Los escenarios presupuestarios a medio plazo y la experiencia de la Generalitat de Catalunya

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1 Los escenarios presupuestarios a medio plazo y la experiencia de la Generalitat de Catalunya 197 Los escenarios presupuestarios a medio plazo y la experiencia de la Generalitat de Catalunya Esther Pallarols i Llinàs Dirección General de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya 1 Introducción Los escenarios presupuestarios son el instrumento que tiene que garantizar que la actuación del Gobierno es sostenible a medio plazo y que es compatible con los objetivos de disciplina fiscal. Permiten visualizar cuál es el impacto futuro de las decisiones presentes y contribuyen a asegurar que los recursos se destinan a los programas que son más prioritarios y que proporcionan resultados. Los escenarios presupuestarios a medio plazo son uno de los grandes ejes de la reforma presupuestaria de la Generalitat de Catalunya iniciada el año 2005, junto con el desarrollo del presupuesto orientado a resultados. En la Generalitat de Catalunya el presupuesto orientado a resultados se empezó a implantar en los presupuestos para el año 2006 y los primeros escenarios presupuestarios vinculados al proceso de reforma se elaboraron para el período En este artículo se propone revisar la experiencia de los escenarios presupuestarios en la Generalitat de Catalunya. En el apartado siguiente se hace un breve repaso de los aspectos más teóricos de los escenarios presupuestarios a medio plazo. 1 A continuación se analizan los tres escenarios elaborados hasta el momento y, finalmente, en el apartado de perspectivas de futuro, se hace una valoración de la experiencia y se proponen las líneas de mejora. 2 Los escenarios presupuestarios a medio plazo En términos generales, los escenarios presupuestarios se suelen formular a medio plazo, en un horizonte de tres a cinco años, normalmente se actualizan cada año y están formados por un escenario ma 1. Para una revisión más exhaustiva, véase La pressupostació top-down i els escenaris pressupostaris pluriennals: aspectes teòrics i experiència comparada, de Jordi Baños i Rovira, Papers de Treball del Departamento de Economía y Conocimiento, número 5/2008.

2 198 Nota d economia 99 croeconómico, un escenario fiscal, un escenario de ingresos y un escenario de gasto. El escenario macroeconómico comprende las previsiones de las principales macromagnitudes (población, PIB, IPC, deflactor del PIB, ocupación, etc.). La importancia de estas previsiones macroeconómicas y del contexto económico que exponen recae en el hecho de que son las variables clave para explicar el comportamiento futuro de los ingresos y los gastos. Adicionalmente, en muchos países, como por ejemplo España, 2 las previsiones económicas, y más concretamente la previsión de evolución del producto interior bruto, también se utilizan para fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria. El escenario fiscal establece el objetivo de déficit o superávit que se fija para las administraciones públicas y el escenario de endeudamiento que se deriva. De esta manera se establece cuál es la diferencia máxima que puede haber entre los ingresos y los gastos no financieros y se tiene que financiar esta diferencia. El escenario fiscal viene determinado por el contexto económico y las políticas anticíclicas y de consolidación fiscal que se llevan a cabo y por las restricciones que imponen las leyes de estabilidad presupuestaria, las cuales, en términos generales, obligan a fijar objetivos de superávit en períodos de expansión económica y permiten déficits en períodos de estancamiento o de recesión. El escenario de ingresos comprende las previsiones de los ingresos y diferencia entre ingresos finalistas y no finalistas y, en algunos casos, entre ingresos ordinarios e ingresos extraordinarios o vinculados al ciclo económico. El tratamiento diferenciado de los recursos disponibles permite mejorar la asignación y gestión de los recursos, dado que los recursos finalistas quedan directamente vinculados al gasto y no competen a la asignación de recursos generales. El escenario de gastos viene determinado por el resultado de la combinación del escenario de ingresos y el escenario fiscal, y el resultado de esta combinación indica cuál es el límite del gasto. En este límite se pueden diferenciar los límites de gasto no financiero y gasto financiero. El límite del gasto no financiero se puede desagregar, a su vez, en sublímites, ya sea departamentos o ministerios, funciones de gasto o programas. Incluso se pueden aplicar límites sobre determinados gastos como, por ejemplo, los gastos de personal o los gastos de funcionamiento de los servicios de administración general. Con respecto a la fuerza de estos límites, pueden ser meramente orientativos de los presupuestos futuros, pueden ser fijos para el presupuesto del primer año del escenario y orientativos para el resto de años o pueden ser inamovibles durante la vigencia