RESOLUCIÓN No de (14 de Enero) EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL 1. HECHOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS

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1 Os-AND...CON Flirrout RFPUBILLA DE COLOMBIA RESOLUCIÓN No de 2015 (14 de Enero) Por medio de la cual se ordena la apertura de la indagación preliminar dentro del expediente No y se decreta como medida preventiva el retiro y/o decomiso de volantes que contienen publicidad exterior visual en el Departamento de Cundinamarca, y se adoptan otras disposiciones. EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL En ejercicio de las atribuciones establecidas en los artículos 265 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 1 de 2009, y 39 de la Ley 130 de 1994, con fundamento en los sucesivos, 1. HECHOS Y ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS 1. Mediante escrito de fecha 07 de enero de 2015, radicado ante la Subsecretaría del bajo el No , la señora Mary Luz Prieto Cañizares, allega a esta Corporación denuncia contra el señor Jorge Rey, por la presunta violación de las disposiciones legales sobre propaganda electoral que viene realizando en el Departamento de Cundinamarca. Presenta la denuncia en los siguientes términos: "Envío a ustedes la publicidad que hace el candidato a la Gobernación de Cundinamarca Jorge Rey candidato por el Partido Cambio Radical, tenemos que la publicidad política según la Ley 130 se debe hacer tres meses antes de la elección"

2 OwspozAcióN &nom REPÚBLICA IDE COLOMBIA 2 2. Por reparto le fue asignado al despacho del Magistrado Ponente Doctor Bernardo Franco Ramírez, con radicado No de COMPETENCIA CONSTITUCION POLITICA 2. FUNDAMENTOS JURÍDICOS "ARTICULO 265. Modificado por el art. 12, Acto Legislativo 01 de El nuevo texto es el siguiente: El regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales: 1. Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control de la organización electoral. 6. Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías..." LEY 130 DE 1994 "Artículo 39. El tendrá las siguientes funciones, además de las que le confiere la Constitución, el código electoral y la legislación vigente: a) Adelantar investigaciones administrativas para verificar el estricto cumplimiento de las normas contenidas en la presente ley y sancionar a los partidos, movimientos y candidatos con multas cuyo valor no será inferior a dos millones de pesos ($ ), ni superior a veinte millones de pesos ($ ), según la gravedad de la falta cometida. Las violaciones atribuibles a otras personas serán sancionadas con multas aplicables dentro de los límites aquí establecidos. Para la imposición de estas sanciones, el consejo formulará cargos y el inculpador dispondrá de un plazo de quince (15) días para responderlos.

3 ORGANIzAWN facroul REPÚBLICA DL COLOMBIA 3 b) En ejercicio de la función de vigilancia atribuida por esta ley, el Consejo Nacional Electoral podrá constituir tribunales o comisiones de garantías o vigilancia, ordenar y practicar pruebas, revisar libros y documentos públicos y privados e inspeccionar la contabilidad de las entidades financieras; (...)" RESOLUCIÓN 1487 DE 2003 "Articulo 5. El Magistrado Sustanciador podrá iniciar indagación preliminar, una vez efectuado el reparto. Si existen los suficientes elementos de juicio que permitan identificar al sujeto y la conducta tipificada, presentará dentro de los tres (3) meses siguientes un proyecto de resolución motivada a la Sala mediante el cual se ordenará la apertura de la investigación administrativa. Parágrafo. El Magistrado Sustanciador podrá ordenar la práctica de pruebas que considere pertinentes, dentro de este término, para efectos de elaborar el proyecto de resolución respectivo." 2.2 DE LA PROPAGANDA ELECTORAL LEY 130 DE "ARTÍCULO 24. PROPAGANDA ELECTORAL. Entiéndase por propaganda electoral la que realicen los partidos, los movimientos políticos y los candidatos a cargos de elección popular y las personas que los apoyen, con fin de obtener apoyo electoral. Esta clase de propaganda electoral únicamente podrá realizarse durante los tres (3) meses anteriores a la fecha de las elecciones." LEY 1475 DE 2011 "ARTÍCULO 35. PROPAGANDA ELECTORAL. Entiéndase por propaganda electoral toda forma de publicidad realizada con el fin de obtener el voto de los ciudadanos a favor de partidos o movimientos políticos, listas o candidatos a cargos o corporaciones públicas de elección popular, del voto en blanco, o de una opción en los mecanismos de participación ciudadana. La propaganda a través de los medios de comunicación social y del espacio público, únicamente podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se realice empleando el espacio público podrá realizarse dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la respectiva votación.

