(Documento de Trabajo, no citar, no reproducir) LINEAMIENTOS DE POLITICAS SECTORIALES PARA LAS INVERSIONES EN SALUD

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1 INTRODUCCIÓN Uno de los Objetivos Generales de una política de desarrollo económico - social del Estado es lograr un crecimiento económico sostenido en el tiempo, para esto es indispensable destinar una cantidad significativa de recursos a la inversión. El Estado debe velar porque la inversión del sector público se realice de manera eficiente y coordinada, articulando su accionar en conjunto con el sector privado. Dentro del ámbito de la inversión pública, el estado desarrolla entre otros proyectos de inversión para incrementar el Capital humano del País, con el fin de asegurar el desarrollo integral de todos sus habitantes. El Estado a través de sus organismos, está atento a las necesidades de inversión debiendo generar continuamente proyectos, evaluarlos y calificar su prioridad, con el propósito de disponer de una cartera de proyectos económica y socialmente rentables. El proceso de generar proyectos de inversión pública, se puede identificar como una función de producción que transforma las ideas de inversión desde su identificación hasta su operación. En este proceso de transformación se utilizan recursos que van agregando valor a dichas ideas, relevando su potencialidad y facilitando la toma de decisiones sobre su futuro. Para ello, es necesario disponer de insumos requeridos por esa función de producción, a saber, programación, financiamiento, organización, recursos humanos capacitados, recursos físicos e información; con el objetivo primordial, de mejorar la asignación de los recursos escasos a las opciones de inversión mas rentables, de acuerdo con los lineamientos de política y los medios económicos disponibles, con la finalidad de promover, evaluar los efectos agregados y coordinar los programas que deben elaborarse como consecuencia de la acción transformadora que llevan a cabo las instituciones públicas. En este contexto se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP como el marco técnico institucional -legal dentro del cual se lleva a cabo el proceso de inversión Pública, conformado por las instituciones que participan en el proceso, los canales administrativos internos e interinstitucionales; regulado por la Ley, Reglamento, Directivas y demás normas vigentes. Cuenta con herramientas metodológicas para identificar, formular evaluar y ejecutar proyectos, así como con el personal técnico para el proceso de toma de decisiones sobre inversión publica. El SNIP comprende las fases de Preinversión, Inversión y Operación buscando su racionalidad con el fin de mantener un flujo permanente de proyectos con sendos grados de madurez. MARCO NORMATIVO Ley Ley General de Salud

2 Decreto Supremo SA Aprueba el Reglamento de la Ley General de Salud Decreto Supremo SA Aprueba el Reglamento de Organización y funciones del Ministerio de Salud Ley Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Decreto Supremo N EF Aprueba el Reglamento de la Ley Resolución Directoral N EF/68.01 que aprueba la Directiva N EF/68.01-Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública Resolución Ministerial N EF/15 que resuelve la Delegación de Facultades a las Oficinas de Programación e Inversiones a los Sectores y a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Resolución Directoral N EF/68.01 que aprueba la Directiva N EF/68.01-Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Resolución Ministerial SA-DM N que aprueba la Norma Institucional del Sistema Nacional de Inversión Pública en Salud Ley Ley de creación de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional - APCI Ley Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, modificada por la Ley Ley Ley de Bases de Descentralización Ley General del Presupuesto del Sector Público Ley de Endeudamiento del Estado Ley Nº Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud RM Nº SA/DM aprueba el documento Delimitación de las Direcciones de Salud, Direcciones de Red de Salud y Micro Red de Salud del Ministerio de Salud RM Nº SA/DM Aprueba el Reglamento de organización y Funciones de las Direcciones de Salud y de las Direcciones de Red de Salud. ESTADO ACTUAL DE LAS Problemática: a) Ineficiencia en el proceso de asignación de recursos para inversiones en el sector salud. Las características de la demanda de servicios de salud y la dinámica del comportamiento de los agentes productores hacen que el mercado de salud no sea un adecuado regulador de las inversiones que en ella se realizan, determinando la necesidad de orientar las inversiones privadas y regular las de carácter público con la finalidad de satisfacer adecuadamente las complejas necesidades de salud de la población. La asignación de recursos para inversiones en el sector salud está caracterizado por esfuerzos aislados de los agentes productores en satisfacer su mercado inmediato sin una perspectiva de carácter integral; agudizado por la carencia total de una competitividad interna, motivado, en el sector público, por la presencia de un

