Informalidad y tributación en América Latina: Explorando los nexos para mejorar la equidad
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- Susana Giménez Ríos
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1 Informalidad y tributación en América Latina: Explorando los nexos para mejorar la equidad Juan Carlos Gómez Sabaíni Tributación y Crecimiento con Equidad CEPAL- AECID - GIZ- ITC Santiago, Chile 13 y 14 de agosto de 2012
2 Contenido de la presentación 1) La informalidad en la economía. Causas y consecuencias. 2) El tamaño de la economía informal en América Latina. 3) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario. 4) Respuestas de la política tributaria para atender la informalidad: regímenes simplificados para pequeños contribuyentes en AL. 5) Principales observaciones. 2
3 1) La informalidad en la economía Falta de consenso para alcanzar una definición única sobre la informalidad con dos enfoques básicos: 1. El primero se orienta a medir la economía informal u oculta y se centra en la producción legal de bienes y servicios orientados al mercado que son deliberadamente apartados del control de las autoridades gubernamentales con la finalidad de evadir obligaciones estipuladas en el sector formal ya sea el pago de los impuestos que correspondan. 2. El segundo mira el mercado laboral y analiza el cumplimiento de ciertos estándares legales del mercado laboral como salarios mínimos, contribuciones a la seguridad social, jornada laboral, seguridad e higiene, y el cumplimiento de ciertos procedimientos administrativos (registración y control de las instituciones estatales). 3
4 Causas de la informalidad En función del enfoque teórico aplicado: Desde la óptica de escape (análisis racional de costo-beneficio) sistema tributario, marco regulatorio, calidad de los bienes y servicios públicos, etc. Desde una perspectiva de exclusión (factores estructurales de la economía que impiden el acceso al sector formal) pobreza, marginalidad, desigualdad en la distribución del ingreso, nivel educativo de los trabajadores, etc. 4
5 Consecuencias de la informalidad Serias implicancias potenciales para el contexto económico general y para las políticas públicas en particular, destacándose: Carencia de las protecciones y regulaciones que se aplican en el sector formal Asignación ineficiente de recursos y deterioro de la productividad Provocan una erosión de los ingresos tributarios por la evasión impositiva Debilitan la confianza en las instituciones públicas Dificultan la medición estadística de las variables económicas 5
6 1). 2) El tamaño de la economía informal en América Latina. 3) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario. 4) Respuestas de la política tributaria para atender la informalidad: regímenes simplificados para pequeños contribuyentes en AL. 5) Principales observaciones. 6
7 2) El tamaño de la economía informal en América Latina Tamaño de la economía informal - Promedio (promedio ponderado por PIB 2005) del PIB oficial) Tamaño de la economía informal (en % 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0, ,4 Alto Ingreso OECD 17, Mundo 25, Sudeste Asiático 27, Medio Oriente y África del Norte Fuente: Schneider, F. (2012); The Shadow Economy and Work in the Shadow: What Do We (Not) Know?, Institute for the Study of Labour (IZA). 34, América Latina y Caribe 36, Europa y Asia Central 37, África sub- Sahariana PIB per cápita (en dólares PPP - Banco Mundial) 7
8 El tamaño de la economía informal u oculta en AL ha disminuido durante los últimos años Países GRUPO 1 (BOL, PAN, PER) Rango Promedio Rango Promedio 60,0-67,1 63,8 54,7-63,2 59,3 GRUPO 2 (URU,GUA,HON,SAL,NIC,BRA, 32,3-50,8 42,1 30,8-47,3 39,1 PAR,COL,VEN,ECU,DOM) GRUPO 3 (MEX,CRI,ARG,CHI) 19,9-30,5 25,4 18,6-29,0 23,9 América Latina (1) 19,9-67,1 42,0 18,6-63,2 39,1 OECD (2) 8,7-30,5 17,5 8,2-29,0 16,7 Promedio mundial (3) 8,7-67,8 33,9 8,2-63,2 31,7 Fuente: Schneider, F. (2012) y Schneider, Buehn y Montenegro (2010). Nota: Se ordenó a los 18 países de la región según estratos acordes con los niveles promedios de informalidad ( ), resultando en 3 grupos tomando como criterio que los mismos se ubiquen en un 25% por encima y por debajo del promedio regional. (1) Promedio simple sin ponderar por el PIB de los países. (2) Ídem para 25 países, incluye México. (3) Promedio simple para 162 países. 8
