El Grupo del Banco Mundial, mediante el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), otorga dos tipos de instrumentos de financiamiento:

Transcripción

1 Secretaría de Hacienda y Crédito Público Préstamo para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud Auditoría Especial: GB-038 Criterios de Selección Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF Objetivo Fiscalizar que las acciones de vigilancia y registro contable de los recursos ejercidos del préstamo para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud, se efectuaron de conformidad con la legislación y normativa. Alcance La revisión comprendió las funciones de vigilancia y registro de la aplicación de los recursos del Préstamo núm MX, para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud, en el ejercicio fiscal de Antecedentes El Grupo del Banco Mundial, mediante el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), otorga dos tipos de instrumentos de financiamiento: 1. Los préstamos para proyectos de inversión financian la adquisición de bienes y la contratación de obras y servicios para proyectos de desarrollo económico y social en una amplia variedad de sectores. Los proyectos son variados y entre sus objetivos se cuentan la reducción de la pobreza urbana; el desarrollo rural; el abastecimiento de agua y el saneamiento; la gestión de los recursos naturales; la educación, y la salud. 2. Los préstamos para políticas de desarrollo proporcionan asistencia de rápido desembolso a países que requieren financiamiento externo, con el propósito de apoyar la introducción de reformas estructurales del sector financiero y de las políticas sociales. El 25 de marzo de 2010, el Grupo del Banco Mundial aprobó el Préstamo para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud a México por 1,250,000.0 miles de dólares mediante el BIRF, a fin de lograr que el Seguro Popular beneficiara a más mexicanos y su administración fuera más eficiente. 1

2 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 El 30 de marzo de 2010, se firmó el Contrato del Préstamo para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud (Préstamo núm MX) por 1,250,000.0 miles de dólares con el BIRF. Este préstamo se otorgó para coadyuvar en el compromiso de lograr una cobertura universal de seguro médico en 2012, y para financiar las contribuciones federales del Seguro Popular con el fin de preservar y expandir la cobertura de salud a aquellos ciudadanos que carecen de seguro médico, la iniciativa también estuvo dirigida a la mejora de la gestión y administración de beneficios del Seguro Popular. El 13 de diciembre de 2010, se firmó el Contrato de Mandato del Préstamo núm MX, entre el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), denominada como la mandante, Nacional Financiera, S.N.C. (NAFIN), en su carácter de agente financiero del Gobierno Federal, denominada la mandataria, y la Secretaría de Salud, por medio de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS), denominada como el ejecutor. La entidad responsable de la implementación del proyecto es la Secretaría de Salud. Las actividades del proyecto son coordinadas y realizadas mediante la estructura organizacional y personal de la CNPSS, en estrecha colaboración con las entidades federativas. Se estableció un costo total para este proyecto de 26,861,000.0 miles de dólares, de los cuales 1,250,000.0 miles de dólares serían financiados por el BIRF y 25,611,000.0 miles de dólares por el Gobierno Federal. Conforme a la clasificación que el BIRF le da al préstamo para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud, es de inversión, denominado en dólares, a ser pagado en 18 años. Se espera que el proyecto culmine el 31 de diciembre de El 20 de diciembre de 2010, se realizó el primer desembolso del Préstamo núm MX por un importe de 6,269,658.1 miles de pesos, con un tipo de cambio de , lo que equivale a 509,000.0 miles de dólares, los cuales, sumados a la comisión por apertura del BIRF por 3,125.0 miles de dólares, suman 512,125.0 miles de dólares al cierre de De acuerdo con el artículo 4, fracción IV, de la Ley General de Deuda Pública (LGDP), la SHCP deberá cuidar que los recursos procedentes de financiamientos constitutivos de la deuda pública se destinen a la realización de proyectos, actividades y empresas que apoyen los planes de desarrollo económico y social, que generen ingresos para su pago o que se utilicen para el mejoramiento de la estructura del endeudamiento público. El artículo 23 de la LGDP mandata que las entidades acreditadas deberán proporcionar a la secretaría toda la información necesaria para llevar a cabo la vigilancia que le compete respecto a la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos autorizados, con la periodicidad y en la forma que dicha secretaría determine. En los artículos 36 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y 55 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se señala que la SHCP establecerá un Comité de Crédito Externo como instancia de coordinación para que 2

