5. TEORÍA FINACIERA DEL ESTADO Presupuesto.

Transcripción

1 5. TEORÍA FINACIERA DEL ESTADO Presupuesto. El sistema presupuestario tiene básicamente dos funciones: a) La primera se refiere a la organización de un programa general en el que se equilibren las actividades gubernamentales totales, comparando las ventajas que ofrecen las diversas alternativas a modo de permitir el mayor rendimiento posible. El presupuesto como tal debe de ser elaborado mediante una preparación previa, en la que intervengan las dependencias interesados que tiene un conocimiento mayor de los problemas que tiene, de las necesidades de cambio en sus actividades y de las sumas necesarias para ejecutarlas. b) Se refiere al control de gestión, que consiste en la supervisión del manejo de los fondos públicos, efectuado por la contraloría para obtener una óptima eficiencia en la realización de las funciones del Estado. El monto de los gastos erogados no va a depender tan sólo del ámbito y extensión de las varias funciones verificadas por el gobierno, sino también por la eficiencia con que aquellas se realicen. La efectividad del presupuesto en relación con sus fines está influenciada por la manera en la cual se redacta el documento que contiene. Tradicionalmente se presenta por dependencia ya que las partidas son autorizadas sobre esta base, descomponiéndolas detalladamente en rubros de conformidad con las compras que hayan de realizarse, tanto de materias primas como de servicios solicitados. Este sistema resulta ser muy adecuado para la ejecución del presupuesto y de la auditoria, pero no proporciona la suficiente información para comprender y evaluar adecuadamente las varias alternativas de la política que pretende seguir el presidente. A esto se debe que haya nacido la tendencia a complementarlo señalando lo que se intenta realizar, enfatizando los objetivos por alcanzar, más que los bienes que es necesario adquirir para ese fin. El presupuesto se organiza en base a programas o actividades a desarrollar, y a su vez, cada uno de esos programas se divide de acuerdo con la actividad de las dependencias y órganos de gobiernos implicados en dar cumplimiento, a

2 modo de permitir la realización y conocer el costo. La información de los objetos y servicios que se desean adquirir, se representan en relación con su uso para satisfacer y cumplir con los programas específicos a que están destinados, y no por los objetos o servicios en sí mismos. El presupuesto permite que los niveles más elevados de la administración efectúen una ordenada revisión de los gastos y de los propósitos que se persiguen al erogarlos; facilita aquilatar racionalmente las metas a las que tiende la actividad gubernamental; proporciona un modo satisfactorio para que el Poder Legislativo compare las necesidades de gastos adicionales y los fines a los que se destinan, y hace posible analizar la eficiencia de la gestión del ejecutivo. 1 Para finalizar sólo falta aportar una noción de presupuesto, por tal se entiende: Un presupuesto, para cualquier persona, empresa o gobierno, es un plan de acción de gasto para un periodo futuro, generalmente un año, a partir de los ingresos disponibles. Un año calendario para un gobierno se le denomina año fiscal. Este plan se expresa en términos monetarios. En un presupuesto se propone el proyecto de país que queremos en el futuro Gasto público y deuda pública. Por gasto público se entiende el flujo que configura el componente negativo del resultado económico-patrimonial, producido a lo largo del ejercicio por las operaciones conocidas de naturaleza presupuestaria o no presupuestaria, como consecuencia de la variación de activos o el surgimiento de obligaciones, que implican un decremento en los fondos propios. Ley Federal de Presupuesto y responsabilidad Hacendaria regula lo relativo al gasto público federal, por ejemplo prescribe que: El gasto público federal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, incluyendo los pagos de pasivo de la deuda pública; inversión física; 1 CHAPOY BONIFAS, Dolores Beatriz; El régimen financiero del Estado en las Constituciones Latinoamericanas; Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México; México; 1973; pp. 31. A Qué es el presupuesto federal?; {en línea}; Disponible en la World Wide Web en: 0Federal.pdf Fecha de consulta: 19 de febrero del 2009.

