Descentralización y Participación democrática en Montevideo. los Concejos Vecinales y un aporte sobre la cuestión metropolitana

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2 Descentralización y Participación democrática en Montevideo los Concejos Vecinales y un aporte sobre la cuestión metropolitana

3 Defensor del Vecino de Montevideo Ps.Social. Fernando W. Rodríguez Herrera Juan Carlos Gómez CP Tel: Diseño y ejecución del proyecto: Este proyecto fue elaborado y desarrollado en forma conjunta por el Instituto de Desarrollo Local (IDEL) de la Universidad Católica de Uruguay ; el Centre for Research on Direct Democracy (C2D) de la Universidad de Zurich; el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (UdelaR), el Plan Cuenca del Arroyo Carrasco y la Defensoría del Vecino de Montevideo. Autores: Paula Ferla - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Católica de Uruguay Alejandra Marzuca - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Católica de Uruguay Alicia Veneziano - Instituto de Ciencia Política - Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR) Yanina Welp - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich Comentarios y aportes: Camilo Álvarez - el Plan Cuenca del Arroyo Carrasco José Arocena, - Instituto de Desarrollo Local (IDEL) - Universidad Católica de Uruguay Alejandro Casas - Defensoría del Vecino de Montevideo Marianela Fernández - Defensoría del Vecino de Montevideo Fernando Rodríguez - Defensoría del Vecino de Montevideo Uwe Serdült - Centre for Research on Direct Democracy - Universidad de Zurich ÍNDICE GENERAL Índice de tablas y mapas 7 Prólogo 9 1. Introducción Caso Montevideo Caso Canelones Plan del libro El enfoque teórico Descentralización Participación y gobernanza Las redes Evolución de la descentralización participativa en Uruguay La reconfiguración del escenario político Las nuevas instituciones de la descentralización participativa Los cambios normativos para promover la descentralización Diseño de investigación Protocolo de investigación: Montevideo Protocolo de investigación: Canelones Montevideo: presentación y análisis de resultados Trayectoria de los Concejos Vecinales Características de los Concejos Vecinales Funcionamiento interno del Concejo Vecinal Relación del Concejo con los actores político-administrativos locales y centrales Inserción del Concejo en el tejido local Grado de representatividad del Concejo Tipo de logros del Concejo Vecinal Una perspectiva desde el análisis de redes Lectura general de los resultados Analizando las hipótesis a la luz de los resultados Canelones: presentación y análisis de resultados Proceso de descentralización en Canelones Gestión metropolitana de servicios Conclusiones Elementos a tener en cuenta Comentarios finales Bibliografía Anexos 121

4 Índice De Tablas Y Mapas Esquema Esquema Mapa 1: División territorial administrativa de Montevideo Mapa 2: Variación porcentual de la población en Montevideo, según CCZ Mapa 3: Departamento de Canelones, localidades de Barros Blancos, Paso Carrasco y Toledo Tabla 1: Selección de eventos que impulsaron la descentralización participativa Tabla 2: Incidencia en políticas públicas Tabla 3: Representatividad de los Concejos Tabla 4: Distribución de la población de Montevideo por zona Tabla 5: Participación de la población en elecciones a concejales vecinales Tabla 6: Variación de la población y evolución de la participación electoral en los CV estudiados Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo Tabla 8: Detalle de cuestionarios individuales realizados en Montevideo Tabla 9: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Canelones Tabla 10: Participación en el Plenario y comisiones Tabla 11: Renovación de miembros del CV Tabla 12: Procedencia de Concejales Tabla 13: Composición de los CV Tabla 14: Nivel de eficiencia del CV Tabla 15: Capacidad de resolución de conflictos del CV Tabla 16: Grado de desarrollo de visión global de los CV Tabla 17: Nivel de autonomía Tabla 18: Síntesis: funcionamiento de los CV estudiados Tabla 19: Valoración de la relación del CV con la Junta Local Tabla 20: Dinámica de la articulación entre el CV y el área social del CCZ Tabla 21: Síntesis: relación del CV con actores político-administrativos Tabla 22: Valoración del CV sobre la predisposición del Ejecutivo Departamental para incorporarlo en su gestión Tabla 23: Dinámica de la articulación con el Legislativo Departamental Tabla 24: Síntesis: relacionamiento con actores político centrales Tabla 25: Grado de inserción en el tejido local Tabla 26: Grado de representatividad del Concejo Tabla 27: Logros del CV: Asesoramiento Tabla 28: Logros del CV: Propuesta Tabla 29: Síntesis: tipos de logros del CV Tabla 30: Percepción sobre el prestigio de las instituciones presentes en el territorio Tabla 31: Percepción sobre las instituciones que influyen en la definición de políticas públicas que afectan al barrio Tabla 32: Lectura general de resultados Tabla 33: Síntesis: funcionamiento interno y relacionamiento con actores político-administrativos locales 72 Tabla 34: Posibilidad de incidir en la definición de las políticas públicas Tabla 35: Síntesis de características de los CV y tipos de logros Tabla 36: Representatividad del Concejo Vecinal Tabla 37: Síntesis de la reflexión sobre el proceso de descentralización en Canelones Tabla 38: Servicios públicos por localidad Tabla 39: Problemas comunes por zona

5 Prólogo Para la Defensoría del Vecino de Montevideo, la investigación que presentamos ha sido una experiencia que ha enriquecido su accionar en dos áreas fundamentales. Por un lado ha fortalecido la impronta institucional de desarrollar proyectos en articulación con diversidad de actores. En este trayecto hemos complementado miradas y aprendizajes con tres universidades (dos nacionales y una del exterior), y un proyecto metropolitano ejecutado por la administración pública (Intendencias de Canelones y Montevideo). Por otro lado aportó a la línea institucional estratégica, de contribuir a profundizar y ensanchar los escenarios de la democracia en Montevideo, ya que estamos convencidos que los Concejos Vecinales y su trabajo son una herramienta para lograrlo. Para las instituciones promotoras de la investigación, sus resultados no configuran un producto final ni cerrado, sino que son un insumo importante que ponemos a disposición de todos los actores interesados en ser parte del proyecto de un Montevideo y una zona metropolitana más democráticos y solidarios. En el contexto de condicionamientos y oportunidades, se destaca que tanto la descentralización como la participación ciudadana son elementos que están incorporados a la lógica de la construcción de la democracia en el Departamento, y todo lo que se haga en este sentido deberá tomar en cuenta ese punto de partida y los acumulados realizados. Durante estos veinte años de proceso descentralizador en Montevideo, se ha ido conformando una red de actores sociales que configuran una expresión de la democracia participativa. Esta expresión ciudadana intenta fortalecerse y articularse, con identidad propia, con las expresiones institucionales de la democracia representativa a través de su vínculo con la Junta Departamental, con el Ejecutivo Departamental y ahora, en esta nueva etapa, con los Municipios, los cuales tienen expresión nacional. Por este camino, y no sin dificultades, creemos que se va construyendo una nueva expresión de la democracia, más moderna, más hábil a la hora de generar respuestas, y por ende que brinda mayores garantías sobre derechos ciudadanos tales como: participar en las cuestiones generales que a todos/as nos involucran, acceder a una administración eficiente y transparente y a la información pública, entre otros. 8 9

