LA EVALUACIÓN EX ANTE DEL PROGRAMA OPERATIVO DE EMPLEO, FORMACIÓN Y EDUCACIÓN

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1 LA EVALUACIÓN EX ANTE DEL PROGRAMA OPERATIVO DE EMPLEO, FORMACIÓN Y EDUCACIÓN Coordinadora: Milagros Paniagua Autores: Adrián Hernández Javier Martín Ignacio Moral-Arce Teresa Pérez Elena Pradell Leila Rodríguez Cristian Rodríguez Instituto de Estudios Fiscales DOC. n. o 6/2015 Con la colaboración de MARIBEL MARTÍNEZ (Abay Analistas). N.I. P. O.:

2 N. B.: Las opiniones expresadas en este documento son de la exclusiva responsabilidad de los autores, pudiendo no coincidir con las del Instituto de Estudios Fiscales. Edita: Instituto de Estudios Fiscales I.S. S. N.: Depósito Legal: M

3 ÍNDICE CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN 1.1. RESUMEN EJECUTIVO 1.2. MARCO REGULATORIO 1.3. EL POEFE 1.4. METODOLOGÍA 1.5. LECCIONES APRENDIDAS DE PERÍODOS ANTERIORES CAPÍTULO 2 DIAGNÓSTICO DEL MERCADO DE TRABAJO Y LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA 2.1. INTRODUCCIÓN 2.2. EDUCACIÓN 2.3. EL MERCADO LABORAL EN ESPAÑA Actividad Ocupación Desempleo Emprendimiento Productividad laboral Competitividad 2.4. LA RELACIÓN ENTRE LA EDUCACIÓN Y EL EMPLEO 2.5. RESUMEN DEL DIAGNÓSTICO: DAFO CAPÍTULO 3 ESTRATEGIA 3.1. PERTINENCIA 3.2. COHERENCIA EXTERNA 3.3. COHERENCIA INTERNA 3.4. CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS HORIZONTALES Consideraciones generales Promoción de la igualdad entre hombres y mujeres Fomento de la igualdad de oportunidades y prevención de la discriminación Fomento del desarrollo sostenible Valoración cualitativa del cumplimiento de los principios horizontales Conclusiones 3.5. MARCO LÓGICO: CONSISTENCIA DE LA ESTRATEGIA Diseño del árbol de objetivos del Programa Operativo Diseño del marco lógico del Programa Operativo 3

4 CAPÍTULO 4 INDICADORES 4.1. INTRODUCCIÓN 4.2. ANÁLISIS TEÓRICO DEL SISTEMA DE INDICADORES PROPUESTO 4.3. ANÁLISIS DE LOS OBJETIVOS FINALES PROPUESTOS 4.4. ANÁLISIS DE PROCEDIMIENTO DE SEGUIMIENTO DEL PROGRAMA, PROCESOS DE RE COGIDA DE DATOS Y EVALUACIÓN CAPÍTULO 5 ANÁLISIS FINANCIERO 5.1. INTRODUCCIÓN 5.2. REVISIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LAS EXIGENCIAS REGLAMENTARIAS Revisión de la justificación financiera 5.3. REVISIÓN TEMPORAL DE LA DISTRIBUCIÓN FINANCIERA 5.4. COHERENCIA FINANCIERA CAPÍTULO 6 GOBERNANZA 6.1. GOBERNANZA: CAPACIDAD DE EJECUCIÓN DEL POEFE 6.2. DIRECCIÓN / COORDINACIÓN 6.3. GESTIÓN DEL RIESGO 6.4. PLANIFICACIÓN DE LA IMPLEMENTACIÓN 6.5. PARTENARIADO: GESTIÓN DE LAS PARTES INTERESADAS 6.6. RECURSOS 6.7. INFORMACIÓN / COMUNICACIÓN CAPÍTULO 7 PRINCIPALES CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN EX ANTE DEL POEFE 7.1. INTRODUCCIÓN 7.2. ESTRATEGIA DEL POEFE Análisis del diagnóstico y lecciones aprendidas Pertinencia de la estrategia Coherencia externa de la estrategia Coherencia interna de la estrategia Consistencia de la estrategia Cumplimiento de los principios horizontales 7.3. INDICADORES, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL POEFE Análisis teórico de los indicadores y objetivos finales propuestos Realismo de las metas propuestas Procedimiento de seguimiento del programa y control 7.4. ASIGNACIONES FINANCIERAS DEL POEFE 7.5. GOBERNANZA DEL POEFE 7.6. CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA 4

5 Instituto de Estudios Fiscales CAPÍTULO 1 INTRODUCCIÓN 1.1. RESUMEN EJECUTIVO La evaluación de políticas públicas tiene por objeto identificar y cuantificar los efectos que éstas tienen sobre la población objetivo para la que fueron diseñadas y en qué medida resuelven los problemas de partida. Mediante la evaluación se pretende, por un lado, rendir cuentas a los ciudadanos, puesto que la actuación pública se financia con fondos públicos a los que han contribuido, principalmente mediante el pago de impuestos y, por otro, se busca transparencia para que la sociedad pueda percibir el grado de eficiencia y equidad del uso otorgado a los recursos públicos. Sin embargo, aunque la evaluación busca la identificación y la cuantificación de los efectos de las políticas públicas enfatizando en la rendición de cuentas a los ciudadanos y en la transparencia, el objetivo final es poder incidir en las decisiones públicas para su mejora. A lo largo de la vida de un proyecto financiado con fondos públicos, hay varios instantes donde la evaluación y el análisis son deseables y necesarios. Antes de iniciarse el proyecto, mientras se diseñan los pasos de la intervención y su posterior seguimiento, es fundamental llevar a cabo una evaluación ex ante. La evaluación ex ante es, por tanto, el primer paso del proceso de evaluación de una política pública y debe analizar en detalle las estrategias y los objetivos de aquélla a la vez que se desarrolla, de tal forma que el programador pueda incorporar las recomendaciones del evaluador de manera interactiva e iterativa. La Política de Cohesión de la Unión europea para el período está enfocada a garantizar que su inversión se concentre en los objetivos a largo plazo fijados por la Estrategia Europa 2020, de aumentar el crecimiento y combatir el desempleo 1. De manera general, la Estrategia EU2020 establece las metas y los fines compartidos que deben gobernar la actuación de los Estados Miembros y de la Unión Europea, bajo los objetivos 2 de crecimiento inteligente -mediante el desarrollo de una economía basada en el conocimiento y la innovación-, crecimiento sostenible a través de la promoción de una economía que haga un uso más eficiente de los recursos, más verde y competitiva y crecimiento integrador promoviendo una economía con alto nivel de empleo y que fomente la cohesión social y territorial. Según el artículo 26 del Reglamento de Disposiciones Comunes (RDC) 3, la ejecución de los Fondos EIE se llevará a cabo a través de Programas Operativos, con arreglo al Acuerdo de Asociación. Cada programa se aplicará al período comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 31 de diciembre de Los programas serán elaborados por los Estados miembros o por cualquier autoridad designada por ellos, en colaboración con los socios a los que se refiere el artículo 5. Los Estados miembros elaborarán los programas sobre la base de procedimientos que sean transparentes para el público, de conformidad con su marco institucional y jurídico. Y de manera general podemos decir que cada uno de ellos presentará una estrategia sobre la contribución del programa a la estrategia de la Unión para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, que sea coherente con el Reglamento de Disposiciones Comunes, con las normas específicas de los Fondos EIE y con el contenido del Acuerdo de Asociación. La evaluación ex ante del Programa Operativo FSE para el Empleo, la Formación y la Educación , en adelante POEFE, ha sido desarrollada por el Instituto de Estudios Fiscales (IEF), Organismo Autónomo adscrito al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y por tanto funcionalmente independiente de la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, tal y como pide el artículo del Reglamento de Disposiciones Comunes. 1 Los tres pilares de la sostenibilidad: sostenibilidad económica, sostenibilidad social y sostenibilidad medioambiental. 2 Comunicación de la Comisión COM (2010) 2020 EUROPA Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. 3 Ver apartado Marco Regulatorio. 4 Teniendo en cuenta la regla N + 3 de cara a las ejecuciones de las actuaciones programadas en él. 5