9 Informalidad laboral en los países de América Latina - Año 2010 (en porcentajes) 80,0 Definición productiva Definición legal 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Bolivia (2008) Guatemala (2006) Paraguay Nicaragua (2005) Honduras Perú Colombia Ecuador El Salvador Fuente: SEDLAC (CEDLAS-Banco Mundial) Nota: Bajo la definición productiva, un trabajador es considerado como informal si pertenece a una de las siguientes categorías laborales: (i) cuentapropistas no calificados, (ii) asalariados en firmas pequeñas, (iii) trabajadores no remunerados. En cambio, según la definición legal o de protección social, un trabajador asalariado es informal si no tiene derecho a una pensión vinculada al empleo una vez que se retire. Rep. Dominicana Promedio AL Brasil (2009) Venezuela México Panamá Uruguay Costa Rica Argentina Chile (2009)
10 Composición del empleo informal en América Latina - Año 2010 (en % del empleo no agrícola total) Países Total En el sector informal En el sector formal En servicio doméstico Argentina 46,7 29,5 11,5 5,7 Bolivia (2009) 69,5 48,0 18,4 3,1 Brasil (2009) 42,1 24,2 11,1 6,8 Colombia 59,6 50,4 5,5 3,7 Costa Rica (2009) 43,8 32,6 6,7 4,5 Ecuador 56,4 34,6 18,6 3,2 El Salvador (2009) 65,6 51,6 8,1 5,9 Honduras 76,4 58,0 14,5 3,9 México 54,2 34,2 15,0 5,0 Nicaragua (2008) 65,7 50,7 8,1 6,9 Panamá 42,7 26,5 11,6 4,6 Paraguay 70,4 36,4 23,7 10,3 Perú 70,3 49,2 17,6 3,6 Rep. Dominicana 47,9 30,2 11,5 6,3 Uruguay 37,7 28,7 3,7 5,4 Venezuela (2009) 47,4 35,7 10,7 1,1 Promedio AL 56,0 38,8 12,3 5,0 Fuente: Elaboración propia sobre la base de OIT (2011); "Panorama Laboral América Latina y el Caribe".
11 Características salientes de la informalidad en los países de AL Se destaca la heterogeneidad entre países respecto de este fenómeno, encontrándose en el extremo de mayor informalidad a Bolivia, Panamá y Perú, mientras que Chile, Argentina, Costa Rica y México aparecen como los países con economías informales de menor tamaño relativo. Respecto a los sectores que presentan mayores índices de informalidad, la agricultura, la construcción, el comercio minorista, el servicio doméstico y, en algunos casos, el transporte público se ubican por encima del resto cuando se los ordena según la magnitud de este fenómeno. Estos sectores suelen concentrar a los grupos de menor educación y menores ingresos y en varios países de la región representan una parte importante de la estructura productiva de los mismos. 11
12 Se observa una relación inversa entre nivel del PIB per cápita y el porcentaje de informalidad Economía informal y PIB per cápita en AL - Año 2007 (en porcentajes del PIB oficial) 70,0 Tamaño de la economía informal (% del PIB oficial) 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 BO NI HN PY GT SV EC PE CO RD BR CR AR PA UR VE CH MX 0, PIB per cápita (dólares constantes del año 2000) Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Schneider (2012) y CEPALSTAT. 12
13 También se ha observado una relación directa entre el valor del coeficiente de Gini y el tamaño de informalidad. Economía informal y desigualdad en AL - Año 2007 (en porcentajes del PIB oficial) 70,0 BO 60,0 PA l PIB oficial) Tamaño de la economía informal (% del 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 VE SV AR UR RD CR MX PE CH NI PY EC GT HN BR CO 0,0 0,40 0,42 0,44 0,46 0,48 0,50 0,52 0,54 0,56 0,58 0,60 Coeficiente de Gini 13 Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de Schneider (2012) y SEDLAC (CEDLAS-Banco Mundial).