6 En este contexto, las expresiones ciudadanas de democracia participativa y aún las de democracia directa, insertas en un sistema democrático en el marco de un Estado de derecho, lejos de debilitar la expresión histórica y fundamental de la representatividad democrática, se sitúan como una clara oportunidad para fortalecerla, profundizando y ensanchando la democracia como un derecho humano fundamental. La fortaleza de las instituciones de la democracia en Uruguay configura una garantía de derechos necesaria pero no suficiente. La consolidación de la fortaleza ciudadana a la hora de ejercer contralor y participar en los espacios de construcción de las políticas públicas, con identidad propia y sin sustituir en nada la responsabilidad otorgada democráticamente a los representantes, complementa y afianza el sistema democrático. Es en dicho escenario en donde se desarrolla el rol político de la sociedad civil, rol que es político en términos de la perspectiva de las políticas públicas que deben ser reflejo de los consensos y acuerdos entre los distintos actores del sistema político y de la sociedad civil, y que configuran el compromiso con la ciudadanía en término de proyecto de ciudad, de departamento o de región de largo plazo. Roles distintos y complementarios entre el sistema político y la sociedad civil, que se retroalimentan desde identidades propias y generan las mejores posibilidades de construcción de políticas públicas estatales. Se busca con ello que dichas políticas sean la principal herramienta para la protección de los derechos ciudadanos y el ejercicio pleno de las obligaciones del Estado, en cuanto a las tres dimensiones en que aquellas se expresan, es decir en el respeto, garantía y satisfacción de derechos humanos. Confiamos que el material será de beneficio para los actores locales, políticos y sociales, para la Administración departamental, para los legisladores y legisladoras departamentales y para las instituciones que hemos participado de esta investigación. Agradecemos asimismo el tiempo y la experiencia aportados por los vecinos, actores sociales y políticos, técnicos y funcionarios entrevistados, que permitieron la realización de este trabajo. Solo nos resta, antes de presentar el trabajo, expresar una vez más nuestro firme compromiso con los derechos ciudadanos y la total disposición de continuar trabajando, cada vez más atentos a las oportunidades que surgen de las organizaciones sociales como expresión de compromiso con la construcción de ciudadanía. Con ello pretendemos ser un actor facilitador y articulador de las interacciones al servicio de la garantía de los derechos de todas las personas, como un camino válido para defender la calidad y la dignidad de la vida como fundamento central de los esfuerzos de las instituciones del Estado y de la sociedad civil. Fernando Rodríguez Herrera Defensor del Vecino de Montevideo 10 11

7 1. Introducción A partir del interés inicial de la Defensoría del Vecino de Montevideo en colaborar con la profundización del proceso de descentralización departamental y mejorar la calidad de la democracia, se propuso una experiencia de investigación-acción que tiende a la construcción de una mirada crítica. El proyecto se ubica en el marco de la cooperación entre la Defensoría del Vecino de Montevideo, la Fundación Avina y el Centre for Research on Direct Democracy (C2D- Universidad de Zurich, Suiza), inserto en el proyecto regional Democracia en América Latina: Experiencias innovadoras a nivel Local. A esta cooperación se suman el proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco llevado adelante por las Intendencias de Montevideo y Canelones con el apoyo de la OPP y la Unión Europea, el Instituto de Estudios del Desarrollo Regional y Local (IDEL) de la Universidad Católica del Uruguay, y el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República. Estas instituciones comparten el interés por generar conocimiento aplicado sobre los ámbitos de democracia participativa, en busca de nuevos catalizadores para reflexionar sobre esta dimensión de la descentralización como forma de organización gubernamental. Si bien la investigación tiene como núcleo central el análisis del funcionamiento de los Concejos Vecinales de Montevideo en tanto ámbitos de participación ciudadana, también se ocupa por generar un aporte a la reflexión sobre la gestión metropolitana desde los espacios locales, y es en este marco que se suma un análisis de la experiencia descentralizadora del departamento de Canelones. En esta publicación se recogen los fundamentos, el diseño y los resultados de la investigación considerando ambos territorios. 1.1 Caso Montevideo El proceso de descentralización que el departamento de Montevideo ha desarrollado en los últimos 20 años transita por un espacio de evaluación y redefinición social e institucional signado por la instalación del nivel de gobierno municipal en todo el país. La premisa que guía el trabajo entiende que los órganos de gobierno local ofrecen la posibilidad de construcción de una mirada integrada del gobierno departamental. Por lo tanto, este es un momento particularmente propicio para analizar el funcionamiento 12 13

8 de los Concejos Vecinales, ya que las pistas y pautas que permitan mejorar su desempeño son un interesante insumo para nutrir tanto las discusiones en torno al rumbo de este proceso, como las acciones a corto y mediano plazo que puedan desarrollarse. Se propone entonces un estudio de los Concejos Vecinales en tanto mecanismos de articulación entre el gobierno y la sociedad, con el doble objetivo de que los resultados permitan fortalecer la relación entre ambos actores y proyectar alternativas para el fortalecimiento de las relaciones entre los Concejos Vecinales y la ciudadanía en pos de la profundización de la incidencia de los ciudadanos en las cuestiones públicas. 1.2 Caso Canelones En el año 2006 las Intendencias de Montevideo, Canelones y San José, en conjunto con el Gobierno Nacional firmaron el acuerdo para conformar la Agenda Metropolitana, una instancia dependiente de la Presidencia de la República. Así se comienza a implementar un programa interinstitucional para avanzar en el desarrollo local sustentable del área metropolitana en forma articulada e integral. 1.3 Plan del libro Este libro recoge los resultados de la investigación y se divide siete segmentos. Luego de esta parte introductoria, el segmento El enfoque teórico hace un recorrido por el debate que ha generado la implementación de la descentralización participativa, prestando especial atención a los paradigmas que recientemente han predominado en torno al discurso descentralizador, la reforma del Estado, las definiciones de democracia participativa, redes y gobernancia. En el tercer apartado Evolución de la descentralización participativa en Uruguay se identifican y describen someramente- los cambios políticos, institucionales y normativos que han dado forma a la descentralización participativa en Uruguay, con especial atención a Montevideo y Canelones. Luego se detalla el Diseño de la investigación considerando las preguntas, hipótesis, variables y la metodología de relevamiento utilizada. Lo s apartados cinco y seis, se destinan a presentar los resultados de las dos fases de la investigación (primero Montevideo y luego Canelones 2 ). Finalmente el segmento final recoge las principales conclusiones del estudio y a partir de ella avanza sobre un listado de recomendaciones. Esta nueva realidad se comienza a atender desde varios ámbitos; uno de ellos es el programa Uruguay Integra de la OPP, del que surge el Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco1 1, co-gestionado por las Intendencias de Montevideo y Canelones, y al cual se suman como socios los Ministerios de Desarrollo Social; Ganadería, Agricultura y Pesca; Salud Pública; Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente y la Administración Nacional de Educación Pública. Desde el Proyecto se considera necesario el apoyo al proceso de conformación del nuevo nivel de gobierno, y a la construcción de herramientas para que la sociedad pueda apropiarse de esta nueva legislación. Se espera que los resultados de esta investigación puedan ser una contribución para el desarrollo de mejores procesos de participación, y de integración de los ciudadanos a la vida política, social y cultural de su entorno. Por su parte, se busca aportar reflexiones acerca de las complejidades que se abren al incorporar el análisis y la acción con perspectiva metropolitana y se aspira a que el proyecto sea de utilidad para la construcción de localidades más participativas, democráticas y solidarias. Asimismo, se espera que la aproximación al proceso de descentralización de Canelones permita acumular análisis y reflexión sobre la experiencia canaria, y que en alguna medida sirva de insumo en su futuro desarrollo. 1 El Proyecto Cuenca del Arroyo Carrasco abarca un territorio de 205km2 integrado por las localidades canarias (del departamento de Canelones) de Paso Carrasco, Colonia Nicolich, Barros Blancos, Suárez y Toledo, y las jurisdicciones montevideanas de los comunales 8, 9 y 10. A su vez, el territorio abarca el arroyo Carrasco, el Toledo, el Manga, la cañada de la Chacarita y las Canteras. Viven más de 300 mil personas que presentan altos índices de vulnerabilidad social, económica y cultural a pesar de que en el territorio descrito se genera el 11% de las exportaciones del país. 2 El trabajo de campo estuvo a cargo de las Licenciadas Paula Ferla y Alejandra Marzuca del IDEL

