Costa Rica. Pablo Sauma Juan Diego Trejos

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1 Costa Rica Pablo Sauma Juan Diego Trejos

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3 1. PRINCIPALES TENDENCIAS ECONÓMICAS Y SOCIALES DESDE Tendencias económicas La historia económica reciente de Costa Rica se caracteriza por un estilo de desarrollo basado primero en la industria sustitutiva de importaciones, y luego en la diversificación de las exportaciones, principalmente agropecuarias, y la creciente expansión del sector servicios, en un marco de amplia participación del Estado en las actividades económicas y sociales, y de estabilidad política. Si bien en los primeros treinta años de este proceso, entre 1948 y 1978, el progreso social se vio acompañado del crecimiento económico, a inicios de la década de los años ochenta el país se sumerge en una crisis sin precedentes desde la gran depresión de los años treinta, producto de una serie de desequilibrios internos, agravados por el impacto de variaciones en el entorno internacional. El convulso período que se inicia hacia 1979 y que llega hasta la actualidad puede dividirse con fines analíticos en tres períodos con características particulares: el primer trienio (1980/82) comprende el período de crisis económica o ajuste no planeado; el trienio siguiente (1983/85) encierra los principales esfuerzos por estabilizar la economía a través de un ajuste macroeconómico con características expansivas; y finalmente, los años siguientes (1986/96), corresponden a un lapso en el que se puso énfasis en la implantación de un nuevo modelo económico, caracterizado por la liberalización de las políticas comerciales, y en particular en la promoción del sector exportador, la liberalización del sistema financiero, y la reforma del Estado, en un contexto en el que las crisis fiscales recurrentes, agravadas en los últimos años por el problema de la deuda interna, plantean limitaciones adicionales. La crisis económica que se torna visible a partir de 1979 y que alcanza su mayor intensidad en 1982, es resultado de distintos factores. En primer lugar,

4 338 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE los desequilibrios internos de un esquema de desarrollo en el que el consumo interno y el gasto fiscal superaban sistemáticamente la capacidad exportadora y los ingresos fiscales, habían llevado tanto a una pérdida del dinamismo como a un estrangulamiento que se refleja tanto en los desbalances externos como en los fiscales. Entre las causas externas sobresale el deterioro de los términos de intercambio, ya que luego de un lento proceso de deterioro (período ), caen abruptamente en dos años; la recesión internacional que estanca las exportaciones en 1981 y las reducen significativamente en 1982; el comportamiento del sistema financiero internacional que, luego de una disposición para asumir riesgos crecientes en Costa Rica, reduce la disponibilidad de recursos y eleva las tasas de interés que desemboca en la crisis de la deuda; y la crisis económica y política centroamericana que comprime el comercio y la inversión extranjera y local. En el ámbito local, la difícil situación externa no tuvo como contrapartida una política económica oportuna y coherente, lo que aceleró la crisis y amplificó sus consecuencias. Se buscó evadir el ajuste a través del financiamiento externo e interno cada vez más oneroso. Con ello se aceleró la inflación y se perdió el control sobre instrumentos de política claves como el tipo de cambio y la tasa de interés. En julio de 1981 el país declaró la moratoria de la deuda externa, interrumpiendo los flujos de financiamiento y rompiendo las relaciones con los organismos financieros internacionales. Los efectos macroeconómicos y sociales de ese ajuste no planeado ni dirigido se resumen en una caída en dos años del 10% del PIB per cápita y del 20% en el consumo privado per cápita, una duplicación en las tasas de desempleo abierto y subempleo en 1982, y una pérdida del poder adquisitivo de los salarios del orden del 10% anual en promedio para los años del período. Los precios más que se duplicaron y el tipo de cambio aumentó en más de tres veces en todo este período. En mayo de 1982 se produce un cambio de gobierno, y la nueva administración tiene como prioridad restablecer la estabilidad económica e iniciar el proceso de recuperación de la actividad económica. Para ello ejecuta un programa de estabilización caracterizado por un ajuste expansivo de tipo heterodoxo. Con él se buscaba reducir los desequilibrios financieros sin contraer más la demanda interna y establecer mecanismos de compensación social para aliviar los costos de la crisis y del ajuste posterior. En el ámbito de desequilibrio externo, los problemas giraban en torno al control del tipo de cambio y al enfrentamiento de la deuda externa. El mercado cambiario, fuente importante de inestabilidad económica por los movimientos especulativos y la fuga de capital, fue controlado durante la segunda mitad de 1982 con el otorgamiento legal del monopolio de las transacciones en dólares al Banco Central (y con la participación de los bancos comerciales como sus agentes). A partir de ahí se inició un proceso de unificación y estabilización del mercado cambiario, logrando esto último mediante la institucionalización de una