14 1). 2). 3) Relaciones entre la informalidad y el sistema tributario. 4) Respuestas de la política tributaria para atender la informalidad: regímenes simplificados para pequeños contribuyentes en AL. 5) Principales observaciones. 14
15 3) La presión tributaria pasó del 14% en 1990/92 al 19% en el periodo 2008/10, incluyendo seguridad social, con mayor concentración en el IVA y el Impuesto a la Renta 40, ,0 + 47% 35,5 30,0 25,0 24,2 + 22% 21,4 26,2-5% 20,0 17,7 16,9-36% 15,0 14,5 13,6-56% 10,0 5,0 9,3 5,9 + 14% 3,6 4,1 5,1-60% 2,0 0,0 Generales s/ Bs. y Ss. Renta y Gcias. de Capital IVA + ISR = 60% aprox. Seguridad Social Específicos s/ Bs. y Ss. Comercio Internacional Propiedad Otros Impuestos 15
16 Evolución de la economía informal y la recaudación del IVA en América Latina ,0 PA BO Tamaño de la economía informal (Sch hneider) 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 PA NI RD MX PY EC MX PE GT HN CR SV CO VE RD PE GT HN PY EC CO VE CR UR SV CH NI AR CH UR BO AR BR BR 10,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 Recaudación tributaria de IVA (% del PIB - CEPAL) 16
17 Durante la última década, la disminución de la informalidad también ha encontrado su correlato en un fortalecimiento de la recaudación generada por el ISR en todos los países de AL 70,0 Economía informal y recaudación del ISR en América Latina BO PA BO Tamaño de la economía informal (Sch hneider) 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 EC GT UR NI RD CR SV EC PE HN GT UR CO RD MX CR AR CH SV HN VE PA MX BR NI CO AR PE BR VE CH 10,0 0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0 14,0 Recaudación tributaria de ISR (% del PIB - CEPAL) 17
18 Informalidad laboral y financiamiento de la Seg. Social en América Latina - Años ,0 90,0 SEDLAC) Informalidad laboral (definición legal, 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 GT PY BO EC NI PE MX SV CO VE AR CH UR CR BR 10,0 0,0 0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 Recaudación tributaria por Contribuciones de la Seguridad Social (% del PIB - CEPAL) 18
19 Relación positiva entre evasión tributaria e informalidad (aún con la escasez de estimaciones disponibles) Tamaño de la economía informal y evasión tributaria del IVA en América Latina Países seleccionados - Años ,0 60,0 BO PA Tamaño de la economía informal (Schne eider) 50,0 40,0 30,0 20,0 CH MX AR CO UR SV RD CR EC PE GT NI 10,0 0,0 0,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 40,0 45,0 Tasa de evasión en el IVA (en porcentajes) 19
20 1). 2). 3). 4) Respuestas de la política tributaria para atender la informalidad: regímenes simplificados para pequeños contribuyentes en AL. 5) Principales observaciones. 20
21 4) Cuál ha sido la respuesta de la política tributaria para atender la informalidad? La aplicación de regímenes simplificados para los PC No todas las pequeñas empresas son informales, ni todas las empresas informales son pequeñas. Lo mismo aplica para las personas físicas. Pero existe una relación positiva entre la informalidad y el tamaño de los contribuyentes, de manera tal que un diseño e implementación adecuados de los impuestos que los mismos deben pagar pueden resultar cruciales para reducir el grado de informalidad, la cual en muchos países menoscaba considerablemente la recaudación tributaria. Además, los pequeños contribuyentes presentan mayores tasas de evasión (y enfrentan mayores costos de cumplimiento) que las empresas más grandes, si bien estas ultimas participan en mayor medida en el coeficiente de evasión. 21
22 Características comunes de los regímenes simplificados (RS) en AL Presentes en 15 países (en algunos más de un régimen). Adhesión voluntaria y destinados a personas físicas (en algunos casos, se combina con personas jurídicas) Se enfocan principalmente en el IVA y algunos en ISR, y en ARG, BRA y URU también incluyen contribuciones de la Seguridad Social. Actividades principales: comercio y prestación de servicios. En algunos casos, se extienden a la agricultura, transporte, etc. 22