4 eff REPUIIIKA DF COIOMIIIA 4 En la propaganda electoral sólo podrán utilizarse los símbolos, emblemas o logotipos previamente registrados ante el por los partidos, movimientos políticos, grupos significativos de ciudadanos, coaliciones o comités de promotores, los cuales no podrán incluir o reproducir los símbolos patrios, los de otros partidos o movimientos políticos, ni ser iguales o generar confusión con otros previamente registrados." 2.3. DE LA PUBLICIDAD EXTERIOR VISUAL LEY 140 DE 1994 "Artículo 1.- Campo de la aplicación. La presente Ley establece las condiciones en que puede realizarse Publicidad Exterior Visual en el Territorio Nacional. Se entiende por Publicidad Exterior Visual, el medio masivo de comunicación destinado a informar o llamar la atención del público a través de elementos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, signos o similares, visibles desde las vías de uso o dominio público, bien sean peatones o vehiculares, terrestres, fluviales, marítimas o aéreas..." "Artículo 12.- Remoción o modificación de la Publicidad Exterior Visual. Sin perjuicio de la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil y el Artículo 8 de la Ley 9 de 1989 y de otras acciones populares, cuando se hubiese colocado Publicidad Exterior Visual, en sitio prohibido por la Ley o en condiciones no autorizada por ésta, cualquier persona podrá solicitar su remoción o modificación a la alcaldía municipal o distrital respectiva. La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). De igual manera y sin perjuicio del ejercicio de al acción popular, los Alcaldes podrán iniciar una acción administrativa de oficio, para determinar si la Publicidad Exterior Visual se ajusta a la Ley. Recibida la solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la Ley, se ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se remueva o modifique la Publicidad Exterior Visual que no se ajuste a las condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando ésta sea manifiesta o para evitar o para

5 cff OWSLZAWN Eucrotal REPÚBLICA DE COLOMBIA 5 remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas o graves daños al espacio público. En los casos anteriores, la decisión debe adoptarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación. Si la decisión consiste en ordenar la remoción o modificación de una Publicidad Exterior Visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3) días hábiles para que el responsable de al publicidad, si es conocido, remueva o la modifique. Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de policía la remuevan a costa del infractor. Cuando la Publicidad Exterior Visual se encuentre registrada y no se trate de los eventos previstos en el inciso tercero de éste artículo, el Alcalde, dentro de los veinte (20) días hábiles siguiente al día de la recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación, debe promover acción popular ante los jueces competentes para solicitar la remoción o modificación de la Publicidad. En estos casos acompañará a su escrito, copia auténtica del registro de la Publicidad. Parágrafo.- En las entidades territoriales indígenas los consejos de gobierno respectivos o la autoridad que haga sus veces, serán los responsables del cumplimiento de las funciones que se asignan a las Alcaldías distritales y municipales en el presente artículo." 3. PRUEBAS Constituyen el acervo probatorio y obran en el presente expediente, las siguientes: Copia de publicidad tipo Volante (1 folio) 4. CONSIDERACIONES 4.1 DE LA CONDUCTA OBJETO DE DENUNCIA Las normas que regulan los aspectos de la propaganda electoral, contenidas en la Leyes 130 de 1994 y 1475 de 2011, definen y determinan qué se debe entender por la misma, resaltando su vocación para atraer al sufragante en apoyo hacia cualquier candidatura para acceder a cargos de elección popular. Al respecto vale la pena traer a colación los

6 ow.ammconsser. REPÚBIJCA OC COIOMBIA 6 fundamentos expuestos en la sentencia C-490 de 2011, por la Corte Constitucional, donde expresó: "Considera la Corte que, es competencia del legislador estatutario precisar conceptos relevantes y de uso frecuente en el ejercicio de la actividad política y electoral, especialmente cuando dichos conceptos tienen adscritas consecuencias jurídicas, como ocurre en el caso de las campañas políticas en lo que concierne a la financiación y rendición pública de cuentas. Sobre el concepto de campaña electoral, la jurisprudencia de esta Corte subrayó que su definición debe atender al significado usual de las palabras, pero también debe asegurar la realización tanto de la igualdad en la contienda electoral, como del principio democrático'. De acuerdo con la disposición bajo examen la campaña electoral constituye el marco general en el que se inscribe toda una serie de actividades ordenadas y orientadas a convocar a los ciudadanos a votar en un determinado sentido o a abstenerse de hacerlo. La propaganda electoral se inscribe en ese marco, como una de las actividades principales de la campaña, cuyo propósito es el de promover masivamente los proyectos electorales sometidos a consideración de los ciudadanos o una determinada forma de participación en la votación de que se trate. En este orden de ideas, la promoción política se concibe como una forma de propaganda electoral vinculada a un proyecto político concreto mediante la cual "se tiende a hacer conocer, de manera concreta, el proyecto o programa gubernamental que se propone a los electores. Su objetivo seria entonces la difusión de la plataforma ideológica que soporta la candidatura, y los principales planes y programas que el postulante, consecuente con aquel fundamento, pretendería llevar a cabo (...)", o como también lo ha precisado esta corporación "la divulgación de la propuesta de gobierno o proyecto político del candidato"2. La jurisprudencia de la Corte ha diferenciado estos conceptos en sentido similar a como lo hace el Proyecto de Ley Estatutaria, y ha destacado que en todo caso, la importancia de un desarrollo conceptual de esta naturaleza radica en que pone de presente que cualquier actividad de proselitismo político, en últimas, "debe responder a un fundamento teórico, a un particular programa de gobierno, específico y diferente de los demás, a fin de que los electores tengan alternativas políticas que los lleven a depositar un verdadero voto de opinión, 1 Sentencia C-1153 de Ibídem