5 COSTA RICA 339 política de minidevaluaciones orientada a mantener la paridad del poder de compra del colón y a acumular divisas. Con relación a la deuda externa, el restablecimiento de las relaciones con los organismos financieros internacionales fue la prioridad. El desequilibrio interno se enfrentó con una política fiscal y monetaria restrictiva. El déficit fiscal se atacó fundamentalmente aumentando los ingresos fiscales, inicialmente incrementando las tarifas de los bienes y servicios públicos y ciertos impuestos indirectos y a partir de 1983 con la aprobación de una reforma tributaria que aumentaba, entre otros, algunos impuestos directos. El incremento de los ingresos permitió reducir el déficit consolidado del sector público y reorientar el crédito hacia el sector privado para estimular la reactivación. Simultáneamente se controló la tasa de interés y se llevó paulatinamente hacia un valor real positivo. Lograda una parte importante de la estabilidad empieza a ganar énfasis el objetivo de reactivación. Ello se da en el marco de un menor consenso sobre la dirección, mayores presiones sociales y un fortalecimiento de la condicionalidad cruzada entre la USAID, el FMI y el Banco Mundial, que buscaban una aceleración del proceso de ajuste y por una orientación más liberal. A pesar de las dificultades para conciliar el mantenimiento de la estabilidad con la reactivación económica, se toman importantes medidas de política económica entre 1984 y 1985, que tienen una orientación de mediano plazo. En primer lugar, en 1984 se aprueba la Ley de Equilibrio Financiero del Sector Público que estableció limitaciones al crecimiento del gasto y el empleo público y estableció las condiciones legales para vender o liquidar ciertas empresas estatales. Creó también el contrato de exportación, como un instrumento jurídico que unifica los distintos sistemas de incentivos a las exportaciones, aumentándolos y permitiéndose una mayor eficiencia en su administración. En segundo lugar, en 1985 se firma el Primer Préstamo de Ajuste Estructural (PAE I) con el Banco Mundial, que rigió durante 1986 y 1987, y el cual fortalece la programación de la inversión pública y apoya la política de apertura comercial con una rebaja en el arancel. Adicionalmente, se aprobó en 1985 la Ley de Incentivos para el Desarrollo Turístico, para fomentar la industria turística en el país. Como resultado de las políticas ejecutadas, entre 1983 y 1985 el aparato productivo se reactiva creciendo a una tasa promedio cercana al 4%. Con ello se acelera la generación de empleo y se logra una recuperación importante del poder adquisitivo de los salarios. Esto permite que la demanda interna juegue un papel importante en la expansión de la producción y en el alivio de los costos de ajuste, sin dar al traste con los esfuerzos estabilizadores. Varias razones explican estos resultados. En primer lugar, durante la crisis se habían producido ya ajustes significativos; en segundo lugar, se contó con amplio apoyo político interno; y en tercer lugar, la situación política y económica centroamericana posibilitó un amplio apoyo externo, especialmente del gobierno norteamericano, que fue canalizado hacia ayuda financiera más que militar. Esta estrategia, si bien exitosa en el corto plazo, no era sostenible.

6 340 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Con las medidas de mediano plazo tomadas previamente, hacia mediados de la década de los años ochenta se consolidan los esfuerzos por desarrollar un nuevo modelo de crecimiento basado en la expansión de las exportaciones (en particular de aquellas dirigidas a mercados fuera del área centroamericana), con una liberalización de las políticas comerciales y del sistema financiero, y con reformas en el Estado. En los primeros años de este período (segunda mitad de la década de los ochenta), como el objetivo era combinar la estabilidad económica con un crecimiento liderado por la expansión de la demanda externa, se buscó restringir la demanda interna para que creciera en forma subordinada a la expansión de las exportaciones. Ello se logró mediante un aumento del tipo de cambio real y la aplicación de una política salarial más cautelosa. Esto último significó sustituir, en forma concertada con las organizaciones laborales, la política de salarios reales crecientes por una de salarios reales constantes, con lo que los trabajadores renunciaban a recuperar plenamente el poder adquisitivo que sus salarios tenían antes de la crisis. En esos mismos años, en el frente externo la renegociación de la deuda siguió recibiendo la más alta prioridad. En el frente interno, se siguió reduciendo el déficit fiscal, hasta llegar en 1988 prácticamente a un equilibrio en el sector público no financiero. Por el lado de los ingresos, se introdujeron reformas al sistema tributario para gravar más la riqueza y el consumo y menos la producción y el comercio exterior. Por el lado del gasto, su control se centró en una política salarial restrictiva, en el mantenimiento del nivel de empleo y en la contención de la inversión pública. En el campo monetario y crediticio, la política continuó centrándose en el mantenimiento de la estabilidad. La política crediticia se orientó a permitir un mayor margen de operación a los mercados y propiciar la competencia a los bancos estatales por parte de los intermediarios privados. En el campo comercial, se siguió con un programa de reducción arancelaria gradual. La acelerada expansión de las exportaciones no tradicionales hizo evidente que había deficiencias importantes en el sistema de incentivos (contrato de exportación y certificado de abono tributario): un elevado costo fiscal, una alta concentración de los incentivos en pocas empresas y un estímulo al componente importado de las exportaciones. La definición de las políticas agropecuarias fue uno de los campos más polémicos en este período, tanto al interior del gobierno como entre éste y los organismos internacionales. Los productos tradicionales de exportación (café y banano) recibieron reducciones en los impuestos de exportación; mientras que para los granos básicos se instauró una política de precios orientada a aproximar gradualmente los precios internos a los precios internacionales; lo cual implicó la eliminación de subsidios a los consumidores y a los productores y la salida parcial del Estado de la comercialización. Desde el punto de vista de sus resultados, las políticas económicas ejecutadas en la segunda mitad de la década de los años ochenta pueden catalogarse de