23 Algunos umbrales pueden resultar muy elevados, incentivando el enanismo fiscal de los contribuyentes redundando en mayores inequidades y una mayor pérdida de recursos tributarios Países Tope Máximo (US$ del año 2011) Tope Máximo (en relación al PIB per cápita) Brasil ,9 Perú (RUS) (RER) 24,6 (RUS) - 35,9 (RER) México ,9 Argentina (servicios) (comercio) 5,36 (servicios) - 8,05 (comercio) Colombia ,7 Ecuador ,3 Uruguay (Monotributo) (IPE) 1,82 (Monotributo) - 3,03 (IPE) Bolivia (RTS) 10,0 (RTS) Canadá ,8 Reino Unido ,2 Estados Unidos ,0 Fuente: Fuentes Castro et al. (2011); Estudio de Evasión Fiscal en el Régimen de Pequeños Contribuyentes, sobre la base de cifras oficiales de cada país. 23
24 Los RS incluyen a un gran número de contribuyentes pero generan una recaudación tributaria muy escasa, en muchos casos, menor a los costos de administración tributaria que implican Países En % de la recaudación total En % del PIB Argentina (1) 1,07 0,34 Bolivia (2) 0,80 0,01 Brasil 6,21 0,97 Chile (2) 0,04 0,01 Ecuador 0,07 0,01 México 0,20 0,02 Paraguay (2) 0,11 0,01 Perú (2) 0,42 0,06 Uruguay 0,04 0,00 Fuente: Fuentes Castro et al. (2011); Estudio de Evasión Fiscal en el Régimen de Pequeños Contribuyentes, sobre la base de cifras oficiales de cada país. (1) Corresponde al Monotributo impositivo y previsional (AFIP). (2) En los países marcados se considera la recaudación conjunta de todos los regímenes simplificados en vigencia. 24
25 Algunas aspectos sobre la tributación simplificada en la región Los RS tienden a elevar el cumplimiento voluntario. Se debe evitar la masificación de los RS si se pretende hacer más equitativo el sistema tributario. Se procura evitar los problemas que acarrean los tratamientos discriminantes para el diseño de la política y la administración tributaria, creando clusters de contribuyentes. La correcta categorización es fundamental y debe ser priorizada. Asimismo la continua actualización de los parámetros objetivos también es necesaria. El nivel de recaudación tributaria potencial no es significativo e involucran una gran cantidad de contribuyentes, lo cual desincentiva a las administraciones tributarias para asignar recursos al control específico de los mismos, fortaleciendo los efectos negativos antes indicados. 25
26 1). 2). 3). 4). 5) Principales observaciones. 26
27 5) Principales observaciones El nivel de informalidad en los países está inversamente relacionado con el grado de desarrollo económico, y directamente con la desigualdad socioeconómica regional. A pesar de ser una de las regiones con mayor nivel de informalidad en el mundo, en la última década se ha observado una tendencia decreciente de la informalidad en todas las economías latinoamericanas, aún con distintos grados de importancia. 27
28 Relación con la estructura tributaria La estructura tributaria se ha concentrado cada vez más en dos tributos masivos (IVA e ISR) que son los que presentan mayores dificultades de control, observándose una caída en la participación de los derechos de importación y los impuestos selectivos que tienen, en la práctica, un menor costo de cumplimiento. 28
29 Regímenes simplificados de tributación Los regímenes simplificados deben considerase exclusivamente como un punto de partida para el tratamiento de la informalidad y no una solución definitiva del problema. Por eso deben concebirse como un puente o paso intermedio y transitorio de los contribuyentes entre el sector informal y el régimen general de tributación.
30 Regímenes simplificados de tributación Existe un círculo virtuoso que debe fortalecerse: formalización de contribuyentes reduce la evasión tributaria y promueve el cumplimiento voluntario mejora la equidad horizontal y vertical entre contribuyentes fortalece la legitimidad del Estado aumenta confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas y revaloriza los beneficios de la formalidad.
31 Muchas gracias 31
32 2) El tamaño de la economía informal en América Latina Tamaño de la economía informal (en % del PIB oficial) Tamaño de la economía informal - Promedio (promedio simple) 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0, ,1 Alto Ingreso OECD 28, Medio Oriente y África del Norte 33,0 33, Mundo Sudeste Asiático 38, Europa y Asia Central 40, África sub- Sahariana 41, América Latina y Caribe PIB per cápita (en dólares PPP - Banco Mundial) 32 Fuente: Schneider, F. (2012); The Shadow Economy and Work in the Shadow: What Do We (Not) Know?, Institute for the Study of Labour (IZA).
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