FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y MEDIO AMBIENTE, BAJO UN SISTEMA DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y/O PRIVADO

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1 FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA Y MEDIO AMBIENTE, BAJO UN SISTEMA DE FINANCIAMIENTO PÚBLICO Y/O PRIVADO INTRODUCCIÓN Este es un trabajo informativo de la manera como los gobiernos locales en los EE.UU. financian proyectos de infraestructura, incluso proyectos de medio ambiente. En los EE.UU. los gobiernos municipales (ej., Estado, Provincias, Distritos, Ciudades, localidades y otras agencias y entidades privadas), están encargados de proporcionar los servicios básicos a sus residentes. Estos servicios incluyen la construcción y mantenimiento de vías de comunicación con sus sistemas de seguridad y señalamiento; como también el alumbrado público; se incluye así la construcción y mantenimiento de acueductos para el agua potable, el recogimiento de basuras, desechos, etc., la construcción y mantenimiento de los sistemas de alcantarillado, y la construcción y mantenimiento de escuelas, hospitales y prisiones. No muchas veces estos gobiernos locales pueden contar con partidas de dinero o préstamos por parte del gobierno federal (Washington) para completar proyectos requeridos con urgencia. Ni tampoco pueden acceder a un préstamo de bancos o instituciones financieras porque no serían económicamente favorables. Por ejemplo, una Ciudad que busca financiar un sistema de alcantarillado que costaría U$S y al poner el sistema en operación en el término de un año podría aplicar fondos de impuestos a tal proyecto, pero esto podría tomarle 15 años a la Ciudad para conseguir la cantidad de dinero necesaria para la construcción de tal sistema. Como alternativa, la Ciudad podría acceder a un préstamo, pero la tasa de interés sería muy alta para hacer este proyecto factible o tal vez el término del reembolso no se extendería a un número de años suficientes para hacer económico dicho reembolso. De vez en cuando, empresas privadas con credibilidad suficiente pueden entrar a los mercados de capitales y emprender grandes proyectos de infraestructura. Claramente, no es práctico contar con tales medios financieros. El Financiamiento Público es una de las maneras (y posiblemente la manera primaria) en que las municipalidades levantan los fondos necesarios para financiar proyectos diversos. El mercado de financiamiento público en los EE.UU. ha proporcionado un método viable por el cual los gobiernos pueden financiar proyectos públicos de una manera eficaz, oportuna y rentable. Mientras los detalles están controlados por las leyes federales y estatales los EE.UU, y como consecuencia, responden únicamente a obligaciones (1) emitidas en los EE.UU., los principios de financiamiento se podrían aplicar de forma global para obtener resultados similares. (1) Obligaciones se refiere a valores que son bonos o letras de corto plazo, cualquiera de las dos pueden ser libres de impuestos o sujetos a impuestos, los cuales son emitidos por entidades gubernamentales. El sistema de financiamiento público, también llamado financiamiento municipal, es un sistema de finanzas muy especializado y desarrollado específicamente para estimular y asistir el financiamiento de proyectos con propósitos públicos mientras entrega a todos los participantes los ingresos máximos del dinero invertido. El término financiamiento municipal, o financiamiento público se refiere a obligaciones que llevan tasas de intereses

2 y que son emitidas por estados u otras entidades locales gubernamentales para financiar operaciones o gastos capitales. Bajo el sistema de financiamiento público los bonos o letras están emitidas por un gobierno o una agencia gubernamental y vendida a inversionistas para levantar capital y emprender ciertos tipos de proyectos. Simplificando, el sistema de financiamiento público trabaja de la siguiente manera: usando nuestro ejemplo previo, más allá que pedir préstamos a un banco que provea el dinero necesario para la construcción de un sistema de alcantarillado, la ciudad pide dinero prestado de inversionistas para