7 COSTA RICA 341 exitosas, pues permitieron un crecimiento de la producción por encima del 4% anual y de las exportaciones no tradicionales en un 27% anual. Además, el empleo siguió mejorando, aunque a costo de un freno en el crecimiento de los salarios reales. Sin embargo, aunque el comportamiento de las exportaciones y de la inversión ofrecían indicios de un crecimiento sostenido, para 1990 se presentan de nuevo importantes desequilibrios en la balanza comercial y en las finanzas públicas. En la década de los años noventa las exportaciones, principalmente las no tradicionales, y el turismo aparecen como los elementos más dinámicos de la economía, aunque también hay una importante expansión de los servicios; pero por otra parte, el manejo de la política económica para controlar el déficit fiscal en el corto plazo aparece como el principal impedimento al logro de un proceso estable de crecimiento económico. El problema recurrente del déficit fiscal se origina en varios aspectos. Por una parte, un proceso de apertura que fue acompañado tanto de incentivos como de una importante reducción arancelaria, impone un peso fiscal que no encuentra compensación adecuada en nuevos ingresos, ya que son los sectores más dinámicos los que se estimulan fiscalmente. El problema fiscal se agudiza con el crecimiento explosivo de las pensiones con cargo al presupuesto público, resultado de dadivosos ajustes a los regímenes realizados en los años previos. Además, el ciclo político electoral contribuye a mantener la inestabilidad fiscal, generando un comportamiento austero en los primeros dos años de cada administración, para dar luego paso a un comportamiento de corte más bien populista, de cara a la nueva elección, lo que obliga al nuevo gobierno a tomar, de partida, fuertes medidas para controlar el déficit fiscal. Adicionalmente, como resultado del proceso de pacificación en Centroamérica, de la caída del bloque soviético y el final de la Guerra Fría, desde finales de la década anterior se redujo significativamente el flujo de donaciones externas que llegaron al país. Ante esa situación fiscal, se han tratado de hacer ajustes tanto por el lado de los gastos como de los ingresos, sin embargo ninguno de ellos ha sido lo suficientemente profundos como para garantizar una solución permanente al problema. Por ello, se procedió a aumentar el endeudamiento interno, lo cual ha tenido una serie de consecuencias importantes, principalmente el aumento en las tasas de interés, pues el gobierno debió ofrecer intereses muy atractivos para lograr colocar la gran cantidad de títulos de deuda que le permitía satisfacer sus requerimientos. En los últimos años, se propusieron una serie de medidas tendientes a avanzar hacia una solución permanente del problema fiscal, las cuales sólo logran concretarse hacia finales de Entre otras, destacan los cambios profundos a los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto, se aumentan algunos impuestos y se establece el delito fiscal, se prosigue con el proceso de reforma del Estado pero el énfasis se pone en buscar aumentar la eficiencia de las instituciones públicas, más que en eliminarlas, si bien se cierran algunas y se reducen otras.

8 342 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE Dado su carácter, muchas de las medidas tomadas no rinden sus frutos inmediatamente, sino que lo harán hasta el quinquenio siguiente. El aumento en las tasas de interés ha incidido negativamente en la inversión y la producción, aunque dado el contexto internacional de principios de los noventa también provocó la entrada importante de capitales privados de corto plazo, conocidos como capital golondrina, que permitieron expandir la economía artificialmente en 1992 y 1993, sin un aumento correspondiente del ahorro interno o de la formación de capital. En el campo comercial se aplica una segunda etapa de desgravación arancelaria, y se avanza también en acuerdos comerciales, como el Tratado de Libre Comercio con México (1994), y se continúa con una política de liberalización de precios, particularmente de productos agrícolas, y eliminación de restricciones a las importaciones. En el campo cambiario, se sustituyen las minidevaluaciones por una flotación administrativa del colón (1992), que pretende arribar a un tipo de cambio real neutral para el comercio externo. No obstante, este objetivo cede en períodos por el de controlar la inflación, con lo cual la moneda local se sobrevalora. Esto ocurre en particular durante 1992/93 y en menor medida Ello junto a una entrada amplia de capital privado de corto plazo y un fuerte crecimiento del turismo, permite financiar una expansión acelerada de las importaciones que posibilitan dos años (1992 y 1993) de un alto crecimiento sin un desequilibrio fiscal importante, aunque sí un aumento del desequilibrio comercial 1. A partir de 1994, con la reversión de los flujos de capital privado de corto plazo producto de la crisis mexicana, al desequilibrio comercial se le sumó el fiscal, tornando de nuevo la estabilización como objetivo primario. En el ámbito de la política monetaria y crediticia, esta continuó con escasas variantes con un objetivo básico de estabilización, y en esa dirección tendió a ser restrictiva de los medios de pagos. Junto a ello se continuó incentivando la participación del sector privado y promoviendo la eficiencia del sistema bancario. Como resultado, la tasa de crecimiento promedio de la producción en la presente década es similar a la de la segunda mitad de la década de los años ochenta (alrededor de 4%), aunque con variaciones mucho mayores, situación que se repite en la mayoría de los indicadores económicos (inflación, desempleo, tipo de cambio, etc.), demostrando como los años noventa han sido una época de ajustes bruscos, donde períodos de relativa estabilidad cambian rápidamente por períodos de fuertes ajustes. 1 La expansión del turismo, tanto en términos de visitantes como de inversión extranjera directa, se empieza a manifestar durante la segunda mitad de los ochenta y con mayor énfasis a partir de No obstante, el mayor impacto se produce en los años 1993 y 1994, cuando los ingresos por divisas por esta actividad alcanzaron el equivalente al 30% de las exportaciones de bienes.