9 2. El enfoque teórico La introducción teórica pretende dar cuenta de las principales definiciones de los conceptos utilizados en esta investigación. Las instancias estudiadas en Montevideo y Canelones presentan aspectos que se refieren a procesos de descentralización, a formas de participación y a la generación de sistemas de actores ligados por vínculos que pueden considerarse redes sociales. En ese sentido, se abordarán brevemente las siguientes categorías analíticas: Descentralización; Participación y gobernanza; Redes sociales. 2.1 Descentralización La discusión sobre centralización y descentralización del Estado está presente desde los orígenes de nuestros países latinoamericanos. Dos formas de entender la organización política del territorio -unitarios y federales- se confrontaron durante varias décadas después de los procesos independentistas. Sin embargo, a mediados del siglo XX, no se cuestionaba el estado centralizado, funcional al modelo económico de sustitución de importaciones 3. Recién a principios de los setenta diversas situaciones comenzaron a debilitar aquel acuerdo: la crisis del modelo de desarrollo, la economía que no lograba satisfacer las expectativas de la población y los regímenes autocráticos que dominaban la escena política regional Las reformas estructurales de los noventa y la crisis del Estado La crisis de la deuda en 1982 se ha señalado como el punto final de un modelo centrado en el proteccionismo, la intervención estatal y el gasto público. En los años siguientes, en particular en la década de los noventa, este modelo fue sometido a importantes reformas estructurales, que intentaron terminar con el proteccionismo, disminuir el peso del Estado sobre la sociedad y reorientar el gasto público. Esto se hizo siguiendo las recetas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial. Dichas transformaciones afectaron al Estado, a las organizaciones sociales, a las formas de organización empresarial y a los movimientos sociales. 3 Industrialización dirigida al mercado interno, dado el contexto de guerra y post-guerra en Europa. El Estado asume un rol interventor en la economía y empresarial, así como asistencial en materia de políticas sociales. Los efectos de estos cambios en los individuos fueron la pérdida de las referencias tradicionales y de las adhesiones básicas, generándose así una búsqueda de modelos alternativos. Los procesos mencionados se relacionan también con la creciente globalización y el avance de la tecnología, que dificulta que un actor aislado controle los procesos y la velocidad a la que transcurren. En este contexto, la descentralización aparece como una alternativa que permitiría incrementar la eficiencia, gracias a un aumento de la autonomía en la gestión de los bienes públicos locales, mejorando así las prestaciones al acercar la decisión al ciudadano o al cliente según el paradigma en que nos ubiquemos La definición de descentralización Los factores que permiten definir la noción de descentralización son: La transferencia de poder de decisión La transferencia de competencias, atribuciones y funciones La transferencia de recursos Se puede decir que estamos frente a procesos de descentralización cuando estos tres tipos de transferencia se producen del nivel central a los niveles subnacionales y locales. Cuando estas formas de transferencia no se dan o existen parcialmente, el proceso se puede denominar de desconcentración. Por ejemplo, puede haber transferencia de funciones, manteniendo a nivel central el poder de decisión. También es frecuente que se produzcan transferencias de competencias, que no se acompañan con transferencia de recursos. Importa también precisar los fundamentos ideológicos de las definiciones en materia de descentralización. Esta palabra ha sido usada en sentidos muy diferentes según el marco ideológico en el que se formula. Hay distintas formas de clasificar estas opciones; ejemplifiquemos con dos de ellas: a) Una de las concepciones ha sido denominada por algunos autores neoconservadora en oposición a otra que ha sido llamada social-demócrata. Esta oposición se da en la época de las transiciones a la democracia en el sur de Europa (70s) y en América Latina (80s). En el primer caso, la descentralización persigue la eficiencia tecnocrática, la reducción de la intervención del Estado y la liberación de la iniciativa privada como forma de potenciar la innovación y la creatividad empresarial. La posición social-demócrata en tanto, está de acuerdo en una crítica del Estado excesivamente intervencionista, dándole más bien un carácter regulador, afirma la relevancia de la iniciativa originada en la sociedad civil y destaca la importancia de restaurar el protagonismo ciudadano, frente a burocracias centrales alejadas de las diferentes realidades

10 b) Otros autores prefieren una fórmula más genérica para referirse a la oposición entre estas formas de concebir la descentralización. Mencionan por un lado una concepción tecnocrática y neoliberal opuesta a otra que busca una gestión democrática y participativa. La primera plantea la descentralización como un mecanismo de reestructuración de los aparatos estatales para atender la demanda social. Predomina en esta concepción la relevancia del aporte técnico sobre la expresión del sistema local de actores. Como la que hemos denominado neoconservadora, en esta forma de pensar la descentralización se privilegia el mercado y la competencia entre diferentes iniciativas. La llamada concepción democratizadora, plantea una gestión democrática y participativa, considerando la descentralización como una herramienta que permite sustituir el predominio de la tecnocracia para darle más protagonismo a la sociedad en el diseño e implementación de políticas públicas. Para ello habrá que buscar acuerdos con el sistema político-administrativo, abriendo canales y buscando mecanismos de participación social. 2.2 Participación y gobernanza La democracia participativa El concepto de democracia participativa en lo territorial lo comienza a plantear Jordi Borja (1986). Se ha tenido a veces una visión asamblearia de este tipo de democracia entendiéndola como democracia directa. Más allá de esta tendencia que tuvo una influencia importante durante los ochenta, la democracia participativa tendió a analizarse y desarrollarse como una propuesta de incorporación de los movimientos sociales a las instancias de decisión política. Así se reedita una discusión que se ha dado en varios momentos históricos pero que cobra mucha importancia en esta etapa y es la que enfrenta democracia representativa y democracia participativa. De una visión bastante utópica de esta última y de sus posibilidades de implementación, se pasó de la idealización del municipio como una gran escuela de ciudadanos a la del municipio como autogobierno donde se ensayan formas de democracia directa. Más allá de estas maneras de entender la participación política, actualmente las dos formas de democracia son consideradas necesarias y complementarias. La democracia en general, con esta nueva visión, se revaloriza con la expansión de lo público 4 con la cooperación del Sector Público no Estatal en el diseño e implementación del Estado así como su reestructuración o reforma. Los partidos deberían, según este 4 Lo público entendido como lo que es de todos y nos incumbe a todos, ya no está solamente en manos del Estado sino en una serie de actores sociales (organizaciones, ONGs, asociaciones, redes, etc.) que tienen fines públicos aunque no estén en el aparato Estatal y tampoco en el mercado ya que no tienen como fines el lucro (Sector Público no Estatal) paradigma, adquirir un nuevo papel articulador de intereses, con una nueva relación con sus bases, y como portadores de proyectos político-estratégicos. Proyectos que, junto a actores sociales, orientan al Estado y la sociedad hacia lo público Gobernanza Vinculado a la descentralización y a la democracia, debemos considerar otro concepto fundamental: el de gobernanza. La gobernanza es una forma de conducción social que incluye una dimensión representativa -como forma de intermediación de intereses- pero también una forma de prestación de servicios que se implementan a través de redes de organizaciones o actores sociales. Esta forma de conducción social puede favorecer una mejor adaptación a las preferencias de los ciudadanos dando flexibilidad y agilidad a la gestión del Estado, ante la diversificación y multiplicación de las preferencias. El concepto de gobernanza se muestra como un instrumento fundamental para entender la eficacia de las instituciones en función de las redes sociales sedimentadas a lo largo de la historia. 2.3 Las redes Que son las redes? La gobernanza implica la existencia de redes sociales y de políticas. El gobierno multinivel donde los actores supranacionales, nacionales, subnacionales y locales interactúan en redes altamente complejas para producir resultados políticos, es una expresión de esta vinculación entre gobernanza y redes. El gobierno multinivel también se puede ver como el espacio donde se desarrollan las redes intergubernamentales (relaciones entre gobiernos a distintos niveles territoriales). El objetivo de las redes es formular o llevar a cabo decisiones colectivas en torno a determinados temas compartidos, lo que implica una corresponsabilidad y puede significar la disolución de la red una vez resuelto el problema. Podemos decir que todas las redes tienen tres características básicas: 1. Son una interacción entre actores y/o organizaciones formales e informales. 2. Se basan en intereses, proyectos o acciones comunes. 3. Presentan una cierta regularidad en sus interacciones. Las redes van más allá de los mecanismos organizacionales clásicos. Tienen un carácter flexible y poco jerárquico, lo que facilita las relaciones de confianza que 18 19