de los escenarios. En algunos países, como es el caso de Francia, estos límites toman fuerza de ley. 3 Con el fin de poder fijar todos estos límites, hay que disponer de muy buena información sobre el coste futuro de las políticas actuales, el coste de las nuevas iniciativas y el margen disponible para introducir medidas de ahorro que liberen recursos de las políticas actuales para poder dedicarlos a nuevas actuaciones. En definitiva, hay que construir lo que se llama presupuesto base. 4 A fin de que los escenarios se conviertan en una herramienta plenamente efectiva, es necesaria una implicación política al más alto nivel y que los límites departamentales o los que se hayan fijado no se entiendan como un techo garantizado a partir del cual se inicia la negociación para conseguir más recursos durante el proceso de elaboración del presupuesto anual, sino como una propuesta que se tiene que revisar globalmente en caso de que aparezcan nuevas necesidades no previstas durante la negociación presupuestaria. 2. Real decreto legislativo 2/2007, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley general de estabilidad presupuestaria (BOE número 313, de 31 de diciembre de 2007). Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria, modificada por la Ley orgánica 3/2006, de 26 de mayo, de reforma de la Ley orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la Ley general de estabilidad presupuestaria. 3. Loi nº du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à Para una explicación más detallada sobre la construcción del presupuesto base y la aplicación en la Generalitat, véase el artículo de este dossier La proyección del presupuesto base de ingresos y gastos: la experiencia de la Generalitat y posibles líneas de mejora.

3 Los escenarios presupuestarios a medio plazo y la experiencia de la Generalitat de Catalunya 199 Finalmente, los escenarios presupuestarios se tienen que concebir como una pieza más del ciclo presupuestario y no como un ejercicio aislado al inicio del proceso de elaboración del presupuesto sobre el cual no se produce ninguna reconciliación. Tienen que ser el marco sobre el cual se elabora el presupuesto y se hace la asignación de recursos y también tienen que ser el elemento de referencia para valorar las modificaciones presupuestarias o las nuevas propuestas de gastos que surgen durante el año. 3 La experiencia de la Generalitat de Catalunya Hasta el año 2007, la elaboración de los escenarios presupuestarios en la Generalitat de Catalunya se había hecho de manera centralizada desde el Departamento de Economía y consistía en un documento que resumía, para cada departamento, el gasto del presupuesto vigente clasificado por capítulos, con algún detalle de los compromisos plurianuales más significativos y las transferencias corrientes o de capital nominativas de las cuales el departamento era responsable. La proyección del gasto se hacía a partir de hipótesis sobre revisión de precios y de mantenimiento de los compromisos plurianuales. Estos escenarios permitían tener una primera valoración de cuáles eran las necesidades de recursos para los tres años siguientes. A partir del año 2007, a raíz del proceso de reforma presupuestaria antes mencionado, se iniciaron los primeros trabajos para elaborar de manera formal unos escenarios presupuestarios a medio plazo con la participación de los departamentos e integrados dentro del proceso de elaboración del presupuesto anual. Así, los escenarios presupuestarios se elaboraron para el ámbito de los departamentos de la Generalitat, los fondos no departamentales, el Servicio Catalán de la Salud (CatSalut), el Instituto Catalán de la Salud (ICS) y el Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales (ICASS), y se solicitó información sobre los principales objetivos y las líneas de actuación para el periodo que comprende el escenario y sobre las propuestas de gasto detalladas por servicio, política y capítulo. Con respecto a la anualidad 2008, se pidió el detalle de la construcción del presupuesto base y la explicación de las variaciones propuestas. Paralelamente, se trabajó en la construcción del escenario de ingresos, por lo cual se contó con la colaboración de la Dirección General de Tributos y de la Dirección General de Análisis y Política Económica. Posteriormente, se añadió la información de los departamentos y entidades, previamente contrastada, para obtener el escenario completo de previsión de ingresos finalistas y no finalistas. Con respecto al escenario fiscal, el objetivo de déficit lo determinaron las leyes de estabilidad presupuestaria y los acuerdos adoptados por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, donde había representantes de todas las consejerías de finanzas de las comunidades autónomas y del Ministerio de Economía y Hacienda. En este caso, el Plan de reequilibrio económico y financiero afectó el presupuesto de la Generalitat de Catalunya para el año La previsión de ingresos, combinada con el escenario fiscal