emitir su propia deuda al mercado de financiamiento público. La estructura empleada es muy similar a la usada si la ciudad tuviera que tomar dinero prestado a un banco. Si fuera así, la ciudad recibiría el dinero inmediatamente para pagar el proyecto, firmaría un acuerdo para devolver el dinero de acuerdo a la cantidad acordada y al término establecido para pagar dicha deuda. Cuando una ciudad toma dinero prestado del mercado de financiamiento público, la ciudad también recibe el dinero inmediatamente y firma documentos similares a los que firmaría en un banco. Estos documentos tendrían términos que establecen el pago de la deuda. Hay, sin embargo, importantes diferencias. Primero, los reembolsos son hechos a los tenedores de bonos emitidos por una municipalidad (es decir, los inversionistas) y no a un banco. A menudo, estos inversionistas son miembros del público o instituciones financieras. Segundo, la tasa de interés que una municipalidad tiene que pagar a los inversionistas es con frecuencia mucho más baja que la tasa de interés que la municipalidad tendría que pagar a un banco por el mismo préstamo. Tercero, la transacción de financiamiento público puede ser estructurada para permitir el reembolso de la deuda basado en la duración del proyecto o un período de un máximo de 30 o 40 años (dependiendo de cual de los períodos sea más corto). Además, la municipalidad podría reintegrar la deuda aprovechando por este medio las tasas de interés más bajas o de otras ventajas financieras. El término de reembolso hecho por un banco no sería otorgado por un período de 30 o 40 años y a lo mejor no tendrían las ventajas que tiene la reintegración de la deuda. Cuarto, la deuda emitida por una municipalidad usualmente es en la forma de las obligaciones libre de impuestos. Una de las características atrayentes de este sistema de financiamiento público es que con frecuencia las obligaciones emitidas por gobiernos locales o agencias de estos gobiernos son obligaciones libres de impuestos. Como el nombre implica, libre de impuestos quiere decir que el interés que ganan los poseedores de las obligaciones están libre de impuestos federales y con frecuencia estatales. La tasa de interés es normalmente más baja a la deuda emitida por entidades gubernamentales que a la tasa de interés pagada a un banco porque la ley de impuestos federales de los EE.UU. les concede a las obligaciones el ser libre de impuestos a obligaciones que son emitidas de acuerdo con, y para financiar proyectos que cumplan con, ciertas reglas delineadas expresamente bajo las leyes del impuesto federal. Además, la mayoría de los estados también conceden a las mismas obligaciones estado libre de impuestos. La excepción de los impuestos a estas contribuciones refuerzan el valor de las obligaciones a ambos emisores e inversionistas. Por ejemplo, los inversionistas en nuestro ejemplo del sistema de alcantarillado tal vez estén en la voluntad de hacer un préstamo de dinero en un intercambio de solamente un 6% de tasa de interés (lo opuesto al 7% o 8%, o más, cobrado por el banco) porque se dieron cuenta que la tasa de interés después de haber tomado los ahorros de impuestos es mucho más elevada que un 6%. La ciudad obviamente se ha

3 ahorrado 2 o más puntos del porcentaje por la emisión de obligaciones libres de impuestos en lugar de tomar dinero prestado de un banco. Los tipos elegibles de proyectos para la actividad financiera libre de impuesto dependen de lo estipulado por las leyes de los EE.UU. y las leyes de cada uno de los estados. En general, la mayoría de los proyectos con propósitos públicos califican para este tipo de financiamiento. Comúnmente, se financian con la ayuda de obligaciones libre de impuestos los siguientes proyectos: Sistema de Acueductos y servicios de Saneamiento Energía Eléctrica, Gas Natural, etc. Ciertos proyectos para puertos. Viviendas para individuos con bajos y moderados recursos. Viviendas para individuos que compran casas por primera vez cuyos recursos están en conformidad con los requisitos de ingresos económicos contenidos en las leyes federales. Cada revisión del Código de Impuestos de los EE.UU. ha incrementado el