11 constituyen la base para la generación de capital social 5 y de procesos horizontales y pluralistas. En esta acepción, son redes sociales o de ciudadanos las que incluyen la lucha por los derechos civiles, políticos, sociales. Esta breve revisión pretende identificar elementos centrales presentes en las nuevas redes de gestión vinculadas a la democracia participativa para analizar los procesos desarrollados en Montevideo y Canelones. La descentralización ha dado lugar a la distribución de la autoridad política y administrativa, generando nuevas formas de organización social y política. Esto ha planteado problemas de acción colectiva y de coordinación de políticas públicas, lo que representa un desafío para la gestión estatal que se propone la participación ciudadana en una gestión innovadora e incluyente Los tipos de redes Según las distintas escuelas, existen diversas formas de clasificar las redes. Si se tiene en cuenta la relación Estado-sociedad, se definirá una tipología que toma en cuenta las redes intragubernamentales e intergubernamentales (al interior del Estado) y las sociogubernamentales (Estado y sociedad). Estas redes están orientadas a la formulación de políticas en los distintos campos del acontecer social. Parece claro que si en estos sistemas de relaciones existen auténticas redes, ya no será solamente la Administración -o el gobierno- la que defina las políticas, sino que éstas se elaborarán en redes multi-nivel con intervención de un complejo conjunto de actores estatales, públicos no estatales y privados. Otras clasificaciones parten de la consideración de la riqueza de colectivos comprendidos en las redes. En este sentido las llamadas redes globales se generan porque un conjunto de grupos e individuos se orientan a tratar un problema determinado. Una red global existe en un proceso permanente de simplificación-complejización. La aparición y desaparición de colectivos son fenómenos constantes en una red. Cuanto más pobre se vuelva una red en colectivos, más se aproxima a la simplificación y eventualmente a su desaparición. Algunos autores identifican la simplificación de una red con su deslocalización. 3. Evolución de la descentralización participativa en Uruguay Los gobiernos subnacionales en Uruguay han tenido históricamente una función jerárquica secundaria, con escasas competencias y una autonomía restringida desde el punto de vista presupuestario y administrativo. La concentración de los recursos en el nivel nacional, pese a la brecha entre las competencias legales y las tareas que efectivamente asumen los Gobiernos Departamentales 6, la debilidad del Congreso de Intendentes 7 para constituirse como ámbito de coordinación interdepartamental en materia de políticas públicas, y la antigüedad y vetustez de los mecanismos legales que consagran las normas y rigen la vida municipal (Ley Orgánica Municipal 8 de 1935), dan cuenta de la organización centralista del Estado uruguayo. Sin embargo, los últimos veinte años evidencian un proceso de cambio. Con el fin de situar el contexto en que se inscribe la investigación Descentralización y Participación en Montevideo. Los Concejos Vecinales y un aporte sobre la gestión metropolitana identificamos a continuación los hitos que marcan este proceso (en algunos de los cuales profundizaremos posteriormente). Una cronología de este tipo muestra transformaciones del orden político, institucional y normativo. Con la llegada del Frente Amplio a la Intendencia de Montevideo en 1990; al gobierno nacional en las elecciones de 2004, y a otras siete intendencias del país en , se marca un punto de inflexión en la distribución del poder a partir de la reconfiguración del sistema de partidos marcando así el primer hito político relevante. Asimismo, principalmente asociado al proyecto de gobierno de la izquierda, se promueven diferentes espacios de participación que jerarquizan el rol de la ciudadanía; en el caso de Montevideo se destacan los foros ciudadanos, la creación de los Concejos Vecinales y la implementación de los presupuestos participativos, de los cuales posteriormente se desarrollan modelos particulares en las Intendencias de Canelones, Cerro Largo, Maldonado, Paysandú, Florida, Rivera, Rocha y Salto (bajo gobiernos de los tres principales partidos del sistema político 10 ). 6 Hasta la entrada en vigencia del nuevo marco normativo sobre descentralización en 2010, los diecinueve gobiernos de segundo orden preceptivo se denominaban Intendencia Municipal de 7 El Congreso de Intendentes se reconoce constitucionalmente en la reforma de 1997 que le asigna carácter de organismo público y estatal, pero su funcionamiento data de Ley N º Canelones, Florida, Maldonado, Paysandú, Rocha, Salto, Treinta y Tres. 5 El capital social significa que existen redes individuales y de asociaciones que se corporizan en situaciones 10 Las intendencias de Canelones, Florida, Maldonado, Paysandú, Rocha y Salto implementan presupuestos horizontales en la sociedad de participación cívica acumuladas a través de la historia (Putnam, 1996). participativos en el marco de gobiernos del Frente Amplio, mientras que la de Cerro Largo lo hace bajo la administración del Partido Nacional y la de Rivera desde el único gobierno departamental que conservaba el Partido Colorado en el período