3 financiamiento de pago en función a la capacidad instalada y no a la productividad de los factores instalados. Estos aspectos se han traducido en inadecuadas, inoportunas y desarticuladas respuestas de la oferta de servicios a las características de las demandas de salud, haciendo ineficientes e ineficaces los esfuerzos desarrollados y los recursos asignados en las inversiones realizadas. En líneas generales se puede afirmar que el nuevo milenio ha heredado un sector matizado por una demanda sentida con bajos porcentajes de asistencia a servicios de salud y altos porcentajes de demanda insatisfecha, así como por una oferta que no responde a las necesidades y demanda real de la población, sobredimensionada en algunos casos y que no se orienta por modelos de atención integral de la salud, que privilegien la promoción y prevención de la salud y estrategias costo-efectivas para la atención de los grupos más vulnerables. La racionalidad de las inversiones en el sector pasa por la conjugación de diversos factores y actores, los mismos que se deben asumir desde una óptica integral y en proceso temporal de mediano plazo, definidas en el diseño de las políticas públicas. b) Propósitos desvinculados de las inversiones de los agentes privados y públicos productores de servicios de salud y superpuestos en los del sector público. La asignación de recursos para inversiones en el sector privado y público y entre los distintos agentes de producción de servicios de salud pública, responde a objetivos de carácter institucional desligados de intereses comunes de alcance sectorial, aspecto que se traduce en la focalización de inversiones en determinadas áreas del país en desmedro de las zonas más vulnerables. Los diferentes esfuerzos realizados por el Estado para localizar inversiones en las áreas más pobres del país a través de proyectos integrales han permitido enfrentar las urgencias epidemiológicas y atenuar las características patológicas de estas zonas; sin embargo, estos esfuerzos aún siguen siendo insuficientes. De no definirse mecanismos que armonicen la inversión privada y pública y racionalicen la de los agentes públicos, en el marco de una acción conjunta de mercados perfectamente definidos pero complementarios en su accionar, el diseño de políticas públicas en salud pueden quedar en meros esfuerzos ordenadores. c) Aplicación de la normatividad sobre el manejo de las inversiones. No obstante contar con la Ley Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, la Directiva N EF - Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública y sus normas complementarias, a la fecha existe limitada capacidad de respuesta de las Unidades Formuladoras y Ejecutoras respecto a la aplicación de

4 las mencionadas normas, lo que dificulta que el proceso de las inversiones se desarrolle de acuerdo a lo establecido. De otro lado, la Oficina de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas, continúa con el proceso de validación y afinamiento de la aplicación de las normas que sustentan el sistema e instrumentos que faciliten su uso. A nivel Institucional existe la Norma que desde el Ministerio de Salud -Oficina de Programación de Inversiones se ha formulado con la finalidad de establecer funciones y responsabilidades de las instancias involucradas en este proceso; existiendo aún dificultades en su implementación en los niveles sub regionales. d) Un sistema orgánico de inversiones no implementado. Los motivos principales de esta situación radican en el proceso inconcluso de modernización que se da en el sector público, la privatización de las empresas públicas, la presencia de los Gobiernos Regionales y la modificación de la Ley de Municipalidades; aspectos que en su aplicación no consideran los mecanismos para su implementación y dotación de capacidades respecto a sus recursos humanos y físicos en el marco del sistema que permita mantener la vigencia del mismo. La adecuada aplicación de las políticas sobre inversión pública en salud radica en la presencia de un sistema orgánico capaz de dar respuestas en forma armónica e integral a las exigencias de las inversiones del sector, siendo el inicio de ello la conformación del Comité Nacional de Inversiones del Consejo Nacional Descentralizado. e) Carencia de recursos humanos calificados para la programación de inversiones. El proceso de reestructuración del sector público trajo como consecuencia la descapitalización de recursos humanos capacitados para el manejo de la inversión del sector salud, aspecto que se evidenció a nivel nacional, tornándose crítico en los órganos desconcentrados del sistema. A inicios del año 2000 esta tendencia, con la sola excepción del nivel central del Ministerio de Salud, se mantiene; sin embargo, esta recuperación parcial de capacidad instalada requerida para el desarrollo de las funciones sigue siendo insuficiente. Es necesario complementar, tanto en cantidad como en capacidad, los recursos necesarios para el adecuado funcionamiento del Sistema de Inversión Pública en Salud, considerando la generación de proyectos, la adecuada sustentación de su viabilidad, la programación y seguimiento de las inversiones. f) Carencia de un sistema de información informatizado y sistémicamente estructurado. La ausencia de un banco de datos sectorial organizado y estructurado a nivel nacional imposibilitan un análisis integral y coherente de la demanda de recursos; de otro lado, no cuenta con un sistema de base de datos referidos a: estándares,