3 inversión financiera; así como responsabilidad patrimonial; que realizan los siguientes ejecutores de gasto: I. El Poder Legislativo; II. El Poder Judicial; III. Los entes autónomos; IV. Los tribunales administrativos; V. La Procuraduría General de la República; VI. La Presidencia de la República; VII. Las dependencias, y VIII. Las entidades. Los ejecutores de gasto antes mencionados están obligados a rendir cuentas por la administración de los recursos públicos en los términos de la presente Ley y demás disposiciones aplicables. Las disposiciones presupuestarias y administrativas fortalecerán la operación y la toma de decisiones de los ejecutores, procurando que exista un adecuado equilibrio entre el control, el costo de la fiscalización, el costo de la implantación y la obtención de resultados en los programas y proyectos. La Presidencia de la República se sujetará a las mismas disposiciones que rigen a las dependencias. Asimismo, la Procuraduría General de la República y los tribunales administrativos se sujetarán a las disposiciones aplicables a las dependencias, así como a lo dispuesto en sus leyes específicas dentro del margen de autonomía previsto en el artículo 5 de esta Ley. Los ejecutores de gasto contarán con una unidad de administración, encargada de planear, programar, presupuestar, en su caso establecer medidas para la administración interna, controlar y evaluar sus actividades respecto al gasto público. 3 La deuda pública es una figura del derecho administrativo que en el caso mexicano está regulada en todos sus términos por la Ley General de Deuda Pública, que fue formulada en el sexenio del Presidente José López Portillo. 3 CONGRESO DE LA UNIÓN; Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; {en línea}; Disponible en la World Wide Web en: Fecha de consulta: 19 de febrero de 2009.

4 Algunos de los preceptos legales más sobresalientes de esta ley son los siguientes: a) Para los fines de esta ley, la deuda pública está constituida por las obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las siguientes entidades: I.- El Ejecutivo Federal y sus dependencias. II.- El Departamento del Distrito Federal. III.- Los organismos descentralizados. IV.- Las empresas de participación estatal mayoritaria. V. Las Instituciones que presten el servicio público de banca y crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y las de fianzas, y VI.- Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II al V. 4 b) Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: I.- Emitir valores y contratar empréstitos para fines de inversión pública productiva, para canje o refinanciamiento de obligaciones del Erario Federal o con propósitos de regulación monetaria. Las monedas, el plazo de las amortizaciones la tasa de los intereses de la emisión de valores o de la concertación de empréstitos, así como las demás condiciones, serán determinadas por la propia Secretaría de acuerdo con la situación que prevalezca en los mercados de dinero y capital. II.- Elaborar el programa financiero del sector público con base en el cual se manejará la deuda pública, incluyendo la previsión de divisas requeridas para el manejo de la deuda externa. III.- Autorizar a las entidades paraestatales para gestionar y contratar financiamientos externos, fijando los requisitos que deberán observar en cada eventualidad; IV.- Cuidar que los recursos procedentes de financiamientos constitutivos de la deuda pública se destinen a la realización de proyectos, actividades y 4 CONGRESO DE LA UNIÓN; Ley General de Deuda Pública; artículo 1; {en línea}; Disponible en la World Wide Web en: Fecha de la consulta: 19 de febrero de 2009.

5 empresas que apoyen los planes de desarrollo económico y social, que generen ingresos para su pago o que se utilicen para el mejoramiento de la estructura del endeudamiento público. V.- Contratar y manejar la deuda pública del Gobierno Federal y otorgar la garantía del mismo para la realización de operaciones crediticias que se celebren con organismos internacionales de los cuales México sea miembro o con las entidades públicas o privadas nacionales o de países extranjeros, siempre que los créditos estén destinados a la realización de proyectos de inversión o actividades productivas que estén acordes con las políticas de desarrollo económico y social aprobadas por el Ejecutivo y que generen los recursos suficientes para el pago del crédito y tengan las garantías adecuadas. VI.- Vigilar que la capacidad de pago de las entidades que contraten financiamientos sea suficiente para cubrir puntualmente los compromisos que contraigan. Para tal efecto deberá supervisar en forma permanente el desarrollo de los programas de financiamiento aprobados, así como la adecuada estructura financiera de las entidades acreditadas. VII.- Vigilar que se hagan oportunamente los pagos de capital e intereses de los créditos contratados por las entidades. 5 c) El Congreso de la Unión autorizará los montos del endeudamiento directo neto interno y externo que sea necesario para el financiamiento del Gobierno Federal y de las entidades del sector público federal incluidas en la Ley de Ingresos y en el Presupuesto de Egresos de la Federación, así como del Departamento del Distrito Federal. El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión del estado de la deuda, al rendir la cuenta pública anual y al remitir el proyecto de ingresos, asimismo informará trimestralmente de los movimientos de la misma, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al vencimiento del trimestre respectivo. No se computarán dentro de dichos montos los movimientos referentes a propósitos de regulación monetaria. 6 e) El Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las iniciativas correspondientes a la Ley de Ingresos y al Presupuesto de Egresos de la Federación, deberá proponer los montos del endeudamiento neto necesario, tanto interno como externo, para el financiamiento del Presupuesto Federal del 5 Ibídem; artículo 4. 6 Ibídem; artículo 9.