7 01«.),NuAt ONEurioRAL RITTIBITCA DE COIOMBIA 7 que refleje su concepción sobre la manera correcta de conducir la acción gubernamental hacia unos determinados fines sociales y no a otros. La madurez política de la nación exige esta presentación programática de las candidaturas que, además, resulta exigida por el modelo participativo de nuestra democracia'." Sin embargo, la conceptualización de las mismas supone la iniciación formal de la contienda electoral, teniendo en cuenta que el legislador parte de la intención de la misma para motivar al electorado frente al apoyo de una colectividad o de un candidato en especial; así las cosas, antes de efectuarse la inscripción por parte de los partidos de las listas con los candidatos avalados, en estricto sentido, no se podría hablar de propaganda electoral. Sin embargo, las normas legales no pueden ser interpretadas bajo su tenor literal, cuando quiera que desconozcan su finalidad y razón de ser. En este sentido, cuando las normas de los artículos 24 de la Ley 130 de 1994, como del artículo 35 de la Ley 1475 de 2011, consagran un término perentorio de tres (3) meses antes de las elecciones, para adelantar la propaganda electoral, lo que están determinando es un escenario de equilibrio y garantías para todos los actores electorales. No es otra la finalidad de dicho termino, entendido como el plazo prudencial que tienen los partidos y los candidatos avalados por los mismos (sin perjuicio de otra propaganda electoral, verbigracia el voto en blanco), para exponer las ideas, pensamientos, programas y estrategias, en procura del apoyo y la voluntad popular, reflejada en el voto. En este sentido, la conducta que se estudia en la presente actuación es la publicidad que presuntamente comporta propaganda electoral y que pudiera estar transgrediendo las disposiciones sobre el límite temporal para la realización de la misma. 3 lbíd.

8 OlcAturuom Eucrom REPÚBLICA DE COLOMBIA 8 Precisado lo anterior, y descartando de plano la interpretación exegética de la norma, la cual llevaría a la interpretación vacía de la norma, según la cual solamente es propaganda electoral la registrada posteriormente a la inscripción de los candidatos, se analizará la publicidad denunciada como presunta propaganda electoral para verificar si tiene la virtualidad de motivar o cautivar al futuro electorado y en consecuencia, si altera el equilibrio que propugna la norma entre los contendientes en las justas electorales. 4.2 DE LAS FUNCIONES DE POLICÍA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL El dentro de la estructura institucional trazada desde el artículo 113 fundamental, es un órgano autónomo e independiente. Bajo esa naturaleza jurídica, le fue conferida la salvaguarda de la democracia dentro del Estado Colombiano, a través de funciones esenciales determinadas en el artículo 265 de la Carta Política, como la inspección, vigilancia y control de todos los actores en materia electoral. En este sentido, la actuación de la Corporación dentro del ámbito electoral, se desarrolla en todos los momentos y etapas, en aras de brindar las garantías para unas elecciones transparentes. En lo que respecta a las actuaciones en la etapa preelectoral, debe evitar y conjurar las situaciones que atenten contra la transparencia y el equilibrio electoral, mediante el ejercicio de sus funciones de policía administrativa. Al respecto, vale recordar que se entiende por policía administrativa de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional 4 : "La policía administrativa es aquella actividad de la administración que tiene como objeto limitar el ejercicio de los derechos de los administrados, con la única finalidad 4 Sentencia T-581 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón.

9 OLGANIZACWN EUROPA], RFKIBIKA O COLOMBIA 9 de mantener el orden y el interés público en la sociedad. En otras palabras, se busca un equilibrio armónico entre el interés individual -representado por las garantías y los derechos de los ciudadanos- y el interés general de la comunidad. Con tal fin, la ley otorga facultades a las autoridades administrativas, ya sean regladas o discrecionales." La doctrina, también ha precisado el concepto de policía administrativa de la siguiente manera 5 : "...hace referencia a una parte de la habitual actividad o función de la Administración Pública implicando una función o actividad administrativa que tiene por objeto la protección de la seguridad, moralidad o salubridad públicas, requiriendo el ejercicio de esta potestad estatal de una ley." En reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional resaltó las diferencias y conceptos acerca del poder de policía, función de policía y actividad de policía, así s : " En el fallo C-117 de febrero 22 de 2006, M. P. Jaime Córdoba Trivifid, la Corte Constitucional explicó que mediante el poder de policía que se ejerce, a través de la ley, se pueden delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta y establecer las reglas legales que permiten su específica y concreta Cassagne, Juan Carlos y Galli Basualdo, Martín, "Reflexiones acerca de la implementación del 'Sistema de evaluación Permanente de Conductores", Revista La Ley, Suplemento especial ("Sistema de evaluación permanente de conductores"), febrero de Sentencia C-511 de M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En dicho fallo se analizó la constitucionalidad de algunos apartes de los artículos 111, 113 y 229 del Decreto Ley 1355 de 1970: "ARTICULO 111. Los reglamentos de Policía local podrán señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas. ( ARTICULO 113. Por motivos de tranquilidad y salubridad públicas, los reglamentos de policía podrán prescribir limitaciones a la venta de artículos, así como señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos comestibles". (Declarada exequible) (...) ARTICULO 229. Contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por los alcaldes e inspectores, procede el recurso de reposición".