12 Desde la perspectiva institucional se observan reformas en los organigramas de las Intendencias donde aparecen direcciones y divisiones -en los ejecutivos departamentalesencargadas de la Descentralización, además de que se crean y/o integran Juntas Locales. En el caso de Montevideo éstas se conciben como el componente político local 11 que se complementa con el aporte social de los Concejos Vecinales que, tanto en uno como en otro caso, se replican para las 18 zonas administrativas en las que subdivide su territorio. La situación en el resto del país a nivel local muestra variaciones que van desde Juntas Locales comunes sin integración política hasta juntas autónomas y electivas 12. Abriendo la nueva etapa en 2010, en todo el país se crean 89 municipios para los que se eligen autoridades. Tabla 1: Selección de eventos que impulsaron la descentralización participativa (Montevideo y Canelones) 13 Tipo de eventos Cambios en los elencos partidarios en los gobiernos Fechas y descripción Primer triunfo electoral del Frente Amplio en el departamento de Montevideo Primer triunfo de la izquierda en Canelones 2010: Elección de 89 Municipios en todo el país Institucionales Normativos División administrativa del departamento de Montevideo en 18 zonas, creación de los CCZ (Centros Comunales Zonales), de la figura del Coordinador Zonal, y del Departamento de Actividades Descentralizadas (luego de Descentralización) Creación e instalación de las Juntas Locales (y Comisiones Delegadas) y los Concejos Vecinales Creación de las Divisiones Regionales en Montevideo Marco normativo e instalación (2006) del Defensor del Vecino de Montevideo Integración de 29 Juntas Locales en Canelones Creación de 29 Municipios y elección de Gobiernos Municipales en el Departamento de Canelones Creación de 8 Municipios y elección de Gobiernos Municipales en el departamento de Montevideo Decreto de creación de los Concejos Vecinales (modificado en 1995, 1998 y 2010) Reforma Constitucional actualmente vigente Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana 2009: Decreto de creación de los Municipios en Montevideo (modificado en 2010) Políticos Participación ciudadana 1990 y sig.: Asambleas ciudadanas y comisiones temáticas. 1992, 1996, 2001, 2005, Foros Ciudadanos Planes Estratégicos de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ) Desde 1993 Elecciones de Consejos Vecinales cada dos años Plan Quinquenal, desde 1990, con participación consultiva de los vecinos y organizaciones sociales Fines Participación de los Concejos Vecinales en la definición de los Compromisos de Gestión y balance de gestión anual y quinquenal en reuniones con Gabinete municipal que se procesaban internamente en la IMM : Presupuesto Participativo (Fuente 1, con montos de dinero asignado por la IMM a cada CCZ con participación de vecinos por proyectos presentados, organizaciones y Concejos Vecinales y votación directa, y Fuente 2 (igual al sistema anterior ) con diálogo en Asambleas abiertas con Intendente y equipo de gobierno en cada zona Elecciones de 8 Municipios en Montevideo y 29 en Canelones. Realización de Cabildos Abiertos en Municipios de Montevideo Finalmente, en el ámbito normativo se identifican cambios de rango nacional y departamental. En el primer caso son puntos clave la Reforma Constitucional de 1997 y la reglamentación de sus cambios a partir de la creación de leyes (como la de Descentralización Política y Participación Ciudadana de 2009 que crea el nivel municipal), mientras que los avances normativos de la órbita departamental se vinculan a los diferentes decretos que regulan los cambios que introducen las Intendencias La reconfiguración del escenario político La llegada del Frente Amplio (FA) al gobierno de la ciudad de Montevideo en 1990 trajo profundas consecuencias no sólo para la organización político territorial de la ciudad sino también, en el mediano plazo, para la del país. La descentralización era un tema pendiente, y contaba con cierto consenso promovido desde la misma agenda de transformaciones compartida por los países latinoamericanos. El FA convirtió este 11 Las Juntas Locales como institución estaban previstas en la Ley orgánica Municipal, pero su creación y especialmente la ampliación de sus atribuciones y electividad de sus autoridades excluía a las capitales departamentales. Este fue un factor de peso en el diseño de la propuesta del Frente Amplio para Montevideo. 12 Durante el período , por ejemplo la Intendencia de Canelones designa los miembros de sus 29 juntas locales, mientras la Intendencia de Treinta y Tres convoca e integra 4 de las 6 creadas. 13 Este cuadro incorpora eventos que van más allá del período en el que se desarrolló la investigación. 14 En Montevideo, los Concejos Vecinales fueron creados por los decretos y modificaciones posteriores: Decreto Nº del 1/7/93, modificado por el Decreto Nº del 1/11/95, modificado por el decreto Nº del 22/7/98 y por el Decreto del 1/7/2010. Los límites de las zonas fueron creados por decreto del 12 de julio de 1993, que se fue modificando hasta la división definitiva que rige en la actualidad, con los decretos: del 19 de octubre de 1993; del 6 de junio de 1994; y del 10 de noviembre de Finalmente, se crearon los ocho Municipios en Montevideo por decreto N º , del 17 de diciembre de

13 tema en el eje de su campaña para alcanzar el gobierno departamental 15. El candidato a ocupar el poder Ejecutivo departamental, Tabaré Vázquez, puso un fuerte énfasis en la descentralización participativa como una estrategia para mejorar la gestión y renovar la democracia. Por eso no fue sorprendente que a trece días de asumir como Intendente firmara un decreto iniciando el proceso de descentralización con la creación de los 18 distritos que dieron forma a los Centros Comunales Zonales (CCZ). Poco tiempo después se creaba la Junta Local (autoridad ejecutiva) y el Concejo Vecinal (órgano consultivo) en cada zona. Este diseño institucional permaneció con pocas variaciones hasta la implementación de la nueva ley de descentralización en las elecciones de La participación ciudadana ha tenido un rol destacado en los distintos espacios creados, tanto en los más institucionalizados como en los más abiertos a la participación y el debate general. Los planes quinquenales o la agenda Montevideo contaron con la participación de miles de ciudadanos y centenares de organizaciones; el presupuesto participativo ha reunido en cada convocatoria un rango que va de los 50 mil a los 80 mil votantes; centenares de asambleas fueron organizadas en los cuatro foros ciudadanos realizados hasta el momento. Los 18 Concejos vecinales han funcionado ininterrumpidamente desde El Frente Amplio llegó al gobierno de Canelones, más recientemente, en El Intendente nombró las autoridades de las 29 Juntas Locales en el año , y creó una Junta Virtual (la número 30) para los oriundos del Departamento que residen en el exterior 17. Así, la capacidad de crear una Junta Local en una capital departamental, incluida con la reforma constitucional de 1997, es ejercida por primera vez en otro departamento además de Montevideo. La heterogeneidad del Departamento hace que el desarrollo de estas Juntas sea desigual y variado, dependiendo de la región o micro-región en la cual se encuentre 18, así como de la población y el desarrollo de las organizaciones sociales en cada una. Por dar un ejemplo de esta diversidad, algunas Juntas Locales tenían 1800 habitantes y otras En este período también se crean los Centros Cívicos, unidades administrativas concebidas con el objetivo de acercar las oficinas y servicios del Estado a la población. 15 Entre los numerosos estudios que dan cuenta del proceso podemos destacar Veneziano (2005), Rebellato y Ubilla (1999), Laurnaga (2000), Claramunt (2000), Chavez y Goldfrank (1999), Calvetti y AAVV (1997), Pérez Piera (1995), Rivoir (2001), Pergamino, et. Al (1995), Bergamino, Caruso y Portillo (2001). 16 Cabe aclarar que ya existían funcionando en el departamento 24 Juntas Locales y 2 oficinas recaudadoras, creadas en gobiernos anteriores. 17 Aunque la Junta 30 no tiene jurisdicción territorial, a sus miembros se les asigna la función de mantener relaciones internacionales, tomando como modelo al Departamento Número 20 de la Cancillería de la República (Oroño 2010). 18 En el período la administración ordenó la gestión mediante una lógica territorial basada en microrregiones, creadas según la vocación económica-productiva que posee cada localidad ( Hacia la microrregionalización, Primera Aproximación, colección aportes, Centro de Estudios Estratégicos Canarios) 3.2 Las nuevas instituciones de la descentralización participativa En los primeros años del proceso descentralizador iniciado en Montevideo, a la voluntad política de la izquierda en el gobierno del departamento, se le enfrentó la oposición de los partidos tradicionales. Esos primeros años estuvieron signados por los intentos de bloqueo de los partidos hasta entonces dominantes en el escenario político uruguayo y las estrategias legales que fue creando la Intendencia para consolidar los CCZ. Pero a la vez, este es el momento en que se inician las negociaciones entre partidos que derivarían en la creación de la Comisión Mixta de Descentralización (1991) con miembros del gobierno del departamento, de los partidos y de expertos en el tema (Sierra y Charbonnier, 1993). El proceso de negociación culminó con un diseño institucional que combinó tres figuras locales que se replicaron para los 18 distritos: el CCZ, la Junta Local y el Concejo Vecinal. Este modelo, producto de la negociación y el consenso entre partidos, permitió el avance del proceso pero también lo condicionó, otorgando un rol predominante a los partidos políticos en la configuración de las nuevas instituciones (Veneziano 2005, Goldfrank 2002, Chávez 2005, Schneider y Welp 2011). El CCZ es la estructura desconcentrada de prestación de servicios de la Intendencia a nivel local; la figura de la Junta Local es el órgano político, al cual se le asigna la tarea de programar obras y servicios para la zona, con competencias ejecutivas Al igual que en la mayoría de los casos del resto del país hasta la entrada en vigencia de la ley nacional de descentralización en 2010, los cinco miembros de la Junta (Presidente y cuatro ediles locales) eran designados por el Intendente; sin embargo se buscaba reflejar la proporcionalidad partidaria al tener en cuenta el porcentaje de votos obtenido por los partidos en el distrito 19. Este esquema se completaba con la figura del Secretario de la Junta Local- con un cargo rentado y de confianza política del Intendente - que oficiaba de nexo entre la estructura y los órganos descentralizados y el aparato central de la IM. El Concejo Vecinal se crea como organismo consultivo y deliberante de participación ciudadana, compuesto por entre 25 y 40 miembros honorarios directamente elegidos por la ciudadanía. Los Concejos pueden cumplir funciones de asesoramiento, iniciativa y colaboración en la gestión 20. En el diseño institucional se preveía que se relacionaran fluidamente con las Juntas Locales, el Departamento de Descentralización de la IM y la Junta Departamental, aportando la visión de vecinos y sociedad civil organizada en la gestión local. Se espera que sean los portavoces de las necesidades, demandas y propuestas del barrio ante las autoridades nacionales y municipales 21. Dentro de sus funciones se encuentra la colaboración en la elaboración del presupuesto municipal, proponiendo prioridades de gastos e inversiones, el control y la evaluación de la gestión, 19 El FA estableció que la designación de los tres miembros que le correspondieron surgiera de la votación local de sus afiliados y adherentes para cada uno de los distritos