6 ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unión al aprobar la Ley de Ingresos, podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta autorización informará de inmediato al Congreso. El Ejecutivo Federal hará las proposiciones que correspondan en las iniciativas de Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal quedando sujetos los financiamientos relativos a las disposiciones de esta ley, en lo conducente Deuda pública y política económica. Ya se ha hablado de la deuda pública, ahora se analizará lo relativo a la política económica. Entre las dos figuras administrativas hay conexión, ya que la política económica de un país tiene que tomar en cuenta como una variable fundamental a la deuda pública. El economista interpreta el comportamiento humano como actos electivos que resultan de la concreción para un entorno dado de las reglas de decisión óptimas de los agentes. Estas reglas o funciones de reacción, es decir, las funciones de oferta y demanda de los agentes, se derivan de las condiciones de primer orden de los programas de optimización que los agentes supuestamente resuelven. Los actos humanos son vistos, por tanto, como actos de racionalidad. Este enfoque maximizador, en virtud del cual los agentes económicos se comportan a lo largo de sus vidas como si fueran controladores óptimos, es el aplicado tradicionalmente a consumidores y productores, y en tiempos más recientes también se ha extendido fructíferamente su empleo al análisis de fenómenos pertenecientes al campo del derecho, la sociología y la ciencia política. Los criterios generales de política económica están disponibles en la siguiente dirección electrónica: 7 Ibídem; artículo 10.

7 icaeconomica.aspx Una parte de las políticas económicas vigentes en el año del 2008, se aprecian en la cita siguiente: La distribución de los recursos que corresponden a la Federación se debería realizar de forma que se atiendan las prioridades y estrategias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo relativas al fomento de la inversión, la ampliación de las capacidades de las personas y la promoción de un crecimiento de la productividad. Para ello se podrían asignar los recursos de la siguiente manera: 76.7 por ciento para la competitividad y generación de empleos (inversión en infraestructura y disminución de las tarifas eléctricas), y 23.3 por ciento a la generación de desarrollo humano (infraestructura hospitalaria, cobertura de educación media superior y superior, fortalecimiento del IMSS, apoyo a los municipios con elevados niveles de marginación y a la seguridad pública municipal). Propuesta de asignación de recursos derivados de la Reforma Hacendaria (Estructura %) Total I. Competitividad y generación de empleos Infraestructura 67.4 Carreteras y puertos 20.6 Presas 10.2 Energía Disminución de las tarifas eléctricas 9.3 II. Generación de desarrollo humano Infraestructura hospitalaria (SSA) Cobertura en educación media superior y superior Fortalecimiento del IMSS Apoyo a municipios con elevados niveles de marginación Seguridad Pública Municipal 4.5 De esta forma, con los recursos de la Reforma Hacendaria y la propuesta de su asignación se tendría un incremento significativo en el gasto de inversión pública y en el gasto destinado a las funciones de desarrollo social tales como educación, salud y la atención a la población con mayor nivel de marginación. 8 8 SECRETARIA DE HACIENDA; Criterios Generales de Política Económica 2008; p. 105; {en línea}; Disponible en la World Wide Web en: Fecha de la consulta: 19 de febrero de 2009.