6 Entre sus cometidos principales está la realización de estudios, investigación, formación y asesoramiento económico y jurídico en las materias relativas a los ingresos y gastos públicos y su incidencia sobre el sistema económico y social. Su experiencia en la evaluación de políticas públicas le otorgaba un perfil adecuado para realizar la evaluación ex ante. El documento se articula de la siguiente manera: este primer capítulo introductorio presenta el Marco Regulatorio bajo el que se realiza la evaluación (1.2), cuáles son las líneas generales del programa a evaluar (1.3), cómo se hará la evaluación (1.4) y qué lecciones aprendidas del pasado se habrá de tener en cuenta como punto de partida para la evaluación ex ante (1.5). A continuación se presentan el Capítulo 2, donde el equipo evaluador ha desarrollado un diagnóstico de la situación del mercado laboral, la educación y la formación en España, que concluye con un análisis DAFO. Los siguientes capítulos siguen la estructura propuesta por la guía de evaluación ex ante, de tal manera que la estrategia del POEFE se analiza en el Capítulo 3, los indicadores para hacer el seguimiento y la evaluación del programa, en el Capítulo 4, y el análisis financiero en el Capítulo 5. Además se ha añadido la evaluación de la Gobernanza en el Capítulo 6 y en el Capítulo 7 se presentan las principales recomendaciones y conclusiones de la evaluación. Por el tipo de actuaciones que se desarrollarán bajo el POEFE, no es necesario presentar informe de impacto ambiental, por lo que no se incluirá Evaluación Ambiental Estratégica MARCO REGULATORIO Cuadro 1.1 MARCO REGULATORIO DEL POEFE Y DE LA EVALUACIÓN EX ANTE Reglamentos RDC REGLAMENTO (UE) N. o 1303/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.o 1083/2006 del Consejo. FSE REGLAMENTO (UE) N. o 1304/2013 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 17 de diciembre de 2013 relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n. o 1081/2006 del Consejo. MARCO FINANCIERO PLURIANUAL EVALUACIÓN EX ANTE MARCO DE RENDIMIENTO PROGRAMACIÓN LÓGICA DE LA INTERVENCIÓN EJES PRIORITARIOS CONDICIONES EX ANTE REGLAMENTO (UE, EURATOM) N. o 1311/2013 DEL CONSEJO de 2 de diciembre de 2013 por el que se establece el marco financiero plurianual para el período Guías de la Comisión Documento-guía de evaluación ex ante para el periodo Documento-guía sobre el marco de rendimiento. Documento-guía sobre la programación. Documento-guía sobre la lógica de la intervención. Documento-guía sobre la construcción de ejes prioritarios. Documento-guía sobre las condiciones ex ante. Acuerdo de Asociación Acuerdo de Asociación para España para el periodo Diciembre de 2013 Diciembre de 2013 Diciembre de 2013 Enero de 2013 Julio de 2013 Septiembre de 2013 Septiembre de 2013 Septiembre de 2013 Marzo de 2013 Abril de 2014 (Sigue.) 6

7 Instituto de Estudios Fiscales (Continuación.) Códigos de conducta PARTENARIADO Código de Conducta del Partenariado para los Fondos EIE Enero de 2013 PROGRAMA NACIONAL DE REFORMAS PROGRAMA NACIONAL DE REFORMAS PROGRAMA NACIONAL DE REFORMAS Fuente: Elaboración propia. Recomendaciones del Consejo Recomendación del Consejo relativa al Programa Nacional de Reformas de 2013 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de España para Documentos del Estado miembro Programa Nacional de Reformas para España Actualización del Programa de Estabilidad para España Mayo de 2013 Enero de 2013 Abril de El POEFE El Programa Operativo FSE para el Empleo, la Formación y la Educación (POEFE) es el documento en el que se concreta la estrategia del FSE para apoyar el desarrollo de un modelo integrador en todas las regiones españolas 5, en particular se encuadra bajo los Objetivos Temáticos 8, 9 y 10 del RDC (artículo 9) y que están vinculados al empleo, la inclusión social y la educación y la formación respectivamente. El ámbito temporal del POEFE abarcará los siete años correspondientes al periodo de programación , si bien es cierto que el margen para la ejecución de las actuaciones que establece la regla N + 3 (art. 136 del RDC), permite que el gasto sea subvencionable desde el 1 de enero de 2014 hasta el 31 de diciembre de Para su desarrollo se han tenido en cuenta los principios de Asociación y Gobernanza multinivel según establece el artículo 5 del RDC, así como lo dispuesto en el Reglamento delegado relativo al Código Europeo de Conducta, Reglamento 240/2014; el principio de promoción de la igualdad entre hombres y mujeres y no discriminación (art. 7). Es un programa plurirregional, cofinanciado en gran parte por la Administración General del Estado, que se desarrolla bajo seis ejes prioritarios, nueve prioridades de inversión y 12 objetivos específicos bajo la siguiente estructura piramidal: Gráfico 1.1 ESTRUCTURA DE LA ESTRATEGIA DE LOS PROGRAMAS OPERATIVOS PARA EL PERIODO Eje Prioridad de inversión Objetivo específico Línea de actuación Fuente: Elaboración propia a partir del RDC. 5 Su ámbito territorial son todas las comunidades y ciudades autónomas. 7