10 OICANIZACIÓN larcrool REPÚBLICA Dr COIOMMA 10 limitación, para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo. Así, se indicó que mediante la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico; corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de policía. El referido análisis ha sido acogido por la Corte en varios fallos 8, distinguiendo así entre poder de policía (potestad reglamentaria general); función de policía (gestión administrativa concreta de poder de policía) y actividad de policía (ejecución coactiva)." En este orden de ideas, las actividades de policía administrativa se orientan a la prevención y restablecimiento de los derechos y garantías, dentro de los distintos escenarios de convivencia pacífica, dentro de los cuales se encuentra el electoral. Bajo esta lógica, todos los actores dentro del campo electoral, deben respetar unos mínimos de convivencia establecidos, so pena de eventuales responsabilidades. Precisamente esta fue la voluntad del constituyente, al plasmar las atribuciones de inspección, vigilancia y control de la Corporación, como expresión de las funciones de policía administrativa respecto de los diversos participantes en el ámbito electoral, las cuales se ven reflejadas en la posibilidad de verificar el cumplimiento de las normas sobre propaganda electoral, determinar las medidas preventivas que amerite el caso, realizar las investigaciones pertinentes e imponer las sanciones correspondientes, 8 En el fallo C-117 de 2006, se explicó que la Corte Constitucional ha hecho referencia al tema, entre otras, en las sentencias C-557 de 1992; C-024 y C-088 de 1994; C-336 de 1996; SU-476 de 1997; C-110 y C-1410 de 2000; C-490, C-492 y C-790 de 2002.

11 OtcanizAcióra DICTOPAL RIPÚBLICA DF, COLOMBIA 11 cuando quiera que se presente una transgresión a las normas. Vale la pena recordar lo expuesto por el Consejo de Estado 9 : "A juicio de la Sala la Sección Quinta no se equivocó cuando consideró que el acto que expide el con fundamento en la última norma transcrita, para dejar sin efectos la inscripción de ciudadanos, después de comprobar mediante un procedimiento breve y sumario, que el inscrito no reside en el respectivo municipio, es un acto de policía administrativa, porque está dirigido, como es obvio, a evitar una perturbación de orden público en los aspectos de seguridad y tranquilidad en el respectivo Municipio, como consecuencia del intento de alterar la voluntad popular mediante el llamado "trasteo de votos". Va de suyo que los actos expedidos con la autorización del inciso 3 del artículo 4 de la ley 163 de 1994, por su finalidad, deben ser de aplicación inmediata, como lo previene el artículo 1 del CCA. Y de ahí que esa norma, que es especial, no haya establecido una actuación administrativa, sino un 'procedimiento breve y sumario", respecto del cual no es posible aplicar el ordenamiento de la primera parte de aquel código, porque se desvirtuaría no solo que el procedimiento fuera breve y sumario sino la aplicación inmediata de la decisión. El análisis que se ha hecho de los alcances de los mencionados artículo 1 del CCA e inciso 3 del artículo 4 de aquella ley, sería suficiente. No obstante, lo planteado coincide con la doctrina de los tratadistas sobre lo que debe entenderse por policía, ante la ausencia de una definición legal sobre esta materia. Para León Duguit "en un sentido general es el servicio que tiene por objeto hacer reinar el orden, la tranquilidad y la seguridad en el interior del grupo social y en el territorio ocupado por él." (Código Nacional de Policía, Luz Marina Villota Valencia, LEGIS 1987, Bogotá, página 12). " En conclusión, el tiene funciones de policía administrativa cimentadas en las atribuciones constitucionales de inspección, vigilancia y control, y que permiten la adopción de las medidas administrativas que se consideren necesarias y adecuadas para cada caso concreto sometido a su conocimiento. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Consejero ponente: Nicolás Pájaro Peñaranda, de fecha 22 de febrero de 2000, radicación número:

