo al inicio del proyecto. Estudio Socio- económico 4

6 El estudio Socio-Económico debe identificar y valorar los principales beneficios y costos que el proyecto genera sobre las poblaciones afectadas por el mismo. La finalidad de este estudio es poder determinar las ganancias para la sociedad que serían generadas por el proyecto y que deberían ser medidas a través de indicadores como la tasa de retorno social de la inversión y la relación beneficio costo. Se espera que las entidades públicas prioricen proyectos con una alta relación beneficio costo y de un importante retorno sobre las inversiones a realizar. El estudio socio económico también es relevante para determinar el costo de oportunidad para la sociedad de no realizar proyectos. Con su información se modifica el valor por dinero obtenido a través de la metodología del Comparador Publico Privado del DNP de acuerdo con los parámetros establecidos en la resolución 3656 de En etapa de viabilidad se recomienda tener una caracterización inicial de la población afectada y una identificación preliminar de los posibles beneficios socioeconómicos del proyecto. Estudios de Mercado El objetivo fundamental del estudio de mercado es determinar las preferencias de los futuros usuarios de la infraestructura para determinar las características que requiere el proyecto para garantizar su uso. Parte esencial de este estudio, cuando el proyecto contemple la explotación comercial de servicios conexos o se financie a través de una tarifa que cobrara por su uso, es determinar los precios adecuados que deberán pagar los usuarios del servicio. En etapa de viabilidad este estudio se nutre de información disponible de proyectos similares y de las tarifas existentes para usuarios de servicios que competirán con el proyecto. 2. Dentro de los estudios legales Minuta del contrato y apéndices En la etapa inicial el estructurador deberá presentar como mínimo un esqueleto de los capítulos principales de la futura minuta de contrato, utilizando como base la estructura presentada en contratos similares realizados por otras entidades públicas que se adecúan a las particularidades del proyecto en cuestión. A manera de ejemplo, se presenta la estructura mínima que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señala debe tener una Minuta de contrato: Cláusula 1: Definiciones Cláusula 2: Objeto del Contrato Cláusula 3: Plazo del Contrato Cláusula 4: De la Sociedad Contratista, su estructura societaria y obligaciones generales 5

7 Cláusula 5: Regulación y alcances de la etapa previa a la Construcción Cláusula 6: Regulación y alcances de la etapa de Construcción Cláusula 7: Regulación y Alcances de la etapa de Explotación Cláusula 8: Régimen Económico del Contrato Cláusula 9: Régimen Tributario Cláusula 10: Régimen de Seguros Cláusula 11: Garantías del Contrato Cláusula 12: Fiscalización del Contrato Cláusula 13: Término del Contrato Cláusula 14: Suspensión del Contrato Cláusula 15: Resolución de Controversias Cláusula 16: Mecanismos de pago Cláusula 17: Mecanismos de seguimiento y penalizaciones Cláusula 18: Reversión del Proyecto Los estructuradores también pueden presentar borradores de algunas de las cláusulas del contrato sobre las cuales tengan mayor certitud como definiciones, objeto y plazo. Análisis del marco regulatorio para asegurarse que el proyecto está en línea con lo estipulado en la constitución, las leyes y los decretos generales, específicos y sectoriales. Este producto permite realizar un análisis jurídico de que el proyecto cumple con toda la regulación vigente de todos los niveles. El eje de este análisis debe ser la Ley 1508 de 2012 y sus decretos reglamentarios. Sin embargo, también es necesario analizar la regulación vigente en materia de contratación pública, valoración de riesgos, planes de desarrollo, ordenamiento territorial, marco fiscal, entre otras disposiciones. Vale la pena recalcar los errores comunes que se presentan en este producto como no verificar que las solicitudes de desembolsos públicos sean inferiores al 20% en iniciativas privadas, o entidades territoriales que no cumplen con los requisitos que la ley dispone en materia de endeudamiento y solidez fiscal. Validación de la capacidad de la entidad pública licitante para entrar en un contrato APP de largo plazo con el sector privado Este producto permite establecer la competencia legal de la entidad para suscribir el futuro contrato. Se debe analizar la posibilidad de que el alcance del proyecto involucre a otras entidades públicas, y cómo solucionar este inconveniente si llega a presentarse. 3. Dentro de los estudios financieros 6