8 Cuadro 1.2 EJES DE POEFE EJE 1: Promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo, favoreciendo la movilidad laboral. EJE 2: Promover la inclusión Social y lucha contra la pobreza y la discriminación. EJE 3: Invertir en educación, formación y formación profesional para la adquisición de capacidades y el aprendizaje permanente. EJE 6: Innovación social que encuentre soluciones innovadoras a necesidades sociales existentes. EJE 7: Cooperación transnacional que consiga lograr un aprendizaje mutuo y una mejora de la capacitación de los socios, a través del intercambio de experiencias y del desarrollo e intercambio de herramientas y metodologías. EJE 8: Asistencia técnica. Fuente: Programa Operativo para el empleo, la Formación y el Empleo. Cuadro 1.3 PRIORIDADES DE INVERSIÓN DEL POEFE (bajo el eje en el que están definidas) EJE 1: Promover la sostenibilidad y la calidad en el empleo, favoreciendo la movilidad laboral PI.8.1. Facilitar el acceso al empleo a los demandantes de empleo y personas inactivas, incluidos los desempleados de larga duración y personas alejadas del mercado laboral, así como las iniciativas de empleo locales y el fomento de la movilidad laboral. PI.8.3. Promover el trabajo por cuenta propia, el espíritu emprendedor y la creación de empresas, incluidas las microempresas y las pequeñas y medianas empresas innovadoras. PI.8.4 Promover la igualdad entre hombres y mujeres en todos los ámbitos, incluidos el acceso al empleo, la progresión en la carrera profesional, la conciliación de la vida laboral y la vida privada y la promoción de igual remuneración por igual trabajo. PI.8.5 Promover la adaptación de los trabajadores, las empresas y el empresariado al cambio. PI.8.7 Promover la modernización de las instituciones del mercado de trabajo y los servicios de empleo públicos y privados, así como la mejora de la respuesta a las necesidades del mercado laboral, promoviendo la movilidad laboral transnacional y una mejor cooperación entre instituciones y partes interesadas correspondientes. EJE 2: Promover la inclusión Social y lucha contra la pobreza y la discriminación PI.9.6. Las estrategias de desarrollo local a cargo de las comunidades locales EJE 3: Invertir en educación, formación y formación profesional para la adquisición de capacidades y el aprendizaje permanente PI La reducción y la prevención del abandono escolar temprano y el fomento de la igualdad de acceso a una educación infantil, primaria y secundaria de buena calidad, incluidos los itinerarios de aprendizaje formales, no formales e informales encaminados a permitir la reintegración en el proceso de educación y formación. PI La mejora de la igualdad de acceso al aprendizaje permanente para todos los grupos de edad en estructuras formales, no formales e informales y de los conocimientos, las competencias profesionales y las capacidades de los trabajadores, así como la promoción de itinerarios de aprendizaje flexibles, también a través de la orientación profesional y la convalidación de las competencias adquiridas. PI La mejora de la adecuación al mercado de trabajo de los sistemas de educación y formación, facilitando la transición de la educación al empleo y reforzando los sistemas de enseñanza y formación profesional, así como su calidad, también a través de mecanismos de anticipación de las necesidades en materia de competencias, la adaptación de los programas de estudios y la creación y el desarrollo de sistemas de aprendizaje en un entorno laboral, incluidos los sistemas de formación dual y los programas de prácticas. EJE 6: Innovación social que encuentre soluciones innovadoras a necesidades sociales existentes PI.8.1. Facilitar el acceso al empleo a los demandantes de empleo y personas inactivas, incluidos los desempleados de larga duración y personas alejadas del mercado laboral, así como las iniciativas de empleo locales y el fomento de la movilidad laboral. PI.8.3. Promover el trabajo por cuenta propia, el espíritu emprendedor y la creación de empresas, incluidas las microempresas y las pequeñas y medianas empresas innovadoras. 8 (Sigue.)

9 Instituto de Estudios Fiscales (Continuación.) EJE 7: Cooperación transnacional que consiga lograr un aprendizaje mutuo y una mejora de la capacitación de los socios, a través del intercambio de experiencias y del desarrollo e intercambio de herramientas y metodologías PI.8.1. Facilitar el acceso al empleo a los demandantes de empleo y personas inactivas, incluidos los desempleados de larga duración y personas alejadas del mercado laboral, así como las iniciativas de empleo locales y el fomento de la movilidad laboral. PI.8.3. Promover el trabajo por cuenta propia, el espíritu emprendedor y la creación de empresas, incluidas las microempresas y las pequeñas y medianas empresas innovadoras. Fuente: POEFE. Cuadro 1.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS DEL POEFE (bajo la prioridad de inversión en la que están definidos) PI 8.1: Facilitar el acceso al empleo a los demandantes de empleo y personas inactivas, incluidos los desempleados de larga duración y personas alejadas del mercado laboral, así como las iniciativas de empleo locales y el fomento de la movilidad laboral OE OE Reforzar la eficacia de las políticas activas del mercado laboral, en especial las dirigidas a las personas desempleadas de larga duración y a las personas trabajadoras de más edad. Promover el empleo y las iniciativas de empleo locales entre los colectivos más vulnerables y fomento de la movilidad laboral. PI 8.3: Promover el trabajo por cuenta propia, el espíritu emprendedor y la creación de empresas, incluidas las microempresas y las pequeñas y medianas empresas innovadoras OE Mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios de apoyo y consolidación de empresas e iniciativas de autoempleo, adaptándolos a las características y necesidades de todas las personas, especialmente de aquéllas que afrontan más barreras para desarrollar su potencial emprendedor PI 8.4: Promover la igualdad entre hombres y mujeres en todos los ámbitos, incluidos el acceso al empleo, la progresión en la carrera profesional, la conciliación de la vida laboral y la vida privada y la promoción de igual remuneración por igual trabajo OE Promover el empleo femenino en aquellos ámbitos en los que existan brechas de género, así como la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, la conciliación de la vida laboral y la privada, la corresponsabilidad y la reducción de la brecha salarial. PI 8.5: Promover la adaptación de los trabajadores, las empresas y el empresariado al cambio OE Mejorar la competitividad de las PYME a través de acciones de mejora de la adaptabilidad de las empresas y las personas trabajadoras y la inversión en capital humano. PI 8.7: Promover la modernización de las instituciones del mercado de trabajo y los servicios de empleo públicos y privados, así como la mejora de la respuesta a las necesidades del mercado laboral, promoviendo la movilidad laboral transnacional y una mejor cooperación entre instituciones y partes interesadas correspondientes OE OE Mejorar la eficiencia de los servicios públicos de empleo y su coordinación a nivel nacional y autonómico, incluyendo la creación de estructuras necesarias para la implantación de los sistemas de garantía juvenil. Fomentar y apoyar programas de movilidad transnacional para personas trabajadoras que faciliten la adquisición de cualificaciones y el acceso al trabajo. PI 9.6: Las estrategias de desarrollo local a cargo de las comunidades locales OE Desarrollar pactos territoriales, iniciativas locales de empleo y de integración social, estrategias de desarrollo local participativo apoyadas activamente por autoridades autonómicas y locales, ciudades, interlocutores sociales y ONG (enfoque general en red). PI 10.1: La reducción y la prevención del abandono escolar temprano y el fomento de la igualdad de acceso a una educación infantil, primaria y secundaria de buena calidad, incluidos los itinerarios de aprendizaje formales, no formales e informales encaminados a permitir la reintegración en el proceso de educación y formación OE Reducir el abandono temprano de la educación y la formación, el número de personas con bajo rendimiento y promover una educación integradora con especial hincapié en zonas y grupos con necesidades específicas. 9 (Sigue.)