5 indicadores, información estadística actualizada de infraestructura, equipos, recursos humanos, de tenencia de los recursos físicos, ausencia de planes estratégicos, planes directores a nivel hospitalario, etc. dificultan el proceso de programación de inversiones que permita el manejo racional y homogéneo de la información con fines de formulación y evaluación de los proyectos. El seguimiento y monitoreo de las inversiones se torna rígido y en la práctica inoportuno. En este marco se plantea como Visión y Misión de las Inversiones en el Sector Salud: a) Visión El Sector Salud con un marco normativo, instrumental e institucional que orienta la inversión privada y regulando la inversión pública, a través Sistema de Inversión Pública en Salud, hacia la aplicación de modelos de atención integral de la salud, que articulen las capacidades de los diversos agentes del sector y logren la eficiencia, eficacia y equidad en la prestación de los servicios. b) Misión El sector salud cuenta con un sistema de inversión pública en salud que conduzca el desarrollo de las inversiones necesarias acordes a las prioridades y a los modelos de atención integral, organización sectorial y al proceso de descentralización OBJETIVOS ESTRATÉGICOS PARA LAS a) Asignar recursos para inversión con criterios de eficiencia y equidad. Se instrumentarán, a través de criterios de evaluación y priorización, la eficiencia, equidad y calidad en la prestación de servicios, promoviendo: El desarrollo de modelos de atención integral de la salud que respondan a la demanda y necesidades de la población y a la heterogeneidad de las características socioculturales, económicas y geográficas; La implementación de modelos de atención integral de la salud que respondan a la demanda y necesidades de la población y a la heterogeneidad de las características socioculturales, económicas y geográficas; La implementación de redes de servicios; La modernización de la gestión. Se promoverá la sustentación de las necesidades de inversión, a través de la adecuada identificación, formulación y evaluación de proyectos que den respuesta integral a los problemas existentes, introduciendo progresivamente criterios de eficiencia económica y social.

6 b) Buscar la complementariedad de acciones entre los agentes del sector. A través del proceso de planeamiento estratégico sectorial, se conjugarían los esfuerzos de los diferentes agentes en un marco de acciones concertadas, a fin de reducir las brechas existentes en la situación de la salud y en las capacidades de provisión de los servicios, buscando optimizar el uso de los recursos existentes. Este proceso, permitirá también evaluar la disponibilidad de recursos para la operación y mantenimiento de la inversión. Se promoverá la identificación y evaluación de alternativas de solución a los problemas de cobertura de los servicios, que consideren la posibilidad de acuerdos entre las prestadoras. Uno de los instrumentos para lograr este objetivo es el planeamiento estratégico multianual de la inversión del sector, para definir las políticas y prioridades de inversión pública y orientar la privada, en un marco de acciones concertadas. c) Generar el Marco normativo requerido para el adecuado funcionamiento del Sistema de Inversión Pública en Salud; en el marco de la Ley Ley del Sistema nacional de Inversión Pública. El desarrollo y aprobación de las normas que establezcan los procesos de programación de las inversiones sectoriales y del seguimiento y evaluación de su ejecución, definiendo las funciones, competencias y atribuciones de los participantes del nivel central, regional y local. d) Organizar el sistema de inversiones en su nivel central, regional y local; en el marco de aplicación de la Ley 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública y el proceso de modernización del Sector. Se reforzará las competencias y capacidades de la Oficina Ejecutiva de Proyectos - OPI del Sector, como órgano rector del Sistema. Se organizarán o fortalecerán en las Direcciones Regionales y Sub Regionales de Salud unidades encargadas de operativizar el sistema nacional de inversión pública en salud; a través de éstas se canalizarán o evaluarán las necesidades de inversión de las redes de servicios y hospitales, para su inclusión en el Banco de Proyectos y el Plan Multianual de Inversiones sectorial. Se establecerán los instrumentos y criterios para el proceso de programación de las inversiones sectoriales. e) Contar con recursos humanos acordes a las necesidades generadas por la aplicación del marco normativo del SNIP en salud