9 COSTA RICA 343 Además, aunque la producción crece en promedio a un ritmo similar que el quinquenio previo, en realidad durante los últimos años se observa un proceso de desaceleración que se alimenta con el descenso del dinamismo en la inversión y plantea la insostenibilidad del proceso sin transformaciones más profundas en la reforma del Estado que permita resolver su desequilibrio estructural y liberar recursos para los programas sociales. A finales de 1996 se dio un paso importante para solucionar el problema fiscal y de la deuda interna, cual fue el reconocimiento de que el crecimiento de la deuda interna y de la carga que representa su servicio constituyen un fuerte obstáculo al crecimiento económico y la estabilidad, así como a la sostenibilidad financiera de los programas estatales, incluidos los sociales 2. Se diseñó un plan para su reducción que fue puesto en ejecución el año siguiente; sin embargo, poco se ha avanzado en las partes del mismo que requieren aprobación legislativa (como las privatizaciones de algunos servicios hasta ahora en manos del sector público). Finalmente, se empieza a articular una mayor integración entre la política económica y la política social, conforme el énfasis en la apertura comercial y la promoción de exportaciones va dando paso a una política de promoción y atracción de inversiones de alta tecnología, cuya rentabilidad no dependa de manera tan estrecha del uso extensivo de los recursos humanos y naturales baratos del país, sino de un uso más productivo de los mismos que incorpore de manera creciente la inversión educativa a la competitividad de dichas inversiones Tendencias sociales La crisis económica con la que Costa Rica inicia los años ochenta marca el fin de un largo proceso de desarrollo social. Desde el inicio de la vida independiente (1821), los gobernantes costarricenses dieron prioridad a la atención de la necesidades básicas de la población, en los primeros años centrando su atención en la educación, incluyendo la formación de educadores; y luego, en la prestación de algunos servicios de salud, en el trabajo y la seguridad social, y en la atención a la niñez desprotegida. A partir de la década de los años cuarenta, se impulsa una renovada visión de la política social, que implicó tanto el fortalecimiento de las acciones en educación y salud, como la ampliación de las acciones del Estado en nuevas áreas del sector social. Así, durante las décadas de los años cincuenta y sesenta se crean una serie de instituciones dedicadas a atender las necesidades de la población, además de que se fortalecen las ya existentes. En términos de programas específicos, resalta el carácter universalista de su eje- 2 La magnitud de la deuda pública interna y de su servicio, así como sus implicaciones, serán tratados a profundidad en las secciones siguientes.

10 344 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE cución, que se traduce en adecuados niveles de cobertura, lo cual impregna de una gran equidad al proceso. Adicionalmente, se asignan los recursos presupuestarios suficientes para garantizar el logro de los objetivos propuestos. Se llega así a la década de los años setenta, que ha sido denominada la década de oro de la política social en Costa Rica, pues en ella se hace evidente una mejora significativa en el nivel de vida de la población, resultado tanto de los programas ejecutados en el pasado, como de los nuevos programas, principalmente de ataque a la pobreza, y de la expansión de la política social a las zonas rurales. A finales de esta década el país muestra una importante mejoría en los indicadores sociales de todas las áreas. Sin embargo, la crisis económica que afectó al país a principios de los años ochenta, provoca en el ámbito social un proceso de empobrecimiento de la población (ver gráfico 1). No obstante, aparte del nivel de pobreza, el resto de los indicadores sociales, en general, no tienden a deteriorarse, aunque sí manifiestan un abrupto corte en su tendencia histórica de mejoramiento sostenido, mejoramiento que había mostrado el mayor dinamismo en el decenio previo. La ausencia de mecanismos capaces de generar el financiamiento sistemático de la inversión social, llevó a una difícil situación de las finanzas públicas que obligó, en el contexto de una crisis fiscal, a reducir significativamente el gasto público, lo cual afectó al sector social. Las instituciones se vieron obligadas a recortar el presupuesto de los programas que ejecutaban, lo que se tradujo en unos pocos casos en pérdida de cobertura, y deterioro en la calidad de muchos. Además se redujeron sustancialmente las inversiones: se dejaron de construir nuevas edificaciones y de comprar nuevos equipos, e inclusive no se repararon equipos básicos y obras de infraestructura se deterioraron por no recibir el mantenimiento mínimo. En los primeros años siguientes a la crisis, el énfasis en materia social se puso en el diseño y ejecución de acciones de compensación social, que focalizan la atención en sectores afectados de manera directa por la crisis y los mismos procesos de estabilización. Además, así como en el terreno de la política económica la discusión gira acerca del carácter de la apertura externa que ha de caracterizar el modelo de desarrollo a seguir, en el de la política social emerge la discusión sobre el rumbo de la inversión social y el destino de la acción pública. La concepción prevaleciente de la política social en Costa Rica será entonces objeto de crítica y de intentos de reforma de parte de quienes suscriben las recomendaciones de los organismos internacionales, tendientes a reducir los desequilibrios fiscales por el lado de la contracción del gasto, y aumentar la eficiencia dándole más protagonismo al mercado. Se plantean así una serie de reformas, que aunque no llegan a concretarse, buscan la privatización de algunos servicios sociales, la introducción de mecanismos de mercado en la prestación de otros, la reasignación de gastos hacia programas sociales básicos; la focalización y la descentralización de los programas. Así, durante los años siguientes al proceso de estabilización, se avanzó en el

11 COSTA RICA 345 mejoramiento de la política social con acciones dentro del marco tradicional, así como algunas reformas correspondientes al marco anteriormente planteado. Hacia mediados de la década de los ochenta, la estabilización y reactivación económica permitió mejorar las condiciones de empleo y revertir el proceso de empobrecimiento que generó la crisis económica. Los indicadores sociales empiezan a mostrar un leve mejoramiento, excepto en el acceso a la educación secundaria, que recibe con rezago el impacto de la crisis en términos de menor cobertura, rendimiento y retención. En la segunda mitad de los años ochenta, se pone especial atención a la solución del problema de la vivienda, y resalta también la búsqueda del mejoramiento de la calidad de la educación, que implica entre otras cosas, el restablecimiento de las pruebas nacionales como mecanismo de control de calidad, y el desarrollo de un ambicioso programa de informática en escuelas primarias. En el caso de la salud, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) muestra claros signos de recuperación luego del fuerte ajuste que tuvo que realizar en el marco de la crisis económica; sin embargo, siguen sin ejecutarse importantes inversiones, especialmente en equipo, por las restricciones financieras que aún se enfrentan. En agua potable se ejecutan y concluyen importantes proyectos de inversión con recursos externos, y se continúa con la construcción de acueductos rurales. En la primera parte de la década de los años noventa, a pesar de algunos impactos negativos importantes, como la reaparición de enfermedades que habían sido erradicadas (el dengue), los indicadores sociales tienden a mejorar más claramente que en los años anteriores: la mortalidad infantil inicia nuevamente una etapa de reducciones, y también se observan mejoras en el acceso a la escuela y, en particular, se empieza a revertir el descenso en el acceso a la educación secundaria. Se inicia además el proceso de reforma del sector salud, y la ejecución de un programa de mejoramiento de la calidad de la educación. En la segunda parte de los noventa se tratan de consolidar reformas en el ámbito de los programas sociales que buscan mejorar su calidad y eficiencia y ampliar su cobertura. En el caso de la educación, se ejecutan acciones tendientes a aumentar la cobertura de la educación preescolar y la secundaria, y a mejorar la calidad de la educación pública (que continua atendiendo al 90% de la población estudiantil en el sector formal: preescolar, primaria, secundaria y universitaria), que incluye el fortalecimiento del programa de informática educativa y la enseñanza de una segunda lengua, y se pone especial atención en las escuelas unidocentes (rurales) y urbano-marginales. Además se avanza en el aumento de la retención escolar, tanto en primaria como en secundaria. Para dar sostenibilidad a los cambios, se aprueba en 1997 una reforma constitucional tendiente a garantizar como mínimo el 6% del PIB para el financiamiento de la educación. Como resultado, es posible afirmar que quince años más tarde de la crisis económica, y a pesar de lo convulso del período que algunos han denominado la década perdida, Costa Rica sigue mostrando una situación favorable en cuan-