número de limitaciones a los tipos de proyectos elegibles para un financiamiento libre de impuestos. Como resultado, un mercado de financiamiento público de obligaciones sujeto a impuestos ha comenzado recientemente a originarse en los EE.UU. Tipos de Obligaciones Hay varios tipos de obligaciones que las municipalidades pueden emitir para financiar sus proyectos públicos. Cada una de ellas es discutida brevemente a continuación. Bonos de obligación general Cuando una municipalidad emite un bono de obligación general para financiar un proyecto, la municipalidad esta de acuerdo en cumplir con la palabra empeñada de reembolsar la deuda completa de crédito, lo que se llama en inglés, su full faith and credit. Full faith and credit quiere decir que la municipalidad tendrá el derecho de imponer impuestos para el pago de la deuda. Es decir que la municipalidad usará todo el ingreso que espera o que tiene en la cuanta existente y podría usar su poder para subir los impuestos, y aún pedir préstamo de dinero, para reembolsar la deuda. Los bonos de obligación general son a menudo emitidos para financiar proyectos que son usados enteramente por la municipalidad o por el público en general (y no son usados por empresas privadas). No todas las municipalidades pueden otorgar bonos de obligación general. Solamente esas con un poder para imponer y cobrar los impuestos, pueden hacerlo. Una municipalidad a menudo financiará una escuela pública, una prisión, las reparaciones a caminos o a un sistema de alcantarillado con bonos de obligación general. Es posible que, las municipalidades estén renuentes a financiar ciertos proyectos con bonos de obligación general porque tendrían que aumentar la carga de impuestos a sus ciudadanos o puede ser que la base de impuestos suficiente para apoyar el proyectos propuesto no exista. En esos casos los bonos de ingresos pueden proveer una solución atractiva. Bonos de ingresos Los bonos de ingresos son similarmente emitidos para financiar proyectos que no tienen uso privado pero los reembolsos sobre tales bonos están apoyados por los ingresos de un proyecto en particular. Los bonos de ingresos emitidos para apoyar un proyecto particular son pagados de los ingresos generados por ese proyecto. Si el proyecto ofrece dificultades (p.ej. no genera

4 suficientes ingresos para reembolsar los bonos), el emisor no está obligado a encontrar el dinero para reembolsar tales bonos de otras fuentes. Los bonos de ingresos no tienen reclamación sobre otros ingresos del emisor. Una municipalidad financiará a menudo hospitales públicos, universidades, sitios de estacionamiento público, aeropuertos, centros de congresos, estadios y varios sistemas municipales (p.ej. alcantarillado, acueducto, energía eléctrica, recolección de basuras, y tratamiento de aguas, así como el uso y aprovechamiento de materias primas) a través de la emisión de bonos de ingresos. Conductos Financieros Las leyes de impuestos federales de los EE.UU. permiten a los bonos libres de impuestos ser emitidos para tipos específicos de proyectos, aún cuando tales proyectos sean para beneficio de ciertas entidades privadas. Estas excepciones a las reglas generales de bonos libres de impuestos incluyen construcción y renovaciones de aeropuertos, muelles, medios par la generación de la electricidad, la eliminación de residuos, aprovechamiento de desperdicios, construcción y rehabilitación de viviendas para la gente con bajos recursos económicos, y ciertas industrias caseras, entre otras. Estos tipos de instalaciones serán propias u operadas no por la municipalidad sino por una entidad privada en su comercio o negocio. Una instalación que es usada por un individuo, una corporación, una sociedad, etc. para avanzar en un negocio o en un comercio privado es considerada a ser de uso privado y no de uso con propósitos públicos. Por ejemplo, una municipalidad puede emitir su deuda y hacer un préstamo a un deudor como empresa privada para construir o rehabilitar edificios de apartamentos de dueños u operadores privados donde un cierto porcentaje de esos apartamentos serían ocupados por personas de bajos recursos económicos. El deudor privado aplicaría