12 OB4ANUAWN EUCToKAL IttPtimen DE COWMPIA DEL ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO La copia impresa de la publicidad tipo volante, da cuenta de una publicidad que de forma expresa invita a los ciudadanos a votar por el candidato investigado. Es clara la intención y el mensaje de la publicidad allegada, pues de la misma se extrae el siguiente mensaje: "Hoy Quiero Invitarlos Amigos de Cundinamarca Para que me Acompañen a la "GOBERNACIÓN". También observamos los colores propios del Partido Político Cambio Radical, el cual es mencionado en la denuncia como la organización política que avala la aspiración del Señor Rey. Finalmente observamos un logosimbolo con los colores de la bandera de Colombia junto al nombre del posible candidato. En razón a lo anterior, es claro que la imagen suministrada en la denuncia se inscribe presuntamente dentro de la denominada propaganda electoral, entendida como aquella promoción de nombres, símbolos, mensajes o emblemas que no han sido registrados ante el Consejo Nacional Electora110, y que identifican a una persona dentro de la sociedad, la cual afecta las garantías de los procesos electorales, en virtud del posicionamiento anticipado del nombre de un eventual y futuro candidato dentro de unas elecciones, respecto de las demás personas que dentro de las fechas correspondientes sean inscritas por los Partidos, Movimientos y Grupos Significativo de Ciudadanos, de conformidad con lo establecido en el calendario electoral. Además, las frases, dibujos y colores que acompañan el nombre o apellido de los ciudadanos dentro de la publicidad así descrita, independientemente de que pueda constituirse en el futuro eslogan o mensaje de campaña, lo que permitiría una fácil recordación y estimulación al elector, constituye propaganda anticipada que genera desequilibrio. Al respecto la Corte 10 Debemos recordar que por tratarse de imágenes que se utilizan por fuera de los términos legales, obviamente no se encuentran registrados ante la autoridad electoral para ser utilizados como mensaje de campaña.

13 ORGANZALKM ELECTORAL REPÚBLICA DE ColDNIRIA 13 Constitucional, señaló frente a la realización de propaganda electoral dentro del término establecido por el legislador, lo siguiente": "120. La importancia creciente de los medios de comunicación social, y en menor medida del espacio público, como mecanismos de difusión de los mensajes, ideas y programas en la dinámica de las campañas políticas contemporáneas, no puede ser desconocida por el legislador estatutario. Sin embargo, para la preservación del equilibrio informativo y garantizar un proceso político equilibrado, leal y pluralista, entre las fuerzas que en él participan, se precisa de su intervención, solo en la medida en que sea necesario, para el logro de esos objetivos. La norma que se examina establece una limitación al acceso a los medios de comunicación y al espacio público para efectos de propaganda electoral, consistente en que la que se efectúe utilizando el primer medio solo podrá realizarse dentro de los sesenta (60) días anteriores a la fecha de la respectiva votación, y la que se realice a través del segundo, dentro de los tres (3) meses anteriores a ese evento. Esta limitación, a juicio de la Corte, se encuentra justificada en la medida que responde a un propósito de preservación del equilibrio informativo entre los distintos partidos o movimientos políticos, toda vez que establece un límite temporal, común a todos ellos, para la promoción de sus campañas, antes de la fecha de la votación a través de estos medios de difusión. En efecto, teniendo en cuenta que esta disposición regula el acceso no gratuito a los medios de comunicación y al espacio público para efectos de propaganda electoral, la inexistencia de un límite temporal para hacer campaña a través de estos medios, podría conducir a que las fuerzas políticas con más capacidad económica acudieran en mayor medida a su uso, propiciando así ventajas indebidas derivadas de factores distintos a la calidad de sus propuestas, y generando un desequilibrio fundado en razones económicas, incompatible con el pluralismo y equilibrio que debe rodear el proceso democrático. Ahora bien, la diferencia en la extensión del ámbito temporal, más amplio (3 meses) cuando la propaganda electoral se canaliza a través del espacio público, y menor (60 días) cuando se hace utilizando los medios de comunicación social, se encuentra también objetivamente justificada en la disímil cobertura y capacidad de impacto que tiene uno y otro medio de difusión. De modo que la diversa regulación en este aspecto, se orienta así mismo a salvaguardar la equidad y el equilibrio informativo en 11 Sentencia C-490 de 2011, ya citada.