14 la organización y promoción de actividades culturales, sociales y deportivas. Por su parte, el Presidente de la Junta Local ejerce la superintendencia del CCZ y la Junta actúa contando con el asesoramiento del Concejo Vecinal. Esta reforma incluyó la creación del Departamento de Descentralización que fue uno de los principales instrumentos institucionales responsables de promover la participación de la ciudadanía. Desde el momento de su instalación hasta el período anterior a la elección de los Gobiernos Municipales en 2010 (que es el que cubre el trabajo de campo), este esquema tripartito ha venido asumiendo un proceso de mayor complejización, por ejemplo con la consolidación de una estructura de dirección administrativa y de gestión, pero también asumiendo algunas de las funciones tradicionales asignadas a un gobierno departamental (vialidad, alumbrado, saneamiento, arbolado, limpieza, espacios públicos, planificación urbana, regulación de las actividades industriales, comerciales, etc.), y en áreas de actuación emergentes (servicios de salud, educación inicial, de asistencia social, en materia cultural y deportiva, etc.). 3.3 Los cambios normativos para promover la descentralización La reforma constitucional de 1997 introdujo cambios significativos referidos a los gobiernos departamentales, avanzando en la definición del aumento de las autonomías municipales y de los gobiernos locales, por ejemplo separando temporalmente las elecciones municipales de las nacionales (art. 50 y 262, disposición transitoria y ). Sin embargo, Veneziano ha calificado el modelo propuesto por esta reforma como de descentralización-centralizada (2005:56). La autora señala que mientras las élites políticas no fueron capaces de crear el marco legal que plasme las normas constitucionales descentralizadoras, se ha producido un proceso de municipalización de hecho. generales su autonomía era restringida tanto en lo que hace a la disposición de recursos propios como debido a su dependencia de los gobiernos departamentales. En el año 2008 el Poder Ejecutivo presenta el proyecto de Ley de Descentralización Política y Participación Ciudadana que ya se había discutido entre los partidos y en el Congreso de Intendentes. La mayor novedad de esta ley, finalmente aprobada en 2009, es la creación de un tercer escalón de gobierno, el propiamente municipal, concebido ya no a nivel departamental sino a nivel local. Sin embargo esta nueva ley fue acompañada de tres modificaciones 22, lo que reflejó el proceso de discusión política y pautó los desafíos que trae su implementación. Esto dio lugar en el año 2010 a la elección de 89 Municipios a nivel nacional, presididos por un Alcalde. Las Juntas Locales anteriormente integradas se constituyeron en Municipios. Se priorizó el criterio de la conformación de Municipios en las poblaciones de más de habitantes en todo el país, en un proceso gradual que abarcará a las zonas de más de habitantes. En Montevideo se crearon 8 Municipios. En las elecciones de abril de 2010 en todos los casos triunfó por mayoría absoluta o relativa el Frente Amplio, asumiendo los cargos de alcalde/sa. La conformación de los Municipios dio lugar a la redefinición de las zonas y los CCZ en Montevideo, que pasaron a depender de los Municipios. Lo mismo sucedió con los Concejos Vecinales que pasaron a vincularse con el Municipio correspondiente. En el 2010 se procesó una nueva modificación del Decreto sobre los Concejos Vecinales, vinculado a los cambios generados con la creación de los Municipios, donde aquellos mantienen las funciones anteriores. El Decreto votado en Montevideo previó, entre otros aspectos, la realización de Cabildos Abiertos para la elaboración de las prioridades presupuestales de cada territorio, lo que es un paso previo a la votación del Presupuesto Departamental y al Presupuesto de cada Municipio en la Junta Departamental de Montevideo. En dichos Cabildos participa el Gobierno Municipal, los Concejos Vecinales y los vecinos y organizaciones sociales de cada zona. La situación institucional, tanto antes como después de la reforma constitucional, muestra un panorama de debilidad local, aunque heterogéneo (De Barbieri et. Al 2010). Previo a la instauración de los Municipios en el 2010, de las casi 130 Juntas Locales creadas en el país, solo tres (San Carlos, Bella Unión, Río Branco), tenían el doble carácter de autonomía en sus funciones (con cierto respaldo económico) y electividad de sus autoridades (representantes de los partidos políticos). En la mayoría de los casos, las Juntas Locales eran organismos tendientes a la desconcentración de los servicios, cuya gestión estaba bajo la figura del secretario. Por lo general, los secretarios de Junta eran cargos de confianza del Intendente que cesaban con su gestión, sin embargo en algunos departamentos los Secretarios de Junta eran funcionarios administrativos de carrera. También podían estar integradas por los ediles locales, que también son designados por el Intendente. Existía además un tercer tipo de Juntas locales, que son las autónomas, no electivas, que tenían más funciones (y de acuerdo a su ley de creación) más recursos, pero al igual que las comunes podían o no estar integradas. De todas maneras, en términos 22 Ley y sus posteriores ajustes en 2010, las leyes ,18.653,