10 (Continuación.) PI 10.3: La mejora de la igualdad de acceso al aprendizaje permanente para todos los grupos de edad en estructuras formales, no formales e informales y de los conocimientos, las competencias profesionales y las capacidades de los trabajadores, así como la promoción de itinerarios de aprendizaje flexibles, también a través de la orientación profesional y la convalidación de las competencias adquiridas OE Mejorar las capacidades de las personas trabajadoras adaptándolas hacia actividades con potencial de crecimiento y empleo, como servicios empresariales, sectores sanitario y social, economía digital, empleo verde, crecimiento azul o las industrias y servicios creativos en el ámbito de la cultura y el turismo, teniendo en cuenta las necesidades de las mujeres. OE Aplicar el Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) y promover el reconocimiento y la acreditación de competencias profesionales facilitando la validación de la experiencia laboral. PI 10.4: La mejora de la adecuación al mercado de trabajo de los sistemas de educación y formación, facilitando la transición de la educación al empleo y reforzando los sistemas de enseñanza y formación profesional, así como su calidad, también a través de mecanismos de anticipación de las necesidades en materia de competencias, la adaptación de los programas de estudios y la creación y el desarrollo de sistemas de aprendizaje en un entorno laboral, incluidos los sistemas de formación dual y los programas de prácticas OE Reforzar los vínculos entre oferta y necesidades del mercado laboral (correspondencia de cualificaciones) en todos los niveles educativos, incluidas las universidades; mejorar la oferta, calidad y adecuación al mercado laboral de la formación profesional y estimular medidas de formación en el puesto de trabajo como la Formación Profesional dual. Fuente: POEFE. Cuadro 1.5 MEDIDAS DEL POEFE (bajo el objetivo específico en el que están definidas) OE 8.1.1: Reforzar la eficacia de las políticas activas del mercado laboral, en especial las dirigidas a las personas desempleadas de larga duración y a las personas trabajadoras de más edad M Medidas específicas dirigidas a las personas desempleadas que respondan a sus necesidades, basadas en itinerarios integrados de inserción individualizados, que puedan prestar servicios de apoyo y orientación, ofertas de formación y acciones de intermediación personalizadas. M Acciones de refuerzo del partenariado público-privado, como la colaboración entre los servicios públicos de empleo y las agencias privadas de colocación. M Desarrollo de programas mixtos de formación y empleo. M Acciones específicas de formación con compromiso de contratación. M Acciones de fomento de la formación dual y del empleo de los contratos para la formación y el aprendizaje. M Incentivos a la contratación indefinida. M Acciones de cualificación y de promoción de la inserción en el mercado laboral de personas desempleadas en ocupaciones caracterizadas por el uso intensivo de Nuevas Tecnologías, especialmente de la información y de las comunicaciones, que permitan un nivel adecuado de competitividad económica y sectorial. M Acciones formativas y ayudas de acceso al empleo en el ámbito de la Investigación, el Desarrollo y la innovación, especialmente en sectores estratégicos y punteros para la economía española, como pueden ser el sector agroalimentario o la biomedicina. OE 8.1.2: Promover el empleo y las iniciativas de empleo locales entre los colectivos más vulnerables y fomento de la movilidad laboral M Actividades formativas destinadas a la mejora del acceso al empleo en el ámbito rural, contribuyendo al equilibrio socioeconómico de los territorios rurales. M Acciones destinadas a la adquisición de las competencias demandadas por el mercado para la adaptación a una economía baja en carbono, destinadas especialmente a personas desempleadas del medio rural y del mar, que incluyan prácticas remuneradas en empresas. M Acciones favorecedoras de la contratación de personas con discapacidad en empresas, mediante la disminución de los costes sociales. M Fomento de Programas de movilidad. M Abono de subvenciones a personas que se desplacen fuera de España para realizar un trabajo o para realizar una entrevista de trabajo, así como abono de subvenciones a las empresas que pretendan contratarlos o los contraten efectivamente. 10 (Sigue.)

11 Instituto de Estudios Fiscales (Continuación.) OE 8.3.1: Mejorar la calidad y la eficiencia de los servicios de apoyo y consolidación de empresas e iniciativas de autoempleo, adaptándolos a las características y necesidades de todas las personas, especialmente de aquéllas que afrontan más barreras para desarrollar su potencial emprendedor M Fomento de Redes de apoyo al emprendimiento en los diversos sectores productivos, mediante actividades de formación, de intermediación entre inversores privados y emprendedores; servicios de incubación/alojamiento para personas emprendedoras; préstamos (micro) créditos a emprendedores y ayudas a la financiación de los proyectos más viables. M Ayudas a las personas desempleadas que se constituyan como autónomos. M Centros de orientación y asesoramiento para las personas emprendedoras especialmente adaptados a las necesidades de las personas más vulnerables. M Desarrollo de sistemas de gestión de la calidad para el apoyo personalizado a la creación de iniciativas emprendedoras y apoyo a la consolidación empresarial. M Servicios específicos para apoyos empresariales y fomento de la internacionalización de las PYMES. OE 8.4.1: Promover el empleo femenino en aquellos ámbitos en los que existan brechas de género, así como la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, la conciliación de la vida laboral y la privada, la corresponsabilidad y la reducción de la brecha salarial M Desarrollar actuaciones (acciones formativas actualizando conocimientos) que incrementen la tasa de empleo de las mujeres, reduzcan la brecha salarial y la segregación horizontal y vertical del mercado laboral, prestando una especial atención a las mujeres en situación de especial vulnerabilidad, en particular en el ámbito rural. M Desarrollar servicios de apoyo a la conciliación de la vida laboral personal y familiar a través de la generación de empleo estable y de calidad, y promover la calidad de dichos servicios. M Servicios específicos para apoyos empresariales para creación de empresas por Mujeres, mediante acciones de información, formación y asesoramiento. OE 8.5.1: Mejorar la competitividad de las PYME a través de acciones de mejora de la adaptabilidad de las empresas y las personas trabajadoras y la inversión en capital humano M Apoyar programas de mejora de la cualificación profesional y de aprendizaje a lo largo de la vida, mediante actividades formativas de carácter continuo para adaptar a las personas trabajadoras a la demanda del mercado laboral. M Acciones de mejora de la adaptabilidad de trabajadores y empresarios para generar las condiciones adecuadas que exige el mercado de trabajo, incrementando productividad y eficiencia y fortaleciendo su posición competitiva, incorporando en estos procesos elementos innovadores tanto desde el punto de vista tecnológico como organizativo. M Medidas que doten de instrumentos formativos a los trabajadores para garantizar procesos de internacionalización y exportación. M Adaptar a las Pymes y a sus trabajadores de cualquier sector económico a los cambios tecnológicos, medioambientales y sociales incorporando elementos innovadores desde el punto de vista tecnológico y organizativo, que garantice una actuación competitiva y al mismo sostenible económica y socialmente, de acuerdo con los requerimientos del mercado. OE 8.7.1: Mejorar la eficiencia de los servicios públicos de empleo y su coordinación a nivel nacional y autonómico, incluyendo la creación de estructuras necesarias para la implantación de los sistemas de garantía Juvenil M Modernización de los servicios públicos e instituciones del mercado laboral, incluyendo desarrollos de carácter informático que mejoren los sistemas de información y gestión de las políticas activas de empleo en España. OE 8.7.2: Fomentar y apoyar programas de movilidad transnacional para personas trabajadoras que faciliten la adquisición de cualificaciones y el acceso al trabajo M Creación y medidas de apoyo a programas que fomenten la movilidad de los trabajadores, incluyendo la movilidad transnacional, facilitando la adquisición de las cualificaciones necesarias para trabajar en otros países. M Orientación, información, a empleadores y trabajadores, e intermediación de las ofertas y demandas de empleo europeo, para las personas desempleadas con perfil de movilidad. OE 9.6.1: Desarrollar pactos territoriales, iniciativas locales de empleo y de integración social, estrategias de desarrollo local participativo apoyadas activamente por autoridades autonómicas y locales, ciudades, interlocutores sociales y ONG (enfoque general en red) M Acciones integrales que incluyan itinerarios de inserción para los participantes, principalmente personas desempleadas que pertenezcan a colectivos desfavorecidos, atendiendo las necesidades detectadas. 11 (Sigue.)