14 ORLANIZAL ION EUCToitAL REPÚBLICA Of COIDMOTA 14 el despliegue de la propaganda electoral. Recuerda la Corte que frente a una norma de contenido similar, aunque aludía a medios de difusión distintos, señaló: "Ahora bien, la diferencia entre el término fijado como límite máximo para contratar propaganda electorales televisión y el establecido para la propaganda escrita no ofrece reparo alguno a la Corte, pues es claro que existen diferencias en la cobertura de cada medio comunicación. A lo anterior se suma que la información televisiva se vale del espectro electromagnético, que es un recurso sujeto a repartición, mientras que la prensa escrita tiene mayor libertad en este aspecto. La Corte tampoco considera que sea contrario a la Carta que las campañas presidenciales decidan el medio de comunicación con el cual quieren contratar dicha propaganda, pues tal decisión es propia del espectro de su libertad y necesaria para diseñar su estrategia política' 42. Reiterando este criterio jurisprudencial, la Corte declarará la exequibilidad del inciso segundo del artículo 35 de la Ley Estatutaria objeto de revisión." La propaganda electoral extemporánea en la medida que constituye publicidad exterior visual, se convierte en parte integrante del concepto de orden público y por ende, objeto de regulación y control por parte de las autoridades locales, en virtud de las funciones de policía que le competen en desarrollo de lo establecido en la Constitución y la Ley. Al respecto la Constitución Política en su artículo 316 consagra las atribuciones del Alcalde como garante del orden público en el respectivo Municipio; en este orden de ideas, le corresponde al Alcalde como primera autoridad de policía del Municipio, adoptar las medidas correspondientes para restablecerlo, tal como lo determinan los artículos 12 y 13 de la Ley 140 de 1993, respecto de la utilización indebida del espacio público con publicidad exterior visual. "Artículo 12t- Remoción o modificación de la Publicidad Exterior Visual. Sin perjuicio de la acción popular consagrada en el artículo 1005 del Código Civil y el Artículo 8 de la Ley 9 de 1989 y de otras acciones populares, cuando se hubiese colocado Publicidad Exterior Visual, en sitio prohibido por la Ley o en condiciones no 12 Sentencia C-1153 de 2005 ya citada.

15 OncatezAuONELICIORAL R1TUBIKA DF COIONIBIA 15 autorizada por ésta, cualquier persona podrá solicitar su remoción o modificación a la alcaldía municipal o distrital respectiva. La solicitud podrá presentarse verbalmente o por escrito, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 1 de 1984 (Código Contencioso Administrativo). De igual manera y sin perjuicio del ejercicio de al acción popular, los Alcaldes podrán iniciar una acción administrativa de oficio, para determinar si la Publicidad Exterior Visual se ajusta a la Ley. Recibida la solicitud o iniciada de oficio la actuación, el funcionario verificará si la publicidad se encuentra registrada de conformidad con el artículo anterior y si no se ha solicitado su registro dentro del plazo señalado por la Ley, se ordenará su remoción. De igual manera el funcionario debe ordenar que se remueva o modifique la Publicidad Exterior Visual que no se ajuste a las condiciones legales, tan pronto tenga conocimiento de la infracción, cuando ésta sea manifiesta o para evitar o para remediar una perturbación del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas o graves daños al espacio público. En los casos anteriores, la decisión debe adoptarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al día de recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación. Si la decisión consiste en ordenar la remoción o modificación de una Publicidad Exterior Visual, el funcionario fijará un plazo no mayor de tres (3) días hábiles para que el responsable de al publicidad, si es conocido, remueva o la modifique. Vencido este plazo, ordenará que las autoridades de policía la remuevan a costa del infractor. Cuando la Publicidad Exterior Visual se encuentre registrada y no se trate de los eventos previstos en el inciso tercero de éste artículo, el Alcalde, dentro de los veinte (20) días hábiles siguiente al día de la recepción de la solicitud o de la iniciación de la actuación, debe promover acción popular ante los jueces competentes para solicitar la remoción o modificación de la Publicidad. En estos casos acompañará a su escrito, copia auténtica del registro de la Publicidad. Parágrafo.- En las entidades territoriales indígenas los consejos de gobierno respectivos o la autoridad que haga sus veces, serán los responsables del cumplimiento de las funciones que se asignan a las Alcaldías distritales y municipales en el presente artículo. Artículo 13.- Sanciones. La persona natural o jurídica que anuncie cualquier mensaje por medio de la Publicidad Exterior Visual colocada en lugares prohibidos, incurrirá en una multa por un valor de uno y medio (1.1/2) a diez (10) salarios

16 ORGANIZACON arctoral REPÚBLICA DE COLOMBIA 16 mínimos mensuales, atendida a la gravedad de la falta y las condiciones de los infractores. En caso de no poder ubicar al propietario de la Publicidad Exterior Visual, la multa podrá aplicarse al anunciante o a los dueños, arrendatarios, etc. o usuarios del inmueble que permitan la colocación de dicha Publicidad. Dicha sanción la aplicará el Alcalde. Las resoluciones así emitidas y en firme presentarán mérito ejecutivo. Parágrafo.- Quien instala Publicidad Exterior Visual en propiedad privada, contrariando lo dispuesto en el literal d) del artículo 3 de la presente Ley, debe retirarla en el término de 24 horas después de recibida la notificación que hará el Alcalde." Sobre el concepto de orden público, ha señalado la Corte Constitucional: "Sin que pretenda establecerse un concepto unívoco de "orden público", esta Corporación se ha aproximado a su definición al señalar que se trata de "un suceso del mundo fenomenológico, de un punto de partida empírico que parte de la ocurrencia de hechos concretos, perceptibles y, en consecuencia, verificables, que objetivamente generan una alteración de las condiciones de seguridad y tranquilidad requeridas para el ejercicio de los derechos.' A3 Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado que la publicidad visual exterior, es un componente indispensable para la preservación de un ambiente sano y se constituye como objeto del orden público interno, que le compete preservar a las autoridades competentes dentro del ámbito local. "18- Así las cosas, es necesario entonces ubicar el tema de la publicidad visual en un campo ecológico específico. Para ello es importante resaltar que la colocación de vallas y avisos afecta esencialmente el paisaje, que ha sido clasificado dentro de los denominados recursos naturales renovables. Ahora bien, hace parte el paisaje que se puede ver afectado por la publicidad exterior visual de la noción de "patrimonio ecológico" local? A juicio de esta Corte algunos aspectos del paisaje pueden llegar a trascender el ámbito estrictamente local, pues una modificación profunda de un entorno visual municipal puede llegar a incidir sobre las localidades vecinas. Sin embargo, aquellos componentes del paisaje 13 Sentencia C-252 de M.P. Jorge Iván Palacio Palacio