15 4.1. Protocolo de investigación: Montevideo 4. Diseño de investigación Tal como muestra la extensa bibliografía relevada, el proceso de descentralización participativa de Montevideo, por ser la experiencia más extensa y pionera que tiene el país, ha sido objeto de numerosos estudios que fundamentalmente se han centrado en analizar el diseño institucional, la evolución política y las tensiones entre las distintas instituciones de representación y participación ciudadana creados. Es indudable que en los últimos años las políticas descentralizadoras llevadas adelante en Uruguay han generado un impacto político e institucional con la apertura a nuevos actores y la creación de instituciones participativas. Sin embargo, mientras se incrementó la desconcentración de servicios y se consolidaron los aspectos jurídicos y políticos de la descentralización, es todavía un desafío del presente debatir en torno a los logros de la participación ciudadana y sus perspectivas de cara al futuro. La mayoría de los estudios sobre la descentralización de Montevideo no identifican diferencias de gestión entre los distintos distritos del Departamento (Centros Comunales Zonales) o la capacidad que tienen los Concejos Vecinales (CV) para incidir en las políticas públicas locales y para conseguir el aval y reconocimiento de la ciudadanía. Esta investigación pretende arrojar luz sobre las áreas de incidencia pública y representación ciudadana de los espacios instituidos de participación vecinal que crea el formato montevideano en el marco de su proceso descentralizador. A su vez, el estudio referido a Canelones pretende rescatar la mirada de los actores locales y centrales involucrados en el proceso de descentralización. Asimismo se indaga en las percepciones al respecto de la presencia de servicios públicos en el territorio y se identifican las complejidades que se abren al incorporar la perspectiva metropolitana al análisis. El objetivo general de esta investigación es: aportar a los procesos de democratización del Estado y de la sociedad a partir de la identificación de elementos que permitan mejorar los espacios de articulación entre el gobierno y la sociedad civil. En lo que refiere a los objetivos específicos, el tipo de información relevada y las formas de tratamiento, las investigaciones de Montevideo y Canelones suponen esquemas particulares, por lo cual fueron concebidas y organizadas como dos fases diferentes aunque complementarias. Esta fase es la más extensa de la investigación en cuanto a la cantidad de dimensiones, variables que agrupa, y actores involucrados, siendo también la que insumió mayor cantidad de tiempo en el desarrollo del trabajo de campo. A su vez, es la etapa que tiene un mayor nivel de estructuración en su esquema de relevamiento y propuesta de análisis dado que busca responder un conjunto de preguntas y propone un sistema de hipótesis (mientras las otras tienen un carácter exploratorio) Objetivos Analizar las condiciones que favorecen que los Concejos Vecinales tengan incidencia en las políticas públicas que afectan a su territorio. Establecer los factores que contribuyen a que los Concejos Vecinales representen los intereses y demandas de la ciudadanía Preguntas orientadoras Bajo qué condiciones los Concejos Vecinales inciden en las políticas públicas con impacto territorial? Qué elementos permiten que los Concejos Vecinales representen los intereses, necesidades y/o demandas de la ciudadanía? Sistema de hipótesis Hipótesis 1: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales incidan en las políticas públicas que afectan al territorio son mayores en la medida en que: 1. tengan un funcionamiento interno consolidado; 2. desarrollen un relacionamiento sinérgico con los actores políticoadministrativos locales y centrales; 3. representen en un grado alto los intereses y demandas de la ciudadanía. Posibilidades de incidir en políticas públicas locales Más Menos. Funcionamiento interno del Concejo vecinal Consolidado Desarrollo intermedio Debilitado Relacionamiento con actores políticoadministrativos locales Sinérgico Parcialmente articulado Desarticulado Relacionamiento con autoridades centrales Sinérgico Parcialmente articulado Desarticulado Representatividad del Concejo Alta Media Baja Tabla 2: Incidencia en políticas públicas 28 29

16 Hipótesis 2: Las posibilidades de que los Concejos Vecinales representen a la ciudadanía son mayores en la medida en que se encuentren insertos en el tejido local. Posibilidades de representatividad de los Concejos Vecinales Más Menos. Inserción de los CV en el tejido social Alta Media Baja Tabla 3: Representatividad de los Concejos Ambas hipótesis se consideran como parte de un sistema. Al suponer que un grado alto de representación de intereses de la ciudadanía otorga mayor respaldo y poder al Concejo para ser tenido en cuenta por su contraparte en el gobierno, parece pertinente establecer una vinculación entre la incidencia de los Concejos en las políticas públicas y las posibilidades de representación de la ciudadanía Variables y dimensiones Hipótesis 1: Variable Dependiente a) Incidencia del Concejo Vecinal en las políticas públicas que afectan al territorio. Entendida como el grado y modo en el cual la actividad del Concejo imprime un diferencial en el contenido y/o ejecución tanto de la reglamentación como de los programas gubernamentales que se desarrollan y afectan el territorio local de su referencia. Esto implica considerar: a.1 Percepción del Concejo sobre la existencia y tipo de logros de la gestión. a.2 Evaluación de los actores político-administrativos sobre la gestión del Concejo. a.3 Evaluación de la sociedad civil organizada al respecto de la gestión del Concejo. Hipótesis 1: Variables Independientes a) Funcionamiento interno del Concejo Vecinal Son aquellos elementos que refieren a la modalidad y estructura de la organización interna del Concejo y a las capacidades o habilidades asociadas tanto a la resolución de los conflictos que surgen en el desarrollo de sus funciones como a la toma de decisiones. Variables de referencia: a.1 Nivel de eficiencia de la organización a.2 Capacidad de resolución de conflictos. a.3 Grado de desarrollo de visión global. a.4 Nivel de autonomía. b) Relación con los actores político administrativos locales y centrales Es la forma y valoración de los mecanismos a través de los cuales el Concejo interactúa con los diferentes actores político-administrativos en el marco de sus competencias. Variables de referencia: b.1 Tipo de relación con la Junta Local b.2 Dinámica de la articulación entre el Concejo y el área social del CCZ 23 b.3 Dinámica de la relación con el legislativo departamental b.4 Valoración del Concejo sobre la predisposición del Ejecutivo Departamental para incorporarlo en su gestión c) Percepción sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y demandas de la ciudadanía. Es la evaluación de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gestión. c.1 Valoración sobre el grado de representatividad del Concejo Hipótesis 2: Variable Dependiente a) Percepción sobre el grado en el cual el Concejo representa los intereses y demandas de la ciudadanía. Es la evaluación de la capacidad del Concejo Vecinal para captar los intereses y demandas de los ciudadanos e integrarlos a su gestión. a.1 Valoración sobre el grado de representatividad del Concejo Hipótesis 2: Variable Independiente a) Inserción del Concejo en el tejido local Es la forma y frecuencia en la que el Concejo se relacione con vecinos y organizaciones de la sociedad civil local. 23 En cuanto a la vinculación del Concejo con el servicio del CCZ se optó por priorizar la articulación con el área social debido a su relacionamiento relativamente estable con el Concejo y por ser parte de las competencias del área

17 Variables de referencia: a.1 Forma de vinculación Concejo - comunidad local a.2 Pertenencia de los concejales a colectivos o/y organizaciones sociales a.3 Valoración de concejales y actores de la sociedad civil sobre su relacionamiento Selección de los casos de estudio El estudio se focaliza en los Concejos Vecinales 1, 3, 8, 9, 13 y 17. Estos casos pertenecen a las tres grandes regiones de Montevideo: centro (1 y 3), este (8 y 9) y oeste (13 y 17). Como muestra el mapa 1, los casos reflejan zonas urbanas, suburbanas y rurales, así como también céntricas y costeras. La tabla 4 muestra la distribución de la población montevideana, por zona, según los censos de 1996 y 2004, destacando los casos seleccionados para el estudio Zona Población % Población % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % Total % % Tabla 4: Distribución de la población de Montevideo por zona ( ) Fuente: elaborado en base a Censo 2004 Montevideo. Disponible en Mapa 1: División territorial administrativa del departamento de Montevideo (18 CCZ) Fuente: De acuerdo con datos del Censo Fase 1 (ver mapa 2) la variación porcentual de la población en el período inter-censal por zona, agrupa a nuestros casos de estudio en tres situaciones: las zonas 1 y 3 varían en un porcentaje menor de 5%, las 8 y 13 varían entre 5% y 0%, mientras que las zonas 9 y 17 varían por encima del 0%. En estos términos las zonas 1, 3, 8 y 13 reducen su población (en mayor o menor medida) mientras que la 9 y 17 la aumentan

18 Finalmente, en la tabla Nº 5 se presenta la evolución, por zona y por año, de la adhesión ciudadana a las instancias de votación para la integración de los Concejos. ZONA TOTAL 1993 votos % 2% 3% 5% 2% 5% 6% 4% 4% 9% 4% 8% 8% 8% 8% 4% 3% 12% 6% 100% 1995 votos % 3% 4% 5% 3% 6% 7% 3% 3% 11% 8% 7% 6% 7% 7% 4% 3% 8% 5% 100% 1998 votos % 5% 4% 5% 3% 5% 8% 3% 5% 12% 7% 7% 6% 6% 6% 6% 3% 7% 4% 100% 2001 votos % 5% 4% 5% 4% 8% 6% 3% 4% 8% 6% 7% 5% 7% 7% 5% 3% 8% 5% 100% 2004 votos % 5% 5% 6% 4% 7% 6% 4% 5% 9% 5% 7% 5% 7% 7% 4% 3% 7% 4% 100% 2006* votos % % % % % % % % % % % % % % % % % % % % 2008* votos % 3% 5% 6% 3% 4% 5% 7% 6% 8% 7% 7% 7% 9% 7% 3% 3% 7% 3% 100% Mapa 2: Variación porcentual de la población en Montevideo, según CCZ Fuente: Tabla 5: Participación de la población en elecciones a concejales *Las elecciones de los Concejos se realizan conjuntamente con la votación del Presupuesto Participativo Fuente: elaboración propia, en base a datos de la Unidad de participación y planificación. Intendencia de Montevideo 34 35