entonces el dinero del alquiler para amortiguar la deuda con la municipalidad. La municipalidad haría pagos correspondientes a los poseedores de los bonos. Obligaciones a Corto Plazo A menudo una municipalidad podría tener la necesidad de incrementar dinero para un proyecto pero a lo mejor no está lista para comprometerse a largo plazo financiero o las tasas de interés están demasiado altas para hacer un préstamo de largo plazo económicamente favorable. En tal caso la municipalidad puede emitir letras de corto plazo (típicamente con duraciones de 6 meses o un año) y usar las ganancias de las letras para financiar un proyecto o para pagar ciertos costos o gastos hasta que se puedan emitir bonos para reembolsar tales letras. Estas letras se llaman bonos de letras de anticipación ( bond anticipation notes) y son emitidas hasta que ellas puedan ser reemplazadas con bonos de largo plazo. Otro tipo común de letra es la letra de anticipación de impuestos o la letra de anticipación de ingresos por impuestos (Tax anticipation notes or tax-renue anticipation notes). En la mayoría de las municipalidades, los fondos obtenidos de los impuestos se usan para financiar muchos de los gastos públicos básicos. Porque ésos impuestos son recibidos únicamente una o dos veces al año, la municipalidad puede tener un déficit (en otras palabras, los gastos exceden a los ingresos de los impuestos) a tiempo que el dinero es necesitado para fondos de proyectos. Por el uso de letras de impuestos de anticipación, la municipalidad puede obtener un préstamo de dinero para proveer fondos de costos hasta que se cobren los impuestos. Otros Otros tipos de estructuras son utilizadas también. Estos otros tipos de estructuras suelen ser mucho más llamativas que los anteriores. En ciertos estados donde a una municipalidad no se le permite emitir bonos (o tal vez únicamente puede hacerlo sobre la aprobación de los volantes una situación que a muchas municipalidades les gustaría evitar) puede emitir

5 certificados de participación. Bajo esta estructura, la municipalidad arrienda una propiedad municipal a otra entidad y entonces la municipalidad sub-arrienda la misma propiedad para su propio uso. La municipalidad entra en un acuerdo de hacer pagos de renta para el uso de tales propiedades y los certificados que denotan los pagos de renta son vendidos a inversionistas. Estos pagos de renta son divididos entre un componente capital y un componente interés y el componente de interés es tratado como valor libre de impuestos, igual al interés de los bonos libres de impuestos. Tipos de Proyectos y Propósitos Las municipalidades en los EE.UU. pueden emitir sus obligaciones de impuestos para propósitos puramente públicos (p.ej. caminos, hospitales, alcantarillados, líneas de teléfono, puentes, diques, presas, tendidos eléctricos, coches de bomberos y otros vehículos municipales, aeropuertos públicos, muelles, etc.). Además, muchos proyectos semi-públicos (p.ej. terminales aéreas para aerolíneas comerciales, medios de eliminación de residuos sólidos, alojamiento residenciales, hospitales, escuelas, museos y otro medio propio u operados por la municipalidad o por una corporación non-profit (es una organización formada y operada para llevar a cabo propósitos caritativos, educacionales o científicos y que son certificados bajo las leyes federales de los EE.UU.), pueden ser financiados. De acuerdo a lo detallado anteriormente, los bonos libres de impuestos pueden ser emitidos bajo ciertas circunstancias para asistir proyectos que son propiedad de empresas privadas. Muchas de las infraestructuras en los EE.UU. han sido financiadas y mantenidas a través de la emisión de los bonos libres de impuestos. Por ejemplo, si una ciudad quiere expandir su sistema de alcantarillado para conectarlo con una nueva urbanización emitiría bonos y comprometería sólo los pagos que esperaría recibir de los habitantes de la urbanización para pagar el capital y el interés de los bonos. La ciudad no tendría que respaldar los bonos con su propia garantía, y no tendría que estar de acuerdo en aumentar los impuestos (si tuviera tal poder) o de algún modo conseguir el dinero