permitido, determinaba el límite del gasto no financiero a cargo de recursos generales. Este límite es el que se incorporó de manera prudente y orientativa en las instrucciones de los formularios que tenían que rellenar los departamentos y las entidades, y se mantuvo un fondo pendiente de distribución que se tendría que concretar durante la negociación presupuestaria. Los criterios generales que se fijaron para limitar las propuestas de gasto fueron los siguientes: el Departamento de Economía fijaba el capítulo 1, los gastos de los capítulos 2-4 no se podían incrementar más de un 3% y el conjunto de gasto de los capítulos 1-8 no podía aumentar más de un 5%. Los escenarios se elaboraron siguiendo la línea desde escenarios anteriores, pero intentando corregir las carencias. En particular, y con respecto a la petición de información en los departamentos, se mejoró la identificación de gastos financiados a cargo de recursos generales y a cargo de recursos finalistas, así como también la identificación de las asignaciones

4 200 Nota d economia 99 presupuestarias que se preveían detrás de las actuaciones principales del presupuesto. Por otra parte, se eliminó el requerimiento de calcular el presupuesto base de gastos para poder mejorar la técnica de cálculo y la solidez de las estimaciones realizadas por los departamentos. Con respecto a los límites del gasto no financiero, solo se fijó un límite sobre los gastos de personal con un importe exacto para cada departamento; para el resto de gastos se recomendó un crecimiento compatible con un escenario financiero de continuidad. Los escenarios presupuestarios han sido los primeros que se han hecho de acuerdo con la orden de elaboración de los presupuestos. 5 Introducen un cambio conceptual muy significativo: el escenario de gastos de cada departamento se clasifica entre presupuesto base y nuevas iniciativas. Teniendo en cuenta el cambio de metodología, se hace una sesión de trabajo con los responsables de planificación y gestión económica de los departamentos. El ámbito de los escenarios presupuestarios también se ha modificado y ampliado con dos entidades autónomas administrativas, el Servicio de Ocupación de Cataluña y el Consejo Catalán del Deporte, porque tienen un alto porcentaje del presupuesto vinculado a compromisos futuros de gasto. Aparte de recuperar el concepto de presupuesto base, se introduce por primera vez el concepto de nueva iniciativa. El presupuesto base se calcula de manera centralizada desde el Departamento de Economía, en un intento de estimar los gastos necesarios para llevar a cabo el mismo volumen de servicios públicos que el año base, aunque con ciertas limitaciones, vistas las características de la información disponible de manera centralizada. Con respecto a las nuevas iniciativas, los departamentos y las entidades han tenido que hacer las propuestas siguiendo unas determinadas tipologías: nuevas iniciativas (actuaciones o servicios nuevos), 5. Orden ECF/183/2009, de 8 de abril, por la que se dictan las normas para elaborar los presupuestos de la Generalidad de Cataluña para el año 2010 (DOGC número 5359, de 15 de abril de 2009). ampliación significativa de los servicios o actuaciones ya existentes el año base y renovación de compromiso de carácter recurrente que finaliza durante el año 2009 y no tiene continuidad en el cálculo del presupuesto base. Adicionalmente, se ha pedido a los departamentos que prioricen sus propuestas de acuerdo con unos criterios determinados: 1. la renovación de compromisos de carácter recurrente que finalizan el año 2009, 2. los compromisos de gasto adquiridos durante el 2009 que no tienen cabida en el presupuesto base y 3. el resto de las nuevas iniciativas. Esta tipología es indicativa de las carencias del presupuesto base. Uno de los progresos más relevantes ha sido la ne cesidad de identificar cuáles son los gastos de funcionamiento asociadas a la puesta en funcionamiento de los proyectos de inversión que se propone iniciar. El volumen total de propuestas de cada departamento no difiere sustancialmente de las propuestas de los años anteriores, pero este cambio de metodología permite mejorar el encaje entre las propuestas departamentales y el límite del gasto no financiero, para mejorar el proceso de asignación de los recursos. Con la finalidad de contribuir desde un punto de vista técnico a este proceso, se ha desarrollado una herramienta para valorar las propuestas de nuevas iniciativas realizadas por los departamentos que consiste en un cuestionario con puntuación que valora el encaje de la propuesta con las prioridades del Gobierno. Los datos principales facilitados por los departamentos se incorporan a los informes departamentales que se elaboran con motivo de las reuniones de negociación del presupuesto. A modo de resumen, el gráfico 1 muestra el esquema básico de elaboración de los escenarios presupuestarios Siguiendo este esquema, se observa que, por una parte, se obtienen las propuestas de gasto de los departamentos y, por otra, las disponibilidades presupuestarias determinadas por las previsiones de ingresos y