12 (Continuación.) M Fomento de los Pactos locales por el empleo que incluyan la implicación conjunta de los agentes relevantes en los territorios, así como redes de intercambio y difusión de Buenas prácticas. OE : Reducir el abandono temprano de la educación y la formación, el número de personas con bajo rendimiento y promover una educación integradora con especial hincapié en zonas y grupos con necesidades específicas M Nuevos ciclos de Formación Profesional Básica. M Anticipación y nuevos itinerarios en 3º y 4º de la ESO. OE : Mejorar las capacidades de las personas trabajadoras adaptándolas hacia actividades con potencial de crecimiento y empleo, como servicios empresariales, sectores sanitario y social, economía digital, empleo verde, crecimiento azul o las industrias y servicios creativos en el ámbito de la cultura y el turismo, teniendo en cuenta las necesidades de las mujeres M Desarrollo del Sistema Nacional de las Cualificaciones y de la Formación Profesional (Acciones de información y orientación profesional). OE : Aplicar el Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) y promover el reconocimiento y la acreditación de competencias profesionales facilitando la validación de la experiencia laboral M Evaluación y acreditación de competencias profesionales. OE : Reforzar los vínculos entre oferta y necesidades del mercado laboral (correspondencia de cualificaciones) en todos los niveles educativos, incluidas las universidades; mejorar la oferta, calidad y adecuación al mercado laboral de la formación profesional y estimular medidas de formación en el puesto de trabajo como la Formación Profesional dual M Acciones de calidad de Formación Profesional de grado medio del sistema educativo español. M Formación Profesional Dual. Fuente: POEFE METODOLOGÍA Para el desarrollo metodológico de la evaluación ex ante del POEFE se han utilizado distintas aproximaciones a partir de la revisión de la literatura existente al respecto. De acuerdo al artículo del RDC y a la guía de evaluación ex ante, los puntos más importantes a evaluar han sido la lógica de la intervención, los indicadores del programa, las asignaciones financieras y los mecanismos de gobernanza que se han seguido. Por supuesto, cada uno de estos aspectos es analizado y valorado en detalle a lo largo de este documento. La evaluación ex ante del POEFE es, en esencia, una evaluación cualitativa, sin embargo, con el fin de ilustrar, sintetizar y/o sistematizar la obtención resultados, se han utilizado metodologías diferentes para cuantificar las potenciales sinergias e identificar y valorar tanto las complementariedades como el impacto de los diversos elementos analizados. Como en toda evaluación ex ante se han tenido en cuenta los principios de interactividad e iteratividad entre el programador y el evaluador, tal y como refleja la siguiente figura. Gráfico 1.2 PROCESO INTERACTIVO DE LA EVALUACIÓN Y LA PROGRAMACIÓN Programación Los programadores incorporan recomendaciones El evaluador interviene recomienda Fuente: Elaboración propia. 12

13 Instituto de Estudios Fiscales 1.5. LECCIONES APRENDIDAS DE PERÍODOS ANTERIORES El Fondo Social Europeo (FSE) constituye un instrumento financiero fundamental para el fomento de las políticas de empleo. Desde su nacimiento en , siempre ha tenido como objetivo prioritario aumentar la tasa de empleo, aunque se ha ido adaptando a las nuevas necesidades. En el período , las ayudas del FSE además de haberse destinado a los sectores de la población con más dificultades para encontrar trabajo (mujeres, jóvenes, trabajadores de mayor edad, inmigrantes y discapacitados), también han contribuido a la adaptación al cambio de empresas y trabajadores. En el período , los programas operativos del FSE están alineados con la estrategia EU2020 y pretenden contribuir a los grandes retos de reducción del desempleo y crecimiento de una economía basada en el conocimiento y la innovación, que sea integradora. Entre otros, se han revisado los siguientes documentos: el Programa Operativo Plurirregional de Adaptabilidad y Empleo FSE , la evaluación ex ante del Programa Operativo FSE para las regiones de competitividad, el Informe de seguimiento Estratégico 2012 del MENR y el Informe de Gestión Anual del año 2012 del Programa Plurirregional de Adaptabilidad y Empleo. Según señalaba el Informe Integrado del MENR 2012, en dicho año, la economía española atravesaba la peor crisis de su historia reciente, con un impacto negativo generalizado sobre los objetivos y la estrategia prevista en el MENR y los Programas Operativos, que fueron diseñados en un contexto socio-económico completamente distinto. El funcionamiento del mercado de trabajo en general presentó una continuada destrucción de empleo que se inició en 2008 y continuó hasta En el año 2007, las tasas de desempleo española y la comunitaria eran equivalentes, pero con la crisis económica, el crecimiento de la tasa de desempleo se tornó superior en España generando diferencias significativas por regiones. El informe también hace constar las actuaciones o planes del Gobierno español para paliar los efectos de la crisis, con su nueva Estrategia de Política Económica, recogida fundamentalmente en el Programa de Estabilidad y el Programa Nacional de Reformas Ambos documentos recogen dicha estrategia para los años consecutivos, basándose en el diagnóstico de la situación de la economía española y destacándose las medidas de política económica, como la Estrategia Fiscal (Programa de Estabilidad) y las Reformas Estructurales [Plan Nacional de Reformas (PNR)], que se encontraban alineadas con la estrategia del FSE. El periodo se desarrolló en un contexto diferente al del periodo , donde el crecimiento y el dinamismo empresarial eran la tónica generalizada. En ese momento de buena coyuntura económica para España se produjo una reducción del número de desempleados en el mercado laboral, un aumento de la tasa de actividad y empleo y un cambio demográfico importante donde el elemento característico fue el progresivo envejecimiento poblacional 7. El contexto económico era bastante favorable para la economía española con una tasa media anual de creación de empleo de 3,25 por 100. La ejecución del Programa Operativo de Adaptabilidad y Empleo (POAE), usando información a 31 de marzo de 2013, llevaría una ejecución total de ,71 de ayuda FSE, lo que supone un 85,05 por 100 del total previsto. Respecto a la evolución de la ejecución física, es decir, los productos que se generan en las actuaciones programas en el periodo , el programa registró una participación acumulada a de casi cinco millones de participantes para una previsión total de ocho millones y medio. El porcentaje acumulado del total del programa se sitúa en 57,28 por 100 para este indicador. Los datos de ejecución todavía deben ser complementados en el futuro teniendo en cuenta el cumplimiento de la regla N + 2, la realización de la evaluación ex post y otros informes de seguimiento. Desagregando estas ejecuciones, se encuentra el indicador de empresas beneficiadas con un porcentaje acumulado del 45,93 por 100, ( empresas, teniendo en cuenta las previsiones 2013 de empresas). Entre los indicadores estratégicos se encuentra la educación, donde destaca la tasa de abandono escolar que desde el año 2008 se ha ido reduciendo, hasta alcanzar un valor del 26,5 por 100 en el año 2012, aunque todavía alejados del 15 por 100 previsto en Momento en que tuvo lugar el Tratado de Roma. Es el Fondo Estructural de mayor antigüedad. 7 Compensado en parte por la entrada de la población inmigrante en edad de trabajar. 13