para reembolsar los bonos si la nueva urbanización no podría hacer los pagos. Términos de Obligaciones y Estructuras - Vencimiento Se puede emitir bonos por diferentes duraciones ( es decir, vencimiento), pero se limita por la vida del proyecto financiado con los bonos. Así, una municipalidad no puede emitir bonos de vencimiento de 40 años para financiar un coche de bomberos que la municipalidad espera usarlo por solo 5 años. La mayoría de los bonos libres de impuestos (sin incluir las letras a corto plazo discutido anteriormente) tienen un vencimiento de 20 o 30 años. Tasas de Interés Los bonos pueden ser de renta fija (en otras palabras, la tasa de interés es calculada cuando los bonos son emitidos) o de renta variable (es decir, la tasa de interés cambia de acuerdo a algún índice exterior o según los términos acordados al emitir los bonos y que están escritos en los bonos). Como obtener una hipoteca sobre su propia residencia, cada tipo de tasa de interés tiene sus propios beneficios y riesgos. La renta variable permite más flexibilidad pero lleva consigo el riesgo de que las tasas de interés subirían y aumentarían la tasa de interés de los bonos libre de impuestos. La renta fija puede ser más segura porque se conoce la tasa de interés por la duración del bono pero

6 la tasa de interés no se puede acomodar durante la duración del bono y como consecuencia, los inversionistas no pueden sacar ventaja de cualquier aumento de la tasa de interés que ocurra durante ese tiempo. Opciones de Venta y de Reintegro Las obligaciones de financiamiento público pueden ser estructurales a incluir ciertas opciones de venta. Las opciones de venta están escritas en los documentos legales que controlan los términos de los bonos y básicamente permitan que el emisor tenga derecho de retirar todo o un porcentaje de los bonos antes de la fecha de vencimiento escrito. Opciones de venta son particularmente atractivas a los emisores porque les dan la flexibilidad a reducir los costos de la deuda no solamente por retirar las obligaciones pendientes pero también porque, si las tasas de interés bajan, por reintegrar los bonos que llevan una alta tasa de interés y reemplazarlos con una nueva emisión de bonos de bonos con tasa de interés más bajas. Bonos en Serie y Término Los bonos de financiamiento público son usualmente emitidos en vencimiento de serie o alguna combinación de vencimiento de serie y término. Una emisión de bonos puede incluir 20 o más bonos de serie con vencimiento escalonado y uno o más bonos de términos fijos. El resultado es que el emisor puede extender los pagos en una manera económica. Respaldo Como se discutió anteriormente, los bonos de obligación general están asegurados por el full faith and credit del emisor de los bonos. Por lo cual, tienen muy poco riesgo de que el emisor (la municipalidad) incumpla sobre los bonos. Los bonos de ingresos y los bonos de conducto financieros son asegurados por los proyectos u otras obras financiadas con los bonos. En tales casos, el mercado por los bonos (en otras palabras, los inversionistas potenciales) decidirán sí podría existir un incumplimiento e impondrán condiciones como seguridad adicional por los bonos. En los EE.UU. existen agencias de evaluación (p.ej. Standard & Poor s, Moody s, y Fitch) los cuales evalúan las municipalidades y sus emisiones de obligaciones para determinar los riesgos de crédito envuelto con la compra de las obligaciones. Estas agencias entregan valuaciones a las obligaciones (p.ej. AAA, Aaa, etc.) y estas valuaciones tienen efectos sobre las tasas de interés (entre más alto la valuación, menos riesgo de que la municipalidad incumpla y por lo tanto, más baja la tasa de interés). Además, de valuaciones, las municipalidades pueden asegurar sus emisiones de obligaciones adquiriendo seguro de bonos de compañías de seguros (tal seguro cubre el capital y el interés de las obligaciones en caso de que la municipalidad no pueda cumplir con los pagos). Además, puede ser necesario establecer y financiar un fondo de reserva que la municipalidad podrá usar para pagar el capital e interés si los ingresos del proyecto no son suficientes por el proyecto.