7 Se desarrollarán cursos de capacitación para generar capacidades en el nivel central, en las Direcciones Regionales y Sub Regionales de Salud, las redes de servicios, los hospitales e Institutos Especializados. Se efectuarán rotaciones de personal especializado en inversiones con la finalidad de fortalecer sus capacidades en el servicio. Se propiciarán programas de pasantías nacionales e internacionales para generar capacidades para el funcionamiento del Sistema. f) Instrumentar un banco de información sectorial a nivel nacional, regional y local. Se promoverá la sistematización de la información sobre costos de inversión; estándares de salud relacionados directamente con los servicios, sus recursos humanos y físicos, y evaluación de capacidades existentes, a fin de facilitar la formulación de los estudios de preinversión en el sector. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA En líneas generales, las políticas de inversiones están orientadas a promover la convergencia programática de los servicios del sector, que supere la compartimentación para mejorar las acciones preventivos - promocionales, de recuperación y rehabilitación de la salud y hacer más eficiente el uso de los recursos. En forma específica, se detalla a continuación las políticas más relevantes según área de actividad y en concordancia con las Políticas y Prioridades sectoriales I Políticas orientadas al control e incremento sanitario del país. a) Se promoverá inversiones orientadas a programas de atención integral y actividades de control de enfermedades transmisibles y no transmisibles. b) Se incidirá en inversiones en el ámbito rural y urbano marginal, priorizando las redes de atención. c) Se deberá focalizar las inversiones en los grupos prioritarios niños, mujeres y ancianos y comunidades dispersas. II Políticas de inversiones orientadas a la promoción y prevención de la salud. a) Se orientará inversiones a la prevención de enfermedades con mayor repercusión en el estado de la salud de las poblaciones de menores recursos económicos. b) Se incidirá en la protección de los grupos más vulnerables; en particular, de los niños, las mujeres (gestantes, madres lactantes), ancianos y comunidades dispersas. III Políticas orientadas a la protección individual y ambiental. a) Orientar inversiones a la protección de la salud integral y medio ambiente.

8 b) Prevenir y reducir los riesgos en salud relacionadas con el medio ambiente. c) Contribuir a garantizar la seguridad sanitaria. d) Generar capacidades para promover la participación de la población y la comunidad en la prevención y cuidado de la salud y del medio ambiente; promoviendo estilos de vida saludables. IV Políticas de inversiones orientadas a la eficiencia del sector. a) Generar inversiones orientadas a propiciar la libre competencia de los mercados de los sub sectores estatales, de la seguridad social y del sector privado. b) Desarrollar propuestas integrales orientadas al uso racional de los recursos públicos en el corto, mediano y largo plazo. c) Implementar el Sistema Nacional de Inversión Sectorial en Salud V Políticas de optimización de la capacidad instalada. a) Propiciar inversiones tendentes a la optimización de la capacidad instalada de los establecimientos de salud, en el marco de la constitución y operación de redes de servicios de salud. b) Generar inversiones para la formación de recursos humanos capacitados en salud, en concordancia con los niveles resolutivos de los establecimientos. c) Fomentar las inversiones para ampliar y mejorar la capacidad instalada de los establecimientos de salud. VI Políticas de reestructuración del sistema de inversiones. a) Con la finalidad de garantizar la eficiencia en el proceso de asignación de inversiones sectoriales, se deberá lograr la integralidad del sistema y reforzar sus competencias. b) Propiciar la dación de la base legal que estructure el sistema sectorial de inversión en salud. c) Definir programas de pasantías a nivel nacional e internacional para comparar experiencias de funcionamiento de sistemas de inversiones en Salud e instrumentos de manejo en las técnicas de inversiones en Salud. d) Consolidar el apoyo de la cooperación técnica nacional e internacional en programas de reforzamiento institucional del sistema. VII Políticas orientadas al sistema de información. a) Instrumentar una base de datos informatizado de actualización permanente, para fines de identificación, formulación, evaluación, seguimiento, monitoreo y supervisión de estudios e inversiones del sector salud. b) Implementar un Banco de Proyectos Sectorial de Salud a nivel nacional, estructurado sobre la base de un sistema central, regional y local. VIII Políticas de asistencia y cooperación técnica y financiera internacional.