3 sus integrantes analicen la programación, presupuestación, ejercicio y seguimiento de los programas y proyectos financiados con crédito externo. El Comité de Crédito Externo analizará el avance en el ejercicio de los programas y proyectos en ejecución, así como en los niveles de desembolso; propondrá medidas de solución o, en su caso, analizará su redimensionamiento, así como la viabilidad de la cancelación total o parcial. Resultados 1. Evaluación del diseño del sistema de control interno Se comprobó que el diseño del sistema de control interno de la SHCP no garantiza el cumplimiento de los objetivos de vigilancia y registro contable del ejercicio de los recursos provenientes de préstamos de inversión, ya que la secretaría desconoce el destino específico de los recursos. Véase acción(es): Destino de los recursos Con los oficios núms. ICL del 11 de febrero de 2011, ICL del 11 de febrero de 2011, ICL del 30 de agosto de 2011, ICL (1095) del 23 de noviembre de 2011, e ICL del 8 de diciembre de 2011, se constató que NAFIN comunicó a SHCP el depósito de los cinco desembolsos del Préstamo núm MX de 2011, por un total de 481,978.9 miles de dólares en la Tesorería de la Federación en la cuenta núm del Banco de México en el Banco JP Morgan Chase, como se muestra a continuación: DESEMBOLSOS DEL PRÉSTAMO NÚM MX EN 2011 (Miles dólares) Núm. Monto 2 99, , , , ,218.4 Total 481,978.9 FUENTE: NAFIN, avisos de desembolsos del Préstamo núm MX,

4 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Con el oficio núm. 305.V.071/2012, la SHCP informó que una vez realizada la contratación de financiamientos a cargo del Gobierno Federal, los recursos se enteran a la Tesorería de la Federación (TESOFE) ( ). Con estos recursos la TESOFE realiza pagos correspondientes al Gobierno Federal, en ejercicio del presupuesto autorizado en el PEF. Se concluye que los recursos de los cinco desembolsos del Préstamo núm MX efectuados en 2011 por un monto de 481,978.9 miles de dólares, equivalentes a 5,979,741.4 miles de pesos, fueron depositados en la Tesorería de la Federación en la cuenta núm establecida en el Banco JP Morgan-Chase a nombre del Banco de México, para realizar pagos correspondientes al Gobierno Federal, en el ejercicio del presupuesto autorizado en el PEF, lo cual origina que se desconozca el destino específico de esos recursos. Por lo anterior, como los 5,979,741.4 miles de pesos del Préstamo núm MX fueron depositados en la cuenta núm de la TESOFE establecida en JP Morgan-Chase a nombre del Banco de México, para el ejercicio en el PEF 2011 y la SHCP no cuenta con información para conocer el destino y aplicación específicos de dichos recursos, no hay garantía de que se destinaron para el cumplimiento del objetivo de conservar y posteriormente extender la cobertura del Seguro Popular de Salud de las personas que no sean derechohabientes de la seguridad social, y fortalecer la capacidad de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud y los sistemas estatales de salud para administrar de manera efectiva los beneficios del Seguro Popular de Salud, ni de que se aplicaron para la ejecución de obras que directamente hubieran producido un incremento en los ingresos públicos, ni para regulación monetaria, ni tampoco para alguna emergencia declarada por el Presidente de la República. Véase acción(es): Vigilancia del manejo de los recursos del préstamo Con la revisión de los cinco desembolsos del Préstamo núm MX efectuados en 2011, se constató que el monto total solicitado fue de 481,978.9 miles de dólares, equivalentes a 5,979,741.4 miles de pesos, y de los estados bancarios del 11 de febrero, 30 de agosto, 23 de noviembre y 8 de diciembre de 2011 de la cuenta núm , establecida en JP Morgan-Chase a nombre del Banco de México a favor de la TESOFE, y toda vez que la SHCP menciona que cuando se realiza la contratación de financiamientos a cargo del Gobierno Federal, los recursos se enteran a la tesorería para el pago del ejercicio del presupuesto autorizado en el PEF, lo cual como ya se señaló, origina que se desconozca su destino específico, por lo que se concluye que la SHCP no vigiló la aplicación de los recursos del Préstamo núm MX en Véase acción(es):