8 Diseño conceptual de la estructura de la transacción propuesta identificando actores financieros, operativos y administrativos involucrados. El esquema de la estructura de una APP debe quedar claro desde el inicio de la estructuración. Este producto permite identificar el universo de actores implicados en la transacción y ayudar a la entidad pública a entender el rol de cada agente, sus necesidades y obligaciones. Como una APP tiene una estructura organizacional totalmente diferente a una obra pública tradicional es labor del estructurador definir claramente una estructura que dadas las restricciones del mercado garantice el éxito del proyecto. Análisis de fuentes de financiamiento Uno de los puntos fundamentales al analizar la viabilidad de un proyecto es establecer las posibles fuentes de financiamiento del proyecto. Este análisis no se limita solamente a proponer la óptima distribución entre recursos públicos y privados, sino adicionalmente estudiar las diversas fuentes de financiamiento que ofrece el sector privado, sus costos, las garantías necesarias para obtener los recursos, entre otros aspectos. Estimación y definición de los ingresos operacionales del proyecto En gran medida el éxito de un proyecto depende de los ingresos que la infraestructura puede proveer. En APP de infraestructura pública los ingresos provienen de las siguientes fuentes: (i) - Pagos de la entidad pública por la disponibilidad de la infraestructura y el desempeño del servicio entregados, (ii) - Pagos de los usuarios a través de una tarifa (iii) pagos de terceros por la explotación comercial conexa que el socio privado alcanza por servicios adicionales que provee no vinculados con el objeto del proyecto (arriendos comerciales, estacionamientos, publicidad, etc.), o (iv) una combinación de estas fuentes. Es labor del estructurador del proyecto definir la mezcla adecuada entre los tres tipos de ingresos, determinar la viabilidad legal y financiera de sus propuestas (Por ejemplo en una iniciativa privada los pagos de la entidad pública no pueden superar el 20% del valor del contrato), determinar las tarifas y su marco regulatorio, así como los subsidios relacionados con la tarifa, entre otros aspectos relacionados con la determinación de los ingresos. Determinación del monto de aportes públicos (vigencias futuras) Si los estructuradores determinan inicialmente como una fuente de ingreso el pago por el servicio de la entidad pública, es necesario adicionalmente definir su viabilidad analizando la fuente de pago y la posibilidad de obtener vigencias futuras para adelantar el proyecto. Como la regulación en la materia varía dependiendo si los recursos provienen de una fuente territorial o de carácter nacional, es necesario determinar la necesidad de cofinanciación de la nación, el uso de regalías en el proyecto o los aportes de otras entidades públicas implicadas en el proyecto. 7

9 Identificación del apetito y capacidad del mercado para financiar el proyecto Identificar las posibles fuentes de financiamiento del proyecto es tan relevante como determinar la estructura de ingresos. La viabilidad del mismo está altamente determinada por la capacidad de conseguir los recursos necesarios para financiar el proyecto a un costo que no ponga en riesgo la rentabilidad del mismo. Como en el mercado existen una serie de alternativas de financiamiento, es labor del estructurador analizar el mercado y proponer la mezcla de recursos que mejor se adecua a los plazos, la rentabilidad, las garantías, los niveles de riesgo, entre otros aspectos. Análisis inicial de los riesgos del proyecto Inicialmente el estructurador debe ofrecer en etapa de prefactibilidad un borrador de identificación de riesgos que se presentan en proyectos similares, una propuesta de distribución de los mismos y una valoración cualitativa de sus probabilidades e impactos. En esta etapa también se pueden sugerir medidas de mitigación para limitar las probabilidades de determinados riesgos y los mecanismos que el mercado ofrece como seguros y garantías. Primer análisis de valor por dinero Es labor del estructurador ofrecer una visión inicial sobre la capacidad del proyecto de generar valor por dinero para la sociedad si es realizado mediante una Asociación Publico Privada. Para hacerlo deberá desarrollar la metodología del comparador publico privado del Departamento Nacional de Planeación (Resolución 3656 de 2012) con la información recopilada en el resto de productos realizados. Esta primera visión contempla realizar un cálculo aproximativo frente al costo base del proyecto público de referencia, los riesgos retenidos, los riegos transferidos, los ingresos de terceras fuentes, los aportes públicos y el costo de administración del contrato. Este análisis debe madurar a medida que avance la estructuración; sin embargo, en etapas iniciales es un buen instrumento para determinar la viabilidad de realizar el proyecto a través de una Asociación Público Privada. Análisis Multicriterio Uno de los objetivos principales de la etapa de viabilidad es determinar la conveniencia de realizar el proyecto bajo una determinada modalidad de contratación. Si bien el análisis de valor por dinero del punto anterior sirve para probar el beneficio/costo de utilizar un APP en el proyecto, existen otros aspectos relevantes a la hora de optar por una determinada modalidad de contratación que deben ser analizados por la entidad antes de darle viabilidad al proyecto. Así, el estructurador debe ayudar a la entidad a desarrollar el taller para el uso de la herramienta multicriterio del DNP, la cual permite analizar la mejor modalidad de contratación teniendo en cuenta criterios tan disimiles como consecuencias políticas, espacio fiscal, calidad del servicio entre otros. 8

10 Para el desarrollo de este taller el DNP ha puesto a disposición de las entidades públicas sus manuales para el desarrollo del taller multicriterio y el manual de operación de la herramienta multicriterio, los cuales se encuentran disponibles en la página WEB del DNP. Además, la nota Técnica 5 trata la herramienta multicriterio para la selección de proyectos APP. 4. Dentro de las labores comerciales Realización de un sondeo de mercado para tener una indicación del interés y apetito del mercado (de diseñar, construir, operar y mantener el proyecto seleccionado) El estructurador debe iniciar desde la prefactibilidad las labores comerciales para identificar el apetito del mercado por el proyecto, información que deberá tener en cuenta para el desarrollo de otros productos como las fuentes de ingreso o de financiación. Si el estructurador es incapaz de demostrar el interés del sector privado por participar como contratista o subcontratista la viabilidad del proyecto se reduce considerablemente. 9

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