7 Impuestos Lo anteriormente expuesto ha sido enfocado en las obligaciones libres de impuestos federales. Además, de las leyes federales, cada estado en los EE.UU. tienen sus propias leyes de impuestos, las cuales pueden permitir a una excepción limitada de impuestos aún por las obligaciones que no son libre de impuestos bajo las leyes federales, estas obligaciones se llaman sujetos a impuestos, porque no son libre de impuestos bajo las leyes federales. En muchos estados sin embargo, un inversionista puede excluir el ingreso de tales obligaciones de su declaración de impuestos estatales. Aunque no es una opción atractiva económicamente así como las obligaciones libre de impuestos, éstas obligaciones pueden ser muy útiles cuando una municipalidad quiere financiar un proyecto que no se puede financiar con obligaciones libre de impuestos porque, por ejemplo, el proyecto tendrá demasiado uso por una empresa privada en su comercio o negocio. Las tasas de interés sobre tales obligaciones sujetas a impuestos típicamente es más alta que la tasa de interés sobre las obligaciones libre de impuestos (aún, con frecuencia, son más bajas que las tasas de interés sobre un préstamo de banco convencional) pero tales obligaciones están sujetas a menos restricciones. PLANTAS MEDIO AMBIENTALES Plantas para propósitos medio ambientales (p.ej. acueductos y alcantarillados, tratamiento de desechos sólidos, etc.), pueden ser financiadas de diversas maneras dependiendo del tipo de planta financiada (es decir quien será el beneficiario de los productos de la planta y la fuente de reembolso de las obligaciones). Para sistemas que sólo beneficiarán a miembros del público general es posible utilizar un financiamiento con bonos de obligación general o bonos de ingresos. Por sistemas que beneficiarán a industrias o empresas privadas, es posible que una emisión de obligaciones de conductos financieros podrá ser utilizado. En los casos que no se puede emitir obligaciones libre de impuestos, a veces se puede utilizar una emisión de obligaciones sujetas a impuestos. Resumen Muchas de las infraestructuras de las municipalidades pueden ser financiadas por cualquiera de las obligaciones anteriormente expuestas. Una municipalidad puede construirse, renovar y mantener sus aeropuertos, plantas de energía eléctrica y tratamiento de aguas, puertos y acueductos, con dinero generado con estas formas de financiación. Utilizando el sistema de financiamiento público, una municipalidad puede mantener sus caminos, construir sus escuelas, hospitales, prisiones, tribunales, áreas de estacionamiento público, así como crear y mantener espacios públicos, parques y riveras, etc.. En la mayoría de los casos, una municipalidad puede hacer todo esto prestando a una tasa de interés sustancialmente más baja que será posible sin la estructura de financiamiento público. Financiamiento en otros países El primer paso necesario en cualquier país para poder utilizar el sistema de financiamiento público sería creer por legislación en los mecanismos y las leyes que permitirán a las municipalidades comprometerse en tales financiamientos y crear un mercado para tales métodos de deuda. Así fue como el sistema de financiamiento público comenzó en los EE.UU. La constitución de cualquier país tiene que permitir que las municipalidades emitan

8 deuda para financiar proyectos de infraestructura y tiene que permitir las municipalidades recibir el poder de hacerlo. Además, un mercado doméstico por tal deuda tendría que ser creado proveyendo un impuesto o un incentivo similar a los inversionistas potenciales para alentarlos a comprar obligaciones de las municipalidades. Bajo ciertas condiciones un mercado extranjero podría ser creado también. Una vez que los mecanismos legales lo permitan, los países pueden financiar muchas o casi todas sus necesidades de infraestructura, a un costo más bajo que las formas convencionales de financiamiento. 14 de mayo de 2002

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