14 Cuando se refiere al porcentaje de población entre 25 y 64 años asistentes a cursos de formación permanente, los datos sólo están referidos al año 2009, por lo que no se puede valorar su evolución. La tasa bruta de población graduada en enseñanza obligatoria aumentó del 69,3 por 100 en el curso al 74,1 por 100 (68,8 por 100 hombres y 79,7 por 100 mujeres), según los últimos datos facilitados del Curso del Ministerio de Educación, dato que se acerca al 80 por 100 como valor objetivo al Además de las consecuencias de la crisis económica sobre la programación durante el periodo , han ido surgiendo distintas dificultades en la implementación de los programas operativos que, en gran parte de los casos, han generado cuellos de botella que han retrasado la ejecución de las actuaciones previstas y/o la certificación de los gastos incurridos. Como principales lecciones aprendidas, en este sentido, que convendría tener en cuenta en la preparación del periodo cabe mencionar las siguientes: Simplificar y racionalizar los requisitos comunitarios de control, sin menoscabo de establecer garantías de regularidad financiera y legalidad en el uso de los fondos, de tal modo que se eviten retrasos en la gestión y certificación derivados de las tareas de control. Evitar solapamientos en las actuaciones desarrolladas por los programas regionales y plurirregionales. Evaluar adecuadamente los sistemas de gestión y control diseñados con el fin de mejorar su calidad, evitando debilidades en los mismos que puedan conducir a irregularidades sistémicas. Efectuar un diseño de los Programas Operativos que favorezca la utilización de instrumentos financieros innovadores, lo que reducirá el riesgo de retrasos en la ejecución asociados a las limitaciones presupuestarias de las AAPP. Por lo que se refiere a la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, al inicio del periodo de programación se observaban importantes desequilibrios, lo que hacía necesario introducir en el Programa Operativo medidas que contribuyeran a reducir la brecha de género existente. Además, desde 2006, había disminuido considerablemente la población activa, y ese descenso afectó bastante menos a las mujeres, mientras que el aumento del desempleo y la destrucción de empleo tuvieron un mayor impacto en los hombres que en las mujeres. Esta disminución de las diferencias existentes entre hombres y mujeres en el mercado laboral no puede hacer bajar la guardia, ya que han seguido existiendo diferencias significativas entre ambos sexos, destacando especialmente la tasa de empleo 8. Como puede apreciarse, la distancia con los objetivos de la Estrategia Europa 2020 (el 75 por 100 de los hombres y mujeres entre años deberían tener un empleo en 2020) es realmente llamativa y reclama la adopción de medidas drásticas para invertir la tendencia. El deterioro del mercado laboral español en los últimos años ha dotado de una especial relevancia al FSE. Sin embargo, el retraso en la ejecución en algunos ámbitos, ha hecho que la contribución del FSE a la reducción del desempleo esté siendo inferior a la esperada. También se observó en el periodo anterior que algunos objetivos resultaron inferiores a la inicialmente prevista para el periodo de programación. Cabe destacar que el grado de contribución futura del FSE al empleo juvenil está supeditado, en gran medida, al aumento de la capacidad de absorción financiera de los recursos por parte de las Administraciones Públicas encargadas de la implementación de las actuaciones. 8 A finales de 2012 oscila entre un 50,38 por 100 para los hombres y un 39,83 por 100 para las mujeres. 14

15 Instituto de Estudios Fiscales CAPÍTULO 2 DIAGNÓSTICO DEL MERCADO DE TRABAJO Y LA EDUCACIÓN EN ESPAÑA 2.1. INTRODUCCIÓN En el siguiente apartado se presenta un análisis en profundidad del mercado de trabajo y la educación en España. En una primera etapa se revisará lo relativo a la educación (2.2), después se analizará el mercado laboral español (2.3), para concluir con las relaciones entre ellos (2.4) El motivo por el que se presenta el diagnóstico en este orden se encuentra en la causalidad formación/educación -> empleo, ya que el impacto es más evidente en ese sentido y los conceptos y relaciones dentro del análisis del mercado laboral, se comprenden mejor si previamente se han especificado los términos relativos a la formación y la educación EDUCACIÓN La educación es uno de los factores que más influye en el desarrollo de las personas. En todas sus formas, ha contribuido siempre al bienestar y al crecimiento económico, a mejorar los niveles de empleo y limar las desigualdades sociales, sin embargo el avance de la ciencia y de las nuevas tecnologías hacen que su papel se fortalezca aún más en la sociedad del siglo XXI. La educación es un término mucho más amplio que la formación. Comprende ámbitos, como el familiar, donde la formación no llega. La formación comprende enseñanzas regladas y no regladas. Por un lado, las primeras se encuentran dentro del Sistema Educativo, y en ellas la Administración educativa regula sus contenidos, competencias, profesorado, admisión de alumnos, conexión con otros estudios, etc., y con cuya superación se obtiene un título oficial. Las segundas se refieren a planes de formación que se sitúan al margen del Sistema Educativo Oficial, por lo que sus títulos no son oficiales. En cuanto a las enseñanzas regladas, el Sistema Educativo Español Oficial comprende la educación preescolar (0-3) y la educación infantil (3-6), la educación primaria (6-12), la educación secundaria (12-16), el bachillerato (16-18), la formación profesional, la formación universitaria y las enseñanzas de régimen especial: artísticas e idiomas. En España actualmente la educación básica está constituida por la educación primaria y la Educación Secundaria Obligatoria (ESO), de cuatro cursos, de tal manera que cuando los jóvenes terminan la ESO, ya tienen la edad legal para poder trabajar. El Bachillerato, de dos cursos, y la Formación Profesional de grado medio o FP I en sus distintas disciplinas incluyendo las artísticas, plásticas y deportivas, constituyen la educación secundaria post obligatoria. Finalmente, la educación superior, o educación terciaria, abarca los Estudios Universitarios, la Formación Profesional de grado superior y las distintas enseñanzas artísticas, plásticas y deportivas superiores. A continuación se analiza con más detalle cada uno de los problemas: Abandono escolar prematuro La tasa de abandono escolar prematuro es uno de los grandes problemas a los que se enfrenta España. Según cifras de 2012, había un 24,9 por 100 de personas de años de edad que han completado, como máximo, la primera etapa de educación secundaria y que no están implicados en ningún otro proceso de formativo. Ese porcentaje, en el año 2011, estaba en torno al 13,5 por 100 en la UE ,3 por 100 de hombres frente al 11,6 por 100 de las mujeres. 15