12 346 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE to a indicadores de resultado sobre la calidad de vida de su población, en comparación con países con similar o superior desarrollo económico. Por último, es importante hacer referencia a la evolución de la pobreza medida por ingresos, la cual se ve afectada tanto por el desempeño económico como por el impacto de algunas políticas sociales de corto y largo plazo. Así, entre 1980 y 1997 la pobreza muestra una clara reducción, aunque con importantes incrementos en 1981 y 1982, y en menor grado, en 1991, como se refleja en el gráfico 1. Así, el porcentaje de familias pobres se incrementó entre 1980 y 1982 de 30,4% a 54,2%, reflejando el enorme impacto de las crisis sobre las familias. 3 En los años siguientes los niveles de pobreza muestran una reducción sostenida hasta 1990, en que alcanza un 27,2%, aunque más acelerada en los primeros años (hasta 1986). Luego, en 1991 vuelve a aumentar, a un 31,6%, y luego continúa su proceso de reducción, hasta alcanzar un 21,9% en Por zonas el comportamiento es similar. Entre 1980 y 1997, la reducción de la pobreza supera los ocho puntos porcentuales, resultado altamente satisfactorio. Varios aspectos inciden en esa reducción, aunque tres han sido señalados como los más importantes para los años siguientes a la estabilización: en primer lugar, que más allá de los altibajos en las principales variables económicas señaladas anteriormente, los niveles de desempleo se han mantenido relativamente bajos y, a diferencia de otros países, no ha sido debido al aumento del sector informal, sino que, la economía formal ha generado los empleos suficientes. En segundo lugar, y complementario a lo anterior, la política de salarios mínimos seguida en esos años, que ha tendido a protegerlos en términos reales, con el consecuente impacto sobre los salarios superiores al mínimo que, en términos generales, se han movido en el mismo sentido (Sauma y Garnier, 1997). Finalmente, en tercer lugar, porque la apertura comercial favoreció al sector agrícola por ser sector de bienes transables y reservorio de pobreza (Morley y Alvarez, 1992). 2. VISIÓN GENERAL DE LAS FINANZAS PÚBLICAS En un país como Costa Rica, donde el Estado es el financiador principal de los servicios sociales básicos, e incluso su principal proveedor, el análisis de las finanzas públicas es importante tanto para entender el grado de desarrollo institucional alcanzado en la provisión de esos servicios, como para determinar las opciones de expansión, si ello es necesario, o de sostenibilidad de lo alcanzado, 3 Estudios realizados a partir de otras encuestas muestran una reducción de la pobreza de 50% a inicios de la década de los años sesenta (Piñera, 1978), a 39% a inicios de los años setenta y a 25% hacia finales de esa década (IICE, 1988).

13 COSTA RICA 347 GRÁFICO 1 COSTA RICA: Evolución de la pobreza a partir de la renta primaria porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza 1 * Estimado. 1 Respecto al total de hogares con ingreso conocido (se excluyen los hogares sin ingreso y con el ingreso de la ocupación principal ignorado para algún miembro). FUENTE: Estimación propia a partir de las encuestas de Hogares (DGEC). si ello es el problema central. Como se verá más adelante, esto último es lo pertinente para un país como Costa Rica donde los problemas de cobertura de los servicios básicos parecen superados y donde aflora con importancia el tema de la calidad de los servicios y de su sostenibilidad financiera Evolución de las finanzas públicas Para el análisis de las finanzas públicas en general y del gasto público y social en particular, es necesario delimitar el concepto de gasto público. En este informe se considera como gasto público el realizado por el gobierno general. El gobierno general incluye al gobierno central, sus instituciones adscritas, las instituciones autónomas y semiautónomas de servicios y los gobierno locales. El gráfico 2 muestra la evolución de los grandes agregados fiscales desde 1980 como porcentaje del PIB. Los ingresos fiscales han fluctuado desde un 22% del PIB en 1982 hasta el 28% en Estos, luego de haberse estabilizado alrededor del 26% del PIB, muestran una tendencia ascendente en los últimos años. Su comportamiento por períodos refleja una fuerte contracción durante los primeros años de los ochenta, en el marco de la crisis económica. En el período de estabilización aumentan sensiblemente, como parte de una estrategia que buscó reducir el desequilibrio fiscal aumentando los ingresos y no sólo contrayendo el gasto. Durante las reformas, el crecimiento de los ingresos se aproxima más al crecimiento de la economía, especialmente durante la primera etapa de las reformas.