5 4. Registro contable de la aplicación de los recursos del préstamo Con la revisión del mayor auxiliar núm de diciembre de 2011, se constató que la SHCP registró contablemente del ingreso de los recursos de los cinco desembolsos del Préstamo núm MX, y el egreso por el pago de los intereses, de la comisión por la administración de recursos y del impuesto al valor agregado de dicha comisión, como se muestra a continuación: REGISTRO CONTABLE DE LOS DESEMBOLSOS, INTERESES, COMISIÓN DE MANDATO E IVA EN 2011 Concepto Monto en miles dólares Tipo de cambio Monto en miles de pesos Ingresos Desembolso 2 99, ,194,428.9 Desembolso 3 207, ,496,825.1 Desembolso 4 89, ,124,014.7 Desembolso 5 49, ,633.0 Desembolso 6 36, ,839.7 Total ingresos 481, ,979,741.4 Egresos Intereses 3, ,735.4 Comisión por Admón. 1, ,135.9 IVA de la comisión ,941.7 Total egresos 4, ,813.0 FUENTE: SHCP, mayor auxiliar núm de diciembre de Al comparar el registro contable de la SHCP de los cinco desembolsos por 5,979,741.4 miles de pesos, con el monto informado por NAFIN de 6,014,460.4 miles de pesos, se determinó una diferencia de 34,719.0 miles de pesos, la cual tiene su origen en que la secretaría utilizó el tipo de cambio establecido por el BANXICO, para solventar obligaciones, mientras que el banco usó un tipo de cambio estimado. Se constató que la SHCP registró contablemente del ingreso de los 481,978.9 miles de dólares, equivalentes a 5,979,741.4 miles de pesos en la Tesorería de la Federación, en la cuenta núm establecida en JP Morgan-Chase a nombre del Banco de México, así como el egreso de 4,336.6 miles de dólares equivalentes a 50,813.0 miles de pesos por el pago de los intereses, de la comisión por la administración de recursos y del impuesto al valor agregado de dicha comisión; sin embargo, en la contabilidad no se identificó el registro del ejercicio de los recursos. 5

6 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 Véase acción(es): Comité de Crédito Externo La ASF solicitó a NAFIN, como Agente Financiero, las minutas y reuniones presentadas al Comité de Crédito Externo, relativas al seguimiento de los programas y proyectos financiados con los recursos del Préstamo núm MX durante el ejercicio fiscal 2011, así como los acuerdos alcanzados en las reuniones del Comité. Con la minuta de trabajo del 13 de septiembre de 2012, NAFIN informó que durante el ejercicio fiscal de 2011, el Comité de Crédito Externo no convocó para analizar el seguimiento de los programas y proyectos financiados con los recursos del Préstamo núm MX. Como consecuencia de lo anterior, se concluye que en el ejercicio fiscal de 2011 el Comité de Crédito Externo no analizó la programación, presupuestación, el ejercicio y seguimiento de los programas financiados con el Préstamo núm MX. Véase acción(es): Comisión Asesora de Financiamientos Externos del Sector Público Como resultado de la fiscalización de la ASF a los procesos de contratación de créditos de la SHCP con los Organismos Financieros Internacionales, de las Cuentas Públicas de 2007 a 2010, se ha observado que la Comisión Asesora de Financiamientos Externos del Sector Público no ha operado debido a que algunas de las instituciones que la deben integrar ya no existen (Banco Nacional de Crédito Rural, S.A., Sociedad Mexicana de Crédito Industrial, S.A., y Financiera Nacional Azucarera, S.A.) y, para 2011, se constató que la SHCP no ha regularizado esta situación, por lo que no se han evaluado las necesidades de financiamiento del sector público federal. La recomendación de este resultado se presenta en el informe de la auditoría 104 Deuda Pública del Gobierno Federal. Acciones Recomendaciones Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca los mecanismos a fin de garantizar el cumplimiento de los objetivos de vigilancia y registro contable del ejercicio de los recursos provenientes de préstamos con crédito externo. [Resultado 1] Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca mecanismos a fin de cumplir con el objeto de los contratos de los préstamos de crédito externo y conocer el destino específico de los recursos provenientes de dichos créditos, con el fin de verificar el cumplimiento del objetivo y de las metas de estos financiamientos, y fiscalizar su correcto ejercicio. [Resultado 2] 6