19 La tendencia general, vista a través de los resultados totales de cada votación, muestra un crecimiento sostenido en las tres primeras elecciones. La elección de 2001 marca un punto de inflexión y las tres instancias posteriores consiguen sistemáticamente menos adhesión aunque todavía se encuentran por encima del menor resultado, obtenido en la votación de Los casos estudiados -en líneas generales- continúan esta tendencia global, aunque algunos se presentan más estables que otros. El concejo 3 es el que presenta menor variación en el peso porcentual de su electorado (diferencia de un solo punto entre el porcentaje más bajo y el más elevado), mientras que el concejo 9 es quien tiene mayor variación (seis puntos de diferencia). Para cuatro de los seis casos (1, 3, 8 y 9) la mayor cantidad de adhesiones se registra en las votaciones de 1998, mientras que las votaciones mínimas presentan mayor dispersión (1993, 1995, 2006 y 2008) Resumiendo el panorama de los seis Concejos estudiados a través de las variables que los caracterizan, obtenemos como resultado: Concejos vecinales seleccionados Zona Centro Centro Este Este Oeste Oeste Población Porcentaje de población % 5% 4% 10% 6% 7% Variación inter censal Mayor participación en elecciones (votos y año) Menor participación en elecciones (votos y año) Menos de -5% Menos de -5% Entre -5% y 0% Más de 0% Entre -5% y 0% Más de 0% Tabla 6: Variación de la población y evolución de la participación electoral en los CV estudiados Metodología de relevamiento de la información La aproximación a estos casos se realizó combinando: a) Relevamiento de información secundaria. Se consideraron investigaciones y estudios de caso al respecto de los Concejos Vecinales. A su vez, se revisó la legislación vigente y los proyectos en curso (nacionales y departamentales) vinculados a los órganos locales de la descentralización. b) Entrevistas semi-estructuradas, individuales y grupales La elaboración de los cuestionarios de entrevista 24 consideró para todos los casos las tres dimensiones centrales de la investigación: funcionamiento interno del Concejo Vecinal, relacionamiento del Concejo Vecinal con actores político-administrativos locales y centrales y representatividad de los intereses y demandas de la ciudadanía. Además los Concejos 8 y 9 también fueron consultados al respecto de los problemas comunes en la zona limítrofe entre Montevideo y Canelones. La duración promedio de las entrevistas fue de 1 hora. Los criterios de selección para los entrevistados, consideraron: sexo (hombres y mujeres) experiencia (Concejales para los que era su primer período y Concejales con más de dos períodos de permanencia) procedencia de diversas zonas. El siguiente cuadro da cuenta de la cantidad de entrevistas realizadas: Concejales/as 15 Equipo social de los CCZ 6 Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as) 6 Área de Descentralización de la IMM 1 Comisiones barriales, ONGs, referentes locales 16 TOTAL 44 Tabla 7: Detalle de entrevistas individuales realizadas en Montevideo c) Cuestionarios individuales Complementando las instancias de entrevista se solicitó a los participantes que completaran un cuestionario 25 que buscó establecer cuáles, desde su percepción, son las instituciones más prestigiosas en el territorio, así como las que tienen incidencia en la definición de políticas públicas que afectan a la zona y con cuáles de ellas el Concejo coordinó o colaboró en el último año. La siguiente tabla da cuenta de la información relevada, por grupos: Concejales/as 61 Equipo social de los CCZ 11 Juntas locales (secretarios/as y presiedentes/as) 11 Comisiones barriales, ONGs, referentes locales 12 TOTAL 95 Tabla 8: Detalle de cuestionarios individuales realizados en Montevideo d) Talleres de análisis y de devolución Se propuso la realización de un taller de análisis con cada Concejo para conocer las opiniones y percepciones de los concejales acerca de las dimensiones de interés. Sin 24 Ver Anexo II 25 Ver Anexo III 36 37

20 embargo esta instancia pudo realizarse en cinco de los seis casos (no pudo concretarse en el Concejo 1). Finalizado el trabajo de campo se realizó un taller de devolución de los resultados primarios, con el doble objetivo de validarlos y recoger nuevos insumos a partir de la reflexión colectiva. 4.2 Protocolo de investigación: Canelones Esta fase tiene un perfil exploratorio por lo cual plantea objetivos y preguntas orientadoras aunque no desarrolla hipótesis de trabajo Objetivos Sistematizar la experiencia de Canelones en materia de descentralización y participación ciudadana durante el período , a partir del estudio del proceso en el área de la Cuenca del arroyo Carrasco. Relevar la percepción de referentes locales (sociales y políticos) acerca de variaciones en la adecuación de un conjunto de servicios públicos para dar respuestas a las demandas de la dinámica metropolitana en el área de la Cuenca del arroyo Carrasco. Recuperar la perspectiva de los actores socio-políticos locales al respecto de problemas comunes en las zonas limítrofes entre Montevideo Canelones y las posibilidades para una gestión metropolitana de los mismos Preguntas orientadoras Cuáles son los aspectos que han definido el proceso de descentralización de Canelones durante el período ? Al respecto de los servicios que existen en el territorio, en qué áreas ha habido cambios en los últimos diez años, cuáles son las valoraciones de los cambios, y cuáles son las áreas problemáticas que requieren atención? Cuáles son los problemas comunes en las zonas limítrofes entre Montevideo Canelones que se identifican desde lo local? Cuáles son las potencialidades y debilidades para una gestión metropolitana de los asuntos públicos locales? Dimensiones y variables De acuerdo a los objetivos planteados y considerando el carácter exploratorio de este estudio, se atienden dos dimensiones estrechamente vinculadas. En primer término, el proceso de descentralización en Canelones, enfocando en la evaluación de los referentes locales acerca de los pasos que se han dado tanto en la desconcentración de servicios a través de las Juntas Locales, como en los avances al respecto de transferencia de poder a los ámbitos locales y la apertura hacia la participación ciudadana. Bajo la segunda dimensión se agrupan los aspectos relacionados con la adecuación de los servicios públicos del Estado (nacional y departamental) a las necesidades de las dinámicas metropolitanas, buscando identificar los cambios, sus valoraciones, los desafíos pendientes y las problemáticas comunes que requieren atención integrada entre la administración montevideana y la canaria. a) Proceso de descentralización en Canelones Variables relacionadas: a.1 Características del proceso de descentralización y participación ciudadana. a.2 Aspectos de descentralización del modo de gestión (roles y potestades de las juntas locales en referencia a la prestación de servicios). a.3 Descentralización del sistema de decisiones (transferencia de responsabilidades y toma de decisiones desde las autoridades departamentales a las locales). a.4 Participación ciudadana (involucramiento de la ciudadanía en el proceso de proceso de toma de decisiones). b) Adecuación de los servicios públicos del Estado a las necesidades de las dinámicas metropolitanas Variables relacionadas: b.1 Cambios en la adecuación de los servicios nacionales y departamentales presentes en el territorio en las áreas de: transporte, salud, recolección de residuos, educación y cultura. b.2 Valoración de los cambios y fundamentación. b.3 Identificación de áreas problemáticas que requieren atención local, departamental, nacional, metropolitana. c) Problemas comunes en las zonas limítrofes de Montevideo Canelones Variables relacionadas: c.1 Opinión sobre los asuntos públicos locales en los cuales es necesaria una gestión integrada. c.2 Potencialidades y debilidades para la gestión metropolitana de los asuntos públicos locales