9 a) Fomentar la asistencia de la cooperación técnica internacional, en aspectos de salud, para la realización de estudios de pre inversión y la ejecución de proyectos, orientados a actividades estratégicas y zonas deprimidas del país. b) Propiciar el uso de la cooperación técnica en programas de reforzamiento del sistema de inversiones en salud del país. IX Políticas de modernización e innovación tecnológica. a) Programar inversiones orientadas a la modernización de los sistemas de gestión; sobre la base del desarrollo de redes de servicios de salud, el diseño de nuevos modelos de atención y la eficiencia en el uso de recursos. b) Favorecer inversiones tendientes a la incorporación paulatina de tecnología de punta del equipamiento médico, concordante con las necesidades de reposición y la demanda de servicios. X Políticas de asistencia a zonas fronterizas. a) Asignar inversiones que faciliten la atención de servicios de salud en zonas de frontera; priorizando el eje norte (Perú / Ecuador - Colombia), así como la zona fronteriza de Perú/Bolivia. b) Diseñar un marco de acciones encaminadas a facilitar las inversiones en salud en zonas de frontera. c) Establecer mecanismos tendientes a buscar la eficiencia de los recursos de inversión a ejecutarse en las zonas de fronteras. PRIORIDADES EN LAS Los requerimientos de inversión superan generalmente a los recursos, de allí que sea necesaria su priorización para lo cual en el marco de las grandes prioridades nacionales se tiene establecidas las siguientes prioridades en las inversiones en salud: 1. Recuperación de la capacidad instalada orientada al: 1.1. Reequipamiento, Rehabilitación de la infraestructura física y equipamiento de establecimientos de salud según redes de servicio y nivel de complejidad. 2. Fortalecimiento de la Gestión: 2.1. Fortalecimiento de los sistemas institucionales de inversión en salud Implementación del Sistema Sectorial de Inversión en Salud 2.3. Capacitación del recurso humano Fortalecimiento: Logístico, Mantenimiento, Comunicaciones 3. Formulación de nuevos proyectos según redes de servicios y nivel de complejidad del establecimiento y/o servicio de salud 4. Administración de las inversiones RESULTADOS ESPERADOS AL 2006: a) Capacidad rectora del MINSA, fortalecida.

10 Estrategia: sobre la base de instrumentos y mecanismos que conllevan a una eficiente y efectiva asignación de recursos de Inversión Sectorial en salud. b) Planificación conjunta de inversiones en el sector. Estrategia: Involucrando a todos los efectores de salud, en un marco de acciones concertadas. c) Un Sistema nacional de Inversión Sectorial en Salud Normado. Estrategia: Normas del Sistema Nacional de inversión Sectorial formuladas, aprobadas, difundidas y aplicadas, por las instancias correspondientes. d) Un Sistema de Inversión Sectorial en Salud funcionando en todos sus niveles en el ámbito nacional. Estrategia: Acción participativa conjunta en el marco de niveles y competencias para la aplicación y cumplimiento de la normatividad y procedimientos que establece la Ley del Sistema Nacional de inversión Pública. e) Un Sector Salud con recursos humanos capacitados y entrenados en el proceso de la inversión Sectorial, en el ámbito nacional. Estrategia: Aunando esfuerzos entre los diferentes efectores de salud y las instituciones formadoras y capacitadoras del sector. f) Un Sistema de Información Gerencial de Inversión Sectorial operativo. Estrategia: Involucrando a todos los efectores del sector el en levantamiento, procesamiento e intercambio de información relacionada a las inversiones en salud, así como en la información resultante del seguimiento, monitoreo y evaluación de los proyectos de inversión durante el ciclo de los mismos.

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