7 Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca los mecanismos que le permitan vigilar la aplicación de los recursos provenientes de financiamientos de créditos externos. [Resultado 3] Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca mecanismos a fin de que el sistema de registro contable permita conocer el destino específico de la aplicación de los recursos provenientes de créditos externos. [Resultado 4] Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establezca mecanismos de coordinación entre el Comité de Crédito Externo y las áreas encargadas de la negociación y contratación de crédito externo, a fin de que el comité esté en posibilidad de analizar la programación, presupuestación, el ejercicio y seguimiento de los programas financiados con crédito externo. [Resultado 5] Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria Ante el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores públicos que no cumplieron con vigilar la aplicación de los recursos provenientes del Préstamo núm MX. [Resultado 3] Ante el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores públicos que integran el Comité de Crédito Externo, que no convocaron a reunión para analizar la programación, presupuestación, ejercicio y seguimiento de los programas financiados con el Préstamo núm MX. [Resultado 5] Resumen de Observaciones y Acciones Se determinó(aron) 5 observación(es) la(s) cual(es) generó(aron): 5 Recomendación(es) y 2 Promoción(es) de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria. Dictamen: negativo La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas. La Auditoría Superior de la Federación considera que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no cumplió con las disposiciones normativas aplicables a la vigilancia y registro contable de los recursos ejercidos del Préstamo para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud, donde se destaca lo siguiente: 7

8 Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011 La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) utilizó los recursos del préstamo para el Proyecto del Sistema de Protección Social en Salud para fines distintos a lo que la Ley General de Deuda Pública mandata. Los recursos fueron depositados en la TESOFE para el financiamiento del Presupuesto de Egresos de la Federación, por lo que la SHCP desconoce su destino específico, lo cual le impide cumplir con la obligación de vigilar la aplicación del recurso. La operó el Sistema de Protección Social en Salud con recursos asignados mediante el Presupuesto de Egresos de la Federación, por lo que con los recursos provenientes del Préstamo núm MX no apoyaron los objetivos del proyecto de conservar y posteriormente extender la cobertura del Seguro Popular de Salud de las personas que no sean derechohabientes de la seguridad social, ni tampoco de fortalecer la capacidad de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud y de los sistemas estatales de salud para administrar de manera efectiva los beneficios del Seguro Popular de Salud. El Comité de Crédito Externo no analizó la programación, la presupuestación, el ejercicio y el seguimiento de los programas financiados con el Préstamo núm MX y la Comisión Asesora de Financiamientos Externos del Sector Público no ha operado, por lo que no se han evaluado las necesidades de financiamiento del sector público federal. Apéndices Procedimientos de Auditoría Aplicados 1. Revisar el diseño del sistema de control interno de la SHCP, en lo relativo a la vigilancia y registro contable de los recursos provenientes de préstamos con organismos financieros internacionales. 2. Comprobar el destino de los recursos del Préstamo núm MX. 3. Comprobar que la SHCP vigiló el ejercicio de los recursos del Préstamo núm MX. 4. Verificar el registro contable del ingreso y ejercicio de los recursos del Préstamo núm MX. 5. Verificar que el Comité de Crédito Externo analizó la programación, presupuestación, el ejercicio y seguimiento de los recursos del Préstamo núm MX. 6. Verificar que la Comisión Asesora de Financiamientos Externos del Sector Público evaluó las necesidades de financiamiento con créditos externos del Gobierno Federal. Áreas Revisadas Las unidades de Crédito Público y de Asuntos Internacionales de Hacienda de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 8

9 Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan: 1. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículo 36, párrafo cuarto. 2. Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Artículo Ley General de Contabilidad Gubernamental: Artículos 18 y 19, fracciones II y V. 4. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno publicado por la Secretaría de la Función Pública (SFP) en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 12 de julio de 2010 y reformado el 27 de junio de 2011, artículo tercero, numerales 13 y 14, fracción I; Ley General de Deuda Pública, artículos 4, fracción IV, 7 y 23; Contrato del Préstamo núm MX, anexo 1; Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, artículo 62, fracción XIV. Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes: Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación. Comentarios de la Entidad Fiscalizada Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado. 9