17 OICANI7ACKIIIEIECTOM REFIJBLICA IX COLOMBIA 17 que pueden ser afectados por las formas de publicidad exterior visual reguladas por la ley tienen un contenido primariamente local, y no nacional, pues en general se puede establecer un límite municipal y territorial a esas modificaciones visuales, y su gestión hace parte de los intereses propios de la entidad territorial." (..) "19- Por todo lo anterior, la Corte concluye que el tema de la publicidad exterior visual hace parte de la noción de "patrimonio ecológico" local, por lo cual se está frente a una competencia propia de los concejos municipales y distritales, así como de los órganos de gobiemo de los territorios indígenas, la cual les es asignada en función del interés territorial subyacente, pues los problemas de modificación del paisaje que le están asociados abarcan primariamente un ámbito local, por lo cual su regulación corresponde también, en principio, a las autoridades municipales y de los territorios indígenas. Sin embargo, la Corte reitera que eso no significa que la ley no pueda establecer una normatividad básica nacional en este campo pues, como se señaló en el fundamento 14 de esta sentencia, se trata de competencias concurrentes. Lo que no puede el Legislador es vaciar la competencia constitucional propia de los concejos y las autoridades indígenas de dictar normas para proteger, conforme a sus criterios, normas sobre la protección del patrimonio ecológico local. " Por último, vale la pena señalar que constitucionalmente existe una protección especial para las libertades individuales del ciudadano, como la libertad de expresión. Sin embargo, dichas libertades no son absolutas y encuentran sus límites precisamente en la convivencia pacífica, el ambiente sano, el orden público interno y en la necesidad de privilegiar el principio de igualdad constitucional dentro del campo electoral. Lo anterior, conlleva a excluir la propaganda electoral, como simple reflejo de la libertad de expresión, por cuanto la misma está orientada a una finalidad constitucional y legalmente restringida en el tiempo. Teniendo en cuenta los argumentos expuestos hasta aquí, la Corporación encuentra razones suficientes para ordenar la apertura de indagación preliminar dentro del expediente No , para determinar si existió o no la transgresión a las normas que rigen la propaganda electoral en el Departamento de Cundinamarca, por la presunta realización y utilización de la misma por fuera del término legal, así como los posibles

18 Ops~cióNascrom RITUBIALA DF CORTO:31A 18 responsables, para lo cual se ordenarán las diligencias de versión libre y demás actuaciones pertinentes, mediante providencias posteriores. Sin embargo, la actuación administrativa que se ordena iniciar, puede tornarse en inane, inoportuna e ineficaz, si no se acompaña de una medida preventiva de retiro de los volantes publicitarios denunciados y de todo tipo de publicidad electoral o de expectativa electoral, para evitar que en este momento y durante el tiempo que se adelante dicha actuación, se vulneren los derechos de igualdad de los partidos y personas que puedan ser inscritas como candidatos en las próximas elecciones locales a celebrarse en el año Respecto del decreto de la medida preventiva, debe señalarse que las mismas resultan necesarias y conducentes, para evitar que las garantías y el equilibrio que propenden las normas electorales, se vean afectados por las personas que en este momento han utilizado su nombre, apellido, imágenes, señales o símbolos, que los identifican dentro del conglomerado social, en vallas, avisos, murales y calcomanías, generando una expectativa en la comunidad; situación que no puede permitir el Consejo Nacional Electoral en ejercicio de sus atribuciones de policía administrativa y como máximo órgano de inspección, control y vigilancia en materia electoral, lo que obliga a la adopción de las medidas para evitar un perjuicio irremediable como es el posicionamiento de los ciudadanos identificados en la publicidad exterior visual, respecto de los futuros y eventuales candidatos. En este sentido, en aras del cumplimiento de la medida preventiva que se decretará en la presente actuación, se deberá ordenar a los Alcaldes Municipales del Departamento de Cundinamarca, Municipios de: Chocontá, Machetá, Manta, Sesquilé, Suesca, Tibirita, Villapinzón, Agua de Dios, Girardot, Guataquí, Jerusalén, Nariño, Nilo, Ricaurte,