8 5.4. La Reforma Fiscal Mexicana. Las Reformas Fiscales Mexicanas se han dado de manera usual cada vez que se inicia un periodo presidencial. Como su nombre lo indica, una reforma fiscal implica una modificación sustancial o secundaria en el rubro de la captación de recursos por parte del Estado para satisfacer sus necesidades generadas por los fines que persigue y le dan existencia. La última reforma fiscal mexicana se realizó en este último sexenio del Presidente Felipe Calderón Hinojosa, la siguiente cita precisa manera clara el contenido de la ella. El pleno de la Cámara de Diputados aprobó la reforma fiscal que dotará al gobierno de Felipe Calderón Hinojosa de recursos adicionales por 114 mil millones de pesos, que equivalen a uno por ciento del producto interno bruto (PIB) en el primer año de su aplicación. Los legisladores votaron en favor del incremento al precio por litro de gasolina y diesel, que será de 2 centavos a la Magna, 2.44 centavos a la Premium y 1.66 centavos al diesel, mensualmente. Es decir, entre enero de 2008 y junio de 2009 esos combustibles habrán aumentado su precio en 36 centavos por litro de gasolina Magna, centavos de Premium y de diesel. Así, al final de la aplicación del gravamen, por cada tanque de gasolina Magna de 40 litros un consumidor pagará ocho pesos más, mientras que en el caso de la Premium, Durante la sesión ordinaria de ayer, el pleno también aprobó el decreto por el cual se expide la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), que será aplicado a las personas físicas y morales de acuerdo con los ingresos que obtengan, independientemente del lugar en que éstos se generen. Este gravamen se aplica bajo el cálculo de una tasa de 17.5 por ciento a la cantidad que resulte de disminuir la totalidad de los ingresos percibidos por las actividades económicas que los contribuyentes realicen. Durante el ejercicio fiscal de 2008 se aplicará una tasa de 16.5 por ciento, en 2009 se incrementará a 17 y a partir de 2010 se ajustará a 17.5 por ciento. Para calcular el monto del IETU, se considerará ingreso gravado el precio o la contraprestación a favor de quien enajene un bien, preste un servicio independiente u otorgue el uso o goce temporal de bienes, así como las cantidades que además se carguen o cobren al adquiriente por impuestos o derechos, a cargo del contribuyente, intereses normales o moratorios, penas convencionales o cualquier otro concepto.

9 Al someterse a votación las reformas a la Ley del Impuesto sobre la Renta (ISR), el Código Fiscal de la Federación, la ley del IEPS y a la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), se estableció una limitación a la deducibilidad del pago del impuesto empresarial a donativos hasta por una cantidad que no exceda 7 por ciento de la utilidad fiscal obtenida por el contribuyente, en el ejercicio inmediato anterior a aquel en el que se efectúe la deducción, y en el caso de las personas físicas, el mismo monto de sus ingresos acumulables que sirvan de base para calcular el ISR. También se aprobó la propuesta para que los ingresos obtenidos por la persona o grupo de personas que directa o indirectamente tengan acciones en la Bolsa Mexicana de Valores, no estén exentos del pago del IETU cuando enajenen, durante un periodo de un año, el 10 por ciento o más de sus acciones en operaciones simultáneas o sucesivas. "El fin de la propuesta de esta comisión no es gravar a los accionistas que tengan el 10 por ciento o más de las acciones de una emisora, por el hecho de tener ese porcentaje, sino lo que busca es gravar las operaciones de enajenación de acciones que representen 10 por ciento o más de las acciones de la emisora, las cuales están obligadas a revelar estos accionistas de acuerdo a la Ley del Mercado de Valores", señala el dictamen aprobado ayer. La Cámara determinó que en el caso de que un contribuyente sea declarado en concurso mercantil por los tribunales competentes, el cobro del IETU que se genere durante el proceso se suspenderá desde que haya sido emitida la declaratoria hasta que se firme el convenio con los acreedores o se decrete la quiebra. La Comisión de Hacienda, y posteriormente el pleno, estimó imprudente aplicar la aplicación de un monto de EPS a la enajenación e importación de pinturas en aerosol, ya que los recursos que se obtendrían no serían significativos, en tanto que los gastos de administración para las autoridades fiscales, así como para los contribuyentes, serían muy importantes. Fue aprobada también la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo (IDE), que gravará las operaciones que las personas físicas y morales realicen en moneda nacional o extranjera, en cualquier tipo de cuenta a su nombre, en las instituciones del sistema financiero nacional. Sin embargo, no se considerarán depósitos en efectivo los que se efectúen a favor de personas físicas o morales mediante transferencias electrónicas, traspasos de cuenta, títulos de crédito o cualquier otro documento o sistema pactado con instituciones del sistema financiero en los términos de las leyes aplicables, aun cuando sean a cargo de la misma institución que lo reciba.