16 La Estrategia EU2020 fijó un objetivo de abandono educativo temprano para la UE-27 inferior al 10 por 100 en 2020, aunque existen, objetivos individuales para cada uno de los Estados miembros que van desde el 5 por 100 al 29 por 100, España en concreto tiene un objetivo del 15 por 100. La escolarización en educación infantil España se encuentra entre los países que tienen unos índices más elevados de escolarización en educación infantil, superando de forma sorprendente el promedio de la OCDE y el de la UE-21 (especialmente, en el tramo que abarca hasta los 2 años) 10. Por un lado, se ha demostrado empíricamente que aquellos alumnos que inician la escolarización a una edad muy temprana obtienen mejores resultados frente a quienes la inician con posterioridad 11. Además, una mayor duración de la etapa de educación infantil también tiende a dar lugar a un mejor rendimiento. Pero, por otro lado, esto requiere políticas de conciliación adecuadas para que el coste de los servicios no recaiga exclusivamente sobre las familias. La educación secundaria El estudio PISA 12 de la OCDE tiene como objetivo evaluar los conocimientos y destrezas adquiridos por los alumnos de 15 años en matemáticas, lectura y ciencias. PISA es un estudio cíclico trianual que empezó en el año En la edición PISA 2012, se examinaron alrededor de alumnos, como muestra de una población escolar de 28 millones de alumnos de 65 países y en particular para España se evaluaron alumnos de 15 años, de los estudiantes que había en esa edad. Los resultados para España de esta evaluación ponen de manifiesto por un lado que el rendimiento académico de los estudiantes españoles en las tres áreas evaluadas permanece básicamente estable en relación con las anteriores ediciones de los años 2000, 2003, 2006 y Por otra parte, el resultado global del rendimiento académico en España sigue situado significativamente por debajo del promedio de la OCDE en las tres áreas examinadas, lectura, matemáticas y ciencias. Además se pueden extraer otros resultados interesantes como que la mayor parte de la variabilidad de los resultados de los alumnos está asociada a sus características individuales y no a las características institucionales de los centros, lo que indica que estos son homogéneos dentro del sistema educativo español. Que las alumnas tienen mejor rendimiento que los alumnos en lectura (503 frente a 474), y peor rendimiento en matemáticas y ciencias (476 frente a 492 y 493 frente a 500, respectivamente). Y que la autonomía de los centros escolares, especialmente en cuanto a las decisiones sobre los contenidos, sigue siendo mucho más baja en España que en el promedio de los países de la OCDE. Si se hace una comparativa regional, las diferencias entre los promedios de resultados de los estudiantes de las comunidades autónomas españolas siguen mostrando diferencias significativas entre muchas de ellas. En matemáticas, por ejemplo, la mayor diferencia entre comunidades es de 55 puntos, equivalente a más de un curso escolar. Finalmente, por lo que respecta a la evolución de los resultados de 2000 a 2012, cabe señalar que en España permanecen estables a lo largo del tiempo en las tres materias evaluadas. En este sentido, la poca variación de los resultados indica una cierta estabilidad del sistema educativo español en el tiempo. No obstante, también apunta al estancamiento del sistema educativo y a la falta de una progresión positiva. 10 Según el informe Education at a Glance 2013, en la mitad de los países de la OCDE, la escolarización se inicia entre los 3-4 años, mientras que en la otra mitad de los países comienza entre los 5-7 años. 11 Así, el reconocido investigador JAMES HECKMAN ha analizado en diversas ocasiones los efectos de los programas preescolares en el largo plazo. Estos experimentos demuestran, en palabras de su autor, que: Actuaciones de alta calidad sobre niños en su primera infancia fomentan sus capacidades, lo que permite atacar la desigualdad en su origen. Las actuaciones precoces también aumentan la productividad de la economía. 12 Programa para la Evaluación Internacional de los Alumnos; Programme for International Student Assessment. 16

17 Instituto de Estudios Fiscales La educación terciaria En España, la tasa de titulación en educación terciaria del tipo A 13 en el año 2011 fue del 32 por 100, registrando un crecimiento de ocho puntos porcentuales desde La evolución de la tasa de titulaciones en el período en España ha sido dispar. Se produjo un avance importante entre 1995 y 2000, pasando del 24 por 100 al 29 por 100, y se estabilizó en la década de 2000 alrededor del 30 por 100. Entre 2007 y 2008 descendió hasta el 27 por 100 porque en este año se produjo una ruptura de serie, al pasar de calcular tasas brutas a tasas netas. Por último, desde 2008 ha tenido lugar una recuperación gracias a los efectos de la crisis que ha prolongado los años de formación y a la implantación de los nuevos programas del proceso de Bolonia. Por su parte, las tasas de titulación en programas terciarios de tipo A en la OCDE y en la UE 21 han experimentado una evolución creciente desde 1995, con un mayor impulso también entre 1995 y 2000, y con un aumento progresivo en los siguientes años hasta el Así, en la OCDE y en la UE-21, durante , ha habido un incremento muy superior al que ha tenido lugar en España en ese mismo período: 19 puntos en la OCDE (pasando del 20 por 100 registrado en 1995 al 39 por 100 observando en 2011) y 23 en la UE-21 (pasó del 18 por 100 al 41 por 100, en el mismo periodo). La tasa de titulación en programas terciarios del tipo B 14 alcanzó en 2011 en España el 18 por 100, superior al promedio de la OCDE (11 por 100) y de la UE-21 (9 por 100). Asimismo, durante el período de 1995 a 2011 la tasa en España ha crecido de forma notable en 16 puntos porcentuales, mientras que en la OCDE y la UE-21 ha permanecido bastante estable durante el período. Este llamativo crecimiento de la tasa de estudios terciarios de tipo B en España se debe principalmente a la incorporación de nuevos programas de Formación Profesional Superior en el sistema educativo, que son más cortos y conducen directamente al mercado laboral. Según Education at a Glance 2013, las tasas de titulación en Educación Terciaria indican la capacidad de un país para formar a los futuros trabajadores con conocimientos y habilidades avanzadas y especializadas. La estructura de la Educación Terciaria y su alcance varía ampliamente en los diferentes países, como se ha visto. Las tasas de graduación parecen estar influenciadas por la facilidad de acceso a estos programas, la flexibilidad en la realización de estos y las competencias demandadas en el mercado laboral. Crecimiento general del nivel de educación en todas las etapas educativas Durante las décadas pasadas, casi todos los países de la OCDE han experimentado aumentos relevantes en el nivel de educación de su población, de acuerdo con Education at a Glance. La Educación Terciaria se ha ampliado notablemente y una cualificación de segunda etapa de Educación Secundaria se ha convertido en el nivel de educación más común alcanzado por los jóvenes en la mayoría de los países de la OCDE. Por lo que respecta a la formación de la población adulta en España, es preciso señalar que la población con estudios superiores a la Educación Secundaria Obligatoria (ESO) se ha incrementado desde el año 2000 en 16 puntos porcentuales, si bien aún es necesario reducir la distancia con respecto a las medias de la OCDE y de la UE-21.Sin embargo, España sigue estando entre los puestos con mayor población que solo ha alcanzado un nivel de estudios que no supera la primera etapa de Educación Secundaria (un 46 por 100 de la población adulta), hecho que difiere significativamente de la media de la UE-21 (24 por 100) y de la OCDE (25 por 100) Estas realidades pueden verse en los gráficos siguientes. 13 Según la OCDE, dentro de la Educación terciaria de tipo A los programas suelen tener una base teórica y han sido concebido para el acceso a programas de investigación avanzada así como profesiones que requieren un alto grado de conocimientos y cualificaciones, como médico, dentista o arquitecto. La duración es de al menos tres años a tiempo completo, si bien la duración usual es de cuatro o más años. Estos programas no se ofrecen exclusivamente en las universidades; y no todos los programas reconocidos a escala nacional como programas universitarios cumplen los criterios necesarios para ser clasificados como programas terciarios de tipo A. Los programas terciarios de tipo A incluyen programas de segundo grado, como el máster americano. 14 Según la OCDE, dentro de la Educación terciaria de tipo B los programas suelen ser más cortos que los estudios terciarios de tipo A y se centran en el desarrollo de destrezas técnicas, prácticas u ocupacionales para el acceso directo al mercado laboral, si bien puede que los programas respectivos comprendan algunas bases teóricas. Su duración mínima es equivalente a dos años a tiempo completo en el nivel terciario. 17