19 011.cAnw.abN awrolui RET(TBIXA DL COIOMBIA 19 Tocaima, Caparrapi, Guaduas, Puerto Salgar, Albán, La Peña, La Vega, Nimaima, Nocaima, Quebradanegra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Útica, Vergara, Villeta, Gachalá, Gachetá, Gama, Guasca, Guatavita, Junín, La Calera, Ubalá, Beltrán, Bituima, Chaguaní, Guayabal de Síquima, Pulí, San Juan de Rioseco, Vianí, Medina, Paratebueno, Cáqueza, Chipaque, Choachí, Fómeque, Fosca, Guayabetal, Gutierrez, Quetame, Ubaque, Une, El Peñón, La Palma, Pacho, Paime, San Cayetano, Topaipí, Villagómez, Yacopí, Cajicá, Cogua, Chia, Gachacipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá, Zipaquirá, Bojacá, El Rosal, Facatativá, Funza, Madrid, Mosquera, Subachoque, Zipacón, Sibaté, Soacha, Arbeláez, Cabrera, Fusagazugá, Granada, Pandí, Pasca, San Bernardo, Silvania, Tibucuy, Venecia, Anapoima, Anolaima, Apulo, Cachipay, El Colegio, La Mesa, Quipile, San Antonio del Tequendama, Tena, Viotá, Carmen de Carupa, Cucunubá, Fúquene, Guachetá, Lenguazaque, Simijaca, Susa, Sutatausa, Tausa, Ubaté, de acuerdo con sus competencias como máxima autoridad de policía, establecidas en la Constitución y la Ley para la preservación del espacio público, el orden público interno y el ambiente sano, que bajo la responsabilidad del Consejo Nacional Electoral, proceda al retiro o decomiso inmediato de la publicidad del ciudadano Jorge Rey, que se encuentre instalada o distribuida en distintos lugares del Departamento de Cundinamarca, que constituyen propaganda electoral o de expectativa electoral según lo esgrimido en la presente decisión, así como de otros ciudadanos que se encuentren y que constituyan propaganda anticipada. La publicidad exterior visual que constituye propaganda electoral anticipada actual o futura, deberá ser retirada o decomisada, conforme al poder de policía antes esgrimido, y con objeto perentorio de salvaguardar la trasparencia del proceso electoral y el respeto por las normas que lo regulan. En mérito de lo expuesto, el,

20 ORCANIZACON ELIO" REPÚBLICA DE COIDMRIA 20 RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: ORDENAR la apertura de la indagación preliminar dentro del expediente No ARTICULO SEGUNDO: DECRETAR COMO MEDIDA PREVENTIVA, el retiro inmediato de todo tipo de elementos, en especial los volantes denunciados, que constituyen publicidad exterior visual y que contienen presunta propaganda electoral en el Departamento de Cundinamarca, Municipios de: Chocontá, Machetá, Manta, Sesquilé, Suesca, Tibirita, Villapinzón, Agua de Dios, Girardot, Guataquí, Jerusalén, Nariño, Nilo, Ricaurte, Tocaima, Caparrapi, Guaduas, Puerto Salgar, Albán, La Peña, La Vega, Nimaima, Nocaima, Quebradanegra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Útica, Vergara, Villeta, Gachalá, Gachetá, Gama, Guasca, Guatavita, Junín, La Calera, Ubalá, Beltrán, Bituima, Chaguaní, Guayabal de Síquima, Pulí, San Juan de Rioseco, Vianí, Medina, Paratebueno, Cáqueza, Chipaque, Choachí, Fómeque, Fosca, Guayabetal, Gutierrez, Quetame, Ubaque, Une, El Peñón, La Palma, Pacho, Paime, San Cayetano, Topaipí, Villagómez, Yacopí, Cajicá, Cogua, Chia, Gachacipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá, Zipaquirá, Bojacá, El Rosal, Facatativá, Funza, Madrid, Mosquera, Subachoque, Zipacón, Sibaté, Soacha, Arbeláez, Cabrera, Fusagazugá, Granada, Pandí, Pasca, San Bernardo, Silvania, Tibucuy, Venecia, Anapoima, Anolaima, Apulo, Cachipay, El Colegio, La Mesa, Quipile, San Antonio del Tequendama, Tena, Viotá, Carmen de Carupa, Cucunubá, Fúquene, Guachetá, Lenguazaque, Simijaca, Susa, Sutatausa, Tausa, Ubaté, de conformidad con los fundamentos expuestos en la parte considerativa de esta Resolución. ARTÍCULO TERCERO: ORDENAR a los Alcaldes Municipales de: Chocontá, Machetá, Manta, Sesquilé, Suesca, Tibirita, Villapinzón, Agua de Dios, Girardot, Guataquí, Jerusalén, Nariño, Nilo, Ricaurte, Tocaima, Caparrapi, Guaduas, Puerto Salgar, Albán, La Peña, La Vega, Nimaima, Nocaima, Quebradanegra, San Francisco, Sasaima, Supatá, Útica, Vergara, Villeta, Gachalá, Gachetá, Gama, Guasca, Guatavita, Junín, La

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