10 El IDE se calculará aplicando la tasa de 2 por ciento al importe total de los depósitos gravados por la ley correspondiente. Las instituciones del sistema financiero tendrán como obligación recaudar el impuesto el último día del mes respectivo; lo harán en efectivo, indistintamente de cualquiera de las cuentas que tenga abiertas el contribuyente. "Tratándose de depósitos cuyo monto individual exceda de 25 mil pesos, el impuesto se recaudará al momento en que se realicen tales depósitos. Cuando una persona haga varios depósitos a plazo en una misma institución del sistema financiero, cuyo monto acumulado exceda de 25 mil pesos al mes, los bancos deberán recaudar el impuesto, indistintamente de las cuentas", define el dictamen votado ayer. Asimismo, la Cámara aprobó la reforma a la Ley Federal de Derechos en Materia de Hidrocarburos, con lo cual se pretende un ajuste a la baja de la tasa del Derecho Ordinario sobre la Extracción de Petróleo, que actualmente es de 79 por ciento, para reducirla a 74 por ciento en 2008 y aplicar un descuento anual de medio punto porcentual de 2009 a 2011, con objeto de llegar en 2012 a una tasa de 71.5 por ciento definitiva. Los recursos que se obtengan de este nuevo régimen fiscal para Petróleos Mexicanos (Pemex) "deberán destinarse a la inversión y de ninguna manera a gasto corriente". A su vez, la paraestatal estará obligada a realizar un esfuerzo especial para alcanzar la eficiencia en sus operaciones e inversiones, disminuyendo costos y mejorando resultados, así como profundizar en la transparencia de la información. El dictamen aprobado establece que la recaudación anual que se genere se aplicará de la siguiente forma: 63 por ciento al Fondo Sectorial Conacyt- Secretaría de Energía, para impulsar la investigación científica y tecnológica en exploración, explotación y refinación de hidrocarburos. Mientras, otro 2 por ciento se enviará a un fondo para formar recursos humanos especializados en la industria petrolera; 15 por ciento al Fondo de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico del Instituto Mexicano del Petróleo, y el restante 20 por ciento al mencionado fondo Conacyt-Secretaría de Energía, esta vez para financiar proyectos de investigación en fuentes alternas de energía. También, el pleno aprobó una reforma a los artículos 71 y 72 de la Constitución Política para fortalecer las facultades de investigación de la Auditoría Superior de la Federación, que ahora podrá ampliar sus auditorías a años anteriores, iniciar la revisión de las cuentas públicas sólo nueve meses después de concluido el ejercicio fiscal correspondiente, y para constituir las auditorías superiores en los estados, que serán independientes de los poderes Ejecutivo y Legislativo.

11 Dentro del paquete de reformas aprobadas por la Cámara de Diputados resalta una modificación a la propuesta del Presidente de la República relativa al establecimiento del Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas Públicas (Coneval). Así, en lugar de ese mecanismo se establecieron los principios generales para emprender evaluaciones de desempeño en todas las instituciones públicas. Además, el Ejecutivo federal deberá comprometerse a que, antes de que concluya su administración, se alcance una meta de ahorro equivalente al 20 por ciento del gasto de operación y administrativo de las dependencias, para lo cual establecerá una meta anual mínima de 5 por ciento. En el contexto de la austeridad, Pemex, la Comisión Federal de Electricidad y Luz y Fuerza del Centro deberán recortar su gasto en servicios personales, lograr ahorros en materia de gasto administrativo y de apoyo, cancelar vacantes, salvo en casos justificados, cancelar plazas de confianza sin tareas asignadas y definir indicadores para evitar retrasos y sobrecostos en la ejecución de obras. 9 9 Estrategia Fiscal; Notas Reforma Fiscal 14 de septiembre del 2007; Disponible en la World Wide Web en: Fecha de consulta: 19 de febrero de 2009.