14 348 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE GRÁFICO 2 COSTA RICA: Evolución global de las finanzas públicas porcentajes del PIB FUENTE: Estimación propia a partir de datos de la STAP. Los gastos públicos, como era de esperar, muestran una mayor variabilidad, la cual se refleja en la evolución del déficit fiscal 4. Estos parten de un nivel muy alto (31% del PIB), se contraen durante la crisis y luego aumentan su participación para terminar en un nivel similar al del año inicial (32% en 1996). Durante la crisis sufren una violenta contracción, casi tres veces superior a la de los ingresos. Ello permitió pasar de un déficit financiero del 8% en 1980 a un superávit del 1% del PIB en solo dos años. Durante la estabilización, si bien los gastos crecen por encima de los ingresos no se presenta mayor desequilibrio fiscal de modo que para 1985 existía un presupuesto balanceado. Durante las reformas, y quizás esto es importante de destacar, los gastos públicos siguen expandiéndose rápidamente en términos reales y por encima de lo que lo hicieron los ingresos fiscales. Este comportamiento muestra la ausencia de reformas fiscales importantes que permitan resolver los problemas estructurales que hacen que las finanzas públicas padezcan de déficit permanentes con episodios de deterioros marcados, últimamente asociados con los ciclos electorales Estructura y evolución de los ingresos fiscales La magnitud y composición de los ingresos fiscales varía dependiendo de la definición de sector público utilizada. Como se ha indicado, se ha optado por utilizar al gobierno general como la unidad de análisis pertinente. 4 De los 17 años estudiados, solo durante un año (1982) se produjo un superávit financiero (ingresos totales menos gastos totales).

15 COSTA RICA 349 Analizando la estructura de ingresos del gobierno general se puede afirmar que el sector público costarricense se financia fundamentalmente con ingresos corrientes y dentro de ellos con ingresos tributarios. Los ingresos tributarios representaron en 1980 el 78% de los ingresos totales y han venido ganando participación hasta representar el 88% de los ingresos en los últimos cinco años. Esto significa un aumento de la carga tributaria, la cual pasó del 18% del PIB en 1980 al 25% en Como contrapartida, los ingresos no tributarios perdieron casi la mitad de su participación al pasar del 22% de los ingresos totales en 1980 a tan solo el 12% en Esto significa que tanto las transferencias del exterior (donaciones) como los ingresos de capital asociados con la venta de activos han tenido un papel marginal dentro del financiamiento estatal. En efecto, ni las transferencias de exterior (corrientes o de capital) ni los ingresos de capital por venta de activos, han llegado a representar para ningún año ni el 1% de los ingresos totales, ni el 0,1% del PIB 5. Lo primero por una inadecuada contabilización de la ayuda oficial para el desarrollo, y lo segundo por la ausencia de procesos de privatización a gran escala. Dentro de los ingresos tributarios, los impuestos indirectos dominan sobre los directos y se muestran ligeramente más dinámicos. Esto implica que si bien ambos tipos de tributos ganan participación dentro del PIB, los que más aumentan su importancia relativa son los impuestos indirectos, aunque la evolución no es homogénea como se especificará más adelante. En todo caso los ingresos por impuestos indirectos llegan a representar casi la mitad de los ingresos fiscales totales. A nivel del gobierno general, el peso de los tributos directos no es despreciable por el protagonismo que juegan los impuestos sobre las nóminas que sirven de financiamiento a la seguridad social. Ellos aportan por encima del 70% de los impuestos directos en el último decenio. Durante la crisis (1980/82) los ingresos fiscales tienden a contraerse y perder participación en el PIB. Aunque los ingresos tributarios mantienen su participación dentro del PIB, ello se debe a que la caída de la participación de los impuestos directos es compensada por el aumento de los indirectos. En todo caso, este último aumento se produce porque los impuestos indirectos se reducen en términos reales menos de lo que cayó el producto en ese período. Este mayor protagonismo de los ingresos tributarios indirectos, asociados presumiblemente a una incidencia redistributiva de tipo regresiva, se acompaña también de una fuerte reducción de los ingresos de origen no tributario, en particular los provenientes de transferencias de empresas estatales. Dentro de los ingresos no tributarios, solo las trasferencias procedentes del resto del mundo mues- 5 Recuérdese que en la metodología del FMI la recuperación de préstamos se computa dentro de la concesión neta de préstamos en el lado del gasto y que los créditos (internos y externos) se contabilizan como financiamiento del déficit.

16 350 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE tran un repunte aunque su peso sigue siendo marginal. En resumen la crisis de inicio de los ochenta reduce los ingresos reales en un 14% acumulado y torna más dependiente las finanzas públicas de los ingresos tributarios, en particular de impuestos indirectos. En el ajuste expansivo (1983/85) se presenta una recuperación importante de los ingresos fiscales en general y de los ingresos tributarios en particular. Ellos crecen a un ritmo anual entre el 10% y el 13%. Esta recuperación incluso los lleva a superar los niveles reales que ostentaban al inicio de la crisis (1980). Así, para 1985 los ingresos fiscales representaron con relación al PIB cerca de tres puntos de por ciento más de los tenidos cinco años atrás y la carga tributaria aumentó cuatro puntos de por ciento de su peso alcanzado durante la crisis fruto del aumento de las cargas sociales decretadas en el período (CCSS e INA). La recuperación de los ingresos tributarios es superior a la de los ingresos totales por lo que ganan participación tanto al interior de los ingresos totales como con relación al PIB. Al interior de los ingresos tributarios, tanto los impuestos directos como los indirectos se expanden a ritmos similares por lo que su composición interna se mantiene y no se esperan modificaciones en el impacto redistributivo de la carga tributaria. Los ingresos no tributarios apenas se expanden, a pesar de que aquellos ligados con las donaciones del exterior y las ventas de activos sí crecen rápidamente, pero no logran pesar en forma significativa dentro del total de ingresos. Durante el período de cambio estructural liderado por la promoción de exportaciones, los ingresos fiscales siguen creciendo en términos reales pero a un ritmo menor, especialmente durante la primera mitad del período. Ello es explicado principalmente por la reducción relativa de las transferencias de las empresas públicas y de los ingresos tributarios producto de las reformas de apertura externa que van acompañadas de una reducción de aranceles y de una eliminación de impuestos a las actividades exportadoras. Durante todo este período los impuestos directos se expanden a ritmos mayores al que lo hacen los impuestos indirectos, ganando participación. En todo caso, durante la primera etapa de este período el crecimiento de los ingresos tributarios es similar al crecimiento del PIB, con lo que la carga tributaria se mantiene, fenómeno que se revierte durante los años noventa, donde un mayor dinamismo de los ingresos tributarios hace crecer la carga tributaria. En este lapso, los ingresos no tributarios empiezan a aumentar en términos reales, producto de la renta de los factores originada en la creciente deuda interna del Gobierno Central como se verá más adelante. No obstante, las transferencias del resto del mundo empiezan a declinar aceleradamente. El punto a destacar aquí es que aún en este período de cambio estructural no se observa una política de contracción del aparato estatal. Esta estructura tributaria sugiere un patrón regresivo. No obstante, según Taylor-Dormond (1997), si bien la estructura tributaria global es regresiva para el primer decil, resulta proporcional hasta el noveno decil y medianamente progresiva para el decil más rico. Ello hace que la consideración de los impuestos