5 Los escenarios presupuestarios a medio plazo y la experiencia de la Generalitat de Catalunya 201 Gráfico 1 Esquema de elaboración de los escenarios y del presupuesto 2010 Presupuesto base Nuevas iniciativas Previsión de ingresos Gastos Ingresos Decisiones presupuestarias del Gobierno de la Generalitat Escenario presupuestario a medio plazo Previsión del marco económico catalán Prioridades políticas Plan de Gobierno Estabilidad presupuestaria Límite de gasto no financiero + fondo de contingencia Concreción en el presupuesto anual Presupuestos 2010 los objetivos de estabilidad presupuestaria. Como es esperable, las propuestas siempre superan el límite del gasto no financiero reducido por el importe que se tiene que reservar para el fondo de contingencia; por lo tanto, es necesario que el Gobierno, de acuerdo con las prioridades establecidas en el Plan de Gobierno, acuerde cuáles de estas propuestas tienen cabida en el escenario y cuáles no. Estas decisiones presupuestarias se llevan a cabo durante el proceso de negociación previo a la elaboración del presupuesto. Por este motivo, no es hasta la concreción del presupuesto anual que finalmente se observa cuál es la piorización realizada. 4 Perspectivas de futuro El objetivo de elaborar los escenarios presupuestarios es disponer de un escenario presupuestario global de la Generalitat y de planificación estratégica de cada departamento, que identifique, con respecto a los gastos, el impacto presupuestario de los compromisos actuales y el coste y el impacto presupuestario de las nuevas políticas y, con respecto a los ingresos, cuáles son los ingresos finalistas gestionados por cada departamento y que, por lo tanto, no forman parte de la bolsa de recursos generales que hay que asignar. Tiene que servir de marco de mejora del proceso de elaboración de los presupuestos y también tiene que servir de límite a la tramitación de nuevas iniciativas durante el año (iniciativas legislativas, planes, contratos programa) y a la tramitación de gastos plurianuales a cargo de ejercicios futuros. Finalmente, hay el propósito de que la información de los escenarios presupuestarios pueda integrarse dentro de la documentación que acompaña la tramitación del proyecto de ley de presupuestos. En el contexto de consolidación fiscal actual, en el cual es necesario llevar a término fuertes ajustes del gasto con el fin de cumplir con los objetivos de estabilidad presupuestaria y con el fin de garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, el escenario presupuestario es el elemento clave que permite que los ajustes puedan ser más eficientes dado que se pueden aplicar con una perspectiva a medio plazo y que se puedan establecer límites departamentales, sectoriales y para las entidades del sector público que sean concordantes con las prioridades del Gobierno. Con respecto a la información necesaria para elaborar los escenarios, hasta ahora se han hecho importantes progresos en la identificación de los ingresos finalistas; con todo, el paso definitivo de poder identificarlos directamente sobre el sistema de información

6 202 Nota d economia 99 y gestión económica y financiera de la Generalitat (GECAT). También ha comportado un gran progreso para la información de los escenarios el desarrollo de un módulo de proyectos de gasto dentro del GECAT que incluye, en una primera fase, toda la programación de todos los compromisos de gasto a cargo de ejercicios futuros y todos los proyectos de gasto de capital. Los otros aspectos positivos que hay que destacar son la mejora de los aspectos teóricos para la implantación del presupuesto base y del sistema de nuevas iniciativas y también las primeras estimaciones realizadas por los departamentos y entidades, que han facilitado que los analistas presupuestarios de la Dirección General de Presupuestos conozcan mejor el coste de la actividad de cada departamento y el impacto futuro de las iniciativas que se quieren llevar a cabo. Con respecto a las tareas pendientes, quizás la más relevante es la incorporación de límites generales de gasto no financiero para las anualidades t+2 y t+3 del escenario, que sean compatibles con el presupuesto acordado por t+1, que puedan ser revisados de manera transparente durante la elaboración de los escenarios siguientes, que puedan incorporarse como parte de la documentación que acompaña la tramitación de los presupuestos y que puedan servir de límite a la tramitación de nuevas iniciativas durante la ejecución presupuestaria. Paralelamente, es muy urgente avanzar en la planificación correcta de los proyectos de inversión, integrando en un sistema de información el gasto de inversión y el gasto asociado a su entrada en funcionamiento. Finalmente, hay que continuar impulsando los espacios de formación y colaboración, para compartir experiencias y acordar procesos y nomenclaturas y mejorar las técnicas tanto de análisis como de previsión.