18 Gráfico 2.1 EVOLUCIÓN DEL NIVEL DE FORMACIÓN DE LA POBLACIÓN ADULTA (25-64 AÑOS) COMPARACIÓN CROSS-SECTIONAL Y LONGITUDINAL 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE-21 España OCDE UE Preprimaria, Primaria y Primera Etapa Educación Secundaria Segunda Etapa Educación Secundaria y post-secundaria no Terciaria Educación Terciaria Preprimaria, Primaria y Primera Etapa Educación Secundaria Segunda Etapa Educación Secundaria y post-secundaria no Terciaria Educación Terciaria 18 (Sigue.)

19 Instituto de Estudios Fiscales (Continuación.) 100% 90% 80% % 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Preprimaria, Primaria y Primera Etapa Educación Secundaria Segunda Etapa Educación Secundaria y post-secundaria no Terciaria Educación Terciaria Fuente: Panorama de la educación. Indicadores de la OCDE 2013 (Informe español) y elaboración propia. La segunda etapa de Educación Secundaria se ha convertido, según Education at a Glance 2013, cada vez más importante en todos los países, ya que los conocimientos, las habilidades y las competencias necesarias en el mercado laboral mundial son cada vez más sofisticados y requieren la capacidad de responder a la incertidumbre y las demandas cambiantes de la economía. En España, el número de alumnos que ha obtenido un título de segunda etapa de Educación Secundaria en 2011 fue del 88 por 100 sobre la población en la edad típica de graduación. Dicho porcentaje se vio incrementado de forma notable durante los diez años anteriores a 2011 en 22 puntos porcentuales, y además ha pasado de estar por debajo del promedio de la OCDE y de la UE21 en 2001 a superar este promedio en 2011 en 5 puntos porcentuales. Especialmente el mayor avance de este porcentaje de graduados en la segunda etapa de Educación Secundaria ha tenido lugar en el período de 2005 a 2011, con un incremento de 16 puntos porcentuales. No obstante, el número de graduados en esta etapa educativa debe seguir creciendo en España, ya que existe un gran déficit de graduados en la segunda etapa de Educación Secundaria con respecto al total de la población en edad adulta. Si nos centramos exclusivamente en los estudios de Bachillerato y formación Profesional de grado medio, entonces España quedaría rezagada con respecto a la OCDE y a la UE21. Conocimiento de idiomas extranjeros Actualmente, uno de los factores determinantes para acceder a un empleo es el conocimiento de idiomas extranjeros. En 2011, según los últimos datos publicados por Eurostat, los españoles con edades comprendidas entre 25 y 34 años, se encontraban a la cabeza en cuanto al desconocimiento de idiomas extranjeros. Además, en España casi el 40 por 100 de las personas entre 25 y 34 años únicamente conocía su lengua materna, lo que supone casi 30 puntos porcentuales de diferencia frente a otros países como Alemania (11,5 por 100) y cerca de 18 puntos más que la media de la UE-27 (22,8 por 100 de la población). 19

20 En relación al número de idiomas extranjeros que conocen los jóvenes, España tiene la mayor proporción de los que sólo conocen uno, mientras que es inferior a la media europea la proporción de jóvenes que conocen dos o tres idiomas. Desde a , el porcentaje alumnado matriculado en Educación Primaria que no estudiaba ninguna lengua extranjera descendió del 35,5 por 100 al 21,8 por 100. No obstante, cabe destacar que, aunque la edad a la que el alumnado comienza a aprender una lengua extranjera ha bajado, el total de horas de enseñanza no ha aumentado de forma significativa. De hecho, el número de horas dedicadas a las lenguas extranjeras es bastante bajo en comparación con otras áreas o materias. En la mayoría de los países europeos, es obligatorio que todos los alumnos estudien dos lenguas extranjeras al menos durante un año durante la educación obligatoria. De media, en , el 60,8 por 100 del alumnado matriculado en educación secundaria obligatoria en Europa estudiaba dos o más lenguas extranjeras. Esto supone un incremento de un 14,1 por 100 en comparación al En la educación secundaria post-obligatoria, en la mayoría de los países, hay una diferencia significativa entre el porcentaje de alumnos que estudian dos o más lenguas extranjeras en la educación general (59,4 por 100) y en la formación profesional (39,4 por 100). El inglés es, con mucho, la lengua que más se enseña como lengua extranjera en casi todos los países, empezando en la etapa de primaria. La tendencia desde muestra un aumento en el porcentaje de alumnos que aprende inglés en todos los niveles educativos. En , de media, el 73 por 100 del alumnado matriculado en educación primaria en la EU estaba aprendiendo inglés. En la educación secundaria obligatoria y post-obligatoria general, el porcentaje superó el 90 por 100. En la formación pre-profesional y profesional de grado medio alcanzó un 74,9 por 100. En general, el inglés es una lengua obligatoria en 14 países o regiones. Finalmente, la percepción que tiene el alumnado de las lenguas que estudia contribuye claramente a aumentar su motivación. En los 15 países o regiones que participaron en el Estudio Europeo de Competencia Lingüística (EECL), el porcentaje medio de alumnos que considera útil aprender inglés para su futura educación, empleo o para conseguir un buen puesto de trabajo es superior al porcentaje que considera que el inglés es útil para su vida personal. Estos porcentajes caen significativamente para otras lenguas. Gráfico 2.2 CONOCIMIENTO DE IDIOMAS EN LA UE-28 (POR 100), POBLACIÓN ENTRE AÑOS, porcentaje , ,8 10,4 5,0 Ningún idioma 3 idiomas o más Nota: No existen datos de ninguna de las dos series para Croacia, Rumanía y Reino Unido. No existen datos de la serie ningún idioma para Luxemburgo y Finlandia. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Eurostat. 20