17 COSTA RICA 351 en la distribución del ingreso solo tenga un impacto marginal. El autor concluye entonces que This suggert that the Costa Rican society has chosen not to use the tax system as an instrument of income distribution (Taylor-Dormond, 1997: 322) El déficit fiscal y su financiamiento El déficit fiscal ha sido una constante en la evolución de las finanzas públicas 6, pues ha estado presente en casi todos los años y todos los ámbitos del sector público, pero con especial intensidad y dificultad en el Gobierno Central. Aún en los años que el problema parece desaparecer, esto se debe a medidas especiales y temporales de contención de gasto y generación de superávit que se revierten rápidamente y, en el caso del Gobierno Central, se distingue claramente lo que se ha denominado el ciclo electoral del déficit (Herrero, 1996). Visto temporalmente, el déficit fiscal era insostenible a inicios de la crisis, llegando a representar el 9% del PIB en el caso del Gobierno General y el 12% del PIB para el Sector Público No Financiero. Durante la crisis, y sobre todo durante 1982 (en que se reflejan ya los esfuerzos por contener el desequilibrio fiscal vía principalmente de una violenta contracción del gasto público, en particular de los gastos de capital), el déficit se reduce marcadamente en el Gobierno Central y la generación de superávit en el resto del Gobierno General, permiten cerrar este lapso con un pequeño saldo positivo 7. Las empresas públicas no financieras no logran durante la crisis revertir el faltante de recursos, mas por el contrario éste se acentúa. Además, las pérdidas del Banco Central, que tienen un origen cuasifiscal producto principalmente del diferencial cambiario que debió asumir sobre la deuda pública externa, se incrementa marcadamente. Estas pérdidas se empiezan a calcular a partir de 1981 y representaron en 1982 el equivalente al 4% del PIB. En el período del ajuste expansivo (1983/85), luego de un repunte del desequilibrio del Gobierno Central, el déficit se logra ir reduciendo paulatinamente, a pesar de la fuerte recuperación en los gastos ya reseñada. Por su parte, las instituciones de servicio aumentan la generación de superávit, lo que permite mantener el déficit del Gobierno General en torno o por debajo del 1% del PIB. Las empresas no financieras logran revertir el faltante gracias a reajustes en precios y tarifas con lo que el Sector Público No Financiero logra prácticamente un equilibrio macroeco- 6 En esta sección se analiza el déficit financiero, esto es, la diferencia entre ingresos totales y gastos totales. Para tener una idea más clara de los desequilibrios fiscales se debe ampliar el concepto de sector público ya que las pérdidas de las empresas públicas generan presiones de gasto al igual que sus excedentes ayudan a financiar los desequilibrios del gobierno central. 7 Estas cifras difieren para 1982 de las publicadas por MIDEPLAN (1995). Según esta fuente el déficit del Gobierno Central fue de un 3,3% del PIB.

18 352 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE nómico. No obstante, en este lapso y tal como se muestra en el cuadro reseñado, las pérdidas del Banco Central alcanzan el equivalente del 5% del PIB. El período de cambio estructural muestra que éste no ha llegado a las finanzas estatales, ya que ellas tienden a deteriorarse dentro del marco de una evolución fluctuante que refleja claramente el ciclo electoral del déficit fiscal. La posposición de ajustes de tarifas y precios más la expansión del gasto en el período electoral hacen que el déficit, en particular el del Gobierno Central, se expanda los años en que se producen las elecciones (1986, 1990, 1994). Ello sin embargo se produce dentro de un nuevo escenario en el que surge un nuevo problema y que tiene relación con el peso actual de la deuda interna y del pago de intereses correspondientes. A partir de la segunda mitad de los ochenta, al igual que sucedía al inicio de la crisis de ese decenio, el financiamiento del déficit depende crecientemente del financiamiento interno, lo que ha llevado a la deuda interna a las magnitudes significativas (32% del PIB en 1996) y al pago de intereses a crecer cual bola de nieve, como se verá más adelante. Sin un enfrentamiento efectivo de este problema difícilmente se presentará en el futuro la holgura fiscal necesaria para financiar sostenidamente el gasto social La asistencia oficial para el desarrollo Como se ha indicado, los ingresos fiscales por transferencias del resto del mundo, como indicador de las ayudas internacionales, si bien mostraron gran dinamismo antes de las reformas, nunca llegaron a representar ni un uno por ciento de los ingresos fiscales totales. Parte de este limitado peso se debe a que estas transferencias no consideran los recursos que ingresaron en calidad de préstamos, los cuales se contabilizan como financiamiento del déficit y no como ingresos. Parte de este resultado se debe también a que una amplia porción de esta ayuda no llegó directamente al Gobierno General o se manejó por canales extrapresupuestarios. Para tener una idea más precisa del peso e importancia de esta ayuda, sobre todo para sortear los difíciles años de la estabilización con reducidos costos sociales, se debe recurrir a información de la OECD sobre la asistencia oficial para el desarrollo. Dicha fuente contabiliza la asistencia a partir de los países donadores e incorpora tanto la asistencia técnica como los préstamos, transformando estos últimos en asistencia técnica equivalente según sus condiciones contractuales. 8 Desde finales de 1996 el Poder Ejecutivo ha presentado medidas para su enfrentamiento. Algunas de ellas se encuentran en la corriente legislativa y otras se están ejecutando directamente. No obstante, la venta de activos, que es la parte que daría un mayor alivio al problema del endeudamiento interno, es también el componente del programa de más lenta ejecución y el que enfrenta mayor oposición.

19 COSTA RICA 353 GRÁFICO 3 COSTA RICA: Importancia relativa de la ayuda oficial para el desarrollo* * Ayuda neta, de todos los donantes. FUENTE: Estimación propia a partir de los datos de DAC/OECD. Como se puede observar en el gráfico 3, esta ayuda fue importante sobre todo en los años en que se realizó la estabilización de la economía, particularmente entre 1983 y 1985, período en que superó al 5% del PIB y constituyó un monto que equivalía a casi el 25% del gasto del Gobierno General de esos años. Completada la estabilización de la economía, esta asistencia empieza a decrecer conforme se avanza en las reformas económicas hasta desaparecer prácticamente a mediados de los años noventa. Aunque no es factible desagregar esta asistencia por sector de destino, si se pone la atención sólo en las transferencias unilaterales del exterior, contabilizadas por la balanza de pagos, se tiene que en los años de mayor apoyo externo (1983/85) el aporte de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo (USAID) representó por encima del 90% de las transferencias unilaterales de carácter oficial, y tuvo como objetivo básico el apoyo a la balanza de pagos. Dada la fungibilidad del dinero, es claro que este apoyo financiero externo permitió iniciar la recuperación de los gastos sociales reales, como se verá más adelante, y en ese sentido tuvo un importante impacto al posibilitar el restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos con el reducido costo social reconocido en la región. 3. EL GASTO PÚBLICO TOTAL El gasto público, luego de su contracción durante la crisis de inicios de los años ochenta, ha mostrado un fuerte dinamismo y una mayor variabilidad que los ingresos fiscales. Esta última obedece a la presencia de episodios aislados de contracción del gasto dentro de un marco de ajustes fiscales después de períodos electorales. Estos

20 354 GASTO PÚBLICO EN SERVICIOS SOCIALES BÁSICOS EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE esfuerzos coyunturales de contención del gasto no afectan igual a los distintos componentes y destinos del gasto, por lo que resulta necesaria su especificación Estructura y evolución del gasto público La clasificación económica del gasto público permite conocer el comportamiento de sus distintos rubros. Estos, para efectos analíticos, pueden separarse en gastos corrientes (también llamados de operación o recurrentes) y en gastos de capital o de desarrollo. Los gastos recurrentes pueden desagregarse por su grado de flexibilidad, donde los pagos de los intereses por concepto de deuda se consideran los de mayor inflexibilidad, en tanto que el resto de los componentes muestran mayor grado de discrecionalidad. Como tendencia se observa que los gastos discrecionales mantienen un peso estable en términos del PIB, y que la caída de los gastos de desarrollo se debe a los ajuste fiscales para hacer frente al creciente peso del servicio de la deuda (intereses de la deuda interna y externa). En efecto, mientras el servicio de la deuda duplica su participación al pasar del 3% del PIB en 1980 al 6% en 1996, los gastos de desarrollo caen a la mitad, al pasar de cerca del 7% del PIB en 1980 a algo más del 3% en Es claro que los gastos sobre los que el gobierno tiene posibilidades de ejecución discrecional son precisamente los gastos de desarrollo, y a ellos acude para enfrentar las recurrentes crisis fiscales, con repercusiones de mediano plazo nada despreciables en términos de desinversión 9. Otras características estructurales del gasto público hacen relación al predominio de los gastos recurrentes (corrientes) y al peso que en ellos juegan los gastos discrecionales. Si se excluye el año 1980, por lo menos el 80% de los gastos públicos corresponden a gastos recurrentes y los gastos discrecionales representan al menos dos tercios del gasto total más concesión neta. Cabe resaltar, sin embargo, el peso creciente que van adquiriendo los pagos por concepto de intereses, que se transforman en el rubro más dinámico, especialmente a partir de la segunda mitad de los años ochenta. La contrapartida de esta evolución de los gastos recurrentes es una clara contracción de los gastos de desarrollo. Estos pierden algo más de la mitad de su participación tanto dentro del gasto total, al pasar del 22% en 1980 al 10% en 1996, como en relación con el PIB, donde caen del 7% en 1980 al 3% en De esta forma, aunque en los últimos años se han venido recuperando, son para 1996 cerca del 20% inferiores a los gastos en desarrollo realizados en Otra característica asociada con ellos es su alta volatilidad, la cual queda ejemplarizada en la caída del 72% que en términos reales sufrieron entre 1980 y Siguiendo la metodología del FMI, dentro del gasto se incorpora la concesión neta de préstamos. Estos, aunque tienen un peso marginal dentro del Gobierno General (cerca del medio de por ciento como promedio), se incorporan como parte